□ 首都機(jī)場集團(tuán)公司法律事務(wù)部/文

《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱“《民航法》”）于1995年10月30日通過頒布，1996年3月1日起施行，歷經(jīng)5次修訂，共16章215條，其立法宗旨是“為了維護(hù)國家的領(lǐng)空主權(quán)和民用航空權(quán)利，保障民用航空活動安全和有秩序地進(jìn)行，保護(hù)民用航空活動當(dāng)事人各方的合法權(quán)益，促進(jìn)民用航空事業(yè)的發(fā)展”。作為新中國第一部全面規(guī)范民用航空活動的法律，該法的頒布施行，具有劃時代的歷史意義，是中國民用航空發(fā)展史的重要里程碑。25年的實(shí)踐證明《民航法》是一部良法，在調(diào)整民用航空活動及其相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)生的社會關(guān)系中發(fā)揮了重要的法律指引和規(guī)范作用，為民用航空安全和持續(xù)健康發(fā)展提供了有效的法律保障。

民用機(jī)場領(lǐng)域法律法規(guī)體系建設(shè)情況

通過多年持續(xù)不懈的民航法制建設(shè)工作，我國建立了內(nèi)容較為齊全、層次較為分明、配套較為完善的民用機(jī)場法律、法規(guī)、規(guī)章體系?！睹窈椒ā吠ㄟ^1章17條，對民用機(jī)場的規(guī)劃、建設(shè)、使用許可、環(huán)境保護(hù)，以及付費(fèi)使用助航設(shè)施等方面進(jìn)行了規(guī)范。在其統(tǒng)領(lǐng)下，就民用機(jī)場而言，目前我國已經(jīng)形成了《民航法》（法律）、《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》（行政法規(guī)）、《運(yùn)輸機(jī)場建設(shè)管理規(guī)定》《運(yùn)輸機(jī)場使用許可規(guī)定》《運(yùn)輸機(jī)場運(yùn)行安全管理規(guī)定》（規(guī)章）、《民用機(jī)場飛行區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等不同層級的法律法規(guī)體系和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對民用機(jī)場規(guī)劃、建設(shè)、使用、運(yùn)營、服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等整個生命周期做出了具體的規(guī)定。

北京市、上海市、廣州市、吉林省等地都開展了機(jī)場管理方面的地方立法。截至2020年12月，共制定地方性法規(guī)10余部，地方人民政府規(guī)章近30部。主要目的是解決機(jī)場地區(qū)城市綜合行政管理問題，提升機(jī)場管理水平，加強(qiáng)機(jī)場安全，促進(jìn)機(jī)場發(fā)展，驅(qū)動地方經(jīng)濟(jì)。

現(xiàn)階段民用機(jī)場發(fā)展與實(shí)踐中需要法律支持的問題

《民航法》實(shí)施以來，民航行業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，民航進(jìn)行了運(yùn)輸航空公司重組，機(jī)場屬地化管理，空中交通管理體制、民航行政管理體制、民航公安體制改革等一系列重大變革。與此同時，民用機(jī)場也在迅猛發(fā)展，運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量從施行當(dāng)年的142個增長到目前的241個；機(jī)場客貨吞吐量呈現(xiàn)數(shù)量級增長，全國機(jī)場年旅客吞吐量從1.1億人次增長到2019年的13億人次，貨郵吞吐量從229萬噸增長到2019年的1710萬噸，飛機(jī)起降架次從116萬增長到2019年的1166萬。在此期間，首都機(jī)場集團(tuán)公司也實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，旗下?lián)碛斜本⑻旖?、河北、江西、吉林、?nèi)蒙古、黑龍江等7個省區(qū)市干支線機(jī)場50多個，2019年全集團(tuán)旅客吞吐量、貨郵吞吐量和起降架次分別達(dá)到2.24億人次、267.8萬噸、155.9萬架次，是我國最大的機(jī)場集團(tuán)。其中北京首都國際機(jī)場連續(xù)多年位列世界第二繁忙機(jī)場，2018、2019年旅客吞吐量突破1億人次；機(jī)場建設(shè)水平極大提升，北京大興國際機(jī)場成為精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程。

隨著民用機(jī)場建設(shè)與運(yùn)營規(guī)模的不斷擴(kuò)大，民用機(jī)場改革發(fā)展的持續(xù)深化，非航業(yè)務(wù)與臨空經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民用機(jī)場原有的生產(chǎn)運(yùn)行模式、經(jīng)營管理方式等都面臨著更大的變革。面對民用機(jī)場發(fā)展的新形勢、新挑戰(zhàn)，《民航法》關(guān)于民用機(jī)場的相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)滯后于行業(yè)和機(jī)場的發(fā)展實(shí)踐，有以下問題需要立法的支持：

（一）需要明確民用機(jī)場的定位

《民航法》對民用機(jī)場進(jìn)行了定義，指“專供民用航空器起飛、降落、滑行、停放以及進(jìn)行其他活動使用的劃定區(qū)域，包括附屬的建筑物、裝置和設(shè)施”（第53條）。這是根據(jù)《國際民用航空公約》附件14《機(jī)場》的定義，從航空飛行技術(shù)角度對民用機(jī)場作了界定，僅僅體現(xiàn)了民用機(jī)場是航空器起降、航空運(yùn)輸?shù)钠瘘c(diǎn)和終點(diǎn)的基本功能。

在實(shí)踐中，民用機(jī)場承擔(dān)了較多的公共事務(wù)責(zé)任。以首都機(jī)場集團(tuán)公司為例，一直以來將與公共出行最為緊密的安全和服務(wù)置于首位，筑牢安全底線，提供真情服務(wù)。即使在市場競爭較為充分的機(jī)場餐飲、零售領(lǐng)域，也充分圍繞旅客需求，落實(shí)“同城同質(zhì)同價”。在新冠肺炎疫情防控中，作為“外防輸入”的第一道防線，首都機(jī)場集團(tuán)公司各成員機(jī)場投入大量人力、物力構(gòu)筑機(jī)場公共衛(wèi)生體系。如2020年3月5日，北京首都國際機(jī)場按照北京市政府相關(guān)要求，在72小時內(nèi)將T3-D區(qū)航站樓改造為國際和港澳臺地區(qū)進(jìn)港航班的處置專區(qū)，截至2020年12月，該區(qū)域保障進(jìn)港客運(yùn)航班876架次，旅客98748人次。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和時代的變遷，現(xiàn)在的民用機(jī)場早已超出了其基本功能，有著更加豐富、層層遞進(jìn)的多重內(nèi)涵。以北京大興國際機(jī)場為例，首先它是一個由航站樓、跑道等構(gòu)成的運(yùn)輸場地；進(jìn)一步看，它是連接著航空、鐵路、公路等的綜合交通樞紐；再進(jìn)一步看，它成為航空港、臨空產(chǎn)業(yè)及城市航站樓等共同構(gòu)成的特殊城市單元；把它放到京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局里看，它又成為推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要引擎。現(xiàn)代機(jī)場可以為區(qū)域帶來快速、便捷的航空運(yùn)輸，促進(jìn)人員、物資的快速流動，有利于加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，驅(qū)動著地方經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，其發(fā)展速度和發(fā)達(dá)程度反映了一個國家和地區(qū)的現(xiàn)代化水平，成為國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)競爭力的標(biāo)志。

法律層面缺乏對機(jī)場定位的明確，可能會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策不清晰、管理方式不明確、體制機(jī)制不順暢等方面的問題。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)在履行公共事務(wù)管理責(zé)任時，缺少上位法的支持，與之相對應(yīng)的公共事務(wù)管理職權(quán)和手段無法進(jìn)行有效地拓展；機(jī)場在為管理公共事務(wù)進(jìn)行支出時，缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制；機(jī)場在建設(shè)和發(fā)展過程中，向政府申請鼓勵和支持措施缺乏明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，操作較為困難；地方人民政府建設(shè)和管理機(jī)場的義務(wù)和責(zé)任得不到充分落實(shí)，法律支持力度已經(jīng)滯后于機(jī)場領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀和需求。

（二）跨區(qū)域機(jī)場建設(shè)管理存在法律空白和法治差異

2002年1月，國務(wù)院通過《民航體制改革方案》對民用機(jī)場實(shí)現(xiàn)了屬地化管理，旨在調(diào)動地方人民政府建設(shè)機(jī)場的積極性?！睹窈椒ā返?4條第3款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國民用機(jī)場的布局和建設(shè)規(guī)劃，制定本行政區(qū)域內(nèi)的民用機(jī)場建設(shè)規(guī)劃，并按照國家規(guī)定的程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，將其納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”?！睹裼脵C(jī)場管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：“國務(wù)院民用航空主管部門依法對全國民用機(jī)場實(shí)施行業(yè)監(jiān)督管理。地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)依法對轄區(qū)內(nèi)民用機(jī)場實(shí)施行業(yè)監(jiān)督管理”；第6條至第9條對地方人民政府在機(jī)場規(guī)劃和建設(shè)中的職權(quán)進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。

“十四五”規(guī)劃明確要深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，推動京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域間融合互動、融通補(bǔ)充。中央“十四五”規(guī)劃明確要推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺和新增長極。《中國民航四型機(jī)場建設(shè)行動綱要（2020-2035年）》指出要推進(jìn)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等世界級機(jī)場群建設(shè)。推動旅客、貨物集疏運(yùn)量大、地面交通承載要求高的“地面樞紐”機(jī)場與其他交通方式深度融合，打造以機(jī)場為核心的綜合交通樞紐。隨著區(qū)域化經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，跨區(qū)域民用機(jī)場規(guī)劃建設(shè)的興起，可能面臨更多運(yùn)營管理方面的問題。

在實(shí)踐中，以大興國際機(jī)場為例，地跨京冀兩地，兩地人民政府在管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、審批程序、行政執(zhí)法等方面存在差異。為有效推進(jìn)大興國際機(jī)場建設(shè)，北京市、河北省、民航局進(jìn)行多輪溝通協(xié)調(diào)，在建設(shè)期間簽訂框架協(xié)議，優(yōu)化跨地域建設(shè)程序。在運(yùn)營籌備期間，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，針對機(jī)場紅線內(nèi)行政事權(quán)管轄、稅收等事宜形成新的跨地域運(yùn)營管理模式。北京市與河北省建立了跨地域事項(xiàng)工作對接機(jī)制，通過一事一議的方式協(xié)商解決相關(guān)問題。京津冀機(jī)場群的協(xié)同發(fā)展，還面臨著三地法治力度、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)以及管理模式不統(tǒng)一的問題。如針對民用機(jī)場凈空安全管理和保護(hù)，三地政府均制定了相應(yīng)的行政規(guī)章（《北京市民用機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域管理若干規(guī)定》《天津市民用機(jī)場凈空及安全管理規(guī)定》《河北省民用機(jī)場凈空和電磁環(huán)境保護(hù)辦法》），但對某些同類違規(guī)違法行為的懲處上，還存在著處罰方式、標(biāo)準(zhǔn)的差異。此外，現(xiàn)代機(jī)場除跑道、航站樓等基礎(chǔ)設(shè)施外，還輻射周邊臨空產(chǎn)業(yè)，并且為了便捷旅客出行，機(jī)場與軌道交通等其他交通方式進(jìn)一步融合，還出現(xiàn)了跨區(qū)建設(shè)的城市航站樓，同樣容易出現(xiàn)管理的交叉。

面對機(jī)場的跨區(qū)域發(fā)展趨勢，中央與地方人民政府之間、跨區(qū)域地方人民政府之間的權(quán)責(zé)劃分還不夠清晰，機(jī)場規(guī)劃、建設(shè)、安全、運(yùn)營等事項(xiàng)的管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，法律層面還存在一定空白，這些都不利于跨區(qū)域機(jī)場的穩(wěn)定、高效、高質(zhì)量發(fā)展。

（三）對于民用機(jī)場規(guī)范的內(nèi)容較少

目前，《民航法》重點(diǎn)規(guī)范的是民用機(jī)場的規(guī)劃、建設(shè)和凈空安全，涉及民用機(jī)場的條款和內(nèi)容較少，已經(jīng)不能很好地適應(yīng)、支持民用機(jī)場的快速發(fā)展和深化改革的需求。

一是地方人民政府在民用機(jī)場規(guī)劃建設(shè)方面職責(zé)界定不夠充分。自民用機(jī)場屬地化改革以來，地方人民政府對民用機(jī)場負(fù)有政策支持、總體規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)等管理職責(zé)。但《民航法》僅規(guī)定了地方人民政府制定本行政區(qū)域內(nèi)的民用機(jī)場建設(shè)規(guī)劃，新建、擴(kuò)建民用機(jī)場，應(yīng)當(dāng)由地方人民政府發(fā)布公告。而具體職責(zé)由《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》及相關(guān)部門規(guī)章設(shè)定，沒有很好地從法律層面引起政府對民用機(jī)場建設(shè)和發(fā)展的重視。如實(shí)踐中存在本應(yīng)地方人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌建設(shè)的運(yùn)輸機(jī)場外的水、電、氣、通信、道路等配套基礎(chǔ)設(shè)施由機(jī)場承擔(dān)的情況，給機(jī)場帶來了較重的負(fù)擔(dān)，也影響了機(jī)場整體運(yùn)行效率。

二是上位法對個別問題的解決支持力度不足。如噪聲問題處置方面，隨著臨空經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，民用機(jī)場周邊功能逐步完善，很快成為人員聚集的航空城，也導(dǎo)致噪聲問題越來越突出。民用機(jī)場是噪聲產(chǎn)生的區(qū)域，航空器起降是噪聲源頭，噪聲問題的處置同樣也涉及到民航監(jiān)管單位、地方人民政府，以及地方環(huán)境保護(hù)、建設(shè)管理、國土管理等部門。但《環(huán)境噪聲污染防治法》對民航減輕環(huán)境噪聲污染只進(jìn)行了原則性規(guī)定?！睹窈椒ā吩跈C(jī)場環(huán)境保護(hù)方面，又缺少對噪聲問題處置的相關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，有了問題人們都是直接向機(jī)場進(jìn)行抗議，噪聲處置各方主體的責(zé)任和義務(wù)區(qū)分不夠清晰，組織協(xié)調(diào)不夠統(tǒng)一，噪聲問題處置復(fù)雜困難。又如，在航空安保方面，現(xiàn)實(shí)中，航班延誤容易引發(fā)陸側(cè)旅客糾紛，干擾機(jī)場運(yùn)行秩序，甚至出現(xiàn)破壞、暴力行為，危害人員和財(cái)產(chǎn)安全。但在《民航法》中，較多地規(guī)定了旅客在空側(cè)的義務(wù)，對旅客在陸側(cè)義務(wù)的規(guī)范還需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

三是相關(guān)條款尚未細(xì)化和明確。如部分特殊機(jī)場，在實(shí)踐中，仍然存在機(jī)場管理責(zé)任界限、維護(hù)區(qū)域等劃分不清晰，機(jī)場運(yùn)行維護(hù)工作存在交叉或死角的問題。從法律層面，目前也尚未形成成熟、配套的管理辦法。

對于完善《民航法》的思考和建議

結(jié)合民用機(jī)場行業(yè)改革發(fā)展和首都機(jī)場集團(tuán)公司運(yùn)營管理實(shí)踐，提出以下思考和建議。

（一）在《民航法》中明確機(jī)場定位

在《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》中，第一次從法律法規(guī)層面明確了“民用機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，鼓勵、支持民用機(jī)場發(fā)展，提高民用機(jī)場的管理水平”（第3條）。2012年7月8日，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》再次明確：“民航業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)；機(jī)場特別是運(yùn)輸機(jī)場是重要公共基礎(chǔ)設(shè)施。機(jī)場規(guī)劃設(shè)置既要適度超前，又要量力而行，同時預(yù)留好發(fā)展空間，做到確保安全、經(jīng)濟(jì)適用、節(jié)能環(huán)保。要按照建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系的原則，確保機(jī)場與其他交通運(yùn)輸方式的有效銜接。”目前，民航行業(yè)持續(xù)深化放管服改革，推動機(jī)場管理機(jī)構(gòu)由直接經(jīng)營型向管理型轉(zhuǎn)變。

因此，建議在《民航法》中，明確民用機(jī)場的公共基礎(chǔ)設(shè)施地位，將《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》的規(guī)定上升到國家法律層面，并明確各級政府在民用機(jī)場建設(shè)和運(yùn)營中給予必要的鼓勵、協(xié)調(diào)、保障等措施，大力支持民用機(jī)場發(fā)展，妥善解決民用機(jī)場管理方面的重大問題。也為機(jī)場管理機(jī)構(gòu)更好地履行機(jī)場公共事務(wù)管理職責(zé)，豐富公共事務(wù)管理手段和方式提供法律依據(jù)。

（二）為跨區(qū)域機(jī)場建設(shè)和管理提供法律支持

《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障”。面對跨區(qū)域民用機(jī)場建設(shè)和管理的現(xiàn)狀和存在的問題，從立法分工的角度來看，中央立法應(yīng)當(dāng)解決行業(yè)監(jiān)管問題；地方立法應(yīng)當(dāng)解決民用機(jī)場屬地化改革，將機(jī)場建設(shè)融進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道之后，地方人民政府作為機(jī)場所有者，對機(jī)場實(shí)行規(guī)范化管理，明確管理部門、管理事項(xiàng)內(nèi)容。建議在《民航法》中明確界定跨區(qū)域機(jī)場建設(shè)和管理中的中央事權(quán)、地方事權(quán)和交叉事權(quán)，厘清各自的職責(zé)權(quán)力、法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)行業(yè)立法和地方立法有效銜接，進(jìn)一步統(tǒng)一管理規(guī)范，提高管理效率，切實(shí)推動機(jī)場與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互融合促進(jìn)。

（三）豐富《民航法》中機(jī)場相關(guān)內(nèi)容

以共同推進(jìn)民用機(jī)場高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，正確處理法治建設(shè)與深化機(jī)場改革的關(guān)系為原則，建議在《民航法》中加強(qiáng)地方人民政府對于鼓勵支持民用機(jī)場建設(shè)和發(fā)展的職責(zé)。對于涉及公權(quán)力管理和處置的事務(wù)，建議在《民航法》中對各方管理主體的職責(zé)義務(wù)進(jìn)行原則性劃分，為下位法制定符合民航行業(yè)實(shí)際的、具有可操作性的法律規(guī)則提供上位法支持；對于涉及民事主體間的經(jīng)營活動，仍交由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。

進(jìn)一步強(qiáng)化立法銜接，建議一方面把涉及民用機(jī)場領(lǐng)域的行政法規(guī)、規(guī)章和實(shí)踐中好的內(nèi)容，上升到《民航法》，并加以完善；同時參考《民法典》《刑法》《安全生產(chǎn)法》《行政處罰法》等，完善相關(guān)事項(xiàng)的權(quán)利/力、義務(wù)規(guī)范和法律責(zé)任。另一方面不斷細(xì)化法律法規(guī)，依據(jù)《民航法》《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》，針對民用機(jī)場領(lǐng)域較為突出的問題和矛盾，推動制定規(guī)章辦法或出臺政策意見，為改革發(fā)展保駕護(hù)航。此外，建議借鑒《港口法》等法律法規(guī)，擴(kuò)充民用機(jī)場章節(jié)內(nèi)容，加強(qiáng)對民用機(jī)場的發(fā)展支持和監(jiān)督管理，切實(shí)突出民用機(jī)場在民航行業(yè)發(fā)展中的重要作用。

隨著我國民航全面、認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，進(jìn)一步強(qiáng)化民航安全和發(fā)展領(lǐng)域的法制建設(shè)，民航法規(guī)體系完備性、科學(xué)性的持續(xù)提升，必將為我國開啟新時代民航強(qiáng)國建設(shè)新征程、實(shí)現(xiàn)民航高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更有力的法制保障。