周 娟，文勝利

（1.淮北師范大學(xué) 教育學(xué)院，安徽 淮北 235000；2.淮北師范大學(xué) 高等教育研究中心，安徽 淮北 235000）

弗萊克斯納曾說：“大學(xué)是民族靈魂的反映，期望大學(xué)適應(yīng)一種單一的模式是很荒謬的”［1］。而大學(xué)章程作為大學(xué)意志的主要體現(xiàn)，如果也體現(xiàn)為一種單一的模式，那么其顯然也是荒謬的。任何高等教育機(jī)構(gòu)要想建設(shè)成為真正意義上的現(xiàn)代大學(xué)，就必須制定體現(xiàn)自身特色和理想的大學(xué)章程，并將其作為依法治校的核心依據(jù)，嚴(yán)格遵照執(zhí)行，否則大學(xué)的依法治校就只能是空談?，F(xiàn)代大學(xué)制度的建立涉及到高校內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)的完善，更離不開大學(xué)章程的保障［2］。只有當(dāng)大學(xué)的意志真正體現(xiàn)為大學(xué)章程的意志時(shí)，大學(xué)依章程治校才是真正意義上的依法治校，大學(xué)才能辦出自身的特色，形成自己的風(fēng)格，才能建成真正意義上的現(xiàn)代大學(xué)。探析大學(xué)章程的意志歸屬能夠幫助我們識(shí)別一所高校是否真正享有自主權(quán)，是否真正做到依法治校，是否真正具備現(xiàn)代大學(xué)的氣質(zhì)。但在實(shí)踐中，我國大學(xué)章程的法律性質(zhì)尚無準(zhǔn)確定論，大學(xué)章程的制定主體不甚明確，其制定程序也無統(tǒng)一規(guī)定，關(guān)于大學(xué)章程的意志表達(dá)自然也是眾說紛紜。有鑒于此，本文試通過分析大學(xué)章程的性質(zhì)、制定主體及制定程序，結(jié)合我國實(shí)際情況，探討我國大學(xué)章程的意志表達(dá)方式，以期有益于現(xiàn)代大學(xué)體系的構(gòu)建。

一、什么是大學(xué)章程的意志

（一）意志

關(guān)于何為意志的追問，古今中外的學(xué)者皆有不同的見解。中國古代的思想家們多傾向于將意志視為一種人的內(nèi)在精神品質(zhì)或心理特質(zhì)，且這種心理特質(zhì)具有獨(dú)立性和堅(jiān)毅性。例如，孔子關(guān)于意志留下過“吾十有五而志于學(xué)”“三軍可奪帥也，匹夫不可奪志也”“不降其志，不辱其身，伯夷、叔齊與”之類的名言。孟子曾說：“故天將降大任于斯人也，必先苦其心志，勞其筋骨……”。王夫之也說：“意之所發(fā)，或善或惡，因一時(shí)之感動(dòng)而成乎私；志則未有事而豫定者也?！边@些無不反映中國古代思想家對意志作為一種良好精神品質(zhì)的肯定。西方的哲學(xué)家們則多將意志當(dāng)成是他們思想體系中的一個(gè)哲學(xué)概念，并傾向于關(guān)注意志作為一種指向?qū)嵺`的價(jià)值所體現(xiàn)出來的自由的一面。如叔本華認(rèn)為意志是一種永遠(yuǎn)得不到滿足的追求和沖動(dòng)［3］；胡塞爾認(rèn)為意志本身是指向現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐意向性行為，是指向?qū)嵺`的善［4］；康德認(rèn)為意志的本質(zhì)是自由［5］；尼采則宣稱這個(gè)世界“除了從意志到意志外，根本沒有別的因果關(guān)系”［6］。在尼采的筆下，意志是將這散落的世界連接在一起的一張無形巨網(wǎng)，不可或缺，也不可觸摸?，F(xiàn)代心理學(xué)認(rèn)為，意志是人類特有的有意識(shí)、有目的、有計(jì)劃地調(diào)節(jié)和支配自己行動(dòng)的心理現(xiàn)象［7］。意可以解釋為“心愿、愿望”，可理解為理想、目標(biāo)；志可以解釋為“心意、心愿所往”，可理解為通向目標(biāo)的動(dòng)力、信念，它通常外化為特定的語言或行為。借鑒古代中西方對意志的解讀，參照意志的心理學(xué)解釋，我們可將意志定義為主體為實(shí)現(xiàn)某種理想或達(dá)成特定目標(biāo)而表現(xiàn)出來的具有獨(dú)立自由特性的思想和行為。

（二）大學(xué)章程的意志

意志這個(gè)概念本身具有屬人性，即意志是作為主體的人為實(shí)現(xiàn)某種理想或達(dá)成特定目標(biāo)而表現(xiàn)出來的思想和行為?，F(xiàn)代大學(xué)具有法人身份，是法律擬制的具有獨(dú)立人格的“人”，所以作為法人的大學(xué)是可以有意志的。綦玲通過辨析大學(xué)理想、大學(xué)精神和大學(xué)意志三個(gè)概念認(rèn)為，大學(xué)意志是大學(xué)理念主導(dǎo)的意志，是組織的共同意志，是大學(xué)精神的心力部分和大學(xué)理念的行動(dòng)表達(dá)的融合［8］。這一解釋完美展示了現(xiàn)代大學(xué)作為一個(gè)法人機(jī)構(gòu)所具有的“人格”特征，也體現(xiàn)了依法治校、民主治理的現(xiàn)代大學(xué)精神。作為法人，大學(xué)還具有意思表示的能力。所謂意思表示是指，自然人或法人在從事一定的法律行為時(shí)的目的或意向的表達(dá)，它是特定法律行為能夠產(chǎn)生效力的核心要素。法人的意思表示通常是通過某個(gè)或某些能夠代表法人的自然人以事先協(xié)定好的方式作出。高校在從事一定的法律行為時(shí)所作出的意思表示正是其作為具有獨(dú)立人格的法人之意志表達(dá)。依據(jù)依法治校、民主治校的理念，現(xiàn)代大學(xué)的意志應(yīng)是組織的共同意志，也即全體參與人（這里的全體參與人是指大學(xué)的所有利益相關(guān)者，包括全體校內(nèi)人員和有權(quán)參與大學(xué)治理的校外人員）的意志。

大學(xué)章程是調(diào)整大學(xué)內(nèi)外部各法律關(guān)系，規(guī)范大學(xué)運(yùn)作的綱領(lǐng)性文件。在依法治校成為各國高校首選治理模式的背景下，大學(xué)章程無疑是大學(xué)依法辦學(xué)、自主管理的關(guān)鍵依據(jù)。章程對一所大學(xué)的發(fā)展運(yùn)行起著舉足輕重的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范作用。它不僅規(guī)定了一所高校當(dāng)下的行為方式，更引領(lǐng)著未來的行動(dòng)取向，肇始于一所大學(xué)的誕生，并伴隨其發(fā)展的始終。雖然國內(nèi)外大學(xué)章程在具體內(nèi)容規(guī)定上各有差異，但它們無不體現(xiàn)大學(xué)的價(jià)值定位和辦學(xué)目標(biāo)，彰顯大學(xué)的光榮使命與堅(jiān)定理想，而這些正是一所大學(xué)的意志表達(dá)。所以，從一部大學(xué)章程的法律性質(zhì)、制定主體和制定程序中就可以窺見一所大學(xué)的意志。

二、大學(xué)章程的意志表達(dá)探析

（一）基于大學(xué)章程法律性質(zhì)的視角

大學(xué)章程的法律性質(zhì)與其自身的效力范圍和大學(xué)的法律地位有著天然的聯(lián)系，同時(shí)也蘊(yùn)含著章程本身的意志。關(guān)于大學(xué)章程法律性質(zhì)的討論，目前學(xué)界主要有“公法說”“契約說”和“自治法說”三種觀點(diǎn)。

“公法說”認(rèn)為大學(xué)（主要是公立大學(xué)）是一種準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，大學(xué)章程是行政法的一種。理由主要如下：（1）公立大學(xué)是經(jīng)國家法律授權(quán)，行使國家行政權(quán)力或者公共權(quán)力的組織，具有行政主體資格［9］；（2）大學(xué)章程的生效要以政府相關(guān)行政部門的審核為要件，而這種審核在理論上屬于行政法領(lǐng)域的行政許可行為［10］；（3）大學(xué)章程是行政法的淵源［11］。基于“公法說”，大學(xué)章程作為行政法的一種，是一個(gè)國家行政法的具體和細(xì)化，它主要調(diào)整作為行政主體的高校與其行政相對人之間的法律關(guān)系，規(guī)范高校行使行政權(quán)力的行為。作為行政法的一種，大學(xué)章程須遵循效力優(yōu)先的原則，下位法的制定要以上位法為基礎(chǔ)。具體到大學(xué)章程的制定上，自然要以教育基本法為依據(jù)，不得在上位法規(guī)定的范圍之外擅自擴(kuò)張行政主體的權(quán)力，增加行政相對人的義務(wù)。由此來看，大學(xué)章程是教育基本法的具體和細(xì)化，大學(xué)章程的意志也最終體現(xiàn)為教育基本法的意志，也就是教育基本法制定者的意志，即立法機(jī)關(guān)的意志。

“契約說”將大學(xué)章程視為大學(xué)的舉辦者之間訂立的一種組織性契約，也是舉辦者與辦學(xué)者和師生員工之間的格式合同［12］。1819 年的“達(dá)特茅斯學(xué)院案”在教育史上首次以判例的形式肯定了大學(xué)章程的契約性質(zhì)。該案判決稱達(dá)特茅斯學(xué)院的特許狀是英皇為學(xué)院頒發(fā)的契約，基于意思自治的契約精神，是神圣不可侵犯的，政府無權(quán)擅加干涉。對于既存且已經(jīng)發(fā)生法律效力的契約，政府不得隨意撤銷或改變，立法機(jī)關(guān)也無權(quán)修改或廢除。美國聯(lián)邦最高法院關(guān)于該案的最終判決為大學(xué)維護(hù)其辦學(xué)自主權(quán)提供了有力的法律保障，并在調(diào)和政府、大學(xué)及個(gè)人之間的關(guān)系方面起到了積極作用。根據(jù)私法的意思自治理念，作為契約的大學(xué)章程必然反映訂立者的思想觀念和價(jià)值取向，是訂立者雙方的意思集合。由于契約的訂立者也是契約關(guān)系的當(dāng)事人，就大學(xué)章程而言，體現(xiàn)為大學(xué)的舉辦者和辦學(xué)者，所以大學(xué)章程體現(xiàn)的乃是舉辦者和辦學(xué)者的共同意志。

“自治法說”將大學(xué)章程視為類似于公司章程的自治規(guī)范。原因主要如下：（1）大學(xué)章程是由大學(xué)自主制定的；（2）大學(xué)是其章程的主要實(shí)施者；（3）大學(xué)章程不具有普遍的約束力［13］。大學(xué)自治一方面意味著大學(xué)作為獨(dú)立的法人實(shí)體，有權(quán)自由決定自己的學(xué)術(shù)或非學(xué)術(shù)事務(wù)，不受政府、其他組織或個(gè)人的非法干預(yù)。另一方面也意味著，大學(xué)的內(nèi)部成員可以在不違背法律規(guī)定的情況下，自主協(xié)商決定其內(nèi)部或外部事務(wù)，其他政府、組織或個(gè)人都不得擅自介入。顯然在該種學(xué)說下，大學(xué)章程具有明顯的屬人性，也最能鮮明地體現(xiàn)一所高校的風(fēng)格和特色。由于是自治法，因而這類大學(xué)一般都具有獨(dú)特風(fēng)格的民主管理模式，盡顯全員共治的現(xiàn)代治理理念。大學(xué)章程的制定、修改一般由大學(xué)的全體成員及其利益相關(guān)人以民主參與的方式完成，這里的利益相關(guān)人一般是大學(xué)之外的社會(huì)其他人員或組織。也就是說，在該種學(xué)說下，大學(xué)治理不光體現(xiàn)為內(nèi)部人員的民主治理，也體現(xiàn)為外部社會(huì)的廣泛參與。這不僅有利于保障每個(gè)大學(xué)成員的參與權(quán)，也有利于保障廣大校外人士的監(jiān)督權(quán)。如果說大學(xué)內(nèi)部成員通過直接參與的方式影響大學(xué)章程的制定、修改，那么外部人員則通過間接參與的方式加以影響。所以，在自治法理論下，大學(xué)章程體現(xiàn)的是全體大學(xué)參與人的意志。

（二）基于大學(xué)章程制定主體的視角

明確大學(xué)章程的制定主體是制定大學(xué)章程的首要問題。大學(xué)章程的制定主體是指享有大學(xué)章程制定權(quán)的組織或個(gè)人。根據(jù)不同主體發(fā)揮作用的不同，又可以將大學(xué)章程的制定者區(qū)分為決策主體和影響主體兩類［14］。

1.大學(xué)章程制定的決策主體

大學(xué)章程的決策主體是指依法有權(quán)對章程制定行使審議權(quán)和表決權(quán)的個(gè)人或組織［15］5。諸如法國高校的理事會(huì)、德國高校的大評議會(huì)、美國高校的董事會(huì)以及我國香港地區(qū)的校董會(huì)都是法律意義上享有大學(xué)章程審議權(quán)和表決權(quán)的主體，同時(shí)也是法定意義上的大學(xué)章程制定主體。不過各國高校的章程制定主體在成員構(gòu)成上各有區(qū)別。例如，法國高校的理事會(huì)由教師及研究人員、學(xué)生、管理及服務(wù)人員、校外人士代表組成，并由其選舉出校長；德國高校的大評議會(huì)受講座制的影響，則主要由教授組成。雖然具體構(gòu)成人員各有不同，但這些機(jī)構(gòu)都分別是各國高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)［15］3，也就意味著，此時(shí)大學(xué)章程的制定權(quán)歸大學(xué)自己所有，并體現(xiàn)大學(xué)自身的意志。在這種模式下，各大學(xué)享有充分的制定自由，能夠最大限度地根據(jù)自身特色和發(fā)展目標(biāo)訂立章程。這充分保障了大學(xué)的自治權(quán)，激發(fā)了大學(xué)自主辦學(xué)的積極性，同時(shí)，也有利于促進(jìn)大學(xué)多樣化發(fā)展，滿足不同人群的受教育需求。

國內(nèi)大學(xué)章程制定的決策主體一般認(rèn)為是具有章程審議權(quán)的教育行政部門。這倒也符合法人的章程須由能夠體現(xiàn)法人意志的舉辦者制定之基本理念，因?yàn)樵谖覈?，各級政府是公立高校?shí)際意義上的舉辦者。雖然《高等教育法》中有申請人在向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校時(shí)提交章程的規(guī)定，但在實(shí)踐中，國內(nèi)大多數(shù)高校并不是按照《高等教育法》的規(guī)定在申請?jiān)O(shè)立時(shí)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程，其所謂的章程是后來陸續(xù)補(bǔ)訂的。從實(shí)際發(fā)揮作用的情況看，多數(shù)高校的大學(xué)章程未能承擔(dān)起“大學(xué)憲章”的作用。后續(xù)補(bǔ)訂的章程多依據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》制定，這使得各高校的大學(xué)章程同質(zhì)化程度高，無法反映高校自身目標(biāo)定位和價(jià)值追尋?？梢?，就大學(xué)章程的制定來看，不論是其審議機(jī)構(gòu)，還是其法律依據(jù)，我國公立高校的大學(xué)章程都集中反映了作為舉辦者的政府的意志。

2.大學(xué)章程制定的影響主體

大學(xué)章程的影響主體是指對章程制定有實(shí)際影響的機(jī)構(gòu)或人員，強(qiáng)調(diào)其實(shí)際的參與行為。凡是參與該過程的人員都有可能對章程的最終文本產(chǎn)生影響，區(qū)別只在于影響的大小。鑒于上文中已單獨(dú)討論過決策主體，所以此處只討論除決策主體之外的其他主體。在實(shí)踐中，我國大學(xué)章程的具體制定權(quán)一般都下放給辦學(xué)者——高校。所以具體的制定工作都是由高校內(nèi)部的具體機(jī)構(gòu)或人員完成的。但在實(shí)際操作中，我國大學(xué)章程的制定主體不甚明確，形式也紛繁復(fù)雜。有學(xué)校黨委制定的，如廣東外語外貿(mào)大學(xué)；有學(xué)校黨委會(huì)和校長共同制定的，如上海交通大學(xué)；有教學(xué)委員會(huì)制定的，如陜西兵器工業(yè)職工大學(xué)；有理事會(huì)或董事會(huì)制定的，如武漢東湖學(xué)院、黑龍江東方學(xué)院［14］。在實(shí)踐中，甚至還有一些大學(xué)章程的制定主體尚不明確，也無從判定。

所以，由此出發(fā)來分析大學(xué)章程的意志歸屬實(shí)屬不易，也很難明確說明上述某一制定主體代表的是其個(gè)體意志還是集體意志。從現(xiàn)實(shí)情況來看，高校在行使經(jīng)舉辦者授權(quán)而得的章程制定權(quán)時(shí)，實(shí)際操作主體并不明確。所以大學(xué)章程到底反映的是舉辦者的意志，還是辦學(xué)者的意志，抑或是某個(gè)實(shí)際制定主體的意志，我們無從得知。意志表達(dá)的不明確必然導(dǎo)致章程效力的減弱，使得依法治校的理念無法落實(shí)，真正意義上的現(xiàn)代大學(xué)制度也無法建立起來。

（三）基于大學(xué)章程制定程序的視角

程序正義是高校民主治理的必然要求，也是保證大學(xué)自治權(quán)正確、有效行使的關(guān)鍵要素。無論大學(xué)章程是公法還是私法，無疑都具有法的性質(zhì)，由此就必須嚴(yán)格遵循相關(guān)的立法原則和規(guī)則，以保障章程的有效性和權(quán)威性。國外大學(xué)章程的制定雖然是由諸如董事會(huì)、理事會(huì)之類的決策機(jī)構(gòu)來完成，但這些決策機(jī)構(gòu)在成員構(gòu)成上一般都比較多元化，能夠平衡多方利益相關(guān)者的意志。如美國大學(xué)的董事會(huì)一般包括官員、工商業(yè)人士、社會(huì)名流、校友、教師以及學(xué)生等等，幾乎可以涉及社會(huì)的各個(gè)階層。澳大利亞維多利亞州規(guī)定大學(xué)章程的制定主體包括學(xué)校委員會(huì)成員、學(xué)校全體教職工、家長以及學(xué)生代表［16］。多方位的人員參與使得西方高校在章程制定上能夠最大程度地吸引社會(huì)力量的參與，保證章程制定過程的開放性和民主性。此外，多樣化的人員參與還能夠發(fā)揮大學(xué)章程平衡多方權(quán)利義務(wù)、整合個(gè)體意志的作用，使章程真正體現(xiàn)大學(xué)法人的意志。

國內(nèi)大學(xué)現(xiàn)代意義上的大學(xué)章程建制史較短，大部分高校的章程都是在2011 年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》發(fā)布后陸續(xù)補(bǔ)訂的。由于具體制定主體并不明確，在實(shí)際制定過程中也無統(tǒng)一規(guī)則可循，所以國內(nèi)大學(xué)章程在制定程序和內(nèi)容上較國外大學(xué)而言尚顯稚嫩。首先，章程起草階段對相關(guān)法律規(guī)定的把握不夠到位。例如，部分高校大學(xué)章程內(nèi)容越權(quán)規(guī)定了對違法違紀(jì)的教職工、學(xué)生予以“處罰”。然而，法律意義上的“處罰”即行政處罰，只有行政主體才有權(quán)作出，但大學(xué)是否是行政主體，在哪種情況下是行政主體尚無定論。因此，章程規(guī)定校方可對師生進(jìn)行“處罰”顯然違背了合法性、合理性原則。其次，章程審議階段未按規(guī)定經(jīng)教代會(huì)或教職工大會(huì)審議表決。大學(xué)章程體現(xiàn)的是全體參與人的共同意志，所以其制定必須按照一定程序進(jìn)行，經(jīng)由教代會(huì)或教職工代表大會(huì)的審議表決方能生效。這是防止個(gè)人主觀意志的隨意性對大學(xué)治理法治化帶來負(fù)面影響的必然選擇。部分高校制定大學(xué)章程并非為了真正落實(shí)依章程治校，僅僅是為了響應(yīng)號召或者完成指標(biāo)。章程的制定工作往往只交由一小部分人按照文件的要求粗制濫造而成，對章程的法律效力造成嚴(yán)重毀壞。最后，章程核準(zhǔn)和公布階段對相關(guān)工作人員的素質(zhì)要求未做限定。章程一經(jīng)核準(zhǔn)通過便宣告生效，所以核準(zhǔn)階段的審查工作至關(guān)重要。由于大學(xué)章程不僅涉及一所高校的學(xué)術(shù)事務(wù)和教學(xué)工作，還涉及其依法治校問題，可謂關(guān)涉眾多。所以，核準(zhǔn)章程的工作人員要有較高的法律素養(yǎng)，必須熟悉興學(xué)辦學(xué)相關(guān)的教育法律法規(guī)和各利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)，以保證整個(gè)大學(xué)運(yùn)行過程的合理性、規(guī)范性。

三、我國大學(xué)章程意志表達(dá)的規(guī)制方略

（一）大學(xué)章程的法律性質(zhì)應(yīng)定位于私法中的自治法

從19 世紀(jì)洪堡建立柏林大學(xué)伊始，培養(yǎng)人才和科學(xué)研究作為大學(xué)的兩大主要職責(zé)已在世界范圍內(nèi)形成廣泛共識(shí)。無論是培養(yǎng)具有獨(dú)立思考能力的人，還是探索瀚海的未知和真理，大學(xué)都必須擁有獨(dú)立的法律地位，享有充分的辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的學(xué)術(shù)自由。從理論上講，大學(xué)章程體現(xiàn)的是所有大學(xué)參與人的意志合集，但這個(gè)意志合集不是每個(gè)個(gè)體參與人意志的簡單相加，而是將他們基于共同的理想信念和價(jià)值追求而對大學(xué)產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)中相互抵觸的東西減掉之后所剩下的。這是一種建立在平等自愿基礎(chǔ)之上的意志，絕不是外部強(qiáng)加的。所以，從這個(gè)意義上來講，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)屬于私法，而且應(yīng)當(dāng)是私法中的自治法。只有將大學(xué)章程定位為自治法，大學(xué)章程才能完整體現(xiàn)大學(xué)的意志，實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法治校，才有能力擔(dān)負(fù)起培養(yǎng)人才和科學(xué)研究的雙重重任。也只有如此，一所大學(xué)才有望建成世界一流大學(xué)，一個(gè)國家才有望建成世界高等教育強(qiáng)國。

（二）公立高校大學(xué)章程的制定者應(yīng)以辦學(xué)者為準(zhǔn)

關(guān)于制定主體是舉辦者還是辦學(xué)者的困惑主要集中在公立大學(xué)上。依照慣例，法人在申請?jiān)O(shè)立時(shí)應(yīng)當(dāng)制定章程以供審核。在我國，公立大學(xué)的舉辦者主要是各級政府，所以章程應(yīng)當(dāng)由舉辦者——政府制定。且先不論由政府制定大學(xué)章程的劣處所在，單就可行性而言就讓人生疑。試想，如果政府部門承擔(dān)大學(xué)章程的制定工作，就必須一并承擔(dān)起修訂工作。對于那些附屬高校眾多的政府部門，這將是一場浩大的工程。所以，在實(shí)踐中，舉辦者一般將章程制定權(quán)下放給辦學(xué)者——高校。但問題在于，政府部門將章程制定權(quán)授權(quán)給高校之后，制定主體是政府還是高校？從理論上講，行政主體將某行政權(quán)力授予非行政主體行使后，其并不會(huì)喪失對該權(quán)力的所有資格，也不會(huì)導(dǎo)致其失去對該權(quán)力的行使和支配。但從保障大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的角度考量，應(yīng)將被授權(quán)主體——高校，作為大學(xué)章程的唯一制定主體，以充分保障大學(xué)依法自治的權(quán)利。且只要大學(xué)之行為不違反相關(guān)法律法規(guī)，作為授權(quán)主體的行政部門也不應(yīng)該再擅加干預(yù)。

（三）大學(xué)章程制定過程中應(yīng)充分保障程序正義

程序正義可理解為個(gè)人、組織或國家在從事一定的法律行為時(shí)要遵循一定的法定程序。大學(xué)章程的制定也必須遵循一定的法定程序，以確保章程制定工作的科學(xué)規(guī)范，從而保證大學(xué)章程的法律效力。所以，首先必須要形成一套科學(xué)完備的章程制定程序?？捎山逃姓块T組成調(diào)研小組，調(diào)研國內(nèi)較有代表性的章程制定流程，再根據(jù)調(diào)查結(jié)果與相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員商定我國大學(xué)章程的制定程序?？梢越梃b國外有益經(jīng)驗(yàn)，并對有疑惑的地方進(jìn)行充分論證，必要時(shí)可召開聽證會(huì)。其次，章程的制定過程要充分保障教師、學(xué)生和社會(huì)公民的參與權(quán)。華北電力大學(xué)是我國第一所設(shè)立董事會(huì)的公辦大學(xué)，但其董事會(huì)并不是像國外大學(xué)的董事會(huì)那樣作為學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)而存在，該董事會(huì)只是聯(lián)系相關(guān)電力企業(yè)和高校的紐帶。國內(nèi)大部分公立大學(xué)都沒有董事會(huì)，承擔(dān)章程審議工作的最具民主性的組織當(dāng)屬教職工代表大會(huì)或工會(huì)組織。但這兩個(gè)組織的組成人員中都沒有學(xué)生、學(xué)生家長、社區(qū)代表等。所以，未來章程制定組織中有必要吸納一定比例的校外成員，以增強(qiáng)章程制定的民主性、代表性和參與性。最后，在章程的審核、核準(zhǔn)階段，要重點(diǎn)對章程的合法性和合理性進(jìn)行審查。章程內(nèi)容合理合法、科學(xué)有效是章程發(fā)揮效力的必要條件，是大學(xué)依法治校之行為合法有效的前提條件。在章程的審核階段，要選用有較高法律素養(yǎng)的工作人員，對章程的合法性、合理性進(jìn)行重點(diǎn)審查。