□ 中國民航局 吉大鵬/文

1995年全國人大常委會(huì)制定《民航法》，建立了新中國民用航空領(lǐng)域的基本法律制度，構(gòu)建了我國民航法律法規(guī)規(guī)章體系（以下簡稱“民航法規(guī)體系”）的框架，奠定了民航業(yè)依法治理的制度基礎(chǔ)?！睹窈椒ā穼?shí)施25年來，我國形成并持續(xù)完善民航法規(guī)體系。以《民航法》為龍頭、若干行政法規(guī)和部門規(guī)章共同構(gòu)成的民航法規(guī)體系，是改革開放以來民航業(yè)發(fā)展取得的最為重要的制度成果,有力保障并引領(lǐng)了中國民航的安全和發(fā)展。實(shí)踐證明，現(xiàn)行《民航法》是接軌國際民航、符合我國民航發(fā)展實(shí)際的一部良法。

《民航法》的制定歷程

舊中國民航領(lǐng)域立法已經(jīng)有所實(shí)踐。作為1919年首部國際航空公約——《空中航行管理公約》（1919年《巴黎國際航空公約》）的簽字國，中國在航空事業(yè)初創(chuàng)階段即將“擬定航空法規(guī)”作為重要議題。北洋政府航空署起草了《中國航空條例（草案）》186條，是迄今可見中國最早的航空法規(guī)草案。原擬1923年公布施行，因擔(dān)心機(jī)場設(shè)備缺失難以應(yīng)付各國飛機(jī)來華，被迫暫緩，終至流產(chǎn)。1941年5月，國民黨政府公布了《航空法》八章67條，該法第五條規(guī)定“軍用航空器、航空站、飛行場及航空人員不適用本法之規(guī)定”，可算是中國歷史上首部、舊中國惟一一部民用航空法律。此法頒行時(shí)戰(zhàn)事正酣，公布后并未施行。

新中國民航領(lǐng)域立法探索一直持續(xù)。1949年9月，《共同綱領(lǐng)》第四章第三十六條將“創(chuàng)辦民用航空”明確規(guī)定為新中國關(guān)于交通領(lǐng)域的基本政策。1950年11月1日，毛澤東主席簽發(fā)、中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)頒布了《飛行基本規(guī)則》，這是新中國首部航空法規(guī)。1958年，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《統(tǒng)一國際航空運(yùn)輸某些規(guī)則的公約》（1929年《華沙公約》）。1959年，曾啟動(dòng)包括《航空法》在內(nèi)的航空法規(guī)起草工作。1974年，承認(rèn)了《國際民用航空公約》（1944年《芝加哥公約》）。

改革開放以來民航立法取得歷史性成就。頒布新中國首部《民航法》是具有里程碑意義的大事。1979年4月4日，中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組委托外交部部署一批涉外法律的起草，其中起草《航空法》的任務(wù)由當(dāng)時(shí)的民航總局承擔(dān)，這是《民航法》立法工作的起點(diǎn)。民航總局成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作組，在眾多領(lǐng)導(dǎo)同志、民航專家、法學(xué)家以及工作人員長期的艱苦工作下，數(shù)易其稿，兩次上報(bào)國務(wù)院。當(dāng)時(shí)的國務(wù)院法制局開展了深入細(xì)致的調(diào)查研究，并組織多名法學(xué)家開展論證，1995年將《航空法》草案改名為《民航法》草案并提交國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。1995年6月2日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)審議通過。6月23日，第八屆全國人大常委會(huì)第十四次次會(huì)議進(jìn)行了第一次審議，時(shí)任民航總局局長陳光毅受國務(wù)院委托，就草案向常委會(huì)進(jìn)行了說明。委員們對草案提出了不少重要修改意見，為常務(wù)會(huì)采納（比如現(xiàn)行法第四條、第九十五條等）。10月23日，第八屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議進(jìn)行了第二次審議，10月30日通過并公布。

《民航法》的主要內(nèi)容

現(xiàn)行《民航法》共16章、215條，除總則和附則外，分章對民用航空器國籍、民用航空器權(quán)利、民用航空器適航管理、航空人員、民用機(jī)場、空中航行、公共航空運(yùn)輸企業(yè)、公共航空運(yùn)輸、通用航空、搜尋援救和事故調(diào)查、對地面第三人損害的賠償責(zé)任、外國民用航空器的特別規(guī)定、涉外關(guān)系的法律適用、法律責(zé)任作規(guī)定。主要內(nèi)容有三方面：

規(guī)定我國民航活動(dòng)的基本制度。民航包括公共航空運(yùn)輸和通用航空“兩翼”，第八章至第十章規(guī)定的“公共航空運(yùn)輸企業(yè)”“公共航空運(yùn)輸”以及“通用航空”，這是《民航法》其他各章節(jié)制度圍繞的中心活動(dòng)。公共航空運(yùn)輸制度主要包括：公共航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營許可制度（第九十二至九十四條）、“真情服務(wù)”的要求（第九十五條）、運(yùn)輸規(guī)則（第八章、第九章）、承運(yùn)人責(zé)任（第九章第三節(jié)）等。通航制度主要包括：通航定義（第一百四十五條）、通航經(jīng)營許可和非經(jīng)營性通航登記制度（第一百四十六、一百四十七條）、第三人責(zé)任險(xiǎn)（第一百五十條）。

規(guī)定民航安全管理的基本制度。 “兩翼齊飛”并確保飛行安全，取決于“人機(jī)環(huán)”等諸多因素的共同配合，《民航法》根據(jù)我國長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國際通行做法，從航空運(yùn)輸工具速度快、風(fēng)險(xiǎn)大和技術(shù)要求高的特點(diǎn)出發(fā)，將安全管理置于民航行政管理的首位，從安全有序組織航空活動(dòng)所需基本保障條件入手，將包括行政許可等事前監(jiān)管在內(nèi)的各類安全管控措施，落實(shí)到民用航空器國籍登記和適航管理（第二、四章）、航空人員執(zhí)照和機(jī)組管理（第五章）、民用機(jī)場建設(shè)和使用管理（第六章）、飛行保障與管理（第七章）等各運(yùn)行環(huán)節(jié)，同時(shí)，對發(fā)生緊急情況后的搜尋援救和事故調(diào)查（第十一章）、第三人保護(hù)（第十二章）也有相關(guān)規(guī)定，較完整地構(gòu)建起了中國特色民航系統(tǒng)安全管理法律制度。

規(guī)定民航涉外領(lǐng)域的法律制度。航空活動(dòng)具有天然的國際性，《民航法》最大限度地與我國已經(jīng)批準(zhǔn)或者加入的民航公約規(guī)定相一致，吸收了我國尚未批準(zhǔn)或者加入但內(nèi)容合理的有關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了我國民用航空事業(yè)與國際接軌。第十三章專門對外國民用航空器相關(guān)活動(dòng)做出特別規(guī)定，明確了外國人經(jīng)營的外國民用航空器在我國從事活動(dòng)的法律適用（第一百七十三條）、飛入飛出我國領(lǐng)空（第一百七十四條）、經(jīng)營國際航班運(yùn)輸（第一百七十六、一百七十八條）以及安全管理（第一百八十一至一百八十三條）等制度；第十四章規(guī)定了涉外關(guān)系的法律適用。

此外，《民航法》較妥善的處理了民用與軍用航空之間的關(guān)系。傳統(tǒng)航空法調(diào)整內(nèi)容主要是民航法律關(guān)系，各國皆然。由于空域是組織開展民航活動(dòng)必須的前提條件，合理安排相關(guān)制度及飛行規(guī)則是立法過程無法回避的問題。從公開的草案說明看，國務(wù)院提交全國人大審議的草案文本有法律適用范圍的條款，明確“本法適用于中華人民共和國境內(nèi)的民用航空活動(dòng)”，但是現(xiàn)行法并無該條。對照第七章“空中航行”的具體條文可以了解到，不規(guī)定適用范圍恰恰是符合法律文本和管理實(shí)際的選擇。該章規(guī)定了涉及民軍航關(guān)系的空域管理原則（第七十條、第七十一條）以及適用于所有航空器的飛行要求（第七十三條、七十六條），將空域具體辦法、飛行規(guī)則和軍民合用機(jī)場管理辦法，明確規(guī)定由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)另行制定（第七十二條、七十六條等）；總則更是從國內(nèi)法角度首次規(guī)定了“中華人民共和國領(lǐng)空”及“領(lǐng)空主權(quán)原則”（第二條）?！睹窈椒ā吩谥饕?guī)定民用航空法律制度的同時(shí)，也規(guī)定了需要各類航空活動(dòng)遵守的法律規(guī)范，因此，將現(xiàn)行《民航法》稱為新中國首部航空和民航領(lǐng)域的基本法律并不為過。

《民航法》的修訂情況

法律制度要發(fā)揮權(quán)威性、確定性的作用，必須適度穩(wěn)定，不宜頻繁變動(dòng)，更不能朝令夕改。然而，法律制度又絕非靜止不變，穩(wěn)定性是相對的，新陳代謝不可避免。法律制度要保持生命力，必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要與時(shí)俱進(jìn)。根據(jù)發(fā)展變化，對法律適時(shí)進(jìn)行“廢、改、立”，既有現(xiàn)實(shí)必要，也是加強(qiáng)法制建設(shè)和增強(qiáng)治理能力的題中應(yīng)有之義。

《民航法》頒布以來，全國人大常委會(huì)已經(jīng)進(jìn)行了五次修正。五次修正突出的特點(diǎn)有三個(gè)：一是每次僅對局部個(gè)別條款作出調(diào)整，二是改動(dòng)的條文內(nèi)容比較急需，三是通過國家“一攬子打包”修法方式進(jìn)行。為區(qū)別于對《民航法》進(jìn)行的全面修訂，我們將這五次修正稱為“局部修訂”。

第一次修正（2009年）。根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改部分法律的決定》，修正涉及兩個(gè)問題10處修改：一是解決與1997年修訂后的《刑法》不銜接的問題。修改了民航法第十五章法律責(zé)任當(dāng)中的9個(gè)條文，將適用刑法的表述統(tǒng)一修改為“依照刑法有關(guān)規(guī)定”。二是與2005年新制定的《治安管理處罰法》銜接，將1個(gè)條文中的《治安管理處罰條例》修改為《治安管理處罰法》。

第二次修正（2015年）。根據(jù)2015年4月24日第十二屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國計(jì)量法〉等五部法律的決定》，修正涉及三個(gè)問題5處修改：一是依法開展國際運(yùn)價(jià)審批改革。刪除國際航空運(yùn)輸運(yùn)價(jià)的審批規(guī)定。二是將公共航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營許可與工商登記脫鉤，由前置審批改為后置審批。修改了包括法律責(zé)任在內(nèi)3個(gè)條文。三是落實(shí)價(jià)格改革的要求。將機(jī)場及其助航設(shè)施使用、服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)交由民航主管部門單獨(dú)實(shí)施。

第三次修正（2016年）。根據(jù)2016年11月7日第十二屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國對外貿(mào)易法〉十二部法律的決定》，修正涉及1處修改：貫徹依法推進(jìn)行政審批制度改革的要求，取消了領(lǐng)航員、飛行通信員資格認(rèn)定。

第四次修正（2017年）。根據(jù)2017年11月4日第十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國會(huì)計(jì)法〉等十一部法律的決定》，修正涉及1處修改：落實(shí)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革要求，將申辦通用航空經(jīng)營性許可證涉及的工商登記改為“先照后證”。

第五次修正（2018年）。根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國勞動(dòng)法〉等七部法律的決定》，修正涉及三個(gè)問題3處修改：一是落實(shí)機(jī)構(gòu)改革涉及出入境檢驗(yàn)檢疫管理事項(xiàng)調(diào)整要求，刪除了《民航法》中一處有關(guān)“檢疫”的規(guī)定。二是根據(jù)國務(wù)院有關(guān)通用機(jī)場分類管理的要求，將非公眾開放的民用機(jī)場的許可管理調(diào)整為備案管理。三是為無人駕駛航空器監(jiān)管立法提供法律依據(jù)，在民航法作出授權(quán)性規(guī)定。

實(shí)踐證明“局部修訂”的方式優(yōu)點(diǎn)明顯。一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，目標(biāo)聚焦，便于達(dá)成共識(shí)。二是程序簡便，工作高效，立法速度有保障。有人形象地稱之為“小步快跑”。《 民航法》五次“局部修訂”共涉及十個(gè)問題20處修改，條文總數(shù)由214條增至215條。面對國家立法資源稀缺的現(xiàn)狀，此種方式，既有利于落實(shí)國家法制統(tǒng)一的要求，又為行業(yè)急需的立法事項(xiàng)提供了“快車道”。在推動(dòng)《民航法》全面修訂工作的同時(shí)，要高度重視此種方式，發(fā)揚(yáng)“水滴石穿”的精神，積少成多，勿以“步小”而“不為”。目前，第六次“局部修訂”正在研究中。

做好“局部修訂”的同時(shí)，《民航法》“全面修訂”從1999年起一直在持續(xù)開展。法律全面修改是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，涉及領(lǐng)域廣、主體多、利益關(guān)系復(fù)雜，工作進(jìn)程法定性、程序性很強(qiáng)，既區(qū)別于前述“局部修訂”，也不同于行政法規(guī)和部門規(guī)章的修改。持續(xù)推進(jìn)《民航法》修訂工作，要有“十年磨一劍”的恒心，要把握和處理好修法與推進(jìn)改革、修法與新法制定、修法與法制統(tǒng)一等關(guān)系。

《民航法》全面修訂是固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)工程。作為民航法治工作人員要進(jìn)一步增加使命感和責(zé)任感，積極推動(dòng)《民航法》全面修訂早日完成。