劉雁冰，馬 林

(西北大學 法學院, 陜西 西安 710127)

2020年1月末,世界衛(wèi)生組織(World Health Organization,簡稱WHO)宣布新冠疫情(COVID-9)已構(gòu)成國際公共衛(wèi)生緊急事件(Public Health Emergency of International Concern,簡稱PHEIC)。新冠疫情的傳播速度之快、范圍之廣令人震驚,全球公共衛(wèi)生治理再次成為人們關(guān)注的焦點問題。自WHO成立以來,其主要職責就是領導國際社會共同抗擊威脅人類健康的公共衛(wèi)生問題,在此次全球新冠疫情防控過程中,WHO依然努力扮演著重要的領導角色，《國際衛(wèi)生條例》作為國際公共衛(wèi)生領域的框架性文件,在新冠疫情應對中也發(fā)揮著不可替代的重要作用。

然而,在一年多來的疫情防控過程中,不論是從防疫建議的有效性,或信息共享的及時性,亦或是防疫資金的充足性來看,WHO都處于一種比較被動的狀態(tài),國際社會對其質(zhì)疑聲更是不絕于耳。美國政府甚至于2020年4月14日向國際社會公開表示,將暫停向WHO提供資金支持,這使得WHO在防疫工作中的主動權(quán)被大大削弱。WHO作為領導全球公共衛(wèi)生的國際機構(gòu),《國際衛(wèi)生條例》作為全球公共衛(wèi)生領域的主要法律規(guī)范,在此次新冠疫情的防控過程中,其領導力和作用發(fā)揮得似乎不甚理想。面對《國際衛(wèi)生條例》的實施困境,需要在治理機制、治理理念等方面加以完善,進一步增強《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)范性和權(quán)威性,使其能更好地應對國際突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。

一、《國際衛(wèi)生條例》的演進

(一)《國際衛(wèi)生條例》的形成

《國際衛(wèi)生條例》最早發(fā)源于14世紀的鼠疫大流行。為了遏制鼠疫對全世界的侵襲,意大利的威尼斯于1348年制定了世界上第一個檢疫法規(guī),施行檢疫。19世紀以來,迅猛發(fā)展的世界經(jīng)濟促進了更為廣泛的國際貿(mào)易,同時也使得天花、霍亂等傳染病在世界范圍內(nèi)廣泛傳播，原有的檢疫法規(guī)已經(jīng)無法滿足防疫需求。許多國家為防御瘟疫的傳播蔓延,相繼采取檢疫措施,制定檢疫法規(guī),并從地區(qū)性的協(xié)調(diào),逐漸發(fā)展到國際間的合作。第一次國際衛(wèi)生會議于1851年在巴黎召開,制定了《國際衛(wèi)生公約》。1951年第四屆世界衛(wèi)生大會通過了《國際公共衛(wèi)生條例》,其目的在于最大限度防止疾病在國際間的傳播,同時又盡可能小地干擾世界交通運輸。1969年第22屆世界衛(wèi)生大會對《國際公共衛(wèi)生條例》進行了修改、充實,并改稱為《國際衛(wèi)生條例》,此后又進行了多次局部修訂和補充。

《國際衛(wèi)生條例》生效后的幾十年里,國際疾病族譜不斷變化,新的傳染病相繼出現(xiàn),世界公共衛(wèi)生領域面臨更多挑戰(zhàn)。

首先,各國并未履行通報義務，從而導致其他國家過激措施屢禁不止?？v觀人類疾病史,我們可以發(fā)現(xiàn),傳染病常常高發(fā)于發(fā)展中國家。這些國家由于缺乏傳染病監(jiān)測和評估能力,不能準確提供受感染的具體地區(qū)和人數(shù),更無法對傳染病形成全局性的了解。因此,一些國家并未認識到某些傳染病事實上只能造成小范圍的傳播,盲目地采取過激的應對措施。根據(jù)當時的國際法慣例,反措施不得在嚴重性和大小上極為不相當。因而，對于違反通報義務所采取的反措施應嚴格遵循相稱性原則，并以迫使他們履行義務和做出賠償為限。

其次,適用對象具有局限性。這個時期的《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定針對“鼠疫、霍亂、黃熱病”三種傳染病,各國必須履行通報義務。但隨著人類社會的不斷發(fā)展，威脅人類生命健康的傳染病早已達幾十種之多，《國際衛(wèi)生條例》在這方面已經(jīng)嚴重滯后。

最后,《國際衛(wèi)生條例》在治理理念上采取一種較為保守的觀念。它只要求成員國在邊境上采取措施以抵制傳染病的國際擴散，而不要求在國境內(nèi)完善公共衛(wèi)生設施，也不要求國家采取措施來改善國內(nèi)傳染病防治的總體狀況[1]59。這種被動的治理方式使得各國嚴重缺乏主動提升公共衛(wèi)生治理能力的意識,并缺乏傳染病領域的國際合作意識。

(二)《國際衛(wèi)生條例》的變革

2003年SARS病毒的爆發(fā)，成為《國際衛(wèi)生條例》修改的強大動力。2004年1月和9月,WHO先后兩次提出《國際衛(wèi)生條例》全面修訂草稿,廣泛征求各成員國意見。2005年5月,第58屆世界衛(wèi)生大會通過了《國際衛(wèi)生條例》的修訂。新的《國際衛(wèi)生條例》于2007年6月15日生效。新《國際衛(wèi)生條例》改變了原有《國際衛(wèi)生條例》的治理理念,進行了如下變革:

第一，擴大了締約國的責任與義務,要求締約國將建設公共衛(wèi)生核心能力作為目標之一，建立起一套完備的傳染病信息監(jiān)測、通報和共享機制；要求各國履行監(jiān)測和信息通報義務,WHO可對信息進行評估,根據(jù)結(jié)果采取不同的應對措施。

第二，確立了國際公共衛(wèi)生緊急事件(PHEIC)機制,擴大了《國際衛(wèi)生條例》的適用范圍。將原有的三種傳染病擴大到既存的、新的和重新出現(xiàn)的疾病，其中還包括非傳染疾病所引起的緊急情況[1]61。

第三，引入了人權(quán)原則。人權(quán)意識在世界范圍內(nèi)日漸覺醒,人們逐漸意識到公共衛(wèi)生治理與人權(quán)保護存在著天然不可割裂的聯(lián)系,新《國際衛(wèi)生條例》也將人權(quán)原則納入框架當中。

第四，注重國際經(jīng)濟與公共衛(wèi)生治理的平衡。新《國際衛(wèi)生條例》的目的在于,“以針對公共衛(wèi)生危害、同時又避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當方式預防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應對措施”,亦即WHO試圖通過新《國際衛(wèi)生條例》的相關(guān)規(guī)定,在某種程度上更好地與國際貿(mào)易進行協(xié)調(diào)。

二、新冠疫情形勢下《國際衛(wèi)生條例》面臨的困境

2003年SARS病毒的爆發(fā),促使《國際衛(wèi)生條例》建立了系統(tǒng)的傳染病預警與監(jiān)測機制。但作為全球公共衛(wèi)生安全領域中最重要的條例,在此次新冠疫情應對中,《國際衛(wèi)生條例》依然陷入了不被遵守的困境。究其制度原因,主要包括以下三個方面。

(一)締約國核心能力建設不完善

核心能力建設是保障《國際衛(wèi)生條例》有效性和權(quán)威性的重要條件。 只有締約國具有強大的核心能力, 才能在國際公共衛(wèi)生緊急事件中與WHO積極正向聯(lián)動, 確?！秶H衛(wèi)生條例》后續(xù)工作的有效開展。

《國際衛(wèi)生條例》及附件一規(guī)定,締約國應當利用現(xiàn)有的國際機構(gòu)以及資源,滿足《國際衛(wèi)生條例》的核心能力建設要求。該要求包括：一是監(jiān)測、報告、通報、核實、應對和合作活動;二是指定機場、港口和陸地過境點的活動。各國監(jiān)測和應對能力建設完成的最終期限為2012年6月15日,未完成建設的國家可申請延期兩年。然而令人遺憾的是,截至2012年6月，193個締約國中只有42個締約國向WHO提交報告,表明其在領土范圍內(nèi)完成了核心能力建設。到2014年6月15日,共有64個締約國宣稱達到《國際衛(wèi)生條例》的核心能力建設要求,81個締約國要求把實施截止日期再延期兩年,48個締約國未向世衛(wèi)組織傳達其意圖[2]2。締約國監(jiān)測和應對的核心能力是否完善,不僅影響著《國際衛(wèi)生條例》的有效實施,更直接關(guān)系到突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應對的最終效果。

在新冠疫情爆發(fā)前,許多國家并未對公共衛(wèi)生核心能力建設投入過多資金，一些中低收入的發(fā)展中國家僅用很少的資金來維持公共事業(yè)的運轉(zhuǎn)，資金和技術(shù)資源問題仍然是國家核心能力建設的重要內(nèi)容。從以往的教訓中我們可以看出,突發(fā)性公共衛(wèi)生事件大都發(fā)生于核心能力建設不足的發(fā)展中國家。以SARS病毒為例,在疫情爆發(fā)初期,我國公共衛(wèi)生應急能力建設十分薄弱。為了弄清相關(guān)數(shù)據(jù),有關(guān)部門不得不對北京地區(qū)二級以上的175家醫(yī)院,一家一家地進行核對,才核查清楚北京地區(qū)所有醫(yī)院收治的病例[3]，疫情評估制度與監(jiān)測制度的缺失使得SARS疫情在國內(nèi)迅速蔓延。反觀同時期的發(fā)達國家，例如美國,早在“9·11”事件后炭疽病爆發(fā)時,美國就已建立了相對完善的全國公共衛(wèi)生信息系統(tǒng),包括覆蓋全國疾病檢測報告的預警系統(tǒng)、臨床公共衛(wèi)生溝通系統(tǒng)等，這大大降低了SARS疫情對美國帶來的恐慌。SARS疫情使我國清醒地意識到公共衛(wèi)生應急核心能力建設的重要性,此后十年間,中國政府投入了117億元用于提升公共衛(wèi)生核心能力的建設，2014年我國的公共衛(wèi)生應急核心能力建設已達到《國際衛(wèi)生條例》的要求。

除了缺乏資金和技術(shù)支持外,一些國家在進行公共衛(wèi)生核心能力建設時常常存在其他阻礙，這些阻礙主要包括衛(wèi)生基礎設施在長期的武裝沖突或者自然災害下遭受破壞[4]77;長期對公共衛(wèi)生核心能力建設的意識不足;各國在基礎設施、人力資源、人類發(fā)展、教育和衛(wèi)生方面持續(xù)存在重大差距等[2]4。

(二)缺乏強制性“遵約引力”

一個國家是否愿意遵守一項國際制度,其原因是非常復雜的，不僅取決于該項國際制度是否符合和反映一國的利益和期待,還取決于該國際制度是否具有普遍約束力,能對締約國產(chǎn)生規(guī)范性、強制性效力,這二者共同作用使得締約國具有自愿遵約的意愿,形成“遵約引力”[1]61。在醞釀《國際衛(wèi)生條例》的初期,WHO與各締約國遲遲無法達成共識的主要原因就是國家利益與全球公共衛(wèi)生治理間很難平衡。為了使《國際衛(wèi)生條例》盡快達成,締約國選擇了最佳策略，即讓渡一部分國家主權(quán),形成公共衛(wèi)生領域內(nèi)的集體性力量,從而更好地保護國家利益。然而《國際衛(wèi)生條例》依然存在模糊性,在締約國因本國利益選擇不遵守條例時,并沒有詳細規(guī)定該如何對締約國的行為進行規(guī)制，這使得《國際衛(wèi)生條例》在面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時依然缺乏“遵約引力”。

《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定,疫情發(fā)生后各國負有向WHO進行信息通報的義務，但是仍然有許多國家出于對本國利益之考量,并未履行這項義務。信息通報帶來的直接后果是,締約國可能因為向WHO通報本國疫情情況而受到來自其他國家的過度反應，從而引發(fā)負面影響。正是出于這種考慮,在本次新冠疫情中,許多國家并未聽從WHO的建議,也未遵守《國際衛(wèi)生條例》第43條的相關(guān)規(guī)定,紛紛采取額外衛(wèi)生措施,構(gòu)成了對《國際衛(wèi)生條例》的違約。誠實遵約不僅影響著本國在國際社會的聲譽與國際地位,也會使本國遭受巨大的經(jīng)濟損失。面對上述違約行為,WHO無法作出實質(zhì)性干預。因為2005年《國際衛(wèi)生條例》對額外衛(wèi)生措施的規(guī)制建立在尊重國家自主權(quán)和以WHO建議作為制衡的基礎之上,設想的是通過透明度和公開性吸引國家主動遵約[5]26。從2011年禽流感到2020年新型冠狀病毒肺炎,WHO曾針對《國際衛(wèi)生條例》第43條的遵守情況做了多次審查,在提高《國際衛(wèi)生條例》第43條遵約動力方面做了調(diào)整。WHO認為,鑒于《國際衛(wèi)生條例》并未對不履約行為作出懲治規(guī)定，因此有必要提高透明度,增強以證據(jù)為基礎的額外衛(wèi)生決策[6]140,并且對不必要的破壞性應對措施進行公眾披露。然而這種軟性的遵約動力并未在本次新冠疫情中發(fā)揮效用。在強制性“遵約引力”的缺位下,國家可以堂而皇之地以本國利益為優(yōu)先考量衡量是否遵守《國際衛(wèi)生條例》。

(三)PHEIC啟動機制欠缺規(guī)范和透明

國際公共衛(wèi)生緊急事件(PHEIC)機制作為新《國際衛(wèi)生條例》的一項重大修改,具有不可忽視的重要意義。一旦某項公共衛(wèi)生事件被宣布為PHEIC,就意味著將會對世界經(jīng)濟、政治、醫(yī)療等方面帶來巨大的影響，故而作為啟動PHEIC機制的唯一決策者WHO，常常承受著來自各締約國的質(zhì)疑與責難。這與PHEIC啟動機制缺乏規(guī)范性和透明性有關(guān)。

根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定, 申報PHEIC應當按照以下程序: WHO總干事從《國際衛(wèi)生條例》專家名冊中挑選專家, 組成緊急委員會, 緊急委員會召開會議聽取受影響國家和專家的意見, 并向總干事提出咨詢意見和臨時建議； 總干事會根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》對PHEIC的認定標準, 考慮是否啟動PHEIC機制并接受臨時建議。 從以上程序我們可以看出, 緊急委員會僅僅起到提供意見和建議的作用, 真正的決策者為WHO總干事, 即總干事在啟動PHEIC機制方面具有很大的自由裁量權(quán)。 在過去的幾次PHEIC機制啟動過程中, 這種自由裁量權(quán)應當何時使用、 依照怎樣的標準使用, 成為締約國向WHO發(fā)難的主要原因。

在2009年的甲型H1N1流感中,時任WHO總干事的陳馮富珍宣布將把甲型H1N1流感疫情警戒級別提高至最高級6級,并第一次宣布其為PHEIC，造成了國際社會極大的恐慌。然而,甲型H1N1流感并未造成世界范圍內(nèi)的大流行,WHO因此飽受質(zhì)疑,這直接導致了WHO在之后面對埃博拉以及寨卡病毒疫情時的猶豫不決。2014年埃博拉病毒出現(xiàn)后,幾內(nèi)亞和利比里亞等國于2014年3月就向WHO上報了疫情,但WHO直到同年8月才作出決定,宣布其構(gòu)成PHEIC。在剛果(金)埃博拉病毒出現(xiàn)后,WHO總干事與緊急委員會就是否應該認定此次疫情構(gòu)成PHEIC進行了多次討論,討論的結(jié)果是總干事拒絕將此次疫情宣布為PHEIC。理由在于:一是埃博拉疫情不符合條例對國際關(guān)注的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件定義中的所有標準,并不滿足“國際傳播”標準; 二是宣布國際關(guān)注的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件不會給疫情應對帶來更多好處[7]180。然而,在2019年7月,WHO總干事最終接受了緊急委員會的建議,宣布此次疫情構(gòu)成PHEIC。需要指出的是,WHO總干事與緊急委員會針對PHEIC的認定程序的所有工作都是不需要對國際社會進行披露的。WHO的“一家之言”以及總干事PHEIC認定過程中態(tài)度的反復,都會削弱《國際衛(wèi)生條例》的權(quán)威性與專業(yè)性,使得《國際衛(wèi)生條例》面臨喪失公信力的危險。

三、《國際衛(wèi)生條例》的完善

(一)提升締約國核心能力

《國際衛(wèi)生條例》要求締約國在其基層公共衛(wèi)生應對方面,一旦發(fā)現(xiàn)超過預期水平疫情的信息,應立即向中層或者國家層報告,并采取初步應對措施;在中層的公共衛(wèi)生應對方面,應當確認報告時間的狀況,進行評估后向國家層報告,并采取額外的控制措施;在國家層應對方面,應在48小時之內(nèi)評估緊急事件的所有報告，并通過歸口單位立即通報WHO。可以看出,這種層級分明的評估標準需要締約國擁有穩(wěn)定的公共衛(wèi)生治理環(huán)境和強大的財力、技術(shù)和人力資源作為保障。筆者認為,WHO對締約國核心能力建設的要求更接近發(fā)達國家的實際情況,忽略了發(fā)展中國家因一些長期存在的客觀原因無法完成核心能力的建設。因此,應當以各締約國公共衛(wèi)生能力建設的差異化為考量,構(gòu)建核心能力評價體系。具體而言,應當充分考慮發(fā)展中國家參與公共衛(wèi)生治理的實際經(jīng)濟負擔與社會負擔,給予發(fā)展中國家更長時間的公共衛(wèi)生應急核心能力的建設周期，建立一個適合發(fā)展中國家能力的最低評估標準,并根據(jù)國家對該標準的履行能力,制定分時間段的綜合性優(yōu)化計劃。除此之外,可以將以國家為單位的核心能力建設轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘貐^(qū)為單位的核心能力建設,以保障一些人口基數(shù)較小和發(fā)展水平較弱的國家得到多方資源的支持。

公共衛(wèi)生核心能力薄弱的國家應當轉(zhuǎn)變意識,充分認識到發(fā)展、加強和維持核心能力建設是一種持續(xù)性的過程。為此,應當按WHO的要求,定期進行自我評估,嚴格審查核心能力建設是否達到《國際衛(wèi)生條例》的基本要求;在國家內(nèi)部加大對公共衛(wèi)生事業(yè)的投資,將國內(nèi)投資、經(jīng)常性支出和公共資金專門用于重點環(huán)境中的突發(fā)衛(wèi)生事件防范工作,并將這些項目的支出統(tǒng)一納入國家衛(wèi)生系統(tǒng)的年度財政預算之中;加大基層醫(yī)療工作隊伍的建設,以社區(qū)為單位進行公共衛(wèi)生的宣傳工作,增強廣大民眾對公共衛(wèi)生事件的危機意識。已經(jīng)達到核心能力建設要求的國家應當積極對公共衛(wèi)生治理能力較弱的國家和地區(qū)提供有針對性的援助,幫助各受援國在基層開展公共衛(wèi)生事業(yè)建設。WHO應當對未達到核心能力建設要求的國家提供資金、技術(shù)和人力資源的支持,引導非政府組織、公立和私營部門以及利益攸關(guān)方積極提供國際援助,其中包括資金的援助和醫(yī)療協(xié)作機制的建立等。

(二)以共同利益觀為補位

與之前的《國際衛(wèi)生條例》相比,新《國際衛(wèi)生條例》加強了締約國的國際法義務,使WHO可以在一定程度上越過締約國而對一國國內(nèi)的突發(fā)性公共事件進行監(jiān)測和信息收集，其實施仍然受到國家利益的限制。如前所述,國家利益與全球公共衛(wèi)生治理之沖突作為《國際衛(wèi)生條例》實施的先天性障礙,是首先需要加以解決的。我們應當認識到,進入高速全球化的21世紀,疾病、自然災害、環(huán)境污染問題的頻繁出現(xiàn)將全人類帶入了一個休戚與共的命運共同體[8]27?！案鲯唛T前雪”已經(jīng)不足以應對復雜多變的國際問題，全球化浪潮下的公共衛(wèi)生治理已經(jīng)不僅關(guān)乎一國國內(nèi)的國民安全,更是全人類應當共同努力的方向,這也是《國際衛(wèi)生條例》存在之理由。因此,將共同利益觀引入《國際衛(wèi)生條例》的構(gòu)建中,不僅是完善《國際衛(wèi)生條例》,也是推動WHO法制的必由之路。細觀國際法的發(fā)展歷程,我們可以看到,國際法已經(jīng)逐步從傳統(tǒng)的以國家為本位的利益導向轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸?、重視人類整體利益發(fā)展的利益導向。而此次新冠疫情再次證明,面對危及全人類的全球性災難,個體力量是微不足道的。某些國家未對全人類共同利益給予足夠的重視,在新冠疫情中為了維護本國利益而犧牲國際社會的整體利益,這種做法最終只會反噬自身。

筆者認為,各締約國應當繼續(xù)遵循《國際衛(wèi)生條例》訂立之初衷,跳出國家利益之局限,摒棄狹隘的民族利益和利己主義,將全人類的共同利益作為參與公共衛(wèi)生治理的出發(fā)點和落腳點,必要時適度犧牲局部利益換取一個穩(wěn)定而長效的良性公共衛(wèi)生環(huán)境。同時,《國際衛(wèi)生條例》應當明確以共同利益觀作為立法宗旨,明確締約國參與公共衛(wèi)生治理的意義。在全人類共同利益觀的補位下,發(fā)揮《國際衛(wèi)生條例》的優(yōu)勢,形成一個誘導性的遵約機制。

(三)強化《國際衛(wèi)生條例》的“遵約引力”

強制性“遵約引力”的缺失是締約國不遵守《國際衛(wèi)生條例》的重要原因。在國際法領域,一項國際制度能否被遵守的決定性因素在于其是否具有不可違約的強制力。正是因為《國際衛(wèi)生條例》缺乏這種強制力,才導致締約國履行遵約義務時具有隨意性。因此，應當對《國際衛(wèi)生條例》的相關(guān)規(guī)定進一步明確,使締約國有行為依據(jù)。首先,在監(jiān)測和信息通報方面,應當制定前置程序，將公共衛(wèi)生信息的評估標準詳細化和具體化。建立事后審查委員會和公共衛(wèi)生征信機制,審查各締約國是否將監(jiān)測和通報義務履行到位,并要求締約國提交不履約的理由。若締約國因為缺乏遵約能力而無法遵約,則采取促進性措施幫助締約國提升遵約能力;若締約國因其他原因怠于遵約,則可通過征信制度進行懲治。其次,應當提高“額外衛(wèi)生措施”的使用標準和成本,設置“額外衛(wèi)生措施”的具體程序性條件,反向促進締約國遵守WHO的臨時建議。

強化《國際衛(wèi)生條例》的“遵約引力”,還需要以一個有效的外部監(jiān)督合作機制為依托。具體來說,增設各締約國對《國際衛(wèi)生條例》履行情況的監(jiān)督權(quán)利,允許締約國就其他國家采取的額外衛(wèi)生措施表達特別關(guān)切和“投訴”損害來加強問責。WHO也可以與其他國際組織展開促進《國際衛(wèi)生條例》實施的國際合作,使公共衛(wèi)生問題在國際治理的各個領域得到締約國的重視[5]30。

(四)建立規(guī)范和透明的PHEIC啟動機制

如前所述,長久以來WHO一直試圖將自身定位成一個純粹中立的權(quán)威科學機構(gòu),故而PHEIC緊急委員會基本上由各國最具權(quán)威的技術(shù)專家組成。在宣布PHEIC時,緊急委員會優(yōu)先選擇站在科學角度評估突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是否構(gòu)成PHEIC。然而事實是當WHO總干事宣布PHEIC時,不僅要考慮該公共衛(wèi)生事件對衛(wèi)生安全的威脅,還需要考慮其對經(jīng)濟、政治、社會領域的威脅。最明顯的證據(jù)是,在宣布PHEIC時,WHO總干事和緊急委員會被要求提出有關(guān)國際貿(mào)易和旅行的相關(guān)建議,這本身就是出于國際政治經(jīng)濟的考量。由此可見,宣布PHEIC不僅是一項專業(yè)判斷,更演變成一項治理決定。因此,WHO總干事在行使自由裁量權(quán)時,常常受到多方因素的掣肘。筆者認為,首先WHO總干事應當抱著審慎的態(tài)度,嚴格按照《國際衛(wèi)生條例》對PHEIC的界定標準。《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定,啟動PHEIC機制應當符合以下三個標準:一是已經(jīng)發(fā)生大范圍的國際間傳播;二是傳播對國家醫(yī)療應對能力造成巨大挑戰(zhàn);三是國際協(xié)同努力應對疾病持續(xù)傳播[9]52。在以往幾次PHEIC的決策過程中,造成WHO總干事猶豫不決的主要原因是該公共衛(wèi)生事件到底是否構(gòu)成“國際傳播”這一標準(1)World Health Organization, “Ebola Outbreak in the Democratic Republic of the Congo declared a Public Health Emergency of International Concern” (17 July 2019), available at (last visited on 20 July 2020).，總干事的聲明中也常常無法體現(xiàn)前述標準。WHO在2020年新冠疫情構(gòu)成PHEIC的聲明中體現(xiàn)了《國際衛(wèi)生條例》確立的全部標準，但在2009年宣布剛果民主共和國發(fā)生的“埃博拉疫情”構(gòu)成PHEIC的聲明中并沒有體現(xiàn)“國際間傳播”這一標準。因此，應當將標準的評估過程進一步明確化,雖然這一標準可能由于疾病自身特點或締約國具體國情而有所差異,但仍然可以從程序上進行完善,進一步規(guī)范PHEIC啟動機制。

透明度被認為是善治良政的核心,既能捍衛(wèi)流程及其最終決策的合法有效性,還可以在實施和執(zhí)行過程中獲得所有可能受到關(guān)注或影響國家的理解和支持[10]54。因此,應當建立更加透明的PHEIC啟動機制,力求達到審議過程透明化、人員構(gòu)成透明化、決策依據(jù)透明化。具體來說,可以公開緊急委員會的專家名單,并在適當范圍內(nèi)公開緊急委員會審議過程的文字記錄,僅對于一些不宜公開的內(nèi)容進行保留,以便國際社會能更好地對PHEIC機制進行監(jiān)督。同時,在WHO的事后審查和問責機制中加入對PHEIC決策的國際問責制度,必要時建立對總干事的問責制度等。通過在事前、事中、事后各個階段同步提升PHEIC啟動機制的規(guī)范度和透明度,重塑《國際衛(wèi)生條例》在公共衛(wèi)生治理領域的可信賴度和權(quán)威性。

四、結(jié) 語

新冠疫情不僅為中國的公共衛(wèi)生治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn),更是對全世界公共衛(wèi)生治理機制的巨大挑戰(zhàn)。在人類命運休戚與共的今天,公共衛(wèi)生治理在全球治理中的重要性日益凸顯,一個長效的法律治理機制急需被建立,WHO應在這個機制中發(fā)揮主導作用。《國際衛(wèi)生條例》作為建立國際公共衛(wèi)生法律體系的核心內(nèi)容,其完善對WHO今后領導和參與公共衛(wèi)生法律治理具有重要意義。從此次新冠疫情應對來看,《國際衛(wèi)生條例》雖然在傳染病應對方面建立起了一套相對完善的防控機制,但仍然受多種因素的影響而陷入實施困境。要突破這種困境,應當繼續(xù)注重締約國核心能力的建設,引入共同利益觀,強化《國際衛(wèi)生條例》的“遵約引力”,完善PHEIC啟動機制,緩解國家利益與公共衛(wèi)生治理的沖突?！秶H衛(wèi)生條例》也應不斷與全球公共衛(wèi)生治理新態(tài)勢相融合,革新治理觀念與治理手段,以期在未來能更好地應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。經(jīng)過此次新冠疫情的考驗,各國及國際組織更應正視《國際衛(wèi)生條例》的地位與作用,共同保障《國際衛(wèi)生條例》的實施。

同時, 我們也應看到WHO在公共衛(wèi)生治理領域中主要的法律框架還略顯單薄。 在傳染病防控領域,除了《國際衛(wèi)生條例》《國際疾病分類法》外, 僅以一些建議、 技術(shù)指南、 標準等軟法作為內(nèi)容和效力上的補充, 形成了“硬法為主, 軟法為輔”的治理模式。 在后疫情時代下, 我們依然需要重視突發(fā)性公共衛(wèi)生事件給全球公共衛(wèi)生治理帶來的挑戰(zhàn), 充分認識到國際法是全球公共衛(wèi)生領域最為有效的治理手段之一。 因此， WHO應當積極聯(lián)合各方力量, 通過完善《國際衛(wèi)生條例》、 建立規(guī)范化的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應對流程為起點， 不斷建立完善制度化的國際衛(wèi)生法律體系, 構(gòu)筑全球公共衛(wèi)生領域的國際法大廈。