王 勇

中國(guó)抗疫擔(dān)當(dāng)與表現(xiàn)堪為世界優(yōu)等生，適時(shí)總結(jié)中國(guó)疫情應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)實(shí)屬必要。黨的十九屆四中全會(huì)闡述了中國(guó)國(guó)家治理的顯著優(yōu)勢(shì)之一是“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事”，這在新冠疫情防控中同樣展現(xiàn)得淋漓盡致。疫情暴發(fā)早期，為阻止其快速傳播，中央政府設(shè)立了應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)疫情防控統(tǒng)一指揮、各地應(yīng)急資源統(tǒng)一調(diào)度、19省(市、區(qū))對(duì)口支援湖北省16個(gè)地級(jí)市(州)；以湖北省和武漢市為疫情防控重點(diǎn)地區(qū)，派駐中央指導(dǎo)組靠前指揮；督促各地及時(shí)、準(zhǔn)確、公開發(fā)布疫情，回應(yīng)境內(nèi)外關(guān)切，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，增強(qiáng)民眾防病意識(shí)和社會(huì)信心。在中央政府集中領(lǐng)導(dǎo)與有力協(xié)調(diào)下，“辦大事”的優(yōu)越性得以最大限度地轉(zhuǎn)化為“辦急事”的管理機(jī)制”(1)高小平：《中國(guó)應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的方向、路徑及其保障》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。，最終實(shí)現(xiàn)武漢乃至全國(guó)疫情逐漸平穩(wěn)，而在疫情轉(zhuǎn)入常態(tài)后，各地應(yīng)急工作也形成了可學(xué)習(xí)、可推廣的工作經(jīng)驗(yàn)與機(jī)制，一旦發(fā)生疫情就迅即實(shí)施區(qū)域管控，加強(qiáng)發(fā)熱門診篩查，擴(kuò)大核酸檢測(cè)，從而在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)可以阻斷疫情的發(fā)展，乃至撲滅疫情。疫情防控之所以有如此卓越表現(xiàn)，也須肯定一個(gè)重要的支撐因素：社區(qū)管理(2)所謂社區(qū)，意指在一定地域內(nèi)發(fā)生社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系、有特定的生活方式并具有某種程度成員歸屬感的人群結(jié)成的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體。社區(qū)的典型形式在農(nóng)村為自然村，在城市為居民區(qū)(參見王振海等：《社區(qū)政治論》，太原：山西人民出版社，2003年，第3-4頁(yè))。在此意義上，本文所指社區(qū)管理亦為農(nóng)村社區(qū)管理和城市社區(qū)管理的統(tǒng)稱，而非僅僅指城市社區(qū)管理。。依托黨建延伸到社會(huì)各個(gè)角落的社區(qū)管理體系，猶如四通八達(dá)的“毛細(xì)血管”，將中央或上級(jí)的防疫決策(好比“藥方”)及時(shí)“送服”到“每一寸肌膚”(各個(gè)社區(qū))，配合政府體系形成“全政府、全社會(huì)、全民力量”的疫情防控局面，從而確保了我國(guó)國(guó)家治理“辦大事”的優(yōu)勢(shì)得以釋放。2020年4月上旬，習(xí)近平總書記在給武漢東湖新城社區(qū)全體社區(qū)工作者的回信中就評(píng)價(jià)：“在這場(chǎng)前所未有的疫情防控斗爭(zhēng)中，城鄉(xiāng)廣大社區(qū)工作者同參與社區(qū)防控的各方面人員一道，不懼風(fēng)險(xiǎn)、團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn)，特別是社區(qū)廣大黨員、干部以身作則、沖鋒在前，形成了聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的強(qiáng)大力量，充分彰顯了打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭(zhēng)的偉力。”(3)《習(xí)近平回信勉勵(lì)武漢東湖新城社區(qū)全體社區(qū)工作者》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年4月10日，01版。對(duì)于社區(qū)管理在新冠疫情防控中發(fā)揮的突出作用，以及同時(shí)遭遇的一些困境，本文從社區(qū)管理兼有的行政性與自治性兩重屬性出發(fā)詳作探討，據(jù)此提出后疫情時(shí)代為進(jìn)一步激發(fā)社區(qū)管理活力從而重塑基層治理的對(duì)策主張。

一、 新冠疫情防控中的社區(qū)管理：功能及困境

傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，行政權(quán)力經(jīng)由單位管理和市政管理兩種渠道配置社區(qū)治理資源、管理社區(qū)事務(wù)，社區(qū)組織體系對(duì)應(yīng)形成單位制和街居制并存的兩種組織結(jié)構(gòu)與功能。1978年以來，市場(chǎng)化改革不斷破除單位制，單位職工轉(zhuǎn)身成為社區(qū)居民，各種居住事務(wù)也隨之向社區(qū)轉(zhuǎn)移，以往習(xí)慣由單位大包大攬的問題，諸如環(huán)境衛(wèi)生、房屋維修、公共設(shè)施使用與維護(hù)、鄰里關(guān)系與居住安全、文化與文明建設(shè)等，轉(zhuǎn)而就需在社區(qū)空間內(nèi)加以解決，因而就要求強(qiáng)化社區(qū)公共品供給能力與秩序維持能力。不僅如此，單位制解體釋放出大量“原子化”居民，也必然衍生重獲群體歸屬和組織認(rèn)同的“再組織化”需求，而“社區(qū)共同體”建設(shè)則為滿足這種需求提供了想象空間(4)梁賢艷、江立華：《自治單元下沉背景下的城市社區(qū)“微自治”研究——以J小區(qū)從“點(diǎn)斷”到“全覆蓋”自治的內(nèi)生探索為例》，《社會(huì)》2017年第8期。?；谶@兩方面原因，街居制成為城市社區(qū)主要治理機(jī)制，社區(qū)管理相應(yīng)成為城市行政管理的“末梢神經(jīng)”，負(fù)有協(xié)助政府部門落實(shí)各項(xiàng)政策與團(tuán)結(jié)居民維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定的義務(wù)；與此同時(shí)，經(jīng)由1989年和2018年兩次修訂的《城市居民委員會(huì)組織法》，社區(qū)管理又獲得一定的自治權(quán)利以強(qiáng)化社區(qū)秩序自我再生產(chǎn)能力，從而，社區(qū)管理籠統(tǒng)體現(xiàn)出行政性與自治性的矛盾結(jié)合。農(nóng)村社區(qū)管理也大抵如此：稅費(fèi)改革以來，科層機(jī)制不斷下行，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)管理既具有《村民委員會(huì)組織法》賦予的自治屬性，又由行政體系植入行政屬性。城鄉(xiāng)社區(qū)管理這看似名實(shí)分離的兩重屬性，不免有所齬齟，某些場(chǎng)合有可能造成社區(qū)工作者角色沖突，但積極意義上，卻可以有效連接起國(guó)家治理與社區(qū)治理。一方面，自治屬性使得社區(qū)管理有自治義務(wù)為居民發(fā)聲，整合居民利益訴求實(shí)現(xiàn)“下情上達(dá)”；另一方面，行政屬性又使社區(qū)管理負(fù)有“上情下達(dá)”的行政義務(wù)，對(duì)于政府意志轉(zhuǎn)化為社會(huì)行動(dòng)起到“臨門一腳”的作用。由此，社區(qū)雖小，社區(qū)管理層級(jí)雖低，然其在治理體系中的作用很大，是國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾、決策與執(zhí)行的交匯點(diǎn)。由于這樣的地位與特性，社區(qū)工作者在新冠疫情防控中，接受上級(jí)安排，發(fā)動(dòng)居民自衛(wèi)，較普遍擔(dān)負(fù)了這幾方面重要功能：

首先，開展防疫宣傳動(dòng)員工作，提高社區(qū)居民防范意識(shí)。各地政府部門防疫政策文本往往體現(xiàn)嚴(yán)謹(jǐn)性和原則性，扎根基層的社區(qū)工作者則使用“家常話”進(jìn)行了話語(yǔ)再加工，使其通俗易懂，居民能夠熟練掌握，從而配合政府部門進(jìn)行了入腦入心的防疫政策動(dòng)員。網(wǎng)上紛紛流傳的一些基層社區(qū)疫情防控宣傳標(biāo)語(yǔ)，諸如“我們這沒有雷神山，沒有火神山，沒有鐘南山，只有抬上山！”“今天沾一口野味，明天(去)地府相會(huì)”“今年上門，明年上墳”“現(xiàn)在請(qǐng)吃的飯都是鴻門宴”“出來聚會(huì)的是無恥之輩，一起打麻將的是亡命之徒”等，讓非常時(shí)期的社區(qū)居民既感嚴(yán)肅，又覺活潑；一些村支書“硬核”喊話也被網(wǎng)民瘋傳，有的耐心講理、好言相勸，有的妙語(yǔ)連珠、詼諧有趣；更多的則是簡(jiǎn)單粗糙、不留情面，展現(xiàn)雷霆萬(wàn)鈞的恢宏氣勢(shì)，直擊村民心靈(5)崔瑋：《重大疫情下村支書“硬核”喊話的邏輯——一個(gè)法社會(huì)學(xué)的考察》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2020年第3期。。凡此硬核標(biāo)語(yǔ)以及支書喊話，既宣示了防疫工作的紀(jì)律性，又契合了基層話語(yǔ)規(guī)則，讓民眾容易理解和接受，正由于此，“居家不出、隔離病毒”“戴口罩、勤洗手”等政策倡導(dǎo)漸漸家喻戶曉，為政府部門防疫部署的實(shí)施營(yíng)造了有利的社會(huì)氛圍與群眾基礎(chǔ)。

其次，落實(shí)上級(jí)排查隔離任務(wù)，幫助做好病員分流工作。例如武漢市，2020年2月13日，新任市委書記履職第四天，全市再啟為期三天的集中拉網(wǎng)式大排查?！耙淮笤纾懈鲄^(qū)所有社區(qū)都行動(dòng)起來，以科學(xué)方法、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、及時(shí)收治、有力組織開展‘拉網(wǎng)式排查’，‘不漏一戶，不漏一人’?！?6)應(yīng)后威：《直擊社區(qū)拉網(wǎng)式大排查 白天上門晚上數(shù)燈 線上線下“查漏補(bǔ)缺”》，《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》2020年2月18日，01版。Q區(qū)介紹其轄下“117個(gè)社區(qū)(村)以網(wǎng)格為單位，將普遍性居民自查和電話詢查、特殊群體上門篩查、‘四類人員’重點(diǎn)盯查、瞞報(bào)漏報(bào)社會(huì)監(jiān)督查、‘失聯(lián)失訪’民警跟蹤查結(jié)合起來。堅(jiān)持應(yīng)報(bào)盡報(bào)不留死角，對(duì)排查信息做到全收集、全掌握，不放過任何一個(gè)疑似信息和人員，形成最全清單”(7)傅雪嬰、彭沖：《五個(gè)百分之百做到了嗎？拉網(wǎng)大排查3天 各區(qū)交答卷》，《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》2020年2月20日，03版。。浙江省較早就發(fā)動(dòng)下轄各地社區(qū)排查疫區(qū)來浙人員，形成“市—區(qū)—鎮(zhèn)(街)—村(社區(qū))”一體貫通的疫情監(jiān)測(cè)防控格局，如溫州市L區(qū)W街道A社區(qū)工作者為了落實(shí)好排查工作，一天至少接、打五六十個(gè)甚至上百個(gè)電話，確保排查到位，不漏一人；在轄區(qū)某大廈出現(xiàn)確診病例后，迅速封樓，第一時(shí)間聯(lián)系小區(qū)物業(yè)對(duì)樓道進(jìn)行消殺、發(fā)布通告，同時(shí)與樓道住戶取得聯(lián)系，做通思想工作，并建立一戶一檔記錄居民健康情況(8)陳晨、陳怡冶：《防疫第一線上的基層力量——社區(qū)工作者的24小時(shí)》，http://zj.people.com.cn/n2/2020/0213/c370990-33790973.html，2020年4月19日。。

再次，履行社區(qū)自我防護(hù)職能，管控病毒轄區(qū)傳播風(fēng)險(xiǎn)。武漢市H社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)十分典型。該社區(qū)在2020年初武漢疫情十分嚴(yán)重的階段，在自我防控方面，一是只保留一個(gè)出入口，嚴(yán)格禁止外來人員和車輛隨意進(jìn)入社區(qū)，對(duì)來往人員登記姓名房號(hào)和出入目的地，每天對(duì)社區(qū)住戶進(jìn)行體溫測(cè)量；二是物業(yè)集中給業(yè)主圈存煤氣卡，并把米面油和菜每日送到社區(qū)住戶家門口，以及給社區(qū)住戶發(fā)放口罩和消毒水等；三是每天必做兩遍以上消殺工作，大到社區(qū)路面、樓棟間、電梯，小到門把手、電梯按鍵都是消殺的重點(diǎn)對(duì)象。正是由于社區(qū)工作者這些辛苦、細(xì)致的努力，偕同業(yè)主的理解和配合，H社區(qū)在彼時(shí)疫情籠罩下的武漢市奇跡般地保住了自己的一片凈土，據(jù)報(bào)道，截至2020年2月9號(hào)，1 766位住戶僅有一例感染，被網(wǎng)友贊為“武漢洪山最牛小區(qū)”(9)鄧雅菲、陳紫嘉：《“武漢洪山區(qū)最牛小區(qū)”，怎么做到的？》， https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6014381，2020年4月30日。。在一些防控形勢(shì)嚴(yán)峻、條件相對(duì)簡(jiǎn)陋的鄉(xiāng)村社區(qū)，“各地村委會(huì)、居委會(huì)等基層自治組織‘各顯神通’，在緊張的防疫工作中做出了自己的貢獻(xiàn)，也給公眾帶來了一絲輕松。這些辦法雖然‘老土，甚至有些好笑，但卻牢牢抓住了‘切斷傳染源’這個(gè)防疫工作的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)?！?10)任冠青：《喇叭橫幅“硬核”勸返，基層組織也是重要防疫力量》，http://n.eastday.com/pnews/1580200035013177，2020年5月20日。

根據(jù)疫情實(shí)際情況，各地社區(qū)防控重點(diǎn)、手段、程度不一，但以上工作均有開展；疫情轉(zhuǎn)入常態(tài)后，也繼續(xù)或多或少、或輕或重地作出以上一些防控措施，這其中，尤其在疫情暴發(fā)初期，黨員社區(qū)工作者往往義無反顧發(fā)揮了帶頭作用。疫情防控過程中，各地社區(qū)注意到充分利用新技術(shù)的便利。最便捷、有效的手段是對(duì)于過往行人查驗(yàn)健康碼、行程卡；“無人機(jī)”被一些社區(qū)用于日常巡查與“喊話”；江西省南昌市N街道各社區(qū)卡口均安裝高清攝像頭，通過“一屏全控”系統(tǒng)，監(jiān)控室可直接察看是否有人員聚集，同時(shí)借助城警聯(lián)勤綜治云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)疫情風(fēng)險(xiǎn)的快速協(xié)同處理；社區(qū)進(jìn)出登記采用掃描二維碼、微信小程序等方式，避免了近距離接觸所致交叉感染風(fēng)險(xiǎn)(11)易外庚、方芳、程秀敏：《重大疫情防控中社區(qū)治理有效性觀察與思考》，《江西社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。。各地社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)也發(fā)揮了重要作用，由其進(jìn)行社區(qū)初篩，確診再轉(zhuǎn)診，進(jìn)而緩解了大醫(yī)院壓力，提升了收治效率。尤其在武漢，“社區(qū)—方艙—重癥醫(yī)院”分級(jí)診療體系形成后，明顯扭轉(zhuǎn)了疫情防控局勢(shì)。

“社區(qū)組織如何與地方政府合作以共同應(yīng)對(duì)COVID-19是疫情防控策略在地方一級(jí)是否有效的關(guān)鍵因素……社區(qū)組織在應(yīng)對(duì)COVID-19各個(gè)階段都起著重要作用：疫情防控全面化、抗疫情保運(yùn)行平衡化、疫情防控常態(tài)化。”(12)Cheng Y，Yu J,Shen Y，Huang B,2020,“Coproducing Responses to COVID-19 with Community-Based Organizations: Lessons from Zhejiang Province, China”，Public Administration Review， doi:10.1111/puar.13244。盡管如此，社區(qū)管理身處公共資源“食物鏈”底端、公共事務(wù)“任務(wù)鏈”終端，行政性與自治性關(guān)系不明、協(xié)調(diào)不順，也導(dǎo)致疫情防控中社區(qū)管理的諸多困境暴露無遺。

其一，防控工作風(fēng)險(xiǎn)大，但缺乏有效的防護(hù)設(shè)備。入戶排查、安排隔離、小區(qū)防護(hù)等工作均壓給社區(qū)工作者逐一落實(shí)，一度洶涌險(xiǎn)惡的疫情面前，社區(qū)被視為第一道“防波堤”，是阻隔病毒肆虐的“高地”和“據(jù)點(diǎn)”，然而，堅(jiān)守“據(jù)點(diǎn)”的社區(qū)人員有效防護(hù)設(shè)備較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)卻十分缺乏。2020年2月1日，武昌放鷹社區(qū)書記網(wǎng)上一封求救信敘述：“我這幾天每天都在沒防護(hù)措施的情況下和確診病人一起，昨晚還扶一個(gè)高度疑似老人下樓去醫(yī)院……社區(qū)工作者已經(jīng)被推到風(fēng)口浪尖，我們幾個(gè)同事因?yàn)榻佑|病人都在社區(qū)睡覺不敢回家；生怕成為帶菌者傳給家人，請(qǐng)一定保證社區(qū)工作者的人身安全?！?13)中國(guó)新聞周刊：《武漢基層社區(qū)：如何解決疫情防控第一線的困局？》，https://kuaibao.qq.com/s/20200203A0CFVK00，2020年5月29日。這一情況并非個(gè)案，雖然后來隨著各地支援和醫(yī)護(hù)設(shè)備生產(chǎn)能力的持續(xù)擴(kuò)大，武漢總體情形好轉(zhuǎn)，但在不少次重點(diǎn)疫區(qū)、廣大農(nóng)村社區(qū)一段時(shí)間內(nèi)防護(hù)設(shè)備仍屬奇缺，社區(qū)既缺少供應(yīng)渠道，也缺乏財(cái)力購(gòu)買，工作人員近乎“赤膊上陣”開展防疫工作?？紤]到自身安全，以及防范交互感染，一些社區(qū)工作者不得不采取打電話形式摸排登記建檔，調(diào)查有無發(fā)熱重點(diǎn)人員，但由于居民對(duì)于被隔離和收院醫(yī)治不免存在擔(dān)憂和逃避心理，電話調(diào)查有時(shí)就難以獲得居民真實(shí)、完整的反饋信息，從而為疫情的繼續(xù)蔓延又留下口子。

其二，防控工作頭緒多，但缺乏充足的工作人員。比如根據(jù)2016年印發(fā)的《武昌區(qū)社區(qū)工作者管理辦法(試行)》(武昌政辦〔2016〕46號(hào))規(guī)定，“原則上按照社區(qū)每240戶配備1名的標(biāo)準(zhǔn)，配備社區(qū)工作者”，僅以1戶3人推算，意味著武昌區(qū)1名社區(qū)工作者要負(fù)責(zé)720名居民；武漢市各區(qū)乃至其他城市情況也大抵與此相當(dāng)，由于城市中另有大量暫住、流動(dòng)人口寄居于各個(gè)社區(qū)，有的社區(qū)一個(gè)“網(wǎng)格員”負(fù)責(zé)的居民可以達(dá)到1 000人。新冠疫情防控期間，任何居民發(fā)燒，都要第一時(shí)間聯(lián)系社區(qū)工作者，必要時(shí)后者需陪同前往定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)；密切接觸人員，社區(qū)工作者要安排隔離并安排食宿事宜；被隔離樓棟或小區(qū)居民買菜、送菜需要社區(qū)工作者代勞，每日挨戶調(diào)查登記、檢測(cè)體溫、卡口蹲點(diǎn)均需社區(qū)工作者頂上……。社區(qū)工作者連軸轉(zhuǎn)、滿負(fù)荷，卻并不具備專業(yè)防疫知識(shí)，也大多未受過專業(yè)培訓(xùn)，完成“四集中”(集中患者、集中專家、集中資源、集中救治)和“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治”任務(wù)就難免出現(xiàn)一些偏差。不僅如此，疫情時(shí)期某些職能部門的形式主義作風(fēng)也開始大行其道，要求社區(qū)工作者填寫各式各樣的疫情數(shù)據(jù)報(bào)表，一些內(nèi)容甚至要反復(fù)填寫。社區(qū)工作者一人當(dāng)數(shù)人用，仍然不夠用。隨著疫情防控轉(zhuǎn)入常態(tài)，原先與社區(qū)工作者共同蹲守卡口的志愿者紛紛復(fù)工、復(fù)商、復(fù)學(xué)，以致一些卡口一段時(shí)期內(nèi)仍需設(shè)置但卻出現(xiàn)無人值守的情況，社區(qū)防疫人手不足的問題繼續(xù)待解。

其三，防控工作難度高，但缺乏必要的權(quán)力支持。社區(qū)管理的優(yōu)勢(shì)在于融合自治、行政二元性質(zhì)，問題卻也往往在于此，一方面，社區(qū)雖逐漸納入行政化管理，卻非真正意義上的行政層級(jí)，社區(qū)工作者并不具有執(zhí)法主體資格，僅由上級(jí)行政機(jī)關(guān)委托代行某些特定的行政權(quán)力。而在疫情防控和處理過程中，難題由此產(chǎn)生。社區(qū)工作者的“硬核”管理并不可能被所有人理解，遭遇居民抵制甚至被打罵的現(xiàn)象屢見于報(bào)道；另一方面，社區(qū)雖具有法理上的自治地位，但自治性權(quán)力畢竟屬于軟性權(quán)力，并且現(xiàn)實(shí)中又經(jīng)常遭受社區(qū)行政性羈絆。武漢市J區(qū)下轄B社區(qū)的案例就耐人尋味。據(jù)微信公號(hào)“中央政法委長(zhǎng)安劍”數(shù)據(jù)顯示，截至2020年2月8日24時(shí)，B社區(qū)確診病例87例，疑似患者數(shù)113人。B社區(qū)疫情如此嚴(yán)重，輿論普遍認(rèn)為與其在1月18日?qǐng)?zhí)意舉辦計(jì)有4萬(wàn)多居民參加的一年一度的“萬(wàn)家宴”活動(dòng)有著密切關(guān)系。然而事后追溯，這一活動(dòng)是否如期舉行或許并非B社區(qū)居民意愿所能左右，由于其已經(jīng)構(gòu)成地方文化品牌，盡管有社區(qū)工作者曾提示應(yīng)予取消，活動(dòng)卻仍然如期舉行(14)《“封城”二十日里的武漢百步亭：一線社區(qū)工作者口述》，https://www.thepaper.cn/newDetail_forward_5922202,2020年8月20日。。社區(qū)自治性為行政性所掣肘同樣影響到社區(qū)對(duì)于疫情的應(yīng)急響應(yīng)，媒體詢問武漢某社區(qū)工作者“從2019年12月出現(xiàn)疫情到‘封城’之前提醒過居民嗎？”該社區(qū)工作者回答：“我們基本都是接街道通知，按街道通知辦，誰(shuí)也不會(huì)提前做，都怕做錯(cuò)?。　?15)陳紅霞：《疫情中的武漢社區(qū)工作者：怕感染、怕居民罵、怕問責(zé)、怕填表，但我們不想做逃兵》，http://www.myzaker.com/article/5e3ea5718e9f096dd66a5055/，2020年6月3日。

二、 兩重面相下的社區(qū)管理：疫情防控功能與困境溯因

中國(guó)封建時(shí)代國(guó)家治理大多時(shí)期延續(xù)“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)，國(guó)家權(quán)力輕易不踏入社會(huì)，轉(zhuǎn)而奉行黃宗智所謂“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”，亦即地方行政采取非正式的行政方法，依賴由社區(qū)自身提名的準(zhǔn)官員進(jìn)行縣以下的治理，這些準(zhǔn)官員任職不拿薪酬，工作中也極少產(chǎn)生正式文書，此種治理有利于降低統(tǒng)治成本與緩沖社會(huì)矛盾(16)黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》2008年第2期。。晚清以來，為加強(qiáng)社會(huì)整合以推進(jìn)國(guó)家政權(quán)建設(shè)，國(guó)家權(quán)力開始一反常態(tài)深入社會(huì)，正式行政試圖替代非正式行政。直至新中國(guó)成立后，隨著“單位制”與人民公社體制確立，這一目標(biāo)似乎已實(shí)現(xiàn)，卻又轉(zhuǎn)向全能政府模式，相應(yīng)形成行政性的城市社區(qū)體制以及農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)體制，二者成為計(jì)劃體制和城鄉(xiāng)二元化體制的重要基礎(chǔ)。

改革開放后，人民公社制、單位制相繼解體，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為政府中心工作，各級(jí)官員漸至形成鮮明、強(qiáng)烈的發(fā)展主義理念，國(guó)家并不輕易從社會(huì)、社區(qū)回撤，這也是國(guó)家政權(quán)建設(shè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)集中的內(nèi)在要求，因此就造成“行政權(quán)力幾乎擴(kuò)大到基層所有公共領(lǐng)域”(17)周慶智：《在政府與社會(huì)之間：基層治理諸問題研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第13頁(yè)。。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制改革倒逼政治體制改革，政社分開進(jìn)入改革議程，村(居)民自治相繼獲得法律支持，從而城鄉(xiāng)社區(qū)管理模式趨近，走向既異于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理、也不同于改革前的行政性社區(qū)或生產(chǎn)隊(duì)，而是如上文所析的兼有自治性與行政性的社區(qū)“選擇性行政化”模式，農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)為“附屬行政化”村民自治，有學(xué)者直白地形容為“村民自治變成了農(nóng)民民主選舉一個(gè)班子為政府工作，而費(fèi)用由村民買單”(18)彭大鵬：《警惕村民自治“行政化”》，《南方日?qǐng)?bào)》2009年12月6日，A07版。；城市地區(qū)則表現(xiàn)為“社區(qū)服務(wù)”模式，主要特征是，城市社區(qū)通過激發(fā)“居民間的互助精神，以靈活多樣的社會(huì)化服務(wù)形式，為社會(huì)居民特別是有困難的人提供各類社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)”，“社區(qū)服務(wù)是民政部門承擔(dān)社會(huì)保障任務(wù)的一項(xiàng)重要工作”(19)劉杰：《從行政主導(dǎo)到福利治理：社區(qū)服務(wù)的范式演變及其未來走向》，《新視野》2016年第5期。。

自20世紀(jì)90年代以來，社區(qū)管理的選擇性行政化模式因其有助于平衡各方利益，故并沒有、也不可能有根本改變。首先，對(duì)于政府而言，選擇性行政化模式某些方面可以復(fù)現(xiàn)傳統(tǒng)社會(huì)“官民共治”的好處。由于社區(qū)并非正式的官僚制機(jī)構(gòu)，社區(qū)工作者也非完全正式的公務(wù)人員，因此，由社區(qū)管理承受一定的行政義務(wù)，并且強(qiáng)化社區(qū)自我服務(wù)與整合，可以降低正式行政的運(yùn)行成本，又能緩沖權(quán)力與權(quán)利的矛盾和沖突。其次，對(duì)于個(gè)體而言，利于維護(hù)業(yè)主權(quán)益。單位制解體后，具備自治性一面的社區(qū)不僅可以充當(dāng)居民向政府部門表達(dá)利益訴求的組織通道，而且有利于維護(hù)業(yè)主權(quán)益。這是因?yàn)槭袌?chǎng)化條件下社區(qū)業(yè)主商品房物權(quán)體現(xiàn)“對(duì)世性”，除物權(quán)人以外的任何人都對(duì)權(quán)利負(fù)有不可侵害和妨害的義務(wù)，因此傳統(tǒng)的行政性社區(qū)模式已完全不能適應(yīng)業(yè)主物權(quán)維護(hù)的需要，轉(zhuǎn)而應(yīng)在行政力量支持下，在業(yè)主、開發(fā)商、物業(yè)三方矛盾糾葛中，通過業(yè)主自治維護(hù)房屋物權(quán)。再次，對(duì)于執(zhí)政黨而言，能夠促進(jìn)社會(huì)治理。黨的十八大以來，社會(huì)治理上升為執(zhí)政主題，推動(dòng)社區(qū)治理回應(yīng)社區(qū)居民需求、加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)是其重要政策內(nèi)容，要求政府職能部門強(qiáng)化社區(qū)管理在政府與社區(qū)之間的聯(lián)系和中介作用，更好地回應(yīng)社情民意；同時(shí)，基于執(zhí)政安全考慮，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定也是政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理極為看重的方面，因而基層政府不斷強(qiáng)化網(wǎng)格化管理，社區(qū)管理融合自治性與行政性，順應(yīng)了社會(huì)治理這些方面的要求。

但近年來社區(qū)管理選擇性行政化模式也出現(xiàn)一些重要變化，主要是行政化色彩更加濃厚，造成社區(qū)職能法定化、社區(qū)成員公職化、工作方式機(jī)關(guān)化、運(yùn)行機(jī)制官僚化、權(quán)力行使集中化等前所未有的情況(20)陳鵬：《社區(qū)去行政化：主要模式及其運(yùn)作邏輯——基于全國(guó)的經(jīng)驗(yàn)觀察與分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期。。以溫州市H區(qū)G社區(qū)為例，截至2020年7月，常住人口1 458戶/7 280人，2015年社區(qū)黨支部成立、居民委員會(huì)產(chǎn)生，開始履行社區(qū)管理職責(zé)。目前“兩委”成員以及社工共8人，其錄用均由上級(jí)調(diào)派或規(guī)范管理，8人中為小區(qū)居民的僅有2人。人頭開支與事業(yè)經(jīng)費(fèi)依賴上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，并接受上級(jí)審計(jì)，工作任務(wù)也多為街道交付，接受街道黨工委考核。G社區(qū)的這一情況并非個(gè)例，各地均很普遍，究其原因，第一，歸根結(jié)底，行政性而非自治性才是中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)管理的基本底色。中國(guó)社區(qū)建設(shè)系由官方發(fā)起，也離不開國(guó)家力量的外部驅(qū)動(dòng)，不僅社區(qū)的自主性發(fā)展得益于國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)型，社區(qū)建設(shè)的進(jìn)展也有賴于國(guó)家力量的充分支持。唯其如此，社區(qū)建設(shè)政策設(shè)計(jì)也必然深刻體現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型與社區(qū)整合的“國(guó)家意圖”(21)吳曉林：《治理轉(zhuǎn)型和社區(qū)自治應(yīng)有機(jī)銜接》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年11月16日，17版。。恰從國(guó)家對(duì)于基層治理的目標(biāo)定位來看，近年來已從單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向黨建、安全、環(huán)保、文明創(chuàng)建、社區(qū)建設(shè)等多元治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變，為落實(shí)這些目標(biāo)，縱向府際關(guān)系中的行政壓力和控制空前加強(qiáng)，并且直抵基層社區(qū)(22)彭勃、趙吉：《折疊型治理及其展開：基層形式主義的生成邏輯》，《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第11期。。第二，社區(qū)自治存在功能缺陷，需要行政力量提供保障。一方面，社區(qū)居民所需的社會(huì)交往的親密情感滿足和社會(huì)資本支持，并不主要從社區(qū)獲得，而是通過超社區(qū)的親緣、業(yè)緣和趣緣群體實(shí)現(xiàn)，如此使得社區(qū)難于“共同體化”，完全拋開行政力量的外部干預(yù)，社區(qū)自治就難以深入開展(23)王德福：《社區(qū)治理現(xiàn)代化：功能定位、動(dòng)力機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第7期。；另一方面，社區(qū)管理從居民自治的法理屬性出發(fā)，當(dāng)然也會(huì)采取一些自治性的公益動(dòng)作，例如利用居民閑暇時(shí)間組織文體福利活動(dòng)、知識(shí)講座等，但由于自身收入途徑有限，轉(zhuǎn)而必然對(duì)于來自基層政府的財(cái)力和人力支持產(chǎn)生極大的依賴。第三，社區(qū)管理法律規(guī)范體系尚不健全，需要行政力量介入。相較于社區(qū)治理的復(fù)雜實(shí)踐，相關(guān)法律體系建設(shè)卻十分滯后，導(dǎo)致社區(qū)管理的運(yùn)行缺乏明確法律依據(jù)或保障。譬如以《物業(yè)管理?xiàng)l例》為例，大部分條款不夠細(xì)化，易造成物業(yè)公司違規(guī)成本較低、社區(qū)居民維權(quán)困難、物業(yè)公司對(duì)違規(guī)業(yè)主懲戒困難等問題；與此同時(shí)，社區(qū)居民存在較強(qiáng)的流動(dòng)性以及就職單位的多樣性，因此較難通過資格剝奪、待遇升降、輿論機(jī)制節(jié)制居民行為，這些因素也造成社區(qū)管理往往引入行政力量發(fā)揮調(diào)處與監(jiān)督作用。

社區(qū)管理行政性趨強(qiáng)，從而賦予其諸多行政義務(wù)，包括履行上述各項(xiàng)防疫功能：進(jìn)行防控宣傳、蹲守卡口值勤、排查居民情況、做好隔離工作等，同時(shí)也為此提供了行政權(quán)力或背景支持。社區(qū)工作者值守的卡口，可以視為疫情防控過程中行政權(quán)力的基礎(chǔ)設(shè)施。通過卡口這一物理裝置，鎮(zhèn)街干部、社區(qū)工作者、衛(wèi)生人員、警察等不同類別和層級(jí)的治理力量得以重新組裝，使得卡口成為扼守一方的權(quán)力“據(jù)點(diǎn)”，因此，卡口越多，也就意味著管控力度越高，利于短期的應(yīng)急性防疫(24)呂德文：《農(nóng)村疫情防控及其社會(huì)機(jī)制——以“隔離”為中心的討論》，《開放時(shí)代》2020年第3期。。由于社區(qū)管理不斷邁入行政體系，疫情防控中基層政府對(duì)于社區(qū)工作者的激勵(lì)與監(jiān)督也往往采取行政方式，例如截至2020年2月13日，溫州各級(jí)政府疫情火線共提拔100人、嘉獎(jiǎng)119人、表?yè)P(yáng)414人；對(duì)戰(zhàn)“疫”中不擔(dān)當(dāng)、不作為的黨員干部，共處理88起、151人，這些涉及獎(jiǎng)懲的人員，很多為社區(qū)工作者(25)尤建明等：《溫州“疫”線提拔100人，免職10人，傳達(dá)了這樣的強(qiáng)烈信號(hào)！》，http://wz.zjol.com.cn/jrwz/202002/t20200215_11672322.shtml，2020年6月15日。；溫州市H區(qū)還將一批在防疫中表現(xiàn)突出的社區(qū)工作者由臨聘性質(zhì)轉(zhuǎn)為正式合同工，助其進(jìn)一步踏入行政體制。疫情之下各地強(qiáng)化社區(qū)管理行政性防控的另一重要舉措是，黨政干部下沉社區(qū)，與社區(qū)工作者攜手防疫。比如武漢市共發(fā)動(dòng)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位4.45萬(wàn)多名黨員干部職工充實(shí)社區(qū)，與街道干部一起全天候全參與排查，確保每個(gè)確診重癥病人、疑似重癥病人及輕癥病人、疑似病人全部都能得到安置(26)成熔興：《武漢4.45萬(wàn)黨員干部下沉防控一線》，《湖北日?qǐng)?bào)》2020年2月28日，04版。。

社區(qū)管理對(duì)于各項(xiàng)防疫功能的擔(dān)當(dāng)，當(dāng)然不全由自身被逐漸植入的強(qiáng)行政性所驅(qū)使，也源于與居民的自治性聯(lián)系，進(jìn)而社區(qū)管理在三個(gè)組織層級(jí)上，發(fā)動(dòng)和服務(wù)居民，擔(dān)負(fù)了防疫的自治性義務(wù)。一是居民委員會(huì)層面。例如，天津市D區(qū)F社區(qū)居委會(huì)人員全員上崗，加強(qiáng)防疫宣傳，排查來津、返津人員，為社區(qū)進(jìn)出人員測(cè)量體溫、指揮社區(qū)消殺等(27)天津婦聯(lián)：《防疫戰(zhàn)場(chǎng) 巾幗文明崗——社區(qū)居委會(huì)在行動(dòng)！》，http://www.tjbh.gov.cn/jz/contents/4650/421832.html，2020年6月21日。。二是業(yè)主委員會(huì)層面。例如，岳陽(yáng)市Y區(qū)L小區(qū)業(yè)委會(huì)為樓道消毒，在小區(qū)門口設(shè)置防疫志愿服務(wù)崗，建立值班制度，對(duì)進(jìn)入小區(qū)的車輛及人員嚴(yán)格把控，堅(jiān)持每天量體溫并逐一進(jìn)行登記，同時(shí)發(fā)放防疫宣傳單及防護(hù)物資(28)陳江玲：《小區(qū)成立業(yè)委會(huì) 自治防疫作用大》，http://www.yueyang.gov.cn/yylq/21487/21488/21744/content_1656040.html，2020年6月28日。。三是社區(qū)社會(huì)組織層面。例如，泰興市農(nóng)村社區(qū)“紅白理事會(huì)”“鄉(xiāng)賢參事會(huì)”“互幫互助會(huì)”“聯(lián)防聯(lián)治會(huì)”“禁毒禁賭會(huì)”“道德評(píng)議會(huì)”分頭組織農(nóng)村居民支持防疫、投入防疫，實(shí)現(xiàn)疫情群防群控(29)徐倩：《姚王鎮(zhèn)“六會(huì)”自治組織：筑牢疫情防控的“銅墻鐵壁”》，http://jsnews.jschina.com.cn/tz/a/202002/t20200224_2486720.shtml，2020年7月1日。。

但社區(qū)管理疫情防控工作畢竟面臨諸多限制或困境，而這仍可以經(jīng)由對(duì)于社區(qū)管理行政性與自治性的現(xiàn)實(shí)考量獲得解釋：

一方面，社區(qū)管理仍屬選擇性或有限的行政化。盡管近年來社區(qū)管理行政性驟然加深，但憲法法律上，社區(qū)并非真正意義上的行政層級(jí)。即便隨著各級(jí)政府“放管服”工作的推進(jìn)，一些行政管理職能不斷向社區(qū)轉(zhuǎn)移，社區(qū)所能代為行使的行政性權(quán)力仍屬有限，僅承擔(dān)社區(qū)服務(wù)與居民辦事功能，并無“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源”或“獨(dú)自處置問題”的權(quán)力。進(jìn)言之，下達(dá)社區(qū)的權(quán)責(zé)利、人財(cái)事并不對(duì)稱，職事大量下放，職權(quán)、人事與財(cái)權(quán)下放卻并未同步，進(jìn)而造成社區(qū)工作負(fù)擔(dān)與責(zé)任超載。以合肥市某社區(qū)為例，粗略統(tǒng)計(jì)共有62塊工作站(中心、室)牌子掛在該社居委大門和辦公室門外，但社區(qū)只有17名工作人員，10間辦公室，平均每個(gè)人頭上頂著近4塊牌子(30)李浩：《給牌匾“瘦身” 讓基層減負(fù)增效》，《安徽日?qǐng)?bào)》2019年5月7日，09版。，每一塊牌子意味著對(duì)應(yīng)上級(jí)一個(gè)部門與事項(xiàng)，由此造成社區(qū)工作者整日忙于填表撰寫材料、蓋章出具證明、應(yīng)對(duì)評(píng)比考核，經(jīng)常感慨：“考核檢查多，材料會(huì)議多，指派任務(wù)多；支配時(shí)間少，走街串戶少，為民服務(wù)少?！边@一情況在疫情防控中同樣體現(xiàn)得極為明顯，社區(qū)工作者被寄予重要防疫責(zé)任，相應(yīng)的人員、物資、待遇、權(quán)力條件等卻難以保證，造成“一些社區(qū)的應(yīng)急制度僅僅是為了應(yīng)付上級(jí)檢查而草草設(shè)置，或從其他社區(qū)成型的方案中拼湊而成，社區(qū)應(yīng)急制度難以細(xì)化、落實(shí)”；“在問責(zé)和執(zhí)行力的雙重壓力下，一些社區(qū)的應(yīng)急制度出現(xiàn)執(zhí)行不到位，導(dǎo)致應(yīng)急決策難以有效貫徹執(zhí)行，有的地方出現(xiàn)我行我素或各自為政的現(xiàn)象，無視國(guó)家的統(tǒng)一部署和調(diào)控”(31)顏德如：《構(gòu)建韌性的社區(qū)應(yīng)急治理體制》，《行政論壇》2020年第3期。。

社會(huì)管理有限行政化使得社區(qū)工作者與行政人員在編制身份和待遇水平上相關(guān)甚遠(yuǎn)，其所從事的居民工作卻又極其瑣碎，現(xiàn)實(shí)意義上缺乏成就感、地位感和尊嚴(yán)感，因而優(yōu)秀人才往往不愿投身社區(qū)管理，從而影響了社區(qū)整體服務(wù)水平的提高。不僅鄉(xiāng)村社區(qū)如此，城市社區(qū)亦然，從業(yè)人員以中老年人、低學(xué)歷者、離退休兼職人員、待業(yè)青年居多。從這方面也可以理解防疫工作中一些社區(qū)工作者為何工作不精細(xì)、不專業(yè)，虎頭蛇尾、敷衍了事?！吧鐓^(qū)干部、社區(qū)工作者在公共衛(wèi)生事件面前缺少必要的預(yù)防意識(shí)、防控技能和科學(xué)機(jī)動(dòng)的防控策略，往往采用最簡(jiǎn)單粗暴的應(yīng)急管理方式執(zhí)行上級(jí)部門的命令，被動(dòng)等待政府部門的進(jìn)一步指示和決策，寧愿過分保守也不愿應(yīng)勢(shì)而動(dòng)?！?32)曹海軍、梁賽：《社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的“精控”之道——現(xiàn)實(shí)困境、邏輯理路和治理策略》，《理論探討》2020年第3期。社區(qū)工作者對(duì)于法律的認(rèn)知和守法意識(shí)有限，但其行為卻具有權(quán)力意味，體現(xiàn)特殊時(shí)期的命令剛性，所以一些防控措施甚或逾越法律和政策邊界，構(gòu)成侵權(quán)。

另一方面，社會(huì)管理又只體現(xiàn)較弱的自治性。正由于社區(qū)管理一步步行政化，自我管理、自我服務(wù)、自我教育的宗旨得不到充分體現(xiàn)，自治性呈現(xiàn)較弱狀態(tài)。不少文獻(xiàn)分析新冠疫情防控看法一致，認(rèn)為政府對(duì)社會(huì)力量，特別是社區(qū)力量，如社區(qū)組織、物業(yè)管理組織、業(yè)委會(huì)和志愿者組織等的培育、引導(dǎo)、鍛煉、扶持不夠，以至于疫情防控很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)基本依賴政府部門和醫(yī)療衛(wèi)生單位(33)卿菁：《特大城市疫情防控機(jī)制：經(jīng)驗(yàn)、困境與重塑——以武漢市新冠肺炎疫情防控為例》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第3期。；社區(qū)疫情防控彰顯層層落實(shí)、包保責(zé)任的行政單軌治理模式(34)馬良燦：《重大疫情下的鄉(xiāng)村治理困境與路徑優(yōu)化》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2020年第1期。，“以結(jié)果為導(dǎo)向、以責(zé)任追究為保障的推進(jìn)模式，固化了基層干部對(duì)行政資源的過度依賴，擠壓社會(huì)力量、志愿者參與疫情治理的空間，不利于疫情防控的協(xié)同治理推進(jìn)”(35)董幼鴻：《精細(xì)化治理與特大城市社區(qū)疫情防控機(jī)制建設(shè)——以上海基層社區(qū)疫情防控為例》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2020年第3期。。總體來看，新冠疫情防控工作中，社區(qū)居民和志愿力量參與防控的主動(dòng)性和積極性并沒有被完全調(diào)動(dòng)起來，較普遍顯現(xiàn)被動(dòng)、消極，在防控過程中所處地位仍有待提高。自治性暗淡、行政性過強(qiáng)，也往往造成社區(qū)防疫管理缺乏來自居民的充分理解。雖然一些地方，由于社區(qū)工作者不顧自身安危，辛苦投入防疫，這一情況應(yīng)有助于密切與居民的信任關(guān)系，但不少居民心目中往往還是認(rèn)為，社區(qū)工作者是代表政府的，其所執(zhí)行的也是政府部門的單方面命令，與居民利益和主張并無緊密聯(lián)系，由此進(jìn)一步削弱了其對(duì)于防疫工作的主動(dòng)性參與，不利于社區(qū)人員防疫工作的深入開展和獲得支持，居民與社區(qū)工作者在防疫的一些具體安排上互存芥蒂，乃至頻現(xiàn)沖突。

三、 重塑基層治理：使社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)起來

新冠疫情防控讓社區(qū)管理的功能和困境一起呈現(xiàn)，實(shí)際上，類似情況常態(tài)時(shí)期也同樣存在。以此來思考，后疫情時(shí)代社區(qū)管理的出路何在？本文以為，這仍需從處理好社區(qū)管理行政性與自治性兩重屬性的關(guān)系出發(fā)，重塑基層治理，理順社區(qū)管理權(quán)責(zé)關(guān)系，提升社區(qū)管理能力。

對(duì)此，已有文獻(xiàn)大體呈現(xiàn)兩種觀點(diǎn)傾向：其一是社區(qū)自治本體論。強(qiáng)調(diào)社區(qū)是社會(huì)的單元和細(xì)胞，社區(qū)自治是促進(jìn)基層管理體制創(chuàng)新和完善社會(huì)主義基層民主的必經(jīng)之路(36)盧學(xué)暉：《城市社區(qū)精英主導(dǎo)自治模式：歷史邏輯與作用機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》2015年第8期。，其補(bǔ)充了代議制民主的缺口，奠定了民主發(fā)展的基礎(chǔ)(37)婁成武、谷民崇：《城市社區(qū)自治：我國(guó)政治民主化發(fā)展的必然路徑》，《理論探討》2014年第3期。。但在現(xiàn)行“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”治理格局下，社區(qū)承擔(dān)了大量的行政職能，嚴(yán)重影響了本身自治功能的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，推動(dòng)社區(qū)“去行政化”、回歸自治應(yīng)是社區(qū)管理改革的根本方向所在，加強(qiáng)社區(qū)自治不但有利于增強(qiáng)社區(qū)居民民主意識(shí)，拓展監(jiān)督社區(qū)公共權(quán)力的能力和途徑，也有利于促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，構(gòu)造國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力(38)向德平：《社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析》，《學(xué)海》2006年第3期。。其二是社區(qū)自治-行政調(diào)和論。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者注意到，社區(qū)自治本體論當(dāng)前并不具備充分的兌現(xiàn)條件。一方面，社區(qū)行政化現(xiàn)象與趨勢(shì)幾乎不可逆轉(zhuǎn)，究其原因，《居民委員會(huì)組織法》法律規(guī)定模糊，該法既明確了社區(qū)居民委員會(huì)的自治地位，卻又規(guī)定“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，可以“設(shè)立、撤銷、調(diào)整”居民委員會(huì)及其規(guī)模；居民委員會(huì)則應(yīng)“協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”?，F(xiàn)實(shí)中這些規(guī)定為基層政府將其工作任務(wù)下派居委會(huì)、加強(qiáng)對(duì)于居委會(huì)的干預(yù)提供了法律空間。另一方面，如前已析，現(xiàn)階段居民自治又難以離開行政權(quán)力背景支持。鼓吹社區(qū)自治的學(xué)者經(jīng)常困惑的是，現(xiàn)實(shí)中各地社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)的意識(shí)和能力普遍較弱，鮮少實(shí)質(zhì)性的社區(qū)參與，大多居民仍習(xí)慣于由居委會(huì)或基層政府經(jīng)由行政途徑解決社區(qū)公共問題，包括新冠疫情防控。原因在于：一是傳統(tǒng)單位制管理變相存活于社區(qū)管理之中，居民一時(shí)間仍較不習(xí)慣相互商量、協(xié)力解決問題，而是希望凡事由居委會(huì)或基層政府出面解決；二是社區(qū)管理也有賴于行政力量支持形成依附性自治，解決自身經(jīng)常面臨的資金不足、民意分散、權(quán)威不牢、治理不力等難題。也有學(xué)者論及居民社會(huì)資本對(duì)于社區(qū)自治運(yùn)行的先決意義，但社會(huì)資本的發(fā)育并不可能一蹴而就。在此情形下，為避免社區(qū)自治陷入崩潰，或者形成一種劣質(zhì)自治，政府為社區(qū)管理提供“后臺(tái)支持”與運(yùn)行規(guī)范，不僅必然，也屬必要。當(dāng)然，行政力量介入過度也非政府的理性選擇，不利于降低行政成本，也不利于社區(qū)和居民的自主成長(zhǎng)。是故，不少學(xué)者更贊同，應(yīng)在社區(qū)管理的自治性與行政性之間設(shè)法取得平衡，不應(yīng)執(zhí)念于其中一者。

由此思考近十余年一些地方出現(xiàn)的社區(qū)管理體制改革嘗試，例如深圳鹽田首倡“議行分設(shè)、居站分離”，南京市一些區(qū)街將社區(qū)工作站建在街道一級(jí)，街道回收社區(qū)居委會(huì)行政職能，或者引入社工組織外包社區(qū)公共服務(wù)，這些做法體現(xiàn)創(chuàng)新勇氣和智慧，表達(dá)了改革者剝離居委會(huì)行政屬性，促其向自治組織回歸的良苦用心，但結(jié)果卻造成居委會(huì)無所事事、無所作為，針對(duì)居民意見較多的物業(yè)管理、違章建筑和社區(qū)治安等問題，居委會(huì)無力協(xié)調(diào)其他社區(qū)組織或政府職能部門解決，進(jìn)而就使其難獲居民信任，陷入合法性危機(jī)(39)張雪霖、王德福：《社區(qū)居委會(huì)去行政化改革的悖論及其原因探析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。。這些社區(qū)去行政化改革舉措也招致另一些負(fù)面效應(yīng)：“居站分離”模式下，街道將社區(qū)工作站實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)橄聦贆C(jī)構(gòu)，增加了行政層級(jí)和成本；街道工作站模式下，工作站成為“縮小的街道”，大量居民事務(wù)上收處理，使其不堪重負(fù)，居民街道、居委會(huì)兩頭跑，徒增了辦事成本。社區(qū)服務(wù)外包模式下，居民辦事既要找居委會(huì)，又要找社會(huì)組織，同樣會(huì)增加成本(40)陳鵬：《社區(qū)去行政化：主要模式及其運(yùn)作邏輯——基于全國(guó)的經(jīng)驗(yàn)觀察與分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期。。

根本而論，這些改革措施，試圖割裂社區(qū)自治性與行政性二者辯證關(guān)系，往往使得改革“叫好不叫座”，缺乏應(yīng)有的現(xiàn)實(shí)條件與創(chuàng)新收益。本文則主張堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，縱橫兩方面重塑基層治理，不是一味讓行政性從基層回撤，而是下移配合社區(qū)自治，回應(yīng)居民公共服務(wù)需求，也不是僅從制度層面抽象理解和引入社區(qū)自治，而是設(shè)法提升其自治與管理運(yùn)營(yíng)能力。據(jù)此，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理中行政因素與自治因素相互支持、相互彌補(bǔ)，產(chǎn)出讓居民有獲得感的社區(qū)管理。

一方面，縱向上，進(jìn)一步下沉行政資源，構(gòu)造互益型政社關(guān)系。社區(qū)行政化總體表現(xiàn)為兩個(gè)基本維度：一是行政資源下達(dá)社區(qū)；二是公共事務(wù)下達(dá)社區(qū)。目前社區(qū)行政化多著力于后者，體現(xiàn)于前者不足，常態(tài)時(shí)期影響社區(qū)管理能力的發(fā)揮，疫情時(shí)期影響社區(qū)應(yīng)急能力的釋放。為此，后疫情時(shí)代應(yīng)設(shè)法減少街鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)于行政能量的截留，推動(dòng)行政資源進(jìn)一步下沉社區(qū)。城市地區(qū)可以考慮撤銷街道建制與辦事機(jī)構(gòu)，所承載的經(jīng)濟(jì)職能、行政管理與執(zhí)法事項(xiàng)上收，居民服務(wù)職能以及工作人員進(jìn)入社區(qū)服務(wù)中心，社區(qū)服務(wù)中心獲得正式的體制身份。已有不少文獻(xiàn)對(duì)于撤銷街道達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為街道僅為派出機(jī)構(gòu)，而且缺乏法律依據(jù)，不具有法定行政權(quán)力，因而開展工作需要多方協(xié)調(diào)，較難取得部門支持；為完成浩繁行政任務(wù)，又經(jīng)常充當(dāng)“二傳手”，交給社區(qū)落實(shí)。一旦取消街道，不僅暢通了縣級(jí)政府與社區(qū)的直接聯(lián)系，減少了中間運(yùn)行成本，行政力量和資源直接下沉社區(qū)，也更加有利于社區(qū)開展應(yīng)急管理和社區(qū)服務(wù)。實(shí)踐中，南京、貴陽(yáng)、銅陵等地也早有撤銷街道的嘗試，形成“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理模式，理順了基層行政關(guān)系，提升了社區(qū)服務(wù)能力。有學(xué)者不免擔(dān)心街道撤銷后縣級(jí)政府對(duì)于社區(qū)的管理超出管理幅度，職能部門則會(huì)憂慮原先由街道承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)無法落實(shí)，對(duì)此，一方面要繼續(xù)推動(dòng)縣級(jí)政府扭轉(zhuǎn)單純發(fā)展觀，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，由此，基層治理也應(yīng)側(cè)重為社區(qū)管理提供政策支持、服務(wù)支持與經(jīng)費(fèi)支持，不宜對(duì)于社區(qū)管理“統(tǒng)得過多，管得過死”；另一方面，為便利縣級(jí)政府管理，可將社區(qū)規(guī)模在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適度擴(kuò)大。至于農(nóng)村地區(qū)，是否也可以取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？理論界也不乏贊同意見，比如徐勇就曾主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為派出機(jī)構(gòu)，當(dāng)然其立足點(diǎn)并非是為了將行政資源下沉社區(qū)，而是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏獨(dú)立財(cái)政、行政行為體現(xiàn)直接性、受傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理啟發(fā)等原因(41)徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期。?；氐奖疚难芯勘尘昂椭黝}下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣可以考慮撤銷，因其與街道的行政特性以及對(duì)于社區(qū)管理造成的掣肘大致相似。但由于一些農(nóng)業(yè)地區(qū)地理范圍較大、管理對(duì)象分散，此種做法不宜“一刀切”，不過鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力、人員、資源向社區(qū)仍須應(yīng)放則放。撤銷街鎮(zhèn)層級(jí)，公共事務(wù)和行政資源沉入社區(qū)，社區(qū)服務(wù)中心接續(xù)原屬街鎮(zhèn)的社會(huì)服務(wù)職能，居(村)委會(huì)則專心于居民自治事務(wù)的處理。僅僅這樣做或許并不能真正調(diào)和社區(qū)行政性與自治性的矛盾，甚至這一矛盾會(huì)傳導(dǎo)于社區(qū)服務(wù)中心和居(村)委會(huì)之間，還需創(chuàng)新行政因素介入社區(qū)的方式。其一，強(qiáng)化基層公共管理者法律意識(shí)和行為習(xí)慣。居(村)委會(huì)依照現(xiàn)行《城市居民委員會(huì)法》《村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定管理社區(qū)公共事務(wù)，行使自治權(quán)利。政府部門以及社區(qū)服務(wù)中心應(yīng)予以尊重，并按法律規(guī)定給予資金、場(chǎng)所等方面的支持。其二，政府部門確需居委會(huì)協(xié)助完成的公共事務(wù)，可以引入互益性管理。民政部、中央組織部曾于2015年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，要求制定社區(qū)工作事項(xiàng)清單，實(shí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，以此求解社區(qū)承擔(dān)行政事務(wù)過多、過重的問題，但實(shí)踐中基層政府往往繞開清單，通過領(lǐng)導(dǎo)批示、打招呼等迂回方式，繼續(xù)將清單外行政事務(wù)派發(fā)社區(qū)。對(duì)此，應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，構(gòu)造行政-自治互益型政社關(guān)系：常態(tài)時(shí)期，以社區(qū)工作清單為基礎(chǔ)，參照政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的做法，與居(村)委員會(huì)訂立行政協(xié)議，后者有義務(wù)協(xié)助政府部門落實(shí)清單事項(xiàng)，作為對(duì)等權(quán)利，政府部門賦予居(村)委員會(huì)代理人資格與權(quán)威，并根據(jù)其落實(shí)清單的考核結(jié)果撥付相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)與業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)；非常態(tài)時(shí)期，例如疫情防控時(shí)期，居(村)委員會(huì)必須服從政府部門的防疫指揮，但政府部門有義務(wù)為其提供必備的工作條件，綜合評(píng)價(jià)其工作成效撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)、調(diào)整相關(guān)人員待遇等。為增強(qiáng)社區(qū)工作者動(dòng)員居民的能力，另可從外部輸入“自治基金”，增進(jìn)社區(qū)的分配性利益，調(diào)動(dòng)居民參與的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“以資源撬動(dòng)自治”。比如南京市就曾為每個(gè)社區(qū)輸入20萬(wàn)“為民服務(wù)專項(xiàng)資金”，指定用于社區(qū)公共品供給，由居民自主決定使用方案，一定程度上增進(jìn)了居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情與能力。其三，鼓勵(lì)通過規(guī)范、正式的程序，實(shí)現(xiàn)居委會(huì)人員與社區(qū)服務(wù)中心人員交叉任職，強(qiáng)化居委會(huì)與社區(qū)服務(wù)中心分工合作的干部基礎(chǔ)。

另一方面，橫向上，多維度激活社區(qū)資源，增進(jìn)自為型自治能力。各地旨在理順社區(qū)行政性與自治性關(guān)系的改革創(chuàng)新行為，重視基層治理體制與職能的調(diào)整，通過轉(zhuǎn)換介入社區(qū)的行政力量的力度和方式，為社區(qū)自治讓渡一定的自主運(yùn)行空間，但改善基層社區(qū)治理能力的相關(guān)努力則較為不夠。不利影響是：一方面，縱向基層治理體制改革最需要也恰恰很難做到的是基層政府“自我革命”，回撤權(quán)力，克制利益，擔(dān)負(fù)責(zé)任，因此這些改革舉措要么難有大的突破，甚至“換湯不換藥”，要么執(zhí)行過程中充滿妥協(xié)，甚或“面目全非”；另一方面，對(duì)于社區(qū)而言，因此這些改革歸根結(jié)底屬于外驅(qū)式改革，內(nèi)驅(qū)力難以喚醒，不僅缺失社區(qū)工作者和居民的理解與支持，由于不同程度上打破了社區(qū)管理對(duì)于行政力量的體制依賴，也會(huì)一時(shí)間造成社區(qū)工作者的不安與無助。因此，配合縱向基層治理體制變革，橫向上還須設(shè)法激活社區(qū)自我管理的機(jī)制與動(dòng)力。

第一，民主賦能社區(qū)，拓展社區(qū)自治進(jìn)路與成效。社區(qū)自治與民主管理當(dāng)前已有充分的法律依據(jù)，關(guān)鍵是如何在操作層面用足這些法律依據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以民主賦能社區(qū)，激活社區(qū)管理。對(duì)此，一是要推進(jìn)社區(qū)直選，以及實(shí)行社區(qū)后備干部培養(yǎng)制度，從而選出真正符合民意、有辦事能力的社區(qū)干部。鼓勵(lì)候選人與居民接觸、發(fā)表競(jìng)選演說，嚴(yán)厲打擊“賄選”行為，積極、規(guī)范實(shí)施居委會(huì)成員直選；在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，挑選年輕有為、人品正直的青年居民，任職社區(qū)一般管理人員，培養(yǎng)入黨并逐步委以重要工作，鍛煉業(yè)務(wù)能力，筑牢群眾意識(shí)和工作基礎(chǔ)，社區(qū)改選時(shí)，推薦其競(jìng)選居(村)委會(huì)主任等重要職務(wù)，并注意到多渠道提升其政治和經(jīng)濟(jì)待遇。二是要發(fā)展社區(qū)協(xié)商民主，實(shí)現(xiàn)各方角色互換與利益妥協(xié)，改進(jìn)社區(qū)決策品質(zhì)。社區(qū)黨組織搭建平臺(tái)，納入居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)“三駕馬車”人員代表，社區(qū)蹲點(diǎn)干部與網(wǎng)格管理人員、社區(qū)賢達(dá)和社會(huì)組織人員，成立社區(qū)居民議事會(huì)，明確議事范圍和規(guī)則，就社區(qū)管理重大事項(xiàng)展開協(xié)商，進(jìn)行平等、充分的觀點(diǎn)交換，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)彼此利益的“最大公約數(shù)”，作出凝聚各方人心的決策。三是要分層次、“接地氣”推進(jìn)社區(qū)自治。居(村)委會(huì)層次，積極調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，側(cè)重做好美好和諧社區(qū)建設(shè)的“軟件”工作；業(yè)委會(huì)層次，代表業(yè)主行使物業(yè)所有權(quán)職能，督促物業(yè)做好社區(qū)各項(xiàng)“硬件”工作；社區(qū)社會(huì)組織層次，在社區(qū)居(村)委會(huì)和業(yè)委會(huì)支持下踴躍開展各項(xiàng)活動(dòng)，滿足社區(qū)居民不同需求。為使得社區(qū)自治“接地氣”，積極鼓勵(lì)“微自治”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治范圍向居民小組、樓棟院落、生活敘事下移，使得社區(qū)自治與人群交往密度、主體相關(guān)程度匹配，自治內(nèi)容更為具體、自治手段趨于精細(xì)。四是要健全社區(qū)自治監(jiān)督機(jī)制。依托信息技術(shù)完善社區(qū)政務(wù)、居(村)務(wù)、財(cái)務(wù)、物業(yè)信息公開制度，將社區(qū)行政權(quán)力曬于陽(yáng)光下，接受居民“說長(zhǎng)道短”“挑三揀四”；有條件的社區(qū)，還可以設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察、信訪機(jī)構(gòu)，接受居民信訪、舉報(bào)，強(qiáng)化問責(zé)。

第二，管理增能社區(qū)，優(yōu)化社區(qū)管理運(yùn)行與績(jī)效。一是推進(jìn)“大社區(qū)”建設(shè)。解決現(xiàn)有社區(qū)設(shè)置碎片化、管理分散化的難題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理資源共享化、集約化，提高社區(qū)管理能力與收益。二是鼓勵(lì)社區(qū)黨組織書記、居(村)委會(huì)主任“一肩挑”?！耙患缣簟弊龇▽?shí)現(xiàn)了“自上而下”和“自下而上”兩方面賦權(quán)，利于強(qiáng)化社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人員工作權(quán)威，并且化解“兩委”矛盾，形成管理合力。三是培訓(xùn)提高社區(qū)工作者項(xiàng)目策劃能力。積極爭(zhēng)取政府、企業(yè)等外部資金支持，實(shí)現(xiàn)居民、社區(qū)、政策與形勢(shì)發(fā)展的同步滿足，“造血”社區(qū)管理。四是動(dòng)員志愿者合作生產(chǎn)社區(qū)公共物品。社區(qū)管理人手不足，可以通過動(dòng)員社區(qū)志愿者參與社區(qū)事務(wù)作出彌補(bǔ)。尤其城市社區(qū)，居民單位與職業(yè)的多樣性既妨礙了社區(qū)共同體意識(shí)的形成，卻又為改善社區(qū)管理提供了機(jī)會(huì)。由于社區(qū)事務(wù)愈多體現(xiàn)專業(yè)性，往往超出社區(qū)工作者能力限制，居民中的各類專業(yè)人士恰可以以己所長(zhǎng)，提供幫助。應(yīng)通過物質(zhì)補(bǔ)助與授予榮譽(yù)等，有效激發(fā)其參與社區(qū)事務(wù)的意愿和動(dòng)力。五是反對(duì)文牘主義。社區(qū)管理中的文牘主義現(xiàn)象既源自社區(qū)外部行政考核任務(wù)和壓力過大，尤其疫情期間，社區(qū)無力一一落實(shí)，就會(huì)采取形式主義行為消極應(yīng)付；也源自居民評(píng)價(jià)和監(jiān)督的缺位。對(duì)此，如學(xué)者主張，基層政府可引入戰(zhàn)略性評(píng)估替代策略性評(píng)估，以綜合治理績(jī)效替代單一指標(biāo)評(píng)估，同時(shí)推動(dòng)“以上考下”與“以下考上”相結(jié)合評(píng)價(jià)社區(qū)工作(42)彭勃、趙吉：《折疊型治理及其展開：基層形式主義的生成邏輯》，《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第11期。。六是打造黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“三治合一”社區(qū)治理體系。社區(qū)與傳統(tǒng)單位存在根本區(qū)別，單位成員利益、觀點(diǎn)與行動(dòng)高度一致，社區(qū)則體現(xiàn)居民來源、觀念與主張的異質(zhì)性，以及社區(qū)內(nèi)多元組織間利益的沖突性，必須發(fā)揮社區(qū)黨組織政治與組織功能，溝通政府與社區(qū)，聚合社區(qū)各方主體，橋接“自治、法治、德治”，形成社區(qū)治理合力，增殖社區(qū)管理效益。七是加強(qiáng)社區(qū)管理智能化建設(shè)。打造“社區(qū)云”智能平臺(tái)，整合社區(qū)內(nèi)外各種治理資源，精準(zhǔn)收集居民服務(wù)需求，精細(xì)提供社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品。新冠疫情期間，各地社區(qū)紛紛借助社交軟件、微信群等“無接觸”方式發(fā)布防疫通知、普及科學(xué)知識(shí)、開展線上交流等，形成“指尖移動(dòng)社區(qū)”，常態(tài)條件下，應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從線上反饋到線下解決，形成社區(qū)問題和糾紛解決的良性閉環(huán)。

四、 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，社區(qū)管理的中心命題便是以合作主義理念處理好行政性與自治性的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者間自洽性平衡：一方面，行政力量應(yīng)不斷強(qiáng)化公益性、服務(wù)性特征內(nèi)嵌于社區(qū)，發(fā)揮對(duì)于社區(qū)管理的引領(lǐng)、保障與兜底的功能；另一方面，又要促進(jìn)社區(qū)自治精神回歸，通過改進(jìn)社區(qū)規(guī)劃，建立便捷安全的鄰里空間，促進(jìn)居民親密友愛、守望互助(43)張京祥：《以共同締造重啟社區(qū)自組織功能——應(yīng)對(duì)2020新型冠狀病毒肺炎突發(fā)事件筆談會(huì)》，《城市規(guī)劃》2020年第2期。，實(shí)現(xiàn)社區(qū)問題乃至疫情防控的在地解決?；谶@一向度，考量新冠疫情防控中社區(qū)管理發(fā)揮的功能與顯露的窘境，本文主張后疫情時(shí)代跟進(jìn)以社區(qū)為本位的基層治理重塑?？v向上，推動(dòng)行政資源盡可能下沉，讓社區(qū)管理有人員、有錢物、有權(quán)能；橫向上，設(shè)法改進(jìn)社區(qū)自治成效與管理績(jī)效。通過這兩方面的努力，增進(jìn)社區(qū)常態(tài)時(shí)期回應(yīng)和服務(wù)居民的能力、非常態(tài)時(shí)期應(yīng)急管理與疫情防控的能力，打造“韌性社區(qū)”。