蔣云飛

(重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部， 重慶 400041)

2017年1月25日，原環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部)、公安部與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱《工作辦法》)?！豆ぷ鬓k法》第20條規(guī)定“環(huán)保部門在行政執(zhí)法和查辦案件過程中依法收集制作的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、監(jiān)測報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)定意見、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，明確肯定部分環(huán)境行政證據(jù)的刑事證明能力。但是，在現(xiàn)實(shí)中，“環(huán)境行政執(zhí)法采用的很多證據(jù)跟刑事證據(jù)接不上，很難把它作為刑事案件來處理”[1]，導(dǎo)致不少涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件難以進(jìn)入刑事訴訟領(lǐng)域，嚴(yán)重削弱了環(huán)境刑事司法保護(hù)力度。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，學(xué)者們主要從“證據(jù)能力”“取證資格”“證據(jù)移送”“證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則”等面向研究了環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)化問題[2-5]，少有學(xué)者基于環(huán)境行政取證的特殊性來深入分析環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的學(xué)理基礎(chǔ)、現(xiàn)存問題與破解對(duì)策。故此，有必要對(duì)這些問題進(jìn)行系統(tǒng)反思，以回應(yīng)質(zhì)疑，催生共識(shí)，優(yōu)化方案，提升環(huán)境行政取證的刑事可采性，增強(qiáng)環(huán)境刑事司法保護(hù)力度。

一、環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的學(xué)理基礎(chǔ)

在犯罪追訴過程中，行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的情況普遍存在，且該問題在環(huán)境犯罪追訴中顯得最為普遍和棘手。從學(xué)理上看，環(huán)境犯罪的行政從屬性、環(huán)境污染證據(jù)提取的專業(yè)性和及時(shí)性、環(huán)境污染證據(jù)的客觀關(guān)聯(lián)性，決定了環(huán)境行政證據(jù)可以轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。

(一)環(huán)境犯罪的行政從屬性

環(huán)境犯罪的行政從屬性，是指“危害環(huán)境的行為是否構(gòu)成犯罪，將全部或部分地取決于該行為是否違反行政法的規(guī)定”[6]，其實(shí)質(zhì)是將環(huán)境行政違法作為認(rèn)定環(huán)境犯罪的前置要件。環(huán)境犯罪的行政從屬性在環(huán)境刑法中普遍存在，以刑法分則中“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”的個(gè)罪為例，個(gè)罪中無一例外將違反行政法規(guī)作為認(rèn)定環(huán)境犯罪的前置要件，譬如《刑法》第338條中的“違反國家規(guī)定”、第339條中的“未經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門許可”，以及第340條中的“違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī)”均屬于認(rèn)定環(huán)境犯罪的前提要件。從環(huán)境犯罪行政從屬性上來講，環(huán)境犯罪的認(rèn)定一定程度上取決于環(huán)境行政法律規(guī)范，環(huán)境犯罪追訴與其前置行為(即環(huán)境行政執(zhí)法)具有緊密關(guān)聯(lián)。申言之，環(huán)境犯罪追訴程序的啟動(dòng)和運(yùn)行常常取決于環(huán)保部門是否有效移送案件，以及移送而來的證據(jù)是否確實(shí)充分和能否形成完整證據(jù)鏈。環(huán)境犯罪行政從屬性的客觀存在，決定環(huán)境犯罪追訴需要依賴于環(huán)境行政取證。

應(yīng)當(dāng)指出，環(huán)境犯罪行政從屬性賦予了環(huán)保部門取證的優(yōu)先性。與其他犯罪類型有所不同，環(huán)境犯罪追訴一般應(yīng)遵循移送、偵查、起訴、審理四大流程，其中環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉罪案件是環(huán)境犯罪追訴程序啟動(dòng)的前提條件?；诎讣扑驮诃h(huán)境犯罪追訴中的特殊性地位，環(huán)保部門常常在污染出現(xiàn)之時(shí)就能迅速介入到環(huán)境污染調(diào)查之中，“及時(shí)收集與保存環(huán)境違法犯罪證據(jù)并附隨案件移送刑事司法機(jī)關(guān)是其職責(zé)所在”[7]，使得環(huán)保部門成為環(huán)境污染行為的首位見證者和首個(gè)證明人。僅2019年上半年，環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件數(shù)量就多達(dá)663件，同時(shí)還向公安機(jī)關(guān)移送了大量隨附證據(jù)，如環(huán)境監(jiān)測報(bào)告、現(xiàn)場勘查(檢查)筆錄等。相較于公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保部門調(diào)查取證具有無可比擬的優(yōu)先性和便利性，其依法收集的證據(jù)也最能準(zhǔn)確還原當(dāng)時(shí)的環(huán)境污染犯罪現(xiàn)狀，對(duì)環(huán)境污染事實(shí)也最具說服力。正因如此，司法機(jī)關(guān)在環(huán)境犯罪追訴過程中常常需要采信環(huán)境行政證據(jù)，并將其作為定罪量刑的主要依據(jù)。由于環(huán)境行政證據(jù)與刑事證據(jù)屬于兩種性質(zhì)各異的證據(jù)，司法機(jī)關(guān)惟有將環(huán)境行政證據(jù)轉(zhuǎn)化后，才能用于刑事訴訟活動(dòng)。

(二)環(huán)境污染證據(jù)提取的專業(yè)性和及時(shí)性

與傳統(tǒng)刑事犯罪不同，環(huán)境犯罪追訴中用于定罪量刑的關(guān)鍵證據(jù)可能并非物證、書證、視聽資料、證人證言和勘驗(yàn)(調(diào)查)筆錄等證據(jù)種類，而是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和鑒定意見。以蘇州市的數(shù)據(jù)為例，“2015年1月至2017年8月，蘇州市兩級(jí)環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件數(shù)量為141件，涉及156個(gè)違法行為，其中進(jìn)行采樣并出具檢測報(bào)告的占87.2%，可見，監(jiān)測報(bào)告在刑事訴訟中起到了非常重要的作用”[8]。由于本身就具備專業(yè)人員、專業(yè)技術(shù)、專業(yè)設(shè)備和取證經(jīng)驗(yàn)，環(huán)保部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)在收集和制作上述證據(jù)材料方面往往具有無可比擬的優(yōu)勢，為鎖定案件重要線索，推進(jìn)環(huán)境犯罪追訴提供了重要技術(shù)支撐。譬如，排污數(shù)據(jù)監(jiān)測具有“瞬時(shí)性” 特征，加上數(shù)據(jù)造假手段的隱蔽性較強(qiáng)，對(duì)其就很難掌握足夠的證據(jù)[9]。若要求不具專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備和專業(yè)技術(shù)的公安和檢察部門偵查取證，則很可能導(dǎo)致環(huán)境污染證據(jù)收集、甄別與認(rèn)定的懸而不決，進(jìn)而遲滯環(huán)境犯罪追訴以及刑事責(zé)任追究。

此外，環(huán)境污染證據(jù)提取還具有及時(shí)性。環(huán)境污染證據(jù)需要及時(shí)收集、固定和保存，一旦錯(cuò)失取證良機(jī)，部分關(guān)鍵證據(jù)將可能永久滅失。誠如趙旭光所言：“對(duì)于環(huán)境損害證據(jù)的取得，可能時(shí)隔幾個(gè)小時(shí)乃至于幾分鐘，證據(jù)樣本的性狀即會(huì)發(fā)生巨大變化(比如水和空氣中污染物的濃度隨水流和空氣變化巨大，可能一場大雨就將證據(jù)全部滅失)?！盵3]而環(huán)保部門往往可以在環(huán)境污染爆發(fā)的第一時(shí)間進(jìn)入現(xiàn)場調(diào)查、收集證據(jù)，可確保環(huán)境污染證據(jù)不至于因時(shí)過境遷而滅失。概言之，環(huán)境污染證據(jù)提取的專業(yè)性和及時(shí)性，使得環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化具有現(xiàn)實(shí)性、必要性和緊迫性。

(三)環(huán)境污染證據(jù)的客觀關(guān)聯(lián)性

與其他領(lǐng)域的行政證據(jù)一樣，環(huán)境行政證據(jù)本身具有客觀關(guān)聯(lián)性。所謂客觀關(guān)聯(lián)性，即“證據(jù)與待證事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)性是客觀存在的，不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移”[10]，也不會(huì)因適用程序和主體的轉(zhuǎn)換而變化。因此，環(huán)境行政程序中收集的證據(jù)完全可作為訴訟程序中待證事實(shí)的證明資源，這對(duì)保護(hù)環(huán)境公共利益至關(guān)重要。目前，環(huán)境公益訴訟案件證據(jù)主要來源于環(huán)保部門的移送。孫洪坤等分析指出：“檢察機(jī)關(guān)自偵、糾紛當(dāng)事人提供、公安機(jī)關(guān)偵查、環(huán)保部門移送是環(huán)境公益訴訟證據(jù)的四大來源渠道，其中環(huán)保部門移送占公益訴訟證據(jù)來源總數(shù)的53.6%?！盵11]申言之，環(huán)保部門在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集制作的環(huán)境監(jiān)測報(bào)告、現(xiàn)場筆錄、視聽資料等構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主要證據(jù)來源。應(yīng)當(dāng)指出，環(huán)保部門向檢察機(jī)關(guān)移送案件意味著環(huán)境行政程序與環(huán)境公益訴訟程序的切換，但程序切換并不會(huì)割裂證據(jù)與待證事實(shí)的客觀關(guān)聯(lián)性，若環(huán)保部門收集和制作的證據(jù)符合訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，取證程序亦滿足訴訟證據(jù)要求，無疑可作為環(huán)境公益訴訟證據(jù)使用，而“不能因?yàn)檫@些證據(jù)的收集在立案之前而喪失其證據(jù)資格”[12]。

從現(xiàn)實(shí)層面看，加強(qiáng)環(huán)境行政證據(jù)與公益訴訟證據(jù)的銜接轉(zhuǎn)化對(duì)保護(hù)環(huán)境公共利益具有重要作用?！?019年最高人民檢察院工作報(bào)告》指出，2018年各級(jí)檢察機(jī)關(guān)立案辦理的各類公益訴訟案件為113 160件，其中涉及環(huán)境和資源保護(hù)的有59 312件，占比高達(dá)52.4%。由于環(huán)境公益訴訟證據(jù)主要來源于環(huán)保部門移送，因此環(huán)境行政取證一定程度上決定了環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)及運(yùn)行效果。詳言之，環(huán)保部門在行政執(zhí)法和案件查辦過程中勢必要收集制作大量證據(jù)，如環(huán)境監(jiān)測報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、現(xiàn)場勘查(調(diào)查)筆錄、視聽資料等證據(jù)材料，若能及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)并實(shí)現(xiàn)與公益訴訟證據(jù)的銜接轉(zhuǎn)化，將有助于環(huán)境公益訴訟的順利推進(jìn)，這對(duì)環(huán)境公共利益保障大有裨益。由此可見，環(huán)境污染證據(jù)的客觀關(guān)聯(lián)性是環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的正當(dāng)性基礎(chǔ)，環(huán)境公共利益保障則是環(huán)境行政證據(jù)轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

二、環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的問題檢視

由于受行政違法與犯罪二元界分的影響，當(dāng)前我國環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制在實(shí)踐中面臨諸多困境，譬如部分行政證據(jù)轉(zhuǎn)化后找不到對(duì)應(yīng)的刑事證據(jù)種類、環(huán)境行政取證難以滿足刑事訴訟要求、證據(jù)轉(zhuǎn)化審查形式化等，極大抑制了證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的功效。

(一)部分環(huán)境行政證據(jù)轉(zhuǎn)化后找不到對(duì)應(yīng)的刑事證據(jù)種類

基于證據(jù)種類法定原理，行政證據(jù)在轉(zhuǎn)化后必須有對(duì)應(yīng)的刑事證據(jù)種類。就環(huán)境行政證據(jù)轉(zhuǎn)化而言，環(huán)境行政證據(jù)與刑事證據(jù)在種類上并非完全對(duì)應(yīng)。環(huán)保部門在行政執(zhí)法和查辦案件中收集制作的書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)和證人證言經(jīng)過證據(jù)轉(zhuǎn)化后均可以找到對(duì)應(yīng)的刑事證據(jù)種類，而其他證據(jù)則難以找到對(duì)應(yīng)的刑事證據(jù)種類，這可能導(dǎo)致環(huán)保部門“有案不移”與公安機(jī)關(guān)“有案不立”(1)《中國環(huán)境報(bào)》曾撰文指出：“2014年，晉江市環(huán)保部門共移送涉嫌環(huán)境犯罪案件39起，其中不少案件被公安機(jī)關(guān)退回要求補(bǔ)充調(diào)查取證，有些案件甚至被頻繁退回?！眳⒁娢墨I(xiàn)[13]。的情況。證據(jù)種類難以對(duì)應(yīng)，具體表現(xiàn)在如下方面：

第一，當(dāng)事人陳述。作為七大環(huán)境行政證據(jù)種類之一的當(dāng)事人陳述，在刑事證據(jù)中被分為兩種不同證據(jù)：一是被害人陳述；二是犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解。僅從文字表述可知，當(dāng)事人陳述與被害人的陳述，犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解在內(nèi)涵上并不一致，此外兩種證據(jù)還存在著巨大差異，即“被害人陳述與犯罪嫌疑人、被告人辯解的證明力明顯不同”[14]。作為環(huán)境行政證據(jù)的當(dāng)事人陳述究竟如何進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域？進(jìn)入后將被認(rèn)定為何種刑事證據(jù)？這些問題均困擾著司法實(shí)務(wù)人員。

第二，鑒定結(jié)論。所謂鑒定結(jié)論，是指環(huán)保部門通過內(nèi)設(shè)部門及附屬機(jī)構(gòu)鑒定或者送交第三方鑒定機(jī)構(gòu)鑒定所得到的專業(yè)鑒定結(jié)論。2010年《環(huán)境行政處罰辦法》第32條明確將鑒定結(jié)論作為環(huán)境行政證據(jù)的七大種類之一，與之對(duì)應(yīng)的刑事證據(jù)種類是鑒定意見。盡管兩種證據(jù)頗為相似，但行政鑒定結(jié)論進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域后究竟是作為刑事鑒定意見，還是作為環(huán)保部門出具的檢驗(yàn)報(bào)告或認(rèn)定意見，實(shí)踐中常常存在較大爭議。

第三，現(xiàn)場檢查(勘驗(yàn))筆錄。除當(dāng)事人陳述和鑒定結(jié)論之外，現(xiàn)場檢查(勘驗(yàn))筆錄在刑事司法中使用也存在較大困難。根據(jù)2015年《環(huán)境執(zhí)法人員行為規(guī)范》第14條的規(guī)定，現(xiàn)場檢查(勘驗(yàn))筆錄是環(huán)境行政人員在執(zhí)法過程中依法定程序制定完成的，但刑事訴訟中并沒有“現(xiàn)場筆錄”這種證據(jù)類型，刑事偵查人員在犯罪現(xiàn)場勘驗(yàn)形成的法定證據(jù)是“勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)等筆錄”。在取證程序上，環(huán)保部門現(xiàn)場執(zhí)法檢查程序遠(yuǎn)不如刑事訴訟中的勘驗(yàn)程序嚴(yán)格，因此“現(xiàn)場筆錄”如何轉(zhuǎn)化為“勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)等筆錄”，實(shí)踐中存在較大困難。為避免對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法“現(xiàn)場筆錄”的認(rèn)定與甄別麻煩，偵查機(jī)關(guān)往往選擇將案件頻繁退回環(huán)保部門補(bǔ)充調(diào)查。

(二)環(huán)境行政取證難以滿足刑事訴訟要求

由于行政調(diào)查程序與刑事偵查程序在取證主體、證明對(duì)象和證明標(biāo)準(zhǔn)上的精密程度差異，行政取證程序遠(yuǎn)不如刑事取證程序規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，以至于行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件中依法收集的證據(jù)難以滿足刑事訴訟要求。就環(huán)境行政證據(jù)而言，取證程序不規(guī)范主要體現(xiàn)在如下兩方面：

一方面表現(xiàn)為環(huán)境行政取證程序瑕疵。2017年修正的《行政處罰法》第37條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人……行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存”，這對(duì)行政取證作了規(guī)范指引。然而，將上述條款放到具體的環(huán)境行政取證中，就會(huì)面臨重重困境。首先，對(duì)環(huán)境行政取證主體界定不清。在“寧波蘆家山凈化科技有限公司、石某犯污染環(huán)境罪”案中，辯護(hù)人提出采樣過程由工廠工作人員而非環(huán)境行政執(zhí)法人員完成，存在取證程序瑕疵，但法院最終并未采納辯護(hù)人的意見(2)參見“寧波蘆家山凈化科技有限公司、石某犯污染環(huán)境罪一審刑事判決書”(2015)甬北刑重字第1號(hào)。，這難免造成“執(zhí)法人員”界定之迷思。其次，環(huán)境行政取證地點(diǎn)不準(zhǔn)。環(huán)境行政取證地點(diǎn)必須能客觀反映排污事實(shí)，如《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978—1996)規(guī)定污染物排放監(jiān)控位置是“車間或生產(chǎn)設(shè)施廢水排放口”。但在環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐中，污染者可能通過地面滲透、暗管、滲井、灌注等逃避監(jiān)管的方式排放污染物，使得環(huán)境行政執(zhí)法人員難以準(zhǔn)確找到污染取證地點(diǎn)。最后，環(huán)境行政取證方法不規(guī)范。取證方法的選擇是獲取準(zhǔn)確污染數(shù)據(jù)的關(guān)鍵因素，但實(shí)踐中環(huán)境行政執(zhí)法人員難以選擇科學(xué)的取證方法。在“裘某、鄭某等犯污染環(huán)境罪”案中，辨護(hù)人就對(duì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)所使用的監(jiān)測方法提出質(zhì)疑，提出不宜采用非依科學(xué)檢測方式采集的數(shù)據(jù)(3)參見紹興市柯橋區(qū)人民法院“裘某、鄭某等犯污染環(huán)境罪一審刑事判決書”(2014)紹柯刑初字第647號(hào)。。除此之外，取證容器、取證頻率、取證時(shí)間等因素也可能導(dǎo)致環(huán)境行政取證的程序瑕疵，以至于環(huán)保部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)收集的證據(jù)難以作為刑事證據(jù)使用。

另一方面表現(xiàn)為環(huán)境行政取證難以形成閉合證據(jù)鏈。證據(jù)鏈?zhǔn)欠裢暾蛘叱书]合態(tài)勢，決定環(huán)境行政責(zé)任乃至后續(xù)刑事責(zé)任的追究。尤其在環(huán)境犯罪追訴層面，惟有當(dāng)全案證據(jù)形成環(huán)環(huán)相扣、能夠相互印證的證據(jù)鏈條，環(huán)保部門才能將涉嫌犯罪的案件有效移送到公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)才能開啟下一步的刑事追責(zé)程序。但在基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法時(shí)，執(zhí)法人員由于缺乏證據(jù)鏈意識(shí)，走完檢查、詢問、拍照、責(zé)令改正、送達(dá)的流程，卻沒有將證據(jù)收集到“點(diǎn)”上，使得證據(jù)之間不能相互印證，甚至出現(xiàn)矛盾，更易產(chǎn)生訴訟風(fēng)險(xiǎn)[15]。2017年，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局負(fù)責(zé)人田為勇在《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》答記者問上的回應(yīng)也充分說明了證據(jù)鏈不完整對(duì)打擊環(huán)境犯罪的負(fù)面作用。他指出：“少數(shù)環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)涉刑案件證據(jù)的收集缺乏經(jīng)驗(yàn)，使得案件證據(jù)之間缺少內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，難以完成刑事司法流程。”[16]從司法實(shí)踐看，在“陳壹峰犯污染環(huán)境罪”案中，辯護(hù)人提出指控被告人構(gòu)成污染環(huán)境罪的唯一證據(jù)是檢測報(bào)告，缺乏與其他證據(jù)，如書證、物證等形成完整的證據(jù)鏈(4)參見佛山市順德區(qū)人民法院“陳壹峰犯污染環(huán)境罪一審刑事判決書”(2016)粵0606刑初第5277號(hào)。。由此可見，實(shí)踐中廣泛存在的環(huán)境行政取證瑕疵以及難以形成完整證據(jù)鏈的問題，阻滯了環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化，影響了環(huán)境犯罪偵辦的質(zhì)量和效率。

(三)證據(jù)轉(zhuǎn)化審查形式化

證據(jù)審查是避免非法環(huán)境行政證據(jù)進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域的“最后防線”，但目前我國的證據(jù)轉(zhuǎn)化審查不夠嚴(yán)密甚至流于形式，負(fù)有審查職責(zé)的公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)常常扮演證據(jù)移送的“二傳手”。

證據(jù)審查不嚴(yán)密，突出體現(xiàn)在證據(jù)審查“重形式而輕實(shí)質(zhì)”。自2012年《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定“物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等四類證據(jù)可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用”之日起，“兩高”制定的司法解釋以及公安部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、審計(jì)署等部委頒布的所有涉及“兩法銜接”的規(guī)章中，均肯定了行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用。然而，由于現(xiàn)行立法和司法解釋規(guī)定行政證據(jù)只要符合取證程序和證據(jù)形式就可轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)，加之2017年《工作辦法》對(duì)證據(jù)轉(zhuǎn)化范圍采取“擴(kuò)大解釋”立場(5)2017年《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第20條規(guī)定：“環(huán)保部門在行政執(zhí)法和查辦案件中依法收集制作的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、檢驗(yàn)報(bào)告、監(jiān)測報(bào)告、認(rèn)定意見、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用?！痹摋l款大大突破了2012年《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定“四類證據(jù)”可以轉(zhuǎn)化的限制。，使得環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化更為簡易便捷，其直接后果在于，證據(jù)轉(zhuǎn)化常?？梢浴耙?guī)避刑事程序與非法證據(jù)排除規(guī)則的約束”[17]，以至于“大量行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法程序替代刑事偵查取證的現(xiàn)象，虛置了刑事訴訟非法證據(jù)排除規(guī)則”[18]。對(duì)于環(huán)境行政證據(jù)是否符合證據(jù)“三性”(即真實(shí)性、合法性與關(guān)聯(lián)性)以及是否具有足夠的證明力等內(nèi)容，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在審查時(shí)往往不夠關(guān)注。之所以如此，原因在于環(huán)境行政取證過于專業(yè)和復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)難以有效審查證據(jù)與待證事實(shí)的關(guān)聯(lián)性以及證據(jù)的證明力。

除“重形式而輕實(shí)質(zhì)”之外，證據(jù)轉(zhuǎn)化審查缺乏健全的補(bǔ)充調(diào)查程序。2017年《工作辦法》第8條第2款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)移送的涉嫌環(huán)境犯罪案件證據(jù)不充分的，可以就證明有犯罪事實(shí)的相關(guān)證據(jù)等提出補(bǔ)充調(diào)查意見，由移送案件的環(huán)保部門補(bǔ)充調(diào)查。環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照要求補(bǔ)充調(diào)查，并及時(shí)將調(diào)查結(jié)果反饋公安機(jī)關(guān)?！钡诂F(xiàn)實(shí)層面，公安機(jī)關(guān)常常以“補(bǔ)充調(diào)查”之名而行“移案不接”之實(shí)?！吨袊h(huán)境報(bào)》曾指出：“環(huán)保部門在收集完證據(jù)將案件移送公安機(jī)關(guān)后，卻被公安機(jī)關(guān)退回要求補(bǔ)充調(diào)查取證……大多數(shù)案件環(huán)保公安部門都要經(jīng)過多次補(bǔ)正，檢察院才提起公訴。[13]”事實(shí)上，頻繁退回“補(bǔ)充調(diào)查”，不僅降低了環(huán)保部門調(diào)查取證和移送案件的積極性，也間接弱化了公安部門對(duì)移送證據(jù)的審查職責(zé)。

三、環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的完善路徑

立足于環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制之完善，提高環(huán)境行政取證的刑事可采性，亟須在證據(jù)轉(zhuǎn)化中落實(shí)“應(yīng)移盡移”原則、分化對(duì)應(yīng)證據(jù)種類、規(guī)范行政取證程序以及強(qiáng)化證據(jù)轉(zhuǎn)化審查力度。

(一)落實(shí)“應(yīng)移盡移”原則

“應(yīng)移盡移”是行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的基本原則，行政證據(jù)作為案件移送的隨附材料，移送時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循此原則。“應(yīng)移盡移”原則是指對(duì)于可能構(gòu)成犯罪的行政違法案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡量將案件移送公安機(jī)關(guān)偵查并予以協(xié)助。該原則最早在2001年國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中確立，該規(guī)定第3條規(guī)定“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)……涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送”，第6條規(guī)定的移送材料包括“涉嫌犯罪案件情況的調(diào)查報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論等”。對(duì)于證據(jù)材料移送，2017年《工作辦法》作了更細(xì)致的規(guī)定，該辦法第6條規(guī)定“環(huán)保部門移送的隨附證據(jù)材料包含案件調(diào)查報(bào)告、現(xiàn)場檢查(勘察)筆錄、涉案物品清單(物證)、視聽資料、監(jiān)測報(bào)告等”，第7條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)保部門移送的案件及隨附證據(jù)，應(yīng)當(dāng)依法接受”。顯而易見，以上行政法規(guī)和部委規(guī)章對(duì)“應(yīng)移盡移”的證據(jù)內(nèi)容和程序安排作了明確規(guī)定，但實(shí)踐中該原則并未得到環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)的有效落實(shí)，“有案不移與移案不接”現(xiàn)象的普遍存在即是明證。

落實(shí)“應(yīng)移盡移”原則應(yīng)當(dāng)從兩方面著力：第一，強(qiáng)化環(huán)保部門移送責(zé)任和公安機(jī)關(guān)接收責(zé)任，增大案件材料(隨附證據(jù))移交的內(nèi)在壓力。具言之，一是要完善不依法移送及接收的追責(zé)機(jī)制，細(xì)化責(zé)任追究條款，即明確2001年《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第16條、第17條中有關(guān)行政處分的適用情形，尤其是根據(jù)違法情節(jié)來適用記過、記大過、降級(jí)、降職等行政處分；二是要明晰徇私舞弊不移交刑事案件罪的適用條件，適當(dāng)降低此罪的入罪門檻，使其更好地承擔(dān)起打擊不依法移交案件者刑事責(zé)任的任務(wù)。第二，加大檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門移送與公安機(jī)關(guān)接收的監(jiān)督力度，增加案件材料移交的外在壓力。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)環(huán)保部門移送和公安機(jī)關(guān)接收實(shí)施法律監(jiān)督。在具體制度設(shè)計(jì)上，可規(guī)定環(huán)保部門在移送案件時(shí)和公安機(jī)關(guān)立案時(shí)將決定書抄送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)亦可派員查詢、調(diào)閱有關(guān)案件材料，并提出建議移送的檢察意見。如此一來，檢察機(jī)關(guān)可有效督促環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)落實(shí)“應(yīng)移盡移”原則，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政證據(jù)的順利移交。

(二)分化對(duì)應(yīng)證據(jù)種類

環(huán)境行政證據(jù)與刑事證據(jù)的種類沖突是客觀存在的，在現(xiàn)有的證據(jù)法律體系下無法解決證據(jù)種類沖突問題。即便如此，如何將環(huán)境行政證據(jù)有序轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)使用，在理論層面有必要進(jìn)行深入探討。為化解環(huán)境行政證據(jù)與刑事證據(jù)的種類沖突，可以采取分化對(duì)應(yīng)證據(jù)種類的思路。

第一，當(dāng)事人陳述經(jīng)分化后可對(duì)應(yīng)刑事證據(jù)之被害人陳述和犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解。在環(huán)境行政調(diào)查程序中，涉案當(dāng)事人有可能是環(huán)境違法者，也有可能是污染受害者。當(dāng)涉嫌環(huán)境犯罪的案件進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域后，環(huán)境違法者因程序轉(zhuǎn)換后可能變?yōu)榉缸锵右扇?、被告人，因此?dāng)事人陳述經(jīng)轉(zhuǎn)化后可分為犯罪嫌疑人、被告人的供述和辯解；污染受害者進(jìn)入刑事司法程序后隨即變?yōu)楸缓θ?，污染受害者所作的陳述可以轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)之被害人陳述。由于現(xiàn)行刑事訴訟法采取“重調(diào)查研究，不輕信口供”原則，因此當(dāng)事人陳述的轉(zhuǎn)化必須有其他證據(jù)的印證與支撐，否則公安機(jī)關(guān)須重新偵查取證。

第二，行政鑒定結(jié)論經(jīng)轉(zhuǎn)化后可作為刑事鑒定意見和行政機(jī)關(guān)出具體的檢驗(yàn)報(bào)告認(rèn)定意見。根據(jù)鑒定結(jié)論的作出主體，可分為環(huán)保部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)作出的檢驗(yàn)報(bào)告和認(rèn)定意見、第三方鑒定機(jī)構(gòu)作出的鑒定意見。若鑒定結(jié)論由環(huán)保部門直接作出，其進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域后可以作為環(huán)保部門出具的檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)定意見等具有較強(qiáng)證明力的公文書；若鑒定結(jié)論由第三方鑒定機(jī)構(gòu)作出，其經(jīng)轉(zhuǎn)化后可以作為刑事鑒定意見。需要注意的是，行政鑒定結(jié)論的刑事證據(jù)能力，需按照2016年“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第14條的規(guī)定(6)2016年“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第14條規(guī)定：“對(duì)案件所涉的環(huán)境污染專門性問題難以確定的，依據(jù)司法鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見，或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門、公安部門指定的機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告，結(jié)合其他證據(jù)作出認(rèn)定?！?，結(jié)合其他證據(jù)作出認(rèn)定。

第三，現(xiàn)場檢查(勘驗(yàn))筆錄轉(zhuǎn)化后可作為刑事證據(jù)之“檢查、勘驗(yàn)等筆錄”使用。事實(shí)上，現(xiàn)場檢查(勘驗(yàn))筆錄和“檢查、勘驗(yàn)等筆錄”都是在現(xiàn)場檢查或現(xiàn)場勘查時(shí)依據(jù)法定程序作出的，分別反映的是行政執(zhí)法檢查活動(dòng)和犯罪現(xiàn)場偵查活動(dòng)，二者僅存在主體和程序差異。從2017年《工作辦法》第20條的規(guī)定看，現(xiàn)場檢查(勘驗(yàn))筆錄可以作為刑事證據(jù)使用，但要想轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)之“檢查、勘驗(yàn)等筆錄”，需要偵查機(jī)關(guān)依據(jù)刑事取證程序進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)與詳細(xì)甄別，若不符合刑事訴訟要求，偵查機(jī)關(guān)需要重新偵查取證。

(三)規(guī)范環(huán)境行政取證程序

規(guī)范證據(jù)收集是促進(jìn)環(huán)境行政證據(jù)轉(zhuǎn)化的有效方式。趙旭光提出：“所有環(huán)境行政執(zhí)法中的取證行為都應(yīng)根據(jù)刑事訴訟法的取證規(guī)范進(jìn)行?！盵3]此種觀點(diǎn)值得商榷。首先，環(huán)境行政執(zhí)法固然可發(fā)現(xiàn)大量違法行為，但違法行為涉嫌環(huán)境犯罪的較少，若要求環(huán)保部門一律按照刑事司法的取證標(biāo)準(zhǔn)和程序調(diào)查取證，既浪費(fèi)執(zhí)法資源也影響行政效率。從《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和中國裁判文書網(wǎng)公布的相關(guān)數(shù)據(jù)看，2013年至2016年期間，全國范圍內(nèi)每年作出的行政處罰案件徘徊在10萬件左右，而每年最終進(jìn)入刑事司法程序并作出裁判的案件不過數(shù)百件，若環(huán)保部門按照刑事取證標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)，無疑會(huì)造成環(huán)境執(zhí)法資源浪費(fèi)和環(huán)境執(zhí)法效率低下。其次，要求環(huán)保部門全部按刑事取證標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)，無異于“變相讓行政執(zhí)法部門代行偵查職能，公安機(jī)關(guān)僅僅成為移送案件的‘二傳手’”[19]，勢必弱化公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)審查義務(wù)。

為此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境行政取證程序，確保證據(jù)來源、證據(jù)形式和取證程序合法，以滿足環(huán)境司法裁判之需求。2016年《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》規(guī)定，“偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面、客觀、及時(shí)收集與案件有關(guān)的證據(jù)，若收集的證據(jù)不符合法定程序，可能影響司法公正，不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，應(yīng)當(dāng)依法予以排除”，旨在建立“符合刑事裁判要求的證據(jù)收和轉(zhuǎn)化規(guī)則”[20]。事實(shí)上，以審判為中心的刑事訴訟制度改革為環(huán)境行政取證程序建設(shè)提供了新契機(jī)和新要求。一方面，對(duì)于可能構(gòu)成犯罪的環(huán)境違法行為，環(huán)境行政取證應(yīng)當(dāng)遵循“審判中心主義”，即參照刑事訴訟法中規(guī)定的取證程序調(diào)查取證，避免出現(xiàn)行政取證程序瑕疵。具體而言，在取證主體上，由有兩名以上具有取證資格的執(zhí)法人員負(fù)責(zé)；在取證地點(diǎn)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)排污的不同形式和特點(diǎn)選擇合適的取證點(diǎn)位；在取證程序上，應(yīng)當(dāng)落實(shí)行政執(zhí)法全過程記錄制度(7)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕118號(hào))。，環(huán)境行政取證要通過文字、音像等方式調(diào)查取證，按照法定程序固定和保存證據(jù)。另一方面，環(huán)境行政取證應(yīng)重視各類證據(jù)之間的自洽性，使之形成閉合證據(jù)鏈。一份證據(jù)作為定案根據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)，要求證據(jù)本身的可靠性必須有其他證據(jù)加以印證，并且證據(jù)還要與案件所要證明的事實(shí)存在一定的邏輯關(guān)系[21]。因此，針對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法中收集的“孤證” “獨(dú)證”和瑕疵證據(jù)，需要對(duì)其證據(jù)證明力進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，即結(jié)合其他證據(jù)強(qiáng)化案件主證據(jù)的證明力，增強(qiáng)對(duì)污染事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確性和可靠性，形成相互印證的證據(jù)鏈。

(四)強(qiáng)化證據(jù)轉(zhuǎn)化審查力度

證據(jù)審查是公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)，也是避免非法環(huán)境行政證據(jù)進(jìn)入刑事領(lǐng)域的一道關(guān)鍵“防火墻”。目前，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境行政證據(jù)審查職責(zé)被嚴(yán)重弱化，它們往往只注重對(duì)行政證據(jù)作形式審查，而忽略對(duì)行政證據(jù)的“三性”(即真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性)及其證明力的實(shí)質(zhì)審查?；诖?，亟須加大公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)轉(zhuǎn)化的審查力度。第一，證據(jù)轉(zhuǎn)化審查應(yīng)當(dāng)采取“形式審查和實(shí)質(zhì)審查并重”原則[22]。公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在審查證據(jù)時(shí)，首先需要考察環(huán)境行政證據(jù)的收集方式是否符合刑事證據(jù)取證規(guī)范以及證據(jù)形式，若在證據(jù)形式和取證規(guī)范上不符合刑事取證要求，則不能作為刑事證據(jù)使用；其次還應(yīng)當(dāng)注重對(duì)證據(jù)目的的審查，即“科學(xué)審查和評(píng)估證據(jù)能否證明特定事實(shí)”[23]，若不能證明環(huán)境犯罪案件中的特定事實(shí)，則意味著缺乏刑事證明力，不能轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。第二，加強(qiáng)證據(jù)轉(zhuǎn)化審查，需要注重證據(jù)移送前的專業(yè)咨詢。所謂專業(yè)咨詢，即環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)圍繞環(huán)境犯罪案件移送中的法律適用、證據(jù)收集等專業(yè)性、行業(yè)性問題進(jìn)行相互咨詢。究其原因在于，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)雖然是案件定性與證據(jù)認(rèn)定方面的“專家”，但并不具備環(huán)境行政證據(jù)收集、固定與保存能力，對(duì)行政取證程序不夠了解，對(duì)環(huán)境行政證據(jù)關(guān)涉的專業(yè)性、技術(shù)性問題也難以把握。通過與環(huán)保部門的事先互動(dòng)咨詢，公安局機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)環(huán)境行政證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性以及證明力作出精準(zhǔn)評(píng)估，對(duì)環(huán)境行政取證程序進(jìn)行充分把握，避免在證據(jù)審查時(shí)陷于被動(dòng)不利局面。

四、結(jié)語

環(huán)境行政證據(jù)能否向刑事證據(jù)有序轉(zhuǎn)化，直接決定著涉嫌環(huán)境犯罪案件能否被及時(shí)移送，也決定著環(huán)境犯罪者能否被最終追究刑事責(zé)任。盡管環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的理據(jù)充分，且目前已經(jīng)建立較為完善的環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制，但是實(shí)踐中證據(jù)種類難以對(duì)應(yīng)、取證程序不甚嚴(yán)格、證據(jù)審查不夠嚴(yán)密等現(xiàn)實(shí)問題依舊凸顯，迫切需要落實(shí)“應(yīng)移盡移”原則、分化對(duì)應(yīng)證據(jù)種類、規(guī)范行政取證程序以及強(qiáng)化證據(jù)審查力度，以提升環(huán)境行政取證的刑事可采性。目前而論，環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的效果如何，仍有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。立足于環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”以及打擊環(huán)境污染犯罪之需要，未來在頂層設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)著力提升環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的可操作性，尤其是針對(duì)不同證據(jù)種類確立不同的證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則[24]、規(guī)范證據(jù)收集與認(rèn)定程序，強(qiáng)化各項(xiàng)行政證據(jù)之間的邏輯關(guān)聯(lián)；同時(shí)還可建立環(huán)保部門與刑事司法部門的聯(lián)合辦案制度，提高環(huán)境犯罪證據(jù)的收集、固定、甄別與認(rèn)定效率，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)的順利轉(zhuǎn)化，為嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染犯罪以及打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供助力。