汪厚冬

一、 問題的提出

近年來，在我國國家機(jī)構(gòu)法學(xué)研究領(lǐng)域中，有關(guān)監(jiān)察委員會的研究無疑是學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)課題之一。以時間脈絡(luò)觀之，監(jiān)察委員會相關(guān)研究大致可以分為監(jiān)察法出臺之際與監(jiān)察法出臺之后兩個階段。自中共中央辦公廳2016年11月印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》到2018年3月20日《中華人民共和國監(jiān)察法》獲表決通過，學(xué)術(shù)界主要集中關(guān)注監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道(1)參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期；韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。與國家監(jiān)察立法(2)參見陳光中：《關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期；魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，載《法學(xué)》2017年第3期；馬懷德：《〈國家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點(diǎn)》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。等較為宏觀的話題。2018年3月20日《中華人民共和國監(jiān)察法》出臺之后，學(xué)術(shù)界研究重點(diǎn)主要轉(zhuǎn)向微觀層面的解釋與適用研究，如監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)(3)參見陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期；左衛(wèi)民、安琪：《監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2018年第1期。、監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系(4)參見秦前紅：《我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位以國家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》，載《中外法學(xué)》2018年第3期；陳輝：《監(jiān)察委員會和檢察院之間的關(guān)系界定與職權(quán)銜接》，載《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2018年第2期；冀睿：《審計(jì)權(quán)與監(jiān)察權(quán)之關(guān)系》，載《法學(xué)》2018年第7期。、監(jiān)察法與刑法(刑事訴訟法)銜接結(jié)合問題(5)參見陳偉：《監(jiān)察法與刑法的銜接協(xié)調(diào)與規(guī)范運(yùn)行》，載《中外法學(xué)》2019年第2期；劉艷紅：《職務(wù)犯罪案件非法證據(jù)的審查與排除——以〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉之銜接為背景》，載《法學(xué)評論》2019年第1期。、監(jiān)察對象范圍(6)參見譚宗澤：《論國家監(jiān)察對象的識別標(biāo)準(zhǔn)》，載《政治與法律》2019年第2期；宗婷婷、王敬波：《國家監(jiān)察對象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：核心要素、理論架構(gòu)與適用場域》，載《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2019年第4期。等議題研究，并取得了較好的效果，為監(jiān)察法治良性運(yùn)行提供了相對全面的理論支持和知識儲備。與此同時，也有學(xué)者不無疑慮地指出，黨和國家機(jī)構(gòu)建設(shè)作為我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論的重要組成部分，但是“在具體的國家權(quán)力分配與國家機(jī)構(gòu)建設(shè)上，我們一直缺乏一套判斷分配與設(shè)置的根本原理和標(biāo)準(zhǔn)”。(7)王旭：《中國國家法學(xué)的基本問題意識》，載《中國法律評論》2018年第1期。進(jìn)而，有學(xué)者即認(rèn)為，現(xiàn)有關(guān)于監(jiān)察法治的研究成果“基本都是應(yīng)急式反應(yīng)，直覺和情感多于理論自覺”，(8)王旭：《中國國家法學(xué)的死亡與再生》，載“明德公法網(wǎng)”，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12093，最后訪問日期：2019年3月20日。即未能拿出一套較好的原理去解構(gòu)監(jiān)察委員會所涉系列問題，很少站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，對監(jiān)察委員會進(jìn)行國家法教義學(xué)分析。

眾所周知，現(xiàn)代功能主義的國家權(quán)力配置“不僅關(guān)注人民自由的保障，同時也重視國家機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)和權(quán)力(功能)的配置”(9)張翔：《我國國家權(quán)力配置原則功能主義解釋》，載《中外法學(xué)》2018年第2期。，于是，在現(xiàn)代國家，一種功能主義的國家權(quán)力配置學(xué)說開始出現(xiàn)，對傳統(tǒng)形式主義的分權(quán)理論進(jìn)行了反思、補(bǔ)充乃至重構(gòu)，如德國20世紀(jì)80年代發(fā)展出“功能適當(dāng)性原理”，(10)張翔：《國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國法為中心》，載《比較法研究》2018年第3期。美國著名學(xué)者阿克曼提出權(quán)力分立必須具有三個正當(dāng)性價(jià)值：民主、專業(yè)能力和保護(hù)、增進(jìn)公民的基本權(quán)利。(11)參見[美]布魯斯·阿克曼：《別了，孟德斯鳩：新分權(quán)的理論與實(shí)踐》，聶鑫譯，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第8頁。受此啟發(fā)，本文將運(yùn)用國家權(quán)力配置的功能主義方法即國家機(jī)構(gòu)教義學(xué)原理(國家任務(wù)—國家權(quán)力—國家機(jī)構(gòu))，分析新時代我國監(jiān)察委員會的權(quán)力配置，試圖為監(jiān)察法的準(zhǔn)確適用與理解給出方案，促進(jìn)我國監(jiān)察委員會良性運(yùn)行，進(jìn)而有助于推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

二、 國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原理

功能主義原理在國家權(quán)力配置領(lǐng)域集中表現(xiàn)為功能適當(dāng)性原理，因此，在展開對我國監(jiān)察委員會權(quán)力配置進(jìn)行功能主義解釋之前，我們首先嘗試對“功能適當(dāng)性”原理進(jìn)行一般性陳述。其實(shí)，監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能主義進(jìn)路，需要重視監(jiān)察委員會權(quán)力行使的正確性與有效性，這與現(xiàn)代國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)性所追求的價(jià)值目標(biāo)是高度一致的。在現(xiàn)今德國，功能適當(dāng)性原理雖受到批評，如“其規(guī)范性不足，規(guī)范指引意義比較貧乏”，(12)前引⑩，張翔文。但是功能適當(dāng)性原理很好地修正了傳統(tǒng)分權(quán)學(xué)說，其主要價(jià)值目標(biāo)就是重視現(xiàn)代國家權(quán)力行使的“科學(xué)性”，這與美國部分學(xué)者堅(jiān)持以功能主義為進(jìn)路去重新論證國家權(quán)力分工的正當(dāng)性是一致的。(13)關(guān)于分權(quán)學(xué)說的形式主義與功能主義的比較，美國新分權(quán)理論與實(shí)踐，可以參見前引，布魯斯·阿克曼書。同時，該原則相較于其他學(xué)說，適用邏輯鏈條較為清晰，即“任務(wù)—權(quán)力—機(jī)構(gòu)”。張翔教授基于功能適當(dāng)性原理的發(fā)生學(xué)、學(xué)理與規(guī)范內(nèi)涵的深刻闡述強(qiáng)調(diào)指出，“功能適當(dāng)性原理，在關(guān)注個人自由保障的同時，同樣重視國家權(quán)力行使的正確性，主張應(yīng)將國家職能配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有優(yōu)勢，從而最有可能作出最優(yōu)決定的機(jī)關(guān)；同時國家職能的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)同樣構(gòu)成權(quán)力配置方案的正當(dāng)性基礎(chǔ)”(14)前引⑩，張翔文。。以此為借鑒，筆者將在本節(jié)以國家任務(wù)、權(quán)力配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置為主題，對現(xiàn)代國家權(quán)力配置中的功能適當(dāng)性進(jìn)行一般性的學(xué)理闡述，以便為下文的具體分析提供基本框架。

(一) 國家任務(wù)確定：準(zhǔn)確性

國家共同體的存續(xù)為國家設(shè)定了一些基本任務(wù)，公共安全、共同生活規(guī)范、國內(nèi)秩序和和平、社會公平等。這些任務(wù)當(dāng)然不是封閉的，也會隨著時代發(fā)展而調(diào)整或擴(kuò)大其內(nèi)容，因此，準(zhǔn)確確定國家任務(wù)，是國家共同體權(quán)力有效配置的前提。以自由為核心的傳統(tǒng)分權(quán)學(xué)說，其突出優(yōu)勢就是在孟德斯鳩生活的那個時代，較準(zhǔn)確地認(rèn)識到國家任務(wù)，即公共安全、國內(nèi)秩序和和平、公共生活規(guī)范等。于是，孟德斯鳩為國家分配了三項(xiàng)任務(wù)立法、裁判與行政。立法具有規(guī)范指引預(yù)測作用，立法有助于實(shí)現(xiàn)公共安全、維護(hù)國內(nèi)秩序和和平以及形塑共同體的共同生活規(guī)范，讓國家共同體擺脫“野蠻”時代進(jìn)入文明時代。糾紛貫徹于人類社會始終，為此人類發(fā)展出了多種化解糾紛的方式，但是有些糾紛解決方式并不能有效塑造人類文明秩序，如野蠻時代的同態(tài)復(fù)仇表面上可能實(shí)現(xiàn)了化解糾紛的功能，但是其帶來的負(fù)面作用已嚴(yán)重超過其本身的化解糾紛功效。因此，在文明時代的糾紛解決除了法秩序規(guī)范之外，國家共同體還需要為文明糾紛解決提供樣本，即現(xiàn)代裁判權(quán)的產(chǎn)生，不僅可以有效化解糾紛，同時還有助于形塑國內(nèi)秩序和平。“行政是集體生活的核心”，國家共同體為了公共安全、維護(hù)國內(nèi)秩序和平等需要，必須配備行政管理權(quán)。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，現(xiàn)代國家共同體又面臨新的問題，如社會公平、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、美好環(huán)境等，國家任務(wù)出現(xiàn)了新變化，不僅需要完成公共安全、國內(nèi)秩序和平、公共生活規(guī)范等“夜警察時代”的國家任務(wù)，而且還需完成維護(hù)社會公平、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)等。因此，以自由為核心的傳統(tǒng)分權(quán)學(xué)說無法適應(yīng)現(xiàn)代社會需求，一種新的“國家圖像”就出現(xiàn)了，即以社會法治國與文化國為核心的新國家形象產(chǎn)生，其最為典型的變化就是憲法規(guī)范本身的變化，如《聯(lián)邦德國基本法》第20條第1項(xiàng)的核心規(guī)定了聯(lián)邦德國憲法基本原則，表達(dá)了聯(lián)邦德國作為民主國、社會國及聯(lián)邦國的國家形象，第20a條關(guān)于生命和動物的自然保護(hù)的規(guī)定，即國家應(yīng)牢記對子孫后代的責(zé)任，通過立法以及符合法律與正義的行政與司法行為，在憲制秩序的框架內(nèi)保護(hù)生命與動物的自然基礎(chǔ)。關(guān)于文化國，19世紀(jì)初，文化與國家首次以文化國的形式在概念上被連接起來，而兩種傳統(tǒng)形式上的集合也在此時開始分解，文化國獲得了標(biāo)志性的意義，開始于國家法實(shí)證主義理念的盛行時期，在這種理念下，國家被賦予了新職責(zé)，即多元文化發(fā)展目標(biāo)，1946年制定的巴伐利亞憲法條款中，首次出現(xiàn)了“文化國”的概念，在聯(lián)邦德國基本法中，雖然沒有明確出現(xiàn)“文化國”的概念，但是該概念在相當(dāng)早的時候已被聯(lián)邦憲法法院的判決所吸納。(15)參見BVerfGE 35,79,114；BVerfGE 36,321,331，轉(zhuǎn)引自許育典：《憲法》，臺北元照出版有限公司2006年版，第76頁。

(二) 國家權(quán)力配置：有效性

在準(zhǔn)確認(rèn)識國家任務(wù)之后，為了完成這些國家任務(wù)，需要國家共同體進(jìn)行權(quán)力科學(xué)配置，禁止不適當(dāng)配置國家權(quán)力。在不同時期，國家權(quán)力配置所需遵循的原則是不同的，如專制政體與民主共和政體的權(quán)力配置就存在著巨大的差異，以君主王權(quán)是否受憲法、法律的限制為典型，前者中的王權(quán)不受限制，而后者中的憲法與法律則對王權(quán)有著絕對限制。究其差異產(chǎn)生的根本原因，在于國家共同體本身追求的價(jià)值目標(biāo)存在差異。在傳統(tǒng)權(quán)力分立配置中，以自由為核心價(jià)值，防止權(quán)力濫用為其價(jià)值目標(biāo)，為此，孟德斯鳩在其經(jīng)典著作中指出：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中于一人之手，或者歸屬于同一機(jī)關(guān)，就失卻了自由……如何同一個人或者由重要人物、貴族或平民組成的同一個機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭訟權(quán)，則一切便完了?！?16)[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，商務(wù)印書館2005年版，第185-186頁。這種權(quán)力分立思想對美國建國產(chǎn)生了重要影響，從實(shí)踐看，美國傳統(tǒng)的權(quán)力分立制度也最為典型，體現(xiàn)了經(jīng)典(近代)要義，即立法、行政與司法的地位大致平等；另一方面，相互存在“制約與平衡”。這樣的國家權(quán)力配置在近代自由法治國時代來說，是較為科學(xué)的權(quán)力配置，它對于控制專制政府保障人民自由也最有效。

伴隨國家任務(wù)的變遷，傳統(tǒng)最優(yōu)形式上權(quán)力分立式的配置出現(xiàn)了弊端，比如最為人們所詬病的問題就是效率低下。于是，功能主義進(jìn)路為國家權(quán)力的分工作出新的正當(dāng)性論證，如尼克·巴伯(N.W.Barber)就認(rèn)為，權(quán)力分立的核心不在于自由，而在于效率，其本質(zhì)在于形式與功能的吻合，在于將職能分配給最適合它的機(jī)關(guān)。(17)參見[英]N.W.Barber, “Prelude to the Separation of Powers”, Cambridge Law Journal, Vol.60, 2001, p.59.另外，出于現(xiàn)代規(guī)制的需求，在美國出現(xiàn)了各類獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，并配置了規(guī)則制定權(quán)、個案裁決權(quán)、起訴權(quán)、監(jiān)督行政分支權(quán)等復(fù)合型權(quán)力，“它將不同的見解、專業(yè)知識和背景匯集起來，來處理法律上棘手、技術(shù)上復(fù)雜、政治上敏感的諸多問題，以應(yīng)對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)”。(18)宋華琳：《美國行政法上的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)》，載《清華法學(xué)》2010年第6期。這種各類獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)雖遭受諸多批評，如在美國憲法和分權(quán)的框架下如何理解獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，但是美國獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)現(xiàn)已成為美國政治生活中不可或缺的一部分，并在具體領(lǐng)域發(fā)揮著較優(yōu)的規(guī)制效果。(19)參見前引，宋華琳文。

(三) 國家機(jī)構(gòu)設(shè)置：科學(xué)化

國家任務(wù)的有效完成，除了需要有效配置國家權(quán)力，還需要科學(xué)設(shè)置國家機(jī)構(gòu)，因此，國家機(jī)構(gòu)設(shè)置是憲法學(xué)的重要內(nèi)容。國家機(jī)構(gòu)設(shè)置是受憲法學(xué)基本原則拘束的，“憲法的基本原則如果是制憲者對國家政治社會的基本決定，則以其為基礎(chǔ)來說明國家組織法的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是比較妥當(dāng)?shù)恼莆辗绞健薄?20)李惠宗：《憲法要義》，臺北元照出版有限公司2004年版，第390頁。具體而言，在我國，國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須以民主集中制為原則，由人民通過選舉代表組成人民代表大會，它是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行使國家權(quán)力；設(shè)置的任何國家機(jī)關(guān)都由國家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，各級人民代表大會與其他國家機(jī)關(guān)之間，不是各自分立、平等分權(quán)，相互制衡關(guān)系，而是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。根據(jù)法治原則要求，國家機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)依法行使職權(quán)，堅(jiān)持權(quán)力分工，嚴(yán)格堅(jiān)守職權(quán)法定，否則就會遭受法律否定性評價(jià)，甚至還有國家賠償制度的適用余地。另外，現(xiàn)代國家普遍面臨著租稅國危機(jī)，官僚體系膨脹趨勢，部門本位主義的影響以及利益團(tuán)體與政黨壓力等諸多結(jié)構(gòu)性因素，嚴(yán)重影響現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)效能的有效發(fā)揮。為了克服這些缺陷，黨的十九屆三中全會作出《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確指出，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，要遵循堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效的原則，使黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。(21)參見《中共中央印發(fā)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，載《人民日報(bào)》2018年3月22日。這表明我國新時代的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，“是對長期以來機(jī)構(gòu)編制管理和改革中一貫堅(jiān)持的‘精簡統(tǒng)一效能’原則在新時代新形勢下的進(jìn)一步發(fā)展，必將在深化機(jī)構(gòu)改革和推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化進(jìn)程中起到十分重要的引領(lǐng)作用”。(22)賈興?。骸稄摹熬喗y(tǒng)一效能”到“優(yōu)化協(xié)同高效”——機(jī)構(gòu)編制改革與管理重要原則淺析》，載《行政科學(xué)論壇》2018年第12期。

因此，現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化評價(jià)應(yīng)該符合多元標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)要求，既需要符合憲法學(xué)基本原則要求，又需要符合優(yōu)化協(xié)同高效原則要求，為此，習(xí)近平總書記曾也指出，對一國國家制度進(jìn)行評價(jià)主要在于“民主性”和“有效性”兩個方面，而“國家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化”是重要指標(biāo)。(23)參見習(xí)近平：《堅(jiān)定對中國特色社會主義政治制度的自信》，載《習(xí)近平談治國理政》(第2卷)，外文出版社2017年版，第287頁。同時，這也正是憲法工程師彭真同志曾闡述國家機(jī)構(gòu)新規(guī)定，“使全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力”“使國家機(jī)關(guān)能夠更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義建設(shè)事業(yè)”“使各個國家機(jī)關(guān)更好地分工合作、相互配合”，(24)彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》，載《人民代表大會制度重要文獻(xiàn)選編》(二)，中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第568-570頁。亦即王旭教授對這三點(diǎn)進(jìn)行的學(xué)理詮釋，即民主(法治)制約原理、機(jī)構(gòu)效能原理與制度耦合原理。(25)參見王旭：《國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的憲法學(xué)思考》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。

三、 監(jiān)察委員會權(quán)力配置規(guī)范的功能性解讀

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法第三章第七節(jié)監(jiān)察委員會相關(guān)規(guī)定和監(jiān)察法相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行監(jiān)察法律規(guī)范體系總體上蘊(yùn)含了功能主義權(quán)力配置觀，即圍繞“任務(wù)—權(quán)力—機(jī)構(gòu)”維度而展開。

(一) 監(jiān)察委員會機(jī)構(gòu)任務(wù)的準(zhǔn)確性

監(jiān)察法第1條對監(jiān)察委員會權(quán)力配置試圖實(shí)現(xiàn)的國家任務(wù)進(jìn)行了表述，即“深化國家監(jiān)察體制改革”“監(jiān)督所有行使公權(quán)力的公職人員”“實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋”“深入開展反腐敗工作”。深化國家監(jiān)察體制改革的目的是“加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”。(26)參見中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第52頁?？v觀我國反腐敗治理探索歷程，在我國進(jìn)行監(jiān)察體制改革之前，先由紀(jì)檢監(jiān)察與行政監(jiān)察組成的監(jiān)察體制，之后是1993年中央紀(jì)委與監(jiān)察部開始合署辦公，2007年9月作為國家層面預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)的國家預(yù)防腐敗局掛牌成立。它們在治理腐敗方面均取得了一系列積極成效，但是相關(guān)問題也日趨凸顯，如國家預(yù)防腐敗局成立后，“按照反腐敗要緊密結(jié)合重大改革措施和行政、經(jīng)濟(jì)決策的實(shí)施來進(jìn)行要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與職能部門的業(yè)務(wù)工作結(jié)合得越來越緊，但職能發(fā)散、戰(zhàn)線過長等問題日益凸顯”，(27)參見石艷紅：《“三轉(zhuǎn)”——紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公以來的職能之變》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第6期。這導(dǎo)致了一些地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)總是處于“消防員待命狀態(tài)”，部分處理地方黨委政府交辦的重大案件，還有就是處理網(wǎng)絡(luò)輿情警報(bào)出現(xiàn)的焦點(diǎn)問題，這樣的反腐體制嚴(yán)重不適合新時代腐敗治理的新要求。

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚地將反腐敗斗爭形勢的判斷，從延續(xù)了許多年的“依然嚴(yán)峻”改為“依然嚴(yán)峻復(fù)雜”，提出了“堅(jiān)決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭”的目標(biāo)，(28)參見前引，石艷紅文。并不斷創(chuàng)新紀(jì)檢監(jiān)察工作，雖然取得了良好的效果，但是仍存在紀(jì)檢監(jiān)察與行政監(jiān)察范圍較窄、紀(jì)法規(guī)范存在漏洞等問題。因此，2016年1月召開的十八屆中央紀(jì)委六次全會中提出，“研究修改《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，建立覆蓋國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的國家監(jiān)察體系”。(29)前引，石艷紅文。之后，2017年10月29日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，進(jìn)行了一年多試點(diǎn)工作，取得了良好的腐敗治理效果。于是，在全國范圍內(nèi)開展國家監(jiān)察體制改革，并相繼啟動憲法修改程序在憲法第三章“國家機(jī)構(gòu)”中增加“監(jiān)察委員會”作為第七節(jié)，并制定監(jiān)察法。

通過梳理我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公以來的職能變化，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)，“深化國家監(jiān)察體制改革”與“監(jiān)督所有行使公權(quán)力的公職人員”以及“實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋”最終目標(biāo)就是為了有效治理腐敗。如前所述，國家任務(wù)并不是固定不變的，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家任務(wù)也是不斷發(fā)生變遷的。在新時期，腐敗治理已經(jīng)成為全球一項(xiàng)共同事業(yè)，它不僅有利于建設(shè)廉潔公正政府，也有利于社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。腐敗治理儼然已成為現(xiàn)代國家任務(wù)的重要組成部分。因此，我國監(jiān)察委員會的設(shè)置完全契合現(xiàn)代腐敗治理的新需求。

(二) 監(jiān)察委員會權(quán)力配置的有效性

如前所述，監(jiān)察委員會權(quán)力配置的有效性要點(diǎn)在于禁止不適當(dāng)配置權(quán)力，監(jiān)察委員會所承擔(dān)的功能就是有效治理腐敗，因此，科學(xué)配置適合的權(quán)力資源將直接關(guān)系監(jiān)察委員會腐敗治理的成效。早在國家監(jiān)察制度改革之初，關(guān)于監(jiān)察委員會的權(quán)力配置就存在爭議，如馬懷德教授曾經(jīng)就指出監(jiān)察委不能有偵查、批捕、公訴等權(quán)力。(30)參見王夢遙：《中紀(jì)委特邀監(jiān)察員馬懷德：監(jiān)察委不能有偵查、批捕、公訴等權(quán)力》，載“新京報(bào)網(wǎng)”，http://www.bjnews.com.cn/news/2016/11/30/425445.html，最后訪問日期：2019年5月2日。其實(shí)，監(jiān)察委員會的權(quán)力配置除了與國家任務(wù)定位準(zhǔn)確有關(guān)，還與監(jiān)察委員會的屬性認(rèn)識有關(guān)，這是國家監(jiān)察制度的根本性、關(guān)鍵性問題。根據(jù)憲法第三章第七節(jié)和監(jiān)察法，實(shí)務(wù)部門傾向于把監(jiān)察委員會定位于政治機(jī)關(guān)，帶有濃厚的黨性和政治性的機(jī)關(guān)，將監(jiān)察權(quán)定位成獨(dú)立的國家公權(quán)力，與行政權(quán)和司法權(quán)并列。(31)參見賀夏蓉：《準(zhǔn)確把握監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年6月14日。而學(xué)術(shù)界對國家監(jiān)察權(quán)的屬性尚未達(dá)成共識，主要有現(xiàn)代公共權(quán)力“第四權(quán)”(32)參見前引②，魏昌東文。、完全異于其他權(quán)力的“監(jiān)察權(quán)”(33)參見《深化監(jiān)察體制改革，推進(jìn)試點(diǎn)工作之四：使黨的主張成為國家意志》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年7月17日。、五種權(quán)源加總之和的監(jiān)察權(quán)(34)參見吳建雄：《國家監(jiān)察體制改革的前瞻性思考》，載《中國社會科學(xué)報(bào)》2017年2月15日。、“準(zhǔn)司法性”的監(jiān)察權(quán)(35)朱?；荩骸秶冶O(jiān)察體制之憲法史觀察——兼論監(jiān)察委員會制度的時代特征》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第3期。等觀點(diǎn)。但主流觀點(diǎn)傾向于認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是一種“復(fù)合性”權(quán)力而非“綜合性”權(quán)力。(36)參見徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，載《法學(xué)評論》2018年第1期。

作為中國特色的監(jiān)察制度既不是代議制西方相似制度的設(shè)計(jì)和實(shí)踐，也不是中國古代監(jiān)察制度的現(xiàn)代化，而是在人民代表大會制度下，融合中國問題所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在國家監(jiān)察領(lǐng)域的法律表達(dá)，是一種富有中國特色的憲制安排。2017年修正后的《中國共產(chǎn)黨章程》在總綱中明確指出，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，憲法第5條第1款明確規(guī)定，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，2018年修改后的《中華人民共和國憲法》監(jiān)察委員會位于第三章國家機(jī)構(gòu)之中。依據(jù)這些規(guī)范，筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會的屬性就是處于人大立法監(jiān)督下獨(dú)立行使“監(jiān)察權(quán)”，其與人民檢察院行使的監(jiān)督權(quán)、人民法院行使的司法權(quán)和行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)是并列的，不能認(rèn)為監(jiān)察權(quán)具有直接的政治屬性，以此規(guī)避法治的訓(xùn)誡。為此，對監(jiān)察委員會進(jìn)行權(quán)力配置有效性考量就務(wù)必需要關(guān)注“監(jiān)察權(quán)”的特殊性。

監(jiān)察委員會依據(jù)監(jiān)察法行使“監(jiān)察職能”。監(jiān)察法第11條以及其他規(guī)定，將監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)履行的監(jiān)督、調(diào)查、處置的責(zé)任、任務(wù)以法律的形式進(jìn)行明確。監(jiān)督是監(jiān)察委員會的首要職責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)督本身就是反腐敗高壓態(tài)勢的組成部分，監(jiān)察委員會代表黨和國家，依照憲法、監(jiān)察法和其他法律法規(guī)，監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力行為是否正確，確保權(quán)力不被濫用、確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。(37)參見前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第88-91頁。通過行使監(jiān)督權(quán)監(jiān)察委員會不僅可以有效發(fā)現(xiàn)腐敗線索，而且可以從根本上預(yù)防腐敗的發(fā)生。調(diào)查是監(jiān)察委員會的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，“是監(jiān)察委員會開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)的一項(xiàng)重要措施”，“對公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查，突出地體現(xiàn)了監(jiān)察委員會作為國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)的定位，體現(xiàn)了監(jiān)察工作的特色”。(38)前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第91頁。有學(xué)者即認(rèn)為，“監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)同時具有黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查的性質(zhì)”。(39)前引③，左衛(wèi)民、安琪文。依據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會的調(diào)查措施包括強(qiáng)制性調(diào)查措施如被調(diào)查人臨時財(cái)產(chǎn)處置權(quán)、剝奪人身自由措施如留置措施、技術(shù)調(diào)查措施如通信監(jiān)控以及非強(qiáng)制性調(diào)查措施，(40)參見前引③，陳瑞華文。這些調(diào)查措施的運(yùn)用，可以幫助監(jiān)察委員會有效治理腐敗。處置職責(zé)是監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的必然結(jié)果，否則將根本動搖監(jiān)察委員會權(quán)力配置的有效性，具體包括“作出政務(wù)處分”“問責(zé)”“移送人民檢察院審查、提起公訴”“提出監(jiān)察建議”等，即監(jiān)察委員會的處置職責(zé)具有較強(qiáng)的實(shí)體處分權(quán)與程序性權(quán)力屬性，二者有機(jī)結(jié)合共同為有效治理腐敗提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

另外，如前所述，“不適配的禁止”是功能適當(dāng)性原理的精髓。(41)參見前引⑨，張翔文。根據(jù)監(jiān)察法治運(yùn)行實(shí)踐，在監(jiān)察委員會的權(quán)力配置中爭議較多的是監(jiān)察對象范圍與監(jiān)察委員會采取留置措施，主要分別對應(yīng)監(jiān)察法第15條“兜底對象”與監(jiān)察法第22條留置措施運(yùn)行實(shí)踐問題。監(jiān)察法第15條的“兜底對象”規(guī)定在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了功能主義思路，并不違反“不適配的禁止”要求。在筆者看來，“其他依法履行公職的人員”，有兩個層次的規(guī)范含義：首先，為了避免出現(xiàn)對監(jiān)察對象列舉不全的情況，監(jiān)察法設(shè)置了這個兜底條款，列舉最大的問題，就是不能完全，這樣就會導(dǎo)致監(jiān)察規(guī)范存在間隙，無法有效發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的功效；其次，為了避免防止監(jiān)察對象無限擴(kuò)大，監(jiān)察法規(guī)定了判斷標(biāo)準(zhǔn)，即依法履行公職的人員，“主要是其是否行使公權(quán)力，對所涉嫌的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪是否損害了公權(quán)力的廉潔性”。(42)前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第114頁。這就意味著，只有具備“依法”和“履行公職”兩個要件，才能成為監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，那些違法履行公職的人員與借“依法履行公職”之名從事私人行為不應(yīng)成為監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，這是基于人大立法監(jiān)督下的人民檢察院監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)各自分工所決定的，是一個功能適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。此外，該兜底條款，絕不可以成為監(jiān)察委員會任意行使監(jiān)察權(quán)的依據(jù)。

監(jiān)察法第22條規(guī)定的留置措施，“規(guī)定本條的主要目的是將留置這一重要的調(diào)查措施確立為監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中可以運(yùn)用的法定權(quán)限，解決長期困擾反腐敗的法治難題”。(43)前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第133頁。因此，對監(jiān)察委員會配置留置措施權(quán)本身是符合正面功能主義的要求的。至于留置措施實(shí)踐運(yùn)行，是否符合“不適配的禁止”是一項(xiàng)需要認(rèn)真對待的課題。雖然監(jiān)察法第22條對監(jiān)察委員會采取留置措施的對象、適用情形等進(jìn)行規(guī)定，但是該規(guī)定基本上屬于空白授權(quán)規(guī)范，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)寬泛的留置裁量權(quán)，這不僅不利于留置措施實(shí)效性的取得，而且還會帶來監(jiān)察留置權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了有效運(yùn)用留置措施，我們認(rèn)為需要以留置裁量治理的系統(tǒng)思維進(jìn)行解決，包括立法機(jī)關(guān)立法解釋、監(jiān)察委員會自我規(guī)制、司法機(jī)關(guān)司法監(jiān)督控制以及社會公眾的監(jiān)督等，只有這樣留置措施才不會成為監(jiān)察委員會任意作為的依據(jù)，讓留置措施的權(quán)力配置符合功能適當(dāng)性原理。

(三) 監(jiān)察委員會機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性

國家機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化就是國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置符合民主制約原理、機(jī)構(gòu)效能原理與制度耦合原理?？傮w而言，現(xiàn)有的監(jiān)察委員會規(guī)范設(shè)置是符合這三個要求的，即“國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)入憲法必須遵守三條具體指針：國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)首先必須充分接受同級人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，要形成對它的民主制約有效性；其次必須充分尊重其自身權(quán)力屬性與運(yùn)行規(guī)律，確保它的制度運(yùn)轉(zhuǎn)有效性；最后必須充分厘清它與相關(guān)國家機(jī)關(guān)的職能邊界并形成制度合力，實(shí)現(xiàn)制度關(guān)聯(lián)的耦合性”。(44)前引，王旭文。

1. 民主制約原理與監(jiān)察委員會

民主(法治)制約原理是指國家權(quán)力的具體運(yùn)用必須經(jīng)人民，即國家權(quán)力既可由人民通過直接方式，也可以用間接方式，通過一些具有民主正當(dāng)性的國家機(jī)關(guān)來行使；法治國的基本主張，要求國家統(tǒng)治權(quán)的行使，必須受到憲法與法律拘束。監(jiān)察法中對此有體現(xiàn)，如“根據(jù)憲法，制定本法”，十三屆人大一次會議審議通過的憲法修正案在“國家機(jī)構(gòu)”中專門增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)內(nèi)容，為監(jiān)察立法、設(shè)立國家和地方監(jiān)察委員會提供憲法保障。監(jiān)察法第8條與第9條分別對國家監(jiān)察委員會與地方各級監(jiān)察委員會的產(chǎn)生(分別由全國人民代表大會與本級人民代表大會產(chǎn)生)、職責(zé)、組成、任期和權(quán)力機(jī)關(guān)以及上級監(jiān)察委員會的關(guān)系等進(jìn)行了規(guī)定，均符合民主(法治)制約原理，如國家監(jiān)察委員會主任與地方各級監(jiān)察委員會主任都有明確的任期制規(guī)定，分別是“全國人民代表大會每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆”與“每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同”。關(guān)于回避制度，憲法第65條明確規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員不能擔(dān)任監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)。另外，憲法第62、63、67、101條以及監(jiān)察法第8條第2款、第9條第2款分別規(guī)定了國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)對于監(jiān)察委員會的人事決定和監(jiān)督的權(quán)力，這是民主(法治)制約原理在監(jiān)察法秩序中最集中的體現(xiàn)。此外，憲法第126條與監(jiān)察法第8、9條等明確規(guī)定了國家監(jiān)察委員會需要對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，地方各級監(jiān)察委員會需要對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督，這是人大及其常委會對于監(jiān)察委員會的工作監(jiān)督的規(guī)定，當(dāng)然這種監(jiān)督不是個案監(jiān)督，不能直接插手監(jiān)察委員會對相關(guān)案件的辦理。

2. 機(jī)構(gòu)效能原理與監(jiān)察委員會

機(jī)構(gòu)效能原理主要是為了讓所設(shè)置的國家機(jī)構(gòu)能夠最佳發(fā)揮其應(yīng)有功能，相關(guān)國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須尊重該機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的、任務(wù)和權(quán)力屬性及其運(yùn)行規(guī)律。具體至監(jiān)察委員會設(shè)置，需要尊重監(jiān)察權(quán)力屬性和規(guī)律，提供監(jiān)察權(quán)力切實(shí)有效的運(yùn)行保障機(jī)制。如前所述，設(shè)置監(jiān)察權(quán)的最終目的就是有效治理腐敗。監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)，同人民檢察院行使的監(jiān)督權(quán)、人民法院行使的司法權(quán)和行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)是并列的，其“運(yùn)行規(guī)律就在于獨(dú)立性、專業(yè)性和初步判斷性”。(45)前引，王旭文。因此，監(jiān)察委員會需要特別處理好人大、法院和檢察院之間的關(guān)系。關(guān)于處理好監(jiān)察委員會與人大關(guān)系，主要涉及人大的監(jiān)督方式，監(jiān)察法第53條規(guī)定了人大監(jiān)督的方式，主要包括“聽取和審議監(jiān)察委員會的專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查”，“人大代表或者人大常委會組成人員提出詢問、質(zhì)詢兩種監(jiān)督方式”等。基于設(shè)置監(jiān)察委員會的目的和任務(wù)主要是反腐敗治理，其運(yùn)行具有相應(yīng)的規(guī)律，保障監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察法未要求對同級人大作年度工作報(bào)告。同時，基于功能主義的考量，“組織執(zhí)法檢查”必須避免縣級以上各級人大及其常委會對各級監(jiān)察委員會進(jìn)行個案監(jiān)督以及插手相關(guān)案件的辦理。另外，與人大財(cái)政監(jiān)督關(guān)系，根據(jù)憲法第62、89、99等條規(guī)定，全國人大與縣級以上地方各級人大審查和批準(zhǔn)國家或本行政區(qū)域內(nèi)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況，國務(wù)院執(zhí)行預(yù)算編制和執(zhí)行國家預(yù)算，那么監(jiān)察委員會的財(cái)政預(yù)算也是由國務(wù)院或地方監(jiān)察委員會同同級人民政府來編制執(zhí)行的。但是這極其容易導(dǎo)致監(jiān)察委員會的財(cái)政體制嚴(yán)重依附于行政系統(tǒng)，這樣的缺陷早已在人民法院和人民檢察院運(yùn)行實(shí)踐中體現(xiàn)出來，因此，為了各級監(jiān)察委員會更好地行使職權(quán)，未來可以考慮監(jiān)察委員會獨(dú)立預(yù)算編制和執(zhí)行體制。在監(jiān)察委員會與人民法院的關(guān)系中，人民法院行使審判權(quán)，審判權(quán)的本質(zhì)就是判斷權(quán)，監(jiān)察委員會在行使處置職責(zé)中也有判斷權(quán)，但是這種判斷權(quán)只是初級判斷權(quán)，不能代替最終司法判斷權(quán)，其證明程度要求也應(yīng)低于司法判斷權(quán)。至于監(jiān)察委員會與人民檢察院的關(guān)系，將在功能主義原理的運(yùn)用中進(jìn)行闡述。

3. 制度耦合原理與監(jiān)察委員會

制度耦合原理主要強(qiáng)調(diào)國家機(jī)構(gòu)之間在分工的前提下，為了有效完成目標(biāo)，需要各機(jī)構(gòu)之間相互配合、制約，這也是監(jiān)察法第4條第2款的明文要求。“‘互相配合’，主要是指監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門在辦理職務(wù)違法犯罪案件方面，要按照法律規(guī)定，在正確履行各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，互相支持；‘互相制約’，主要是指監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門在追究職務(wù)違法犯罪過程中，通過程序上的制約，防止和及時糾正錯誤，以保證案件質(zhì)量，正確應(yīng)用法律懲罰違法犯罪”。(46)前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第66頁。這在監(jiān)察法許多具體程序上均有體現(xiàn)，如對涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察委員會需按照監(jiān)察法規(guī)定，將案件移送人民檢察院審查、提起公訴。此外，監(jiān)察委員會與審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系也是需要注意的，審計(jì)機(jī)關(guān)擁有對財(cái)務(wù)安排和財(cái)務(wù)活動進(jìn)行審計(jì)的權(quán)力，在功能上也擔(dān)負(fù)著部分腐敗治理的國家任務(wù)，“從各個國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，無論是隸屬于國會，還是司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，抑或純粹的獨(dú)立機(jī)關(guān)，審計(jì)權(quán)在本質(zhì)上也強(qiáng)調(diào)運(yùn)行的獨(dú)立性”，(47)吳庚、陳淳文：《憲法理論與政治體制》，臺北三民書局2014年版，第607頁。這與監(jiān)察委員會具有一定的類似性。然而，根據(jù)憲法和審計(jì)法等確立的法律規(guī)范秩序，我國審計(jì)權(quán)的獨(dú)立行使立足于國務(wù)院和縣級以上地方人民政府的行政系統(tǒng)內(nèi)，這與監(jiān)察委員會權(quán)力配置是不同的。但這并不意味著兩者絕對隔離，相反，兩者需要在腐敗有效治理中發(fā)揮制度合力。

四、 功能主義原理在監(jiān)察法治運(yùn)行中的應(yīng)用

上述對監(jiān)察委員會權(quán)力配置規(guī)范內(nèi)涵的功能主義解讀，不僅是對我國憲法、監(jiān)察法規(guī)范及其實(shí)施的描述，同時更是規(guī)范性闡述。換言之，我國監(jiān)察委員會權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中的諸多疑難問題，都應(yīng)當(dāng)在“功能適當(dāng)性”這一權(quán)力配置的功能主義實(shí)質(zhì)內(nèi)涵下加以分析，并作出合法性的規(guī)范判斷。限于篇幅，下文將選擇我國監(jiān)察法治運(yùn)行實(shí)踐中的六個代表性議題做概要分析，以展示如何運(yùn)用功能主義原理對監(jiān)察法治運(yùn)行實(shí)踐進(jìn)行規(guī)范性評價(jià)。

(一) 監(jiān)察委員會與人民檢察院的關(guān)系

依據(jù)憲法與監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會具有監(jiān)督職責(zé)，依據(jù)憲法與人民檢察院組織法規(guī)定，“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。同時，當(dāng)下監(jiān)察委員會的調(diào)查職責(zé)主要也是由原人民檢察院承擔(dān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)整合而來的。進(jìn)而，在實(shí)踐中監(jiān)察委員會與人民檢察院的監(jiān)督權(quán)容易發(fā)生沖突，因此，如何準(zhǔn)確確定監(jiān)察委員會與人民檢察院的關(guān)系就顯得十分重要，對此，張軍檢察長曾給出了較為清晰的答案，“監(jiān)察委對公職人員個人進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違紀(jì)違法和犯罪；人民檢察院履行法律監(jiān)督職權(quán)，是依法對司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)在訴訟和相關(guān)執(zhí)法過程中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督糾正。一個是對個人，一個是對機(jī)關(guān)行使權(quán)力行為；一個是對公職人員全覆蓋，一個是重在發(fā)現(xiàn)訴訟過程的職務(wù)行為不正當(dāng)性……”(48)《官方解讀：監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)怎么區(qū)分、如何使用？》，載“搜狐網(wǎng)”，https://www.sohu.com/a/242594068_672889，最后訪問日期：2019年8月20日。依據(jù)檢察法律規(guī)范體系，人民檢察院是通過行使檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職責(zé)的，雖然檢察法律規(guī)范本身并未對檢察權(quán)的具體內(nèi)涵外延進(jìn)行明確界定，但“通常認(rèn)為，檢察權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)檢察職能和檢察價(jià)值目標(biāo)而賦予檢察院的權(quán)限”。(49)向澤選：《檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制與檢察權(quán)配置》，載《政法論壇》2012年第6期。依據(jù)憲法、人民檢察院組織法與刑事訴訟法等確立的法律規(guī)范秩序，人民檢察院是通過行使刑事偵查審判執(zhí)行監(jiān)督和民事、行政審判執(zhí)行監(jiān)督以及提起公益訴訟等方式履行其監(jiān)督職責(zé)的，總體而言，對人民檢察院作這樣的制度安排，符合國家權(quán)力配置有效性要求。

依據(jù)監(jiān)察法律規(guī)范體系，監(jiān)察委員會監(jiān)督職責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，主要是監(jiān)察委員會代表黨和國家，依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為是否正確，確保權(quán)力不被濫用、確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，這是監(jiān)察委員會有效治理腐敗必須具備的首要職責(zé)，通過行使監(jiān)督職責(zé)實(shí)現(xiàn)“懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸”以及發(fā)現(xiàn)腐敗線索，因此，監(jiān)察委員會的“嚴(yán)格監(jiān)督本身就是反腐敗高壓態(tài)勢的組成部分”，(50)前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第90-91頁。這與監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能主義原理是一致的。另外，功能適當(dāng)性原理的反面就是禁止不適當(dāng)配置權(quán)力，刑事審查起訴權(quán)在人民檢察院的權(quán)力配置中處于核心地位，且國際慣例通常也是賦予人民檢察院行使刑事審查起訴權(quán)，因此，監(jiān)察法律規(guī)范體系并未將審查起訴權(quán)賦予監(jiān)察委員會，如果監(jiān)察委員會根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，認(rèn)為涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，應(yīng)當(dāng)制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴。此外，鑒于監(jiān)察委員會移送案件的特殊性，監(jiān)察法第47條第3款規(guī)定，“‘退回補(bǔ)充調(diào)查’與‘自行補(bǔ)充偵查’是有先后順序的，即一般應(yīng)當(dāng)先退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查；必要時，才由人民檢察院自行補(bǔ)充偵查”；(51)前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第214頁。第4款規(guī)定，對于監(jiān)察委員會移送的案件，人民檢察院可以依據(jù)刑事訴訟法并經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn)作出不起訴決定，若監(jiān)察委員會對該不起訴決定存在異議，可以向其上一級人民檢察院提起復(fù)議，該項(xiàng)規(guī)定不僅是人民檢察院對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督的重要依據(jù)，而且也是“相互配合、相互制約”關(guān)系的具體實(shí)踐之一。

監(jiān)察委員會如何對人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督也是實(shí)踐中需要特殊關(guān)注的課題。對人民檢察院公職人員進(jìn)行職務(wù)犯罪與違法違紀(jì)監(jiān)督，以及對其行使檢察權(quán)之外的違法違紀(jì)行為如人事安排、財(cái)務(wù)管理等進(jìn)行監(jiān)督，并不存在疑問。主要爭議在于，監(jiān)察委員會能否對人民檢察院履行檢察活動本身進(jìn)行全面監(jiān)督。為此，基于國家權(quán)力配置的功能主義原理要求，“檢察權(quán)以公訴權(quán)為其基本構(gòu)成，而公訴活動是以親歷性(親身經(jīng)歷程序，直接審查事實(shí))為基礎(chǔ)的個人判斷和個體操作(尤其是檢察官的法庭活動，完全是一種個體操作)”，(52)參見龍宗智：《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革》，載《法學(xué)》1999年第10期。即檢察權(quán)是一種具有高度專業(yè)性的權(quán)力，因此，監(jiān)察委員會對人民檢察院履行檢察活動本身進(jìn)行監(jiān)督必須保持相當(dāng)?shù)目酥疲?53)至于界限具體為何，是一個值得未來繼續(xù)探討的課題，如胡錦光教授就曾認(rèn)為，對于法官、檢察官的職務(wù)違法違紀(jì)行為，應(yīng)由其所在的國家機(jī)關(guān)而非監(jiān)察委員會進(jìn)行追責(zé)。理由是這些人員是否構(gòu)成職務(wù)違法違紀(jì)，通常采用專業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。參見胡錦光：《論監(jiān)察委員會“全覆蓋”的限度》，載《中州學(xué)刊》2017年第9期。陳輝博士也認(rèn)為，基于檢察院承載的犯罪追控職能、準(zhǔn)司法屬性及二者在職務(wù)犯罪活動中的分工制約關(guān)系，監(jiān)察委員會對檢察院的監(jiān)督范圍應(yīng)有所限定。參見前引④，陳輝文。這樣才能有效避免監(jiān)察委員會以行使對人民檢察院履行監(jiān)督之名行干預(yù)之實(shí)，否則將會嚴(yán)重背離監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原理。

(二) 監(jiān)察對象規(guī)范中的“兜底對象”

關(guān)于監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，監(jiān)察法第15條進(jìn)行了規(guī)范列舉，但是為了防止列舉不完全，設(shè)置了兜底條款，即“其他依法履行公職的人員”。在筆者看來，這項(xiàng)“兜底條款”具有兩個層次的規(guī)范含義。

第一，該“兜底條款”規(guī)范的是監(jiān)察法第15條第1項(xiàng)至第5項(xiàng)之外的行使公權(quán)力行為的人員?，F(xiàn)代社會公權(quán)力行使方式異常復(fù)雜，除了本條明確列舉的五種之外，私人還可以以行政助手的身份甚至私人的身份參與行政任務(wù)執(zhí)行，(54)參見汪厚冬：《私人參與行政任務(wù)執(zhí)行的法律限度》，載《西部法學(xué)評論》2018年第1期。該情形下的私人能否作為此處是“兜底對象”成為監(jiān)察對象，實(shí)踐中普遍存在爭議。設(shè)置監(jiān)察委員會是為了有效實(shí)施腐敗治理，比如輔助警察、協(xié)管員等在日?；顒又?，利用自己輔助公權(quán)力行使的身份，只要從事?lián)p害公權(quán)力日常廉潔性的行為，均可以被納入監(jiān)察對象規(guī)范的“兜底對象”范圍，否則將損害監(jiān)察委員會權(quán)力配置的有效性。然而，私人以純粹的私主體身份參與行政任務(wù)執(zhí)行的問題較為復(fù)雜，按照我國的分類習(xí)慣以及委外政府業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分類的話，可以將委外政府業(yè)務(wù)劃分為行政性業(yè)務(wù)、事業(yè)性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)，(55)參見王克穩(wěn)：《政府業(yè)務(wù)委托外包的行政法認(rèn)識》，載《中國法學(xué)》2011年第4期。其中行政行業(yè)務(wù)是以法律執(zhí)行為主要內(nèi)容，涉及行政權(quán)的行使，對于參與相關(guān)行政業(yè)務(wù)執(zhí)行的私人是可以成為監(jiān)察對象的。事業(yè)性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)通常屬于給付行政領(lǐng)域的行政任務(wù)執(zhí)行，政府通常通過采購和特許等方式賦予私人參與相關(guān)任務(wù)的執(zhí)行，其業(yè)務(wù)范圍通常不涉及公權(quán)力行使，故而不能成為監(jiān)察對象，即便他們在執(zhí)行行政任務(wù)之時，利用取得從事相關(guān)公共服務(wù)業(yè)務(wù)和經(jīng)營行為的機(jī)會，從事了相關(guān)違法行為，他們也不應(yīng)成為監(jiān)察對象，否則就極易導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)濫用，背離監(jiān)察委員會權(quán)力配置的初衷，與功能適當(dāng)性原理的反面即禁止不適當(dāng)配置權(quán)力相悖。

第二，“依法履行公職的人員”，基于功能適當(dāng)原理要求，那些臨時依法參與履行公職人員也應(yīng)該成為監(jiān)察對象，比如人民陪審員、仲裁委員會中的兼職仲裁員，一旦他們參與相關(guān)案件的陪審與仲裁則應(yīng)該被認(rèn)定為依法履行相關(guān)公職人員。另外，公辦的教科文衛(wèi)等單位中專業(yè)技術(shù)人員可否成為監(jiān)察對象，也需要基于功能適當(dāng)原理進(jìn)行思考，“現(xiàn)實(shí)中一些地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將普通教師、醫(yī)生、公務(wù)用車司機(jī)都納入監(jiān)察對象”，(56)石艷紅：《“全覆蓋”不是“啥都管”》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第14期。這就嚴(yán)重偏離了監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原理，嚴(yán)重貶損了監(jiān)察委員會權(quán)力配置的科學(xué)性。

此外，關(guān)于人大代表能否成為監(jiān)察對象的問題，由于我國人大代表采取兼職代表制的現(xiàn)實(shí)，需要區(qū)分具有公職人員身份的人大代表與不具有公職身份的人大代表，(57)參見前引④，秦前紅文。前者當(dāng)然可以成為監(jiān)察對象，主要爭議在于后者能否成為監(jiān)察對象?，F(xiàn)實(shí)中主要就是不具有公職身份的人大代表利用人大代表的身份從事違法行為，這并不是行使公權(quán)力本身所產(chǎn)生的結(jié)果?；诠δ苓m當(dāng)性原理和法秩序統(tǒng)一性的考慮，筆者認(rèn)為，不具有公職身份的人大代表利用人大代表身份即便從事違法行為也不應(yīng)該成為監(jiān)察對象，否則就會貶損其他法秩序如代表法中對人大代表所設(shè)置的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，也極易與監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原理相悖。

(三) 監(jiān)察對象是否有權(quán)獲得律師幫助

目前，在監(jiān)察委員會行使留置、調(diào)查與處置職責(zé)中，監(jiān)察法規(guī)范并未對律師幫助進(jìn)行規(guī)定，但是很多學(xué)者都對該問題進(jìn)行了探討，主要集中于探討律師是否應(yīng)該參與到監(jiān)察程序，以及律師如何參與監(jiān)察程序，包括律師參與的時間、方式等問題。(58)參見秦前紅、劉怡達(dá)：《國家監(jiān)察體制改革的法學(xué)關(guān)照：回顧與展望》，載《比較法研究》2019年第3期。現(xiàn)有探討中主流態(tài)度是律師應(yīng)該參與監(jiān)察程序，保障被監(jiān)察對象的權(quán)益，如秦文峰認(rèn)為，“無論從改革的性質(zhì)與任務(wù)等宏觀視角出發(fā)，還是從保障人權(quán)、推動程序正義、制約公權(quán)力等具體理念出發(fā)，國家監(jiān)察體制的職務(wù)犯罪體系均應(yīng)吸納律師幫助權(quán)”。(59)秦文峰：《國家監(jiān)察體制改革背景下律師幫助權(quán)研究》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第6期。對于這種以保障權(quán)利為基礎(chǔ)依據(jù)，論證監(jiān)察對象應(yīng)該擁有律師幫助權(quán)的觀點(diǎn)，其忽視了監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能主義思考。在筆者看來，監(jiān)察對象是否享有律師幫助權(quán)，需要考慮以下兩個方面。

第一，現(xiàn)有肯定監(jiān)察對象有權(quán)獲得律師幫助的觀點(diǎn)，主要是基于權(quán)利保障而展開的，但基本上忽視了監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能主義考量。監(jiān)察委員會的設(shè)置是為了有效治理腐敗，腐敗違法行為相較于普通違法犯罪危害極大，不僅嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，而且會對國家的長治久安造成致命性危害，腐敗治理已成為世界性課題。監(jiān)察委員會的權(quán)力配置需要經(jīng)得起功能適當(dāng)性原理中的權(quán)力配置有效性考量，根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。監(jiān)察法還在第四章與第五章對監(jiān)察權(quán)限和程序進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。這不僅為監(jiān)察委員會配置了較為適當(dāng)?shù)臋?quán)力，而且有助于推進(jìn)監(jiān)察委員會法治化運(yùn)行。另外，基于監(jiān)察對象是依法履行公職人員，其相關(guān)權(quán)利自從履行公職之時起就受到相當(dāng)程度的限制，諸如“這在中國共產(chǎn)黨黨章規(guī)定的入黨誓詞中，包含‘遵守黨的紀(jì)律’的內(nèi)容，而在個人自愿以報(bào)考等方式被錄入為公務(wù)員時，也應(yīng)了解公務(wù)員法所規(guī)定的‘遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德；清正廉潔，公道正派’的公務(wù)員義務(wù)”。(60)張翔、賴偉能：《基本權(quán)利作為國家權(quán)力配置的消極規(guī)范——以監(jiān)察制度改革試點(diǎn)中的留置措施為例》，載《法律科學(xué)》2017年第6期。為此，筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)時，律師幫助權(quán)至少應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制，以律師幫助權(quán)的行使不得嚴(yán)重干擾監(jiān)察權(quán)有效行使為必要界限，特殊情形下，為了有效治理腐敗，部分監(jiān)察對象不應(yīng)獲得律師幫助權(quán)。

第二，作為被監(jiān)察對象的權(quán)利保障也是必須的，為此，監(jiān)察法也有所體現(xiàn)，除了監(jiān)察法第四章與第五章分別對監(jiān)察權(quán)限和程序進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定之外，還有復(fù)審、復(fù)核的規(guī)定，辦理監(jiān)察事項(xiàng)報(bào)告?zhèn)浒傅囊?guī)定，回避、申訴、“一案雙查”的規(guī)定，以及第八章法律責(zé)任中的國家賠償?shù)认盗兄贫?，都在一定程度上有效保障了被監(jiān)察對象的合法權(quán)利。另外，若被監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)犯罪時，被移送人民檢察院審查起訴之后，可以按照刑事訴訟程序獲得律師幫助權(quán)，因此，有觀點(diǎn)就認(rèn)為，“監(jiān)察調(diào)查時的證據(jù)尚未確定，律師提前介入存在極大的證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，易導(dǎo)致腐敗分子逍遙法外，且被調(diào)查人在移送審查起訴前并非犯罪嫌疑人，因而律師介入監(jiān)察程序?yàn)闀r過早”。(61)吳建雄：《監(jiān)察體制改革試點(diǎn)視域下監(jiān)察委員會職權(quán)的配置與運(yùn)行規(guī)范》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(漢文哲學(xué)社會科學(xué)版)2018年第5期。

(四) 監(jiān)察法與刑訴法特定條款的關(guān)系

在職務(wù)犯罪案件辦理過程中，監(jiān)察法與刑事訴訟法之間需要有效銜接，為此引發(fā)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注，如監(jiān)察法第34條關(guān)于職務(wù)違法犯罪問題線索移送制度和管轄的規(guī)定與修訂后的刑事訴訟法第19條第2款關(guān)于人民檢察院的部分管轄權(quán)的保留，這兩項(xiàng)規(guī)定如何有效銜接適用就引發(fā)了較大爭議，如有學(xué)者就認(rèn)為，“《監(jiān)察法》第34條確立‘監(jiān)察為主’的管轄規(guī)則與長期的管轄實(shí)踐和相關(guān)規(guī)范相沖突，還因違背一般管轄規(guī)律會造成實(shí)踐中的困難，且與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能不符”。(62)龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期。在筆者看來，監(jiān)察法與刑事訴訟法特定條款的有序銜接困境，需要在監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原理指引下進(jìn)行有機(jī)融合化解，只有這樣才能有效解決兩者間的銜接適用困境，而且有助于準(zhǔn)確理解和定位監(jiān)察委員會與人民檢察院之間的關(guān)系。

第一，關(guān)于監(jiān)察法第34條的理解，需在監(jiān)察法體系中進(jìn)行理解。監(jiān)察委員會權(quán)力配置的主要目的就是有效治理腐敗，監(jiān)察法第34條確立“監(jiān)察為主”的管轄規(guī)則也是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而進(jìn)行的權(quán)力配置，它規(guī)定了職務(wù)違法犯罪問題線索移送制度，“不僅有利于發(fā)揮相關(guān)機(jī)關(guān)反腐敗的協(xié)同配合作用，而且也有利于確保監(jiān)察委員會及時查處各種職務(wù)違法犯罪行為，明確職務(wù)違法犯罪案件的管轄權(quán)，有利于監(jiān)察委員會和其他有關(guān)機(jī)關(guān)各司其職、各盡其責(zé)，避免爭執(zhí)或推諉”。(63)前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第171頁。刑事訴訟法第19條第2款關(guān)于人民檢察院部分管轄權(quán)的保留，這是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院行使檢察權(quán)必須擁有的權(quán)力配置，否則人民檢察院對司法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督就會形同虛設(shè)。對于司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，或公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件的管轄，可以使人民檢察院更好地行使監(jiān)督權(quán)，讓監(jiān)督更有力。這充分體現(xiàn)了新時期國家機(jī)構(gòu)改革所要求的“優(yōu)化協(xié)同高效”原則，充分體現(xiàn)了功能適當(dāng)性原理。

第二，兩者銜接適用困境的破解，需要運(yùn)用權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原理進(jìn)行科學(xué)指引。司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，或公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，產(chǎn)生的原因可能有多種，可能是司法工作人員或國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)腐敗，也可以基于其他目的，比如打擊報(bào)復(fù)或自身法治素養(yǎng)不高等職務(wù)腐敗之外因素。如前所述，監(jiān)察委員會權(quán)力配置的最終目標(biāo)就是有效治理腐敗，因此，關(guān)于監(jiān)察法第34條確立“監(jiān)察為主”的管轄規(guī)則，需要在監(jiān)察委員會的權(quán)力配置目標(biāo)之下進(jìn)行限縮展開適用較為妥當(dāng)，即只有涉及腐敗的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪才是監(jiān)察法第34條確立“監(jiān)察為主”的管轄規(guī)則。另外，人民檢察院根據(jù)刑事訴訟法第19條第2款的規(guī)定行使管轄權(quán)時，如果相關(guān)案件所涉司法工作人員或公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員，涉嫌利用腐敗職權(quán)實(shí)施相關(guān)違法犯罪時，應(yīng)立即按照監(jiān)察法第34條移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置，人民檢察院應(yīng)予以協(xié)助配合，這樣不僅可以有效破解兩者間的銜接適用困境，而且有助于實(shí)現(xiàn)“相互配合，相互制約”的目標(biāo)。

(五) 監(jiān)察委員會收集證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)

監(jiān)察法第33條第2款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在搜集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致”，這是在刑事審判方面關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相銜接的規(guī)定，其基本理由為，“刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，必須要與其相銜接、相一致”。(64)前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第169頁。的確，相較于監(jiān)察委員會收集證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求、標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格、細(xì)致。如果僅以有效防范監(jiān)察委員會違法收集證據(jù)與保護(hù)被監(jiān)察對象權(quán)利的角度進(jìn)行思考，監(jiān)察委員會收集證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致。然而，這種理解不僅忽視了監(jiān)察法秩序統(tǒng)一性的要求，而且忽視了監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原理。因此，對監(jiān)察委員會收集證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)的理解與適用才會產(chǎn)生爭議，如有學(xué)者即認(rèn)為，“對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪是否采用相同的證明標(biāo)準(zhǔn)，這是監(jiān)察法頒布實(shí)施后面臨的重要問題”。(65)姜濤：《國家監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接的重大問題研究》，載《南京師大學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2018年第6期。筆者認(rèn)為，對于監(jiān)察委員會收集證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)理解，不僅需要注重體系化理解該規(guī)范，而且更需要在監(jiān)察委員會權(quán)力配置功能適當(dāng)性原理指引下進(jìn)行準(zhǔn)確理解。

第一，從體系解釋的角度來看，監(jiān)察法第33條第1款規(guī)定，關(guān)于監(jiān)察委員會依照監(jiān)察法收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，這表明監(jiān)察委員會收集的證據(jù)材料能否作為刑事定案的根據(jù)，需要根據(jù)刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查判斷，如果經(jīng)審查屬于應(yīng)當(dāng)排除或者不真實(shí)的，則不能作為定案根據(jù)。同時，根據(jù)監(jiān)察法第45條規(guī)定，監(jiān)察委員會根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，可以依法作出六種處置，即談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或予以誡勉，作出政務(wù)處分決定，作出問責(zé)決定(建議)，移送審查起訴，提出監(jiān)察建議，以及撤銷案件并通知被調(diào)查人所在單位。因此，當(dāng)案件被移送起訴時，監(jiān)察委員會收集證據(jù)需要嚴(yán)格遵守刑事審判中的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)，這樣不僅可以有效規(guī)范監(jiān)察委員會證據(jù)收集，而且有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法與刑事訴訟法等“法法銜接”，實(shí)現(xiàn)高效腐敗治理的目標(biāo)。當(dāng)然，在理想的狀態(tài)下，其他五種處置職責(zé)也應(yīng)該嚴(yán)格遵守刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，但是這必然要求監(jiān)察委員會花費(fèi)更多的人財(cái)物力，這種不計(jì)成本的投入，顯然不具有科學(xué)性。因此，有學(xué)者即認(rèn)為，“黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查應(yīng)確立低于刑事訴訟的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)，而對刑事調(diào)查則應(yīng)確立與刑事訴訟一樣嚴(yán)格的要求和證明標(biāo)準(zhǔn)”。(66)前引③，陳瑞華文。

第二，根據(jù)監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能主義要求，設(shè)立監(jiān)察委員會主要是為了有效治理腐敗，如果一味提高監(jiān)察委員會收集證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，這可能與設(shè)立監(jiān)察委員會本身所追求的目標(biāo)相悖，因此，有學(xué)者即認(rèn)為，“所有案件的證據(jù)都與刑事訴訟關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，是否會使證據(jù)門檻提高，不利于打擊腐敗行為”。(67)劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2018年第1期。另外，正如上述，監(jiān)察委員會與人民檢察院以及人民法院的權(quán)力配置是不同的，監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查與處置職責(zé)是符合監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原理的，這與刑事訴訟法賦予人民檢察院的檢察權(quán)、人民法院的審判權(quán)是完全不同的，因此，監(jiān)察委員會收集證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)與刑事訴訟法所要求的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該存在差異。其實(shí)，在刑事訴訟程序中人民檢察院依法行使審查起訴和人民法院依法作出判決所要求的證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)也是不同的，這也從側(cè)面印證了監(jiān)察委員會收集的全部證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)與刑事審判證據(jù)要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。

綜上所述，筆者認(rèn)為，監(jiān)察法第33條第2款中規(guī)定中的“應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致”，應(yīng)理解為準(zhǔn)用刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)較妥，實(shí)務(wù)中應(yīng)該努力確立精密的證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則，只有這樣才能符合監(jiān)察法秩序統(tǒng)一性要求，符合監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能適當(dāng)性原理。

(六) 補(bǔ)充調(diào)查和補(bǔ)充偵查的理解與適用

監(jiān)察法第47條第3款規(guī)定了退回補(bǔ)充調(diào)查或者自行補(bǔ)充偵查的規(guī)定，即對于監(jiān)察委員會調(diào)查的案件，如果人民檢察院認(rèn)為需要補(bǔ)充合適的證據(jù)，在必要的情況下可以自行補(bǔ)充偵查。對于如何理解“在必要的情況下”可能存在爭議，如有觀點(diǎn)從案件事實(shí)查清的角度去理解“在必要的情況下”，即認(rèn)為“一般而言，人民檢察院認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件定罪量刑的基本犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，但有下列情形之一的，可以自行補(bǔ)充偵查：一是證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內(nèi)容中主要情節(jié)一致，個別情節(jié)不一致且不影響定罪量刑的；二是書證、物證等證據(jù)材料需要補(bǔ)充鑒定的；三是其他由人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實(shí)的情形”；(68)前引，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編書，第214-215頁。另有觀點(diǎn)則從影響案件公正性的角度去理解“在必要的情況下”，即認(rèn)為“在審查的過程中，人民檢察院發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)存在刑訊逼供、暴力取證或者其他非法手段獲取證據(jù)的情形；在審查的過程中，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)移交的證據(jù)存在重大瑕疵，不能證明案件事實(shí)的；其他可能影響案件公正性的情形”。(69)參見夏偉、劉艷紅：《程序正義視野下監(jiān)察證據(jù)規(guī)則的審查》，載《南京師大學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2019年第1期。

在實(shí)踐中，人民檢察院補(bǔ)充偵查也普遍存在異化情況，如補(bǔ)充偵查常常被不當(dāng)適用、過度適用，存在異化、泛化和虛化現(xiàn)象。(70)參見李寧、陳小煒：《監(jiān)察體制改革背景下補(bǔ)充偵查問題研究》，載《法治現(xiàn)代化研究》2019年第3期。其實(shí)，準(zhǔn)確理解“在必要的情況下”，離不開監(jiān)察委員會權(quán)力配置功能主義的指引，并需要結(jié)合監(jiān)察法與刑事訴訟法等相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行理解。

第一，依據(jù)監(jiān)察法秩序統(tǒng)一性要求，由于監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)需要堅(jiān)持以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，所以監(jiān)察法與刑事訴訟法均規(guī)定，受移送的案件，人民檢察院審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察委員會補(bǔ)充調(diào)查，只有在必要時才能夠自行補(bǔ)充偵查，即“退回補(bǔ)充調(diào)查”與“自行補(bǔ)充偵查”是有先后順序的。同時，根據(jù)刑事訴訟法第175條第2款規(guī)定，“人民檢察院審查案件，對于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查”，這是普通刑事案件補(bǔ)充偵查的規(guī)定。其中，“應(yīng)當(dāng)”與“可以”的文字表述差異已經(jīng)表明，在涉嫌職務(wù)犯罪與普通刑事案件查處中，監(jiān)察委員會、人民檢察院與公安機(jī)關(guān)的權(quán)力配置是明顯不同的，在職務(wù)犯罪辦理中“人民檢察院對監(jiān)察權(quán)的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)保持謙抑和尊重態(tài)度”。(71)馬懷德主編：《中華人民共和國監(jiān)察法理解與適用》，中國法制出版2018年版，第182頁。因此，在實(shí)務(wù)中，對“必要時”的理解應(yīng)該從嚴(yán)，僅限于特別例外與輔助情形，才允許人民檢察院進(jìn)行自行偵查，這要求人民檢察院在決定是否進(jìn)行自行偵查時需要保持相當(dāng)?shù)目酥?，需要結(jié)合具體個案進(jìn)行謹(jǐn)慎判斷，只有監(jiān)察委員會自身無法有效完成補(bǔ)充偵查時，才有人民檢察院自行偵查的適用余地，絕不能以所謂的“有利于案件查清”或“案件公正”等為由決定自行偵查。另外，鑒于目前人民檢察院職務(wù)犯罪案件偵查力量的缺乏，較為妥當(dāng)?shù)姆椒ň褪怯闪⒎C(jī)關(guān)或監(jiān)察委員會與人民檢察院共同明確人民檢察院補(bǔ)充偵查案件的范圍。此外，“調(diào)查權(quán)”與“偵查權(quán)”權(quán)力配置的差異，這也著力強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)不再適用刑事訴訟法中的偵查權(quán)相關(guān)規(guī)定，其背后的根本原因還是希望賦予監(jiān)察委員會更為有效的腐敗治理能力。

第二，禁止“不適當(dāng)權(quán)力配置”是權(quán)力配置功能適當(dāng)性的反面。監(jiān)察法第47條第3款和刑事訴訟法第170條第1款都保留了人民檢察院的自行偵查權(quán)，某種意義上這是對職務(wù)犯罪中監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)與人民檢察院的偵查權(quán)的再次配置。對于監(jiān)察委員會移送的職務(wù)犯罪案件，人民檢察院按照監(jiān)察法與刑事訴訟法規(guī)定進(jìn)行事實(shí)和證據(jù)的實(shí)質(zhì)審查，決定是否作出起訴決定或是否需要補(bǔ)充核實(shí)的，如果需要進(jìn)行補(bǔ)充核實(shí)的，可以作出“退回補(bǔ)充調(diào)查”或“自行補(bǔ)充偵查”，因職務(wù)犯罪查辦的特殊性，通常是作出退回補(bǔ)充調(diào)查，這是監(jiān)察法秩序本身的要求。然而，社會情勢較為復(fù)雜，在一些例外情形下，如人民檢察院和監(jiān)察委員會對案件事實(shí)和證據(jù)認(rèn)識存在重大分歧，且案件當(dāng)事人提出適用非法證據(jù)排除規(guī)則，監(jiān)察委員會辦案人員有重大違法調(diào)查行為嫌疑時，關(guān)鍵證據(jù)仍需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)，此時如果“輕率”地作出“退回補(bǔ)充調(diào)查”不僅無法保證相關(guān)職務(wù)犯罪案件得到及時公正辦理，還會導(dǎo)致人民檢察院的監(jiān)督職責(zé)無法充分有效發(fā)揮。在某種意義上，這就是禁止“不適當(dāng)配置權(quán)力”的另一種表現(xiàn)，在該情形下就需要禁止將“補(bǔ)充調(diào)查權(quán)”配置給監(jiān)察委員會，較為可取的權(quán)力配置方式就是人民檢察院可以擁有自行偵查權(quán)，使得“自行補(bǔ)充偵查更有針對性，減少銜接移送工作，避免了所謂的‘調(diào)查(偵查)阻力’”。(72)秦前紅、石澤華：《論監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使及其外部銜接》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。只有這樣才能有效監(jiān)督監(jiān)察委員會相關(guān)調(diào)查權(quán)的正確行使，充分發(fā)揮人民檢察院的監(jiān)督作用，進(jìn)而有序?qū)胄淌略V訟的程序。有學(xué)者即認(rèn)為，“我國檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查權(quán)并不依附于偵查權(quán)，而是公訴權(quán)派生出來的應(yīng)有權(quán)力”，(73)陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究》，載《政治與法律》2018年第1期。亦即“檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查權(quán)體現(xiàn)了公訴權(quán)的本質(zhì)，本身就具有監(jiān)督屬性，與檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的法律監(jiān)督職能具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系”。(74)卞建林：《配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，載《法商研究》2019年第1期。為了規(guī)范人民檢察院自行偵查權(quán)的行使，筆者建議人民檢察院行使自行偵查權(quán)時，可以嘗試建立“必要時自行偵查”說明理由制度。

由此，我們可以看出，監(jiān)察委員會功能主義的國家權(quán)力配置原理，不僅內(nèi)在于我國監(jiān)察法律規(guī)范之中，也在實(shí)踐中隱藏地發(fā)揮著規(guī)范性作用。在某種意義上，走向監(jiān)察委員會權(quán)力配置的“功能適當(dāng)性”原理，構(gòu)成了我國監(jiān)察委員會相關(guān)權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐在法治軌道上發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

五、 意義與展望

功能主義的國家權(quán)力配置原理以國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)將權(quán)力配置給最適合作出決定的機(jī)關(guān)，且要求承擔(dān)國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，進(jìn)行科學(xué)化設(shè)置其組織、結(jié)構(gòu)、程序、資源等以適應(yīng)其應(yīng)承擔(dān)的職能。用“功能適當(dāng)性”原理來分析我國監(jiān)察委員會的權(quán)力配置，不僅可以有效規(guī)范指引我國監(jiān)察法治建設(shè)實(shí)踐，而且可以有效補(bǔ)充監(jiān)察法治的精確性和規(guī)范性。通過對我國監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能主義解釋，除了前文所列舉的相關(guān)適用爭議外，還可以規(guī)范和指引我國監(jiān)察委員會權(quán)力配置中出現(xiàn)的其他諸多疑難問題。例如，留置措施運(yùn)行法治化制度建構(gòu)(75)參見秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會留置措施研究》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2017年第4期；江國華、王沖：《監(jiān)察委員會留置措施論析》，載《湖北社會科學(xué)》2018年第9期。、監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)如何在刑事訴訟中使用(76)參見前引，陳衛(wèi)東文。等適用爭議，“功能適當(dāng)性”原理可以為被爭議問題的科學(xué)解答提供方法論上的指引。在此意義上，對于監(jiān)察委員會權(quán)力配置的功能主義解釋，也具有了從整體上輻射監(jiān)察法律規(guī)范體系的作用及其實(shí)踐意義。換言之，在這種權(quán)力配置的功能主義解釋基礎(chǔ)上，可以期待形成我國監(jiān)察法治釋義學(xué)的精密體系。另外，監(jiān)察委員會作為我國新時代黨和國家機(jī)構(gòu)重要組成部分，如果我們以功能主義為方法對我國監(jiān)察委員會的權(quán)力配置進(jìn)行分析判斷，進(jìn)而努力為監(jiān)察委員會的權(quán)力配置提供一套判斷分配與設(shè)置的根本原理和標(biāo)準(zhǔn)。我們完全可以以此為契機(jī)，繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)察法規(guī)范論(法教義學(xué))、監(jiān)察法目的論(法哲學(xué))和監(jiān)察法社會論(社會理論)的研究。此外，新時期諸多學(xué)科領(lǐng)域都已經(jīng)將功能主義原理作為重要理論和方法論意義的分析工具，對我國監(jiān)察委員會權(quán)力配置進(jìn)行功能主義分析，在方法論上儼然具有相當(dāng)科學(xué)性。因此，對我國監(jiān)察委員會權(quán)力配置進(jìn)行功能主義解釋可以為全面深化監(jiān)察體制改革提供智力支持，進(jìn)而有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

伴隨著監(jiān)察法治運(yùn)行實(shí)踐的不斷發(fā)展，監(jiān)察法學(xué)研究的精細(xì)化和自主性逐漸凸顯，為此有學(xué)者即建議“開辟監(jiān)察法學(xué)這一嶄新的學(xué)科領(lǐng)域”，(77)陳東升：《開展監(jiān)察法學(xué)研究破解反腐法律難題》，載《法制日報(bào)》2018年6月15日。試圖將監(jiān)察法學(xué)作為法學(xué)類獨(dú)立的二級學(xué)科。若如此，那么監(jiān)察法學(xué)必須具有自己獨(dú)特的話語體系，堅(jiān)持法學(xué)研究的核心方法，并吸收其他社會科學(xué)的研究方法，努力形成多元方法的監(jiān)察法學(xué)研究進(jìn)路。本文以“功能適當(dāng)性原理”對監(jiān)察委員會權(quán)力配置進(jìn)行分析，認(rèn)為“功能適當(dāng)性原理”可以為監(jiān)察法律規(guī)范體系內(nèi)涵的理解與實(shí)踐困境的破解提供方法論依據(jù)，能成為我國監(jiān)察委員會權(quán)力科學(xué)配置的根本原理和標(biāo)準(zhǔn)，期望能為監(jiān)察法學(xué)研究尤其是監(jiān)察法教義學(xué)研究提供初步思路。另外，伴隨著我國成文憲法的頒布，國家法學(xué)基本被憲法學(xué)所吸收，導(dǎo)致國家法學(xué)在我國處于衰微狀態(tài)，無法為現(xiàn)代中國面臨的諸多困境提供智力支持，(78)王旭教授認(rèn)為，國家法學(xué)在我國衰微的主要原因有以下三個方面，即“現(xiàn)行憲法規(guī)范將國家制度和國家機(jī)構(gòu)成文化；國家秩序逐漸穩(wěn)定，對于論證建立新生國家政權(quán)的合法性需求逐漸減弱；伴隨著對國家價(jià)值立場認(rèn)識的不斷深化，曾建立在蘇聯(lián)‘法與國家階級本質(zhì)和暴力機(jī)器’理論基礎(chǔ)上的早期國家法學(xué)逐漸弱化”，參見前引⑦，王旭文。但是監(jiān)察委員會作為我國國法秩序的重要組成部分，需要遵循國家法學(xué)本身研究的三層次方法論，即國家法規(guī)范論(法教義學(xué))、國家法目的論(法哲學(xué))和國家法社會論(社會理論)。(79)參見前引⑧，王旭文。縱觀現(xiàn)有研究，正如上述，主要圍繞監(jiān)察體制改革的憲法設(shè)計(jì)，監(jiān)察權(quán)的配置、屬性及行使，監(jiān)察對象的范圍界定及權(quán)利保障，監(jiān)察體制改革中的刑事訴訟問題，監(jiān)察體制改革對司法體制的影響，以及人大監(jiān)督與監(jiān)察委員會監(jiān)督關(guān)系(80)參見周佑勇：《對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督——地方人大監(jiān)督地方監(jiān)察委員會的法治路徑》，載《中外法學(xué)》2020年第2期；秦前紅：《人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的主要方式與途徑——以國家監(jiān)督體系現(xiàn)代化為視角》，載《法律科學(xué)》2020年第2期。等議題展開探討，這些研究自然有助于提升監(jiān)察法規(guī)范化品質(zhì)，但是從作為新學(xué)科的監(jiān)察法學(xué)整體觀之，(81)參見秦前紅、石澤華：《新時代監(jiān)察法學(xué)理論體系的科學(xué)建構(gòu)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2019年第5期。相關(guān)研究仍處于初始階段，因此，未來監(jiān)察法學(xué)的研究還有很多課題需要學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)界去開拓研究，特別需要在監(jiān)察法規(guī)范論(法教義學(xué))、監(jiān)察法目的論(法哲學(xué))和監(jiān)察法社會論(社會理論)等監(jiān)察法三層方法論上有待于進(jìn)一步開拓研究。