李 猛，孫鴿平

(1.中國科學(xué)院大學(xué) 國家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會，北京 100073；2.河南財經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，河南 鄭州 210036)

2020—2021年中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略實現(xiàn)了高質(zhì)量跨越式發(fā)展，自此邁入了中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略建設(shè)的新時代，如何實現(xiàn)全國多個自由貿(mào)易試驗區(qū)之間的開放合作與協(xié)同發(fā)展，是當(dāng)前需要認(rèn)真思考的重要問題。改革開放40年的成功實踐經(jīng)驗證明，改革發(fā)展離不開法治的引領(lǐng)和推動，法治是最好的營商環(huán)境，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新和深化改革同樣也需要完善的法治保障，尤其是高位階、全周期、全鏈條的頂層法治保障以及以國家立法為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)合理、層級分明、內(nèi)容完善、適用統(tǒng)一的中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法治體系。因此，當(dāng)前需要適時制定出臺《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》，以法律形式進一步確立中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的國家戰(zhàn)略地位并為其提供更加堅實有效的法治保障。與之相對應(yīng)，2021年6月10日全國人大常委會表決通過《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》(以下簡稱《海南自由貿(mào)易港法》)，并自公布之日起實施，這充分說明了國家立法對于中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略和探索建設(shè)海南自由貿(mào)易港的重要性，不過相對于海南自由貿(mào)易港單獨立法而言，當(dāng)前覆蓋全國版圖的21個自由貿(mào)易試驗區(qū)無疑更需要一部統(tǒng)領(lǐng)全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“總法”從國家層面給予全面支持和整體推動。另外，從法律屬性和功能價值分析，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法與海南自由貿(mào)易港立法之間并非相互獨立或彼此對立的關(guān)系，而是能夠以制度創(chuàng)新為紐帶相互結(jié)合、相互促進、優(yōu)勢互補，通過建立兩大立法之間的聯(lián)動銜接機制，可為將來中國自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港法治保障體系的建立與完善奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)設(shè)前提。

一、完善中國自由貿(mào)易試驗區(qū)國家立法的重要戰(zhàn)略意義

目前，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略不僅在發(fā)展數(shù)量上覆蓋了從南到北、從沿海到內(nèi)陸的廣大區(qū)域，并且在發(fā)展質(zhì)量上通過制度創(chuàng)新在投資、貿(mào)易、金融、政府職能轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域取得了一系列顯著成效，這些成功實踐的制度創(chuàng)新源源不斷地向全國進行復(fù)制推廣，推動著我國改革開放不斷邁向新高度，自由貿(mào)易試驗區(qū)也由此成為新時代改革開放新高地。為了與中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展形勢相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)貫徹落實“法治先行，法治引領(lǐng)”的改革發(fā)展理念，盡早啟動中國自由貿(mào)易試驗區(qū)國家層面立法，為中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略提供頂層法治保障，通過完善的法治保障體系推動中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略建設(shè)不斷邁向更高水平。

(一)提供頂層法治保障，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

隨著2020年北京、湖南、安徽成為新一批自由貿(mào)易試驗區(qū)，國內(nèi)自由貿(mào)易試驗區(qū)數(shù)量現(xiàn)已增至21個，成為全面推動我國新一輪高水平對外開放的重要力量?？梢哉f，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略進入了新時代新階段，需要構(gòu)筑與之相適應(yīng)的更高層次、更高水平、更加全面的法治保障體系，為其順利實施提供高質(zhì)量的法律服務(wù)和強有力的制度支撐，尤其要通過立法在國家層面引領(lǐng)和推動各地自由貿(mào)易試驗區(qū)之間的協(xié)同發(fā)展，使分布于全國各地的自由貿(mào)易試驗區(qū)能夠有機結(jié)合并形成相互配合、優(yōu)勢互補、資源共享的戰(zhàn)略體系，最終實現(xiàn)“開放合作，命運與共”的“中國自由貿(mào)易試驗區(qū)命運共同體”。同時，鑒于中國自由貿(mào)易試驗區(qū)以對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則和打造法治化、國際化、市場化的一流營商環(huán)境為主要任務(wù)和目標(biāo)，區(qū)內(nèi)“先行先試”的制度創(chuàng)新多是接軌國際最高水平的投資貿(mào)易制度，具有相當(dāng)?shù)南冗M性和創(chuàng)新性，自由貿(mào)易試驗區(qū)也因此成為國內(nèi)領(lǐng)先的經(jīng)濟制度特區(qū)，為新時代我國擴大開放和深化改革提供了新思路、新途徑[1]。在此情況下，借助《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》可將各地自由貿(mào)易試驗區(qū)成功實踐的制度創(chuàng)新及時轉(zhuǎn)化為權(quán)威性更高、更具法律效力的法律法規(guī)，把具有可復(fù)制性的高水平制度創(chuàng)新以法律形式進行系統(tǒng)集成，從而在國內(nèi)更多地區(qū)、更廣范圍內(nèi)予以推廣適用，充分釋放制度創(chuàng)新的改革紅利，這樣不僅可為新時代我國改革開放中的痛點、難點、堵點問題提供著實有效的解決方案，同時也有利于促進形成國際化、現(xiàn)代化、系統(tǒng)化的高質(zhì)量發(fā)展政策制度體系，以更加先進的政策制度體系助力中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

(二)以法治創(chuàng)新推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議又將“研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題”作為會議的主要議程，“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”由此成為全國全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)，而法治創(chuàng)新則是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要驅(qū)動力量和制度保障，在新時代改革開放背景下要堅持以法治創(chuàng)新全面引領(lǐng)深化改革，確保在關(guān)鍵重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重大突破。與法治創(chuàng)新相適應(yīng)，自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國“先行先試”的制度創(chuàng)新特區(qū)，兩者之間具有先天的內(nèi)在一致性，借助“一線放開，二線管住”的風(fēng)險管控模式，自由貿(mào)易試驗區(qū)成為我國踐行法治創(chuàng)新的最有利平臺[2]。截至目前，各地自由貿(mào)易試驗區(qū)陸續(xù)“先行先試”了包括臨時仲裁、知識產(chǎn)權(quán)法庭、多元化糾紛解決機制、互聯(lián)網(wǎng)在線調(diào)判機制、區(qū)塊鏈法治化等在內(nèi)的一系列法治創(chuàng)新，有效推動了區(qū)內(nèi)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。然而“一花獨放不是春，百花齊放春滿園”，要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要從國家層面提供全面有效的法治保障和制度支持[3]。因此，應(yīng)當(dāng)將在各地自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)成功實踐的各項法治創(chuàng)新及時上升至法律層面予以固化，通過法律方式對法治創(chuàng)新成果予以確認(rèn)，進而在全國范圍內(nèi)更好地推廣適用，在實現(xiàn)改革紅利廣泛共享的同時，也借此立法過程加快構(gòu)建和完善中國特色社會主義法治體系。以此為目標(biāo)，通過《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》可將試驗成功的法治創(chuàng)新成果最大程度地予以有效整合，以實現(xiàn)法治創(chuàng)新成果的集成化、系統(tǒng)化、體系化，避免在復(fù)制推廣過程中所可能出現(xiàn)的分散化、碎片化、邊緣化等情形的發(fā)生，以此確保各項法治創(chuàng)新能夠形成合力推動中國特色社會主義制度的完善以及國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？傊ㄖ蝿?chuàng)新是驅(qū)動力量，自由貿(mào)易試驗區(qū)是有利平臺，國家立法是實施載體，三者之間有機結(jié)合為新時代“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”總目標(biāo)的實現(xiàn)提供了新理念、新思維、新路徑。

(三)服務(wù)支撐“一帶一路”倡議，推動全球經(jīng)濟治理體系變革

當(dāng)前我國設(shè)立的21個自由貿(mào)易試驗區(qū)，多數(shù)位于“一帶一路”倡議的重要節(jié)點，具有服務(wù)支撐“一帶一路”倡議的主要功能和作用，除了地理交通要素的“硬件支撐”以外，更為重要的是制度、文化、價值觀念等“軟實力”的輸出和供給，自由貿(mào)易試驗區(qū)所孕育和孵化的制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新，及其所蘊含的自由、開放、包容、合作、普惠、共贏等價值理念將會在更大范圍、更深層次、更高水平助力“一帶一路”倡議的建設(shè)發(fā)展，尤其近年來面對國際上單邊主義、貿(mào)易保護主義、逆全球化思潮的抬頭，更應(yīng)發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)擴大對外開放、促進國際經(jīng)貿(mào)合作、支持投資貿(mào)易自由化的作用，在地緣、制度、人文、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域加強與“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略對接，破除阻礙“一帶一路”沿線各國之間相互合作的貿(mào)易制度壁壘，全力推動新一輪經(jīng)濟全球化。然而，這必然離不開《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的有力制度支援。

第一，優(yōu)化改革開放空間布局。通過國家立法的形式確認(rèn)中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的國家戰(zhàn)略地位，以法律形式統(tǒng)籌國內(nèi)各自由貿(mào)易試驗區(qū)及其所在地之間的相互協(xié)作與共同發(fā)展，形成區(qū)域經(jīng)濟政策的疊加效應(yīng)、聯(lián)動效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)，作為關(guān)鍵節(jié)點更好地同京津冀一體化戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略、西部開發(fā)戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略等其他區(qū)域性國家戰(zhàn)略相互配合、相互協(xié)作、相互促進，進一步完善新時代我國改革開放的空間布局。

第二，為“一帶一路”倡議提供有效制度供給。中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建立至今通過對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，形成了一系列國際領(lǐng)先的制度創(chuàng)新，這些制度創(chuàng)新在現(xiàn)實中具有促進投資自由化、貿(mào)易便利化、金融國際化的主要功能，與“一帶一路”倡議開放包容的基本屬性相一致，完全可被運用于“一帶一路”倡議之中，以有效化解“一帶一路”倡議實施過程中的貿(mào)易壁壘和制度障礙，推進實現(xiàn)沿線不同國家和地區(qū)之間的政策溝通、制度融通、貿(mào)易暢通，這既是中國自由貿(mào)易試驗區(qū)為“一帶一路”倡議提供的制度供給、制度支持、制度紅利，也將成為今后中國自由貿(mào)易試驗區(qū)服務(wù)支撐“一帶一路”倡議的主要方式。但是，制度創(chuàng)新紅利的國際共享同樣離不開國家立法的有力支持，借助《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》能夠有效保證各項制度創(chuàng)新的權(quán)威性、有效性、穩(wěn)定性、可預(yù)見性，從而更易被“一帶一路”沿線國家和地區(qū)所熟知、認(rèn)可和接受，可使得中國自由貿(mào)易試驗區(qū)及其制度創(chuàng)新在“一帶一路”倡議中具有更加廣泛且深遠(yuǎn)的傳播力和影響力。

第三，積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定。習(xí)近平總書記明確指出“當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局”，全球經(jīng)濟治理體系現(xiàn)處于破立并舉的轉(zhuǎn)型過渡時期，中國秉持“共商共建共享”的全球治理觀，倡導(dǎo)國際關(guān)系的民主化、法治化，為形成更加公正合理的國際經(jīng)濟新秩序貢獻智慧和力量。全球經(jīng)濟治理體系變革尤其體現(xiàn)在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)過程之中，以美國為首的西方國家正試圖為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則樹立“新標(biāo)桿”，主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則未來走向，倘若我國不主動引領(lǐng)、積極參與新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)，將來在國際經(jīng)濟競爭與合作中就有可能會面臨被邊緣化的風(fēng)險[4]。所以，為適應(yīng)國際經(jīng)濟新形勢新變化，自2013年以來我國借助自由貿(mào)易試驗區(qū)，對有利于促進國際經(jīng)貿(mào)交流與合作、維持多邊貿(mào)易體制、推動經(jīng)濟全球化的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則進行深度改革試驗，并在投資貿(mào)易領(lǐng)域形成了一系列具有先進性、公正性、靈活性、實用性的制度創(chuàng)新，這不僅為我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判積累了寶貴經(jīng)驗，同時也為我國掌握國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)主動權(quán)奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)設(shè)了更好的國際環(huán)境。未來一段時期內(nèi)，我國可通過《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》將這些有利于構(gòu)建國際經(jīng)濟新秩序的制度創(chuàng)新盡快在法律層面予以規(guī)范化、制度化、體系化，并以《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》作為我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的重要規(guī)范淵源、法律載體和對接窗口，將其核心內(nèi)容逐步融入我國參與的國際投資貿(mào)易談判和制定的雙邊或多邊自由經(jīng)貿(mào)協(xié)定之中，使這些在中國自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)成功實踐的制度創(chuàng)新能夠轉(zhuǎn)化成為新的國際規(guī)則或國際慣例，在提升我國在國際社會中的制度性話語權(quán)的同時，讓中國高水平對外開放經(jīng)驗造福世界，推動建立起更加公正合理的全球經(jīng)濟治理體系。

二、《海南自由貿(mào)易港法》頒布實施的時代價值與重要意義

探索建設(shè)海南自由貿(mào)易港，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略，《海南自由貿(mào)易港法》的制定出臺無疑會對海南自由貿(mào)易港戰(zhàn)略起到統(tǒng)籌規(guī)劃、制度保障的積極作用，使得港內(nèi)各項重大改革舉措做到于法有據(jù)，在較為完善的法治框架下穩(wěn)步推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)。海南與大陸區(qū)位隔離是相對獨立的地理單元，具有扼守太平洋和印度洋海上要沖的區(qū)位和地理優(yōu)勢，作為海上絲綢之路的關(guān)鍵節(jié)點，在資源、能源、航天、軍事、地緣政治、綠色經(jīng)濟等方面戰(zhàn)略意義重大，所以黨中央支持海南全島設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)，穩(wěn)步推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立海南自由貿(mào)易港政策和制度體系，是著眼于國際和國內(nèi)兩個大局，經(jīng)過深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃作出的重大決策[5]。與之相對應(yīng)，為了保證海南自由貿(mào)易港戰(zhàn)略的順利實施，并充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，在國家層面制定出臺與其戰(zhàn)略定位、優(yōu)勢特性、未來發(fā)展相適應(yīng)的《海南自由貿(mào)易港法》是海南今后持續(xù)擴大改革開放、對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則、加快形成全面對外開放新格局的必然要求，可為海南自由貿(mào)易港戰(zhàn)略建設(shè)提供根本性制度保障。

所以，為了堅持立法先行，充分發(fā)揮法治對發(fā)展的引領(lǐng)和保障作用，將海南自由貿(mào)易港戰(zhàn)略盡快從“政策推動”轉(zhuǎn)向“法治引領(lǐng)”，2021年6月10日由全國人大常委會頒布實施《海南自由貿(mào)易港法》，這不僅是推進海南自由貿(mào)易港戰(zhàn)略建設(shè)的現(xiàn)實需要，更是正確處理改革與法治關(guān)系、確保各項重大改革于法有據(jù)的內(nèi)在要求，以及全面推進依法治國與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，具有重要的現(xiàn)實價值和戰(zhàn)略意義。今后，在《海南自由貿(mào)易港法》基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建海南自由貿(mào)易港法治保障體系將成為未來一段時期的主要任務(wù)和目標(biāo)，既然要把海南自由貿(mào)易港打造成為國際最高水準(zhǔn)的自由貿(mào)易港，其法治保障體系也應(yīng)對標(biāo)國際先進水平，在具體實施過程中，為保障各項立法活動與海南經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況相符，構(gòu)建海南自由貿(mào)易港法治保障體系可采取分階段、分步驟的穩(wěn)步推進策略，以制度創(chuàng)新為紐帶探索建立中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法與海南自由貿(mào)易港立法之間的聯(lián)動銜接機制，利用自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新“先行先試”和改革試驗風(fēng)險可控的積極作用，為海南自由貿(mào)易港立法體系完善奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造前提，切實保障海南自由貿(mào)易港各項立法活動的科學(xué)性、有效性、現(xiàn)實可操作性，以此努力實現(xiàn)深化改革與法治建設(shè)的動態(tài)平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。

另外，我們也要看到與海南自由貿(mào)易港同時期的中國自由貿(mào)易試驗區(qū)同樣屬于新時代改革開放下的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，隨著近年來國內(nèi)自由貿(mào)易試驗區(qū)規(guī)模的不斷擴張，當(dāng)前21個自由貿(mào)易試驗區(qū)實現(xiàn)了對我國版圖的東西南北中全覆蓋，廣泛分布于我國各個重要區(qū)域戰(zhàn)略節(jié)點，現(xiàn)已形成了陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的對外開放新格局，在新時代改革開放再出發(fā)、推動經(jīng)濟全球化、服務(wù)支撐“一帶一路”倡議等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，在習(xí)近平法治思想的指引下，為了更好地發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)和保障作用，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)堅持“法治先行，依法治區(qū)”的基本法治原則，通過國家立法給與其最為穩(wěn)定、權(quán)威、高效的頂層法治保障，在完善的法治框架下依法進行制度創(chuàng)新、改革試驗和對成功實踐經(jīng)驗的復(fù)制推廣。總體而言，相較于已制定出臺的《海南自由貿(mào)易港法》，對于《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的制定實施也要同樣予以重視，并且需要在國家層面統(tǒng)籌中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法與海南自由貿(mào)易港立法，逐步建立起兩大立法之間的過渡性制度安排和統(tǒng)籌性協(xié)調(diào)機制，以充分發(fā)揮各自的獨特優(yōu)勢，最終實現(xiàn)兩大立法之間的良性互動和有效銜接，共同構(gòu)筑起中國自由貿(mào)易試驗區(qū)與海南自由貿(mào)易港法治保障體系。

三、完善自貿(mào)區(qū)國家立法的主要問題及對策建議

(一)中國自由貿(mào)易試驗區(qū)國家立法中的關(guān)鍵性問題

第一，注重發(fā)揮立法的統(tǒng)籌性、引領(lǐng)性和前瞻性。《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的規(guī)范內(nèi)容不應(yīng)只局限于當(dāng)前中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，同時還要有大局觀和國際視野，要重視中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略與其他新時代改革開放區(qū)域性戰(zhàn)略之間的良性互動和有效對接，堅持與國際接軌走國際化發(fā)展路線，這無疑要求《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》應(yīng)當(dāng)具有一定的統(tǒng)籌性、引領(lǐng)性和前瞻性。一方面，能夠為中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略提供穩(wěn)定可靠的頂層法治保障，將自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略全面納入法治軌道；另一方面，通過國家立法將中國自由貿(mào)易試驗區(qū)更加全面深入地融入“一帶一路”倡議和我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略總體規(guī)劃之中，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，加快形成全面對外開放新格局。

第二，科學(xué)厘定《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的事權(quán)范圍?；凇吨袊杂少Q(mào)易試驗區(qū)法》在我國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性法律地位和總體規(guī)劃功能，對于《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》中所涉及的央地管理事權(quán)劃分提出如下建議：一是重點將引領(lǐng)和推動中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展以及在區(qū)內(nèi)已成功實踐的重大制度創(chuàng)新納入國家立法范疇，例如在國內(nèi)具有普遍適用性的“負(fù)面清單”“自由貿(mào)易賬戶(FT賬戶)”“證照分離”“一口受理”“單一窗口”“一次都不跑，最多跑一次”“臨時仲裁”等一系列利民、便民、惠民的制度創(chuàng)新；二是需要對涉及國家事權(quán)、中央立法權(quán)限的條款進行必要技術(shù)處理，竭力消除、避免、減少規(guī)則實施過程中可能遭遇的法律適用沖突問題；三是審慎設(shè)置開放性兜底條款，進一步明確國家、地方、管委會各自對于自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)運營的職權(quán)范圍。一方面，合理劃分中央與地方政府的立法和管理事權(quán)，減少不必要的行政干預(yù)；另一方面，賦予“一線”管理者——自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會更多自主管理權(quán)限，以增強管委會進行自主創(chuàng)新的能力和動力，更好地發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)自由、開放、便利的本質(zhì)屬性，充分釋放自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的空間和活力。

第三，將加強事中事后監(jiān)管作為立法宗旨和主要內(nèi)容。為貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于推進“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的工作方針，應(yīng)將“深化改革、簡政放權(quán)，有放有管、放管結(jié)合”理念融入到中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法當(dāng)中，在堅持以制度創(chuàng)新為立法宗旨的同時，還要將事中事后監(jiān)管制度作為其主要內(nèi)容，以在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)率先形成“精兵簡政，簡政放權(quán)”的事中事后市場監(jiān)管新模式。

(二)中國自由貿(mào)易試驗區(qū)國家立法的立法模式和框架結(jié)構(gòu)

這里的立法模式主要是指按照立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃分的立法方式，包括分類立法模式、統(tǒng)一立法模式、統(tǒng)分結(jié)合立法模式3種。

第一，分類立法模式。分類立法模式也被稱為單行立法模式，即根據(jù)《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》所涉及內(nèi)容的不同門類，分別制定單行法規(guī)進行規(guī)范和調(diào)整。當(dāng)前，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試驗內(nèi)容包括：一是以負(fù)面清單+準(zhǔn)入前國民待遇為核心的外商投資準(zhǔn)入制度；二是包括離岸貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字貿(mào)易在內(nèi)的貿(mào)易便利化措施；三是涵蓋離岸金融、跨境金融及其風(fēng)險防控體制機制在內(nèi)的金融開放創(chuàng)新；四是以“證照分離”“單一窗口”“一口受理”為代表的政務(wù)服務(wù)制度創(chuàng)新；五是集中體現(xiàn)“簡政集約、通關(guān)便利、安全高效”優(yōu)勢特性，包含“集中匯總納稅”“保稅展示交易”“先入?yún)^(qū)后報關(guān)”等便利措施的海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新舉措；六是具有一定國際競爭力的優(yōu)惠性離岸稅制；七是包括訴訟、仲裁、調(diào)解等方式在內(nèi)的，更為公正、高效、便捷、低成本的多元化商事糾紛解決機制；八是各管理部門及其工作人員的具體職責(zé)和違反法律規(guī)定所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等。按照上述分類或者其他更加科學(xué)合理的分類，分門別類地制定單行法規(guī)。該立法模式可謂有利有弊，從利的方面來看，一是便于“短平快”地推進立法；二是一旦發(fā)現(xiàn)問題可以及時填補立法空白，完善相關(guān)立法內(nèi)容，以此增強法規(guī)的針對性，避免空泛的框架式立法；三是可使條文內(nèi)容更加具體化，與時俱進的特點能夠保證所立之法具有較強的現(xiàn)實可操作性，更便于規(guī)則條款的貫徹與執(zhí)行。從弊的方面來看，一是各地自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的許多共性內(nèi)容被各個法規(guī)分別加以規(guī)定，容易造成重復(fù)立法；二是《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》中的主體性、程序性、監(jiān)督性、解釋性、制裁性等非實體性規(guī)范內(nèi)容，如果是通過分別立法加以規(guī)定，不僅容易造成立法資源浪費，同時還易引起中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法律制度構(gòu)造上的“疊床架屋”，進而可能導(dǎo)致中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系的混亂。

第二，統(tǒng)一立法模式。統(tǒng)一立法模式主要是指法典化立法模式，即將所有關(guān)于中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)運營的事項內(nèi)容一并納入法的調(diào)整范疇，按照法典立法的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和邏輯要求，通過抽象概括以及合并同類項，將《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》所涉及的主要概念、原則、條款進行統(tǒng)一分類和布局，區(qū)分總則、分則、附則等，使之成為一部中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法典。這種立法模式的意義在于：一是既可以滿足憲政制度的要求，也有利于提升《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的法律位階和效力層級，保證《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的權(quán)威性、統(tǒng)一性、可預(yù)見性；二是有利于統(tǒng)一規(guī)劃和安排自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)各項制度創(chuàng)新，以減少和避免立法漏洞或者重復(fù)立法；三是有利于推進全國自由貿(mào)易試驗區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，例如制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的總體發(fā)展策略，設(shè)立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略指揮系統(tǒng)，加強各地自由貿(mào)易試驗區(qū)之間的分工協(xié)作，統(tǒng)一使用和分享人財物、信息等各種資源；四是有利于保證法律實施和適用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，防止法律適用沖突和法律執(zhí)行障礙。但是，統(tǒng)一的法典化立法模式也是一種理想化的立法模式，在進入實際操作時也會面臨一些問題：一方面是起草制定中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法典難度較大，自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港對于我國而言仍是新興事物，我們既缺乏對自由貿(mào)易試驗區(qū)國家立法的理論研究，對國外自由貿(mào)易區(qū)立法的研究也有不足，也缺少相關(guān)實踐經(jīng)驗的總結(jié)和積累，所以很難做到事無巨細(xì)，反而會在一定程度上影響立法效率；另一方面，高度統(tǒng)一的立法模式是否能夠同時滿足各地自由貿(mào)易試驗區(qū)不同的地域特色和發(fā)展需求，是否欠缺必要的適應(yīng)性和靈活性，是否會在一定程度上束縛各地自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的活力和動力，這些都是值得思考的問題。

第三，統(tǒng)分結(jié)合立法模式。該立法模式強調(diào)將統(tǒng)一化立法與分類化立法進行有機結(jié)合，采取統(tǒng)分結(jié)合的立法模式。筆者也較為贊同利用該立法模式來規(guī)范和調(diào)整中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)運營中的各種社會關(guān)系。在統(tǒng)分結(jié)合的立法模式中，“統(tǒng)”是指在整體的基本框架下制定出臺一部統(tǒng)一適用的《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》，其性質(zhì)屬于由全國人大常委會制定的法律，法律效力僅次于由全國人大制定的“基本法律”，《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定的，是由全國人大常委會做出的在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施適用的具有“共同性、基礎(chǔ)性、一致性”的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)運營事項，即具備“共同性、基礎(chǔ)性、一致性”特征的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)運營事項應(yīng)當(dāng)納入《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的調(diào)整范圍，例如《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的立法目的、立法依據(jù)、立法指導(dǎo)思想、立法基本原則、定義條款、法律適用范圍、法律關(guān)系主體、主要程序事項等。而“分”則是指在“總法”的基礎(chǔ)上分領(lǐng)域(金融、貿(mào)易、投資、稅收、海關(guān)、商事爭端、部門職能、責(zé)任承擔(dān)等)制定單行法規(guī)進行規(guī)范和調(diào)整，以保證條款內(nèi)容具有一定的靈活性、針對性、可操作性，要考慮到全國各地不同自由貿(mào)易試驗區(qū)的地域特色和戰(zhàn)略定位，賦予各地自由貿(mào)易試驗區(qū)較為充足的自主管理權(quán)限和自主創(chuàng)新能力，所以這里的“分”是在國家立法中既要保證《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》這一專門立法的穩(wěn)定性、權(quán)威性、可預(yù)見性，又要對立法內(nèi)容進行更加具體的分類，包括分領(lǐng)域、分類別、分情況、分地區(qū)，在國家層面制定出臺專業(yè)性較強的單行法規(guī)，從而結(jié)合統(tǒng)一立法模式與分類立法模式各自的顯著優(yōu)勢，在集中統(tǒng)一立法的同時還能充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)靈活、自主、高效、創(chuàng)新的內(nèi)在特性。

(三)完善中國自由貿(mào)易試驗區(qū)國家立法的可行路徑

第一，將“自由貿(mào)易試驗區(qū)條例”作為制度淵源和主要內(nèi)容。自2013年上海自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立至今，8年來在各地自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)形成了一系列富有成效的管理模式和制度創(chuàng)新，這些體制機制創(chuàng)新多數(shù)已通過各地“自由貿(mào)易試驗區(qū)條例”予以法治化，即通過法律方式對改革成果進行了確認(rèn)、鞏固和復(fù)制推廣，使之更加規(guī)范化、制度化、定型化、精細(xì)化，因此這些“自由貿(mào)易試驗區(qū)條例”也成為實質(zhì)意義上保障各地自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展的“基本法”[6]。所以，在《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的立法過程當(dāng)中，可對各地“自由貿(mào)易試驗區(qū)條例”中成功實踐的制度創(chuàng)新進行總結(jié)歸納，找尋各地自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的一般共性，并將其及時上升為國家立法的主要內(nèi)容，從而在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)自由貿(mào)易試驗區(qū)制度紅利的廣泛共享。相對于《海南自由貿(mào)易港法》中的國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則和制度而言，這些經(jīng)過長期實踐與經(jīng)驗積累的“自由貿(mào)易試驗區(qū)條例”更加符合我國的現(xiàn)實基本國情，現(xiàn)階段在此基礎(chǔ)上對中國自由貿(mào)易試驗區(qū)進行國家立法無疑更具有可行性與現(xiàn)實可操作性。

第二，積極借鑒國際有益立法經(jīng)驗。從國際實踐經(jīng)驗來看，發(fā)達國家多是采用了“先立法、后設(shè)區(qū)”的做法，一般在設(shè)區(qū)前即建立了自由貿(mào)易區(qū)法律制度，其中包括專門的國家層面立法，例如美國的《對外貿(mào)易區(qū)法案》、新加坡的《自由貿(mào)易區(qū)法令》和《自由貿(mào)易區(qū)條例》、日本的《結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》、韓國的《出口自由區(qū)建立法》、土耳其的《自由經(jīng)濟區(qū)法》等，這些國際立法經(jīng)驗無疑為我國《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》提供了可供參鑒的現(xiàn)實范例[7]。雖然各國國情不同，但無論是對外貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)還是結(jié)構(gòu)改革特區(qū)，均屬于國際法中FTZ的廣義范疇，都具有投資自由化、貿(mào)易便利化、金融國際化的FTZ主要功能和價值屬性，因此在理論和實踐中各國自由貿(mào)易區(qū)之間具有互學(xué)互鑒的可行性，在立足于自身國情的前提下，我國完全可以合理借鑒國際有益經(jīng)驗，以加快《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》立法進程。另外，國外許多著名自由貿(mào)易港在設(shè)立之初多是采用了“區(qū)”的法律名稱和立法模式，例如美國、新加坡、日本、韓國等國際著名自由貿(mào)易港都未曾直接采用“港”的法律名稱和立法模式，這充分說明了自由貿(mào)易區(qū)是自由貿(mào)易港建設(shè)的初期形態(tài)，也是自由貿(mào)易港的早期發(fā)展階段，由自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展至自由貿(mào)易港是一個循序漸進、穩(wěn)步推進的過程，當(dāng)然這也包括與之相應(yīng)的立法活動，同樣也需要由最初對“區(qū)”的立法逐步延伸至對“港”的立法，這是自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易港建設(shè)發(fā)展的客觀規(guī)律和一般共性，現(xiàn)已被諸多國際著名自由貿(mào)易港的成功實踐經(jīng)驗所驗證，這對于今后中國自由貿(mào)易試驗區(qū)、海南自由貿(mào)易港的建設(shè)發(fā)展及其相關(guān)立法活動顯然具有較為重要的參鑒意義。

第三，正確處理好國家整體推動和地域特色發(fā)揮之間的關(guān)系。在《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》的立法過程當(dāng)中，不僅要以各地“自由貿(mào)易試驗區(qū)條例”為基礎(chǔ)，積極借鑒國際有益經(jīng)驗，借助立法對全國范圍內(nèi)的21個自由貿(mào)易試驗區(qū)從國家層面予以整體推動，同時還要考慮到自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的“先行先試”和“復(fù)制推廣”作用，所以在立法初期可對關(guān)于我國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展的重大核心事項進行規(guī)定，例如各地自由貿(mào)易試驗區(qū)的特色戰(zhàn)略定位、管理運營模式、政府職能轉(zhuǎn)變、市場主體的權(quán)利和義務(wù)、改革創(chuàng)新容錯免責(zé)機制等主要內(nèi)容?？傊⒎ㄒ潦家瞬扇　耙藢挷灰司o”的基本原則和策略，注重合理劃分中央與地方關(guān)于自由貿(mào)易試驗區(qū)立法及管理的權(quán)力范圍，既要保障國家立法的權(quán)威性、穩(wěn)定性、有效性，又要保留較為充足的地方立法和自治性管理空間，以有效發(fā)揮各地自由貿(mào)易試驗區(qū)的地域特色優(yōu)勢和自主創(chuàng)新能力，最終實現(xiàn)國家立法的穩(wěn)定性、可預(yù)見性與自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的自主性、適應(yīng)性、靈活性之間的平衡與協(xié)調(diào)。

(四)建立中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法與海南自由貿(mào)易港立法之間的聯(lián)動銜接機制

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法與海南自由貿(mào)易港立法并非相互獨立的關(guān)系，而是可以制度創(chuàng)新為紐帶將兩者進行有機結(jié)合，通過中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法為海南自由貿(mào)易港立法提供有益實踐經(jīng)驗，發(fā)揮中國自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新“先行先試”與改革試驗風(fēng)險可控的積極作用，兼顧兩大立法的質(zhì)量和效率。

第一，充分發(fā)揮中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的經(jīng)驗積累與改革創(chuàng)新作用。緊隨中國自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港戰(zhàn)略的發(fā)展態(tài)勢，通過完善中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法，可為構(gòu)建海南自由貿(mào)易港法治保障體系提供制度創(chuàng)新的有益實踐經(jīng)驗，有效保證海南自由貿(mào)易港相關(guān)立法內(nèi)容上的科學(xué)性、合理性、可行性。在缺少中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的過渡、檢驗和實踐的情況下，目前一些國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的直接引入很有可能會與海南當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)，其中諸多規(guī)定在現(xiàn)實中難以真正得到落實，反而會被束之高閣，不相匹配的制度設(shè)計不僅會造成立法資源浪費，更會在一定程度上有礙于海南自由貿(mào)易港戰(zhàn)略的順利推進實施。所以在整個海南自由貿(mào)易港立法過程中，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法所具有的制度創(chuàng)新上的實踐積累和過渡銜接作用尤為關(guān)鍵且十分必要，是完善海南自由貿(mào)易港立法過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

第二，注重立法的彈性和靈活性，為制度創(chuàng)新預(yù)留法律空間。自由貿(mào)易試驗區(qū)的核心生命力在于制度創(chuàng)新，自由貿(mào)易試驗區(qū)是以制度創(chuàng)新為內(nèi)生動力打造法治化、國際化、市場化的營商環(huán)境，所以在國家層面對自由貿(mào)易試驗區(qū)進行立法主要是為了更好地推動制度創(chuàng)新，通過頂層法治保障為深入推進制度創(chuàng)新提供更加有力的法律支持、創(chuàng)造更為有利的法律環(huán)境。從這個意義上來講，《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》并非僅是對現(xiàn)有法律法規(guī)的補充完善、查缺補漏或變通適用，而是要以法律形式對自由貿(mào)易試驗區(qū)這一特殊經(jīng)濟功能區(qū)所可以“先行先試”的制度創(chuàng)新范圍予以事先確認(rèn)，對制度創(chuàng)新行為劃定法律底線，進一步增強制度創(chuàng)新的前瞻性和可預(yù)見性，確保各項制度創(chuàng)新于法有據(jù)、依法進行，以為更深層次的全面深化改革預(yù)留相應(yīng)的法律空間。因此，在《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》設(shè)計之初可在我國憲法和法律的規(guī)定范圍以內(nèi)采取較為寬松且有一定彈性、靈活性的立法方式，以便留有較為充足的制度創(chuàng)新空間，保證制度創(chuàng)新空間具有一定的延伸拓展性，可在我國現(xiàn)行法律體系下充分釋放自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革試驗動力和制度創(chuàng)新活力，通過更加全面的制度創(chuàng)新與改革試驗為海南自由貿(mào)易港戰(zhàn)略建設(shè)和立法完善積累更多可供參鑒的實踐經(jīng)驗，更好地發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)、推動和保障作用。

(五)構(gòu)建結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的中國自由貿(mào)易試驗區(qū)、海南自由貿(mào)易港法治保障體系

完善的法治保障體系是中國自由貿(mào)易試驗區(qū)實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度保障，而結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、合理性則是該體系能否有效運作的基礎(chǔ)和前提[8]。目前，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法治保障體系存在著“總體方案”法律位階定性不清、立法過度依賴自由貿(mào)易試驗區(qū)所在地政府、自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會立法參與度較低、區(qū)內(nèi)市場主體自治性立法和管理制度欠缺等現(xiàn)實問題，這些問題導(dǎo)致了中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法治保障體系結(jié)構(gòu)的不合理性，具體體現(xiàn)在國家層面立法缺失、地方性法規(guī)偏多、區(qū)內(nèi)自治性條例空缺的一種立法狀態(tài)，呈現(xiàn)出事權(quán)過度集中于自由貿(mào)易試驗區(qū)所在地政府的整體不協(xié)調(diào)的法治保障體系構(gòu)造[9]。對此，應(yīng)當(dāng)通過完善頂層制度設(shè)計、合理配置中央和地方關(guān)于自由貿(mào)易試驗區(qū)的立法及管理事權(quán)、賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會更多參與本區(qū)立法和管理的權(quán)限(權(quán)力下沉)、適時引入自治性立法與管理模式等多種方式，合力推動中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法治保障體系構(gòu)造的變革與完善。

第一，以《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》作為引領(lǐng)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展的“總法”?！犊傮w方案》最早是在2013年上海自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立之時，由國務(wù)院聯(lián)合上海市人民政府制定出臺的指導(dǎo)性文件，主要規(guī)定了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的總體要求、區(qū)位布局、主要任務(wù)、保障機制等重要事項，具有方向性的規(guī)劃引領(lǐng)作用，時至今日，國內(nèi)每個自由貿(mào)易試驗區(qū)都制定出臺了符合自身戰(zhàn)略定位的《總體方案》。然而，《總體方案》作為一種具有約束力的臨時性規(guī)范文件至今仍未有明確的法律定位，既非完全意義上的行政法規(guī)，也非傳統(tǒng)的地方性法規(guī)，因此將其作為指導(dǎo)各地自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的“總法”仍然缺乏充分的法律依據(jù)和法理上的說服力，并且法律位階定性不清還容易引發(fā)規(guī)則適用沖突，影響我國法律體系的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性[10]。所以，應(yīng)當(dāng)在國家層面適時制定出臺《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》以替代《總體方案》，以明確的法律形式對我國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略進行整體上的指導(dǎo)、引領(lǐng)、規(guī)劃，作為真正意義上的“總法”為戰(zhàn)略的高質(zhì)量發(fā)展提供相應(yīng)法治保障。

第二，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會更多自主立法和管理權(quán)限。在風(fēng)險可控的前提下，可逐步將現(xiàn)屬于自由貿(mào)易試驗區(qū)所在地政府的部分事權(quán)下放至自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會，使自由貿(mào)易試驗區(qū)“一線”管理者——自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會能夠獲得更多的改革自主權(quán)，貫徹落實自由貿(mào)易試驗區(qū)“大膽試、大膽闖、自主改”的改革試驗精神，讓立法內(nèi)容和管理模式更加符合區(qū)內(nèi)市場主體的現(xiàn)實需要以及本區(qū)建設(shè)發(fā)展的實際狀況，以此推進實現(xiàn)自由貿(mào)易試驗區(qū)所在地政府與自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會之間事權(quán)劃分的合理性，不斷提升自由貿(mào)易試驗區(qū)立法及其行政決策的科學(xué)性和有效性。

第三，試行引入以市場主體為中心的自治性立法和管理模式。美國對外貿(mào)易區(qū)、新加坡自由貿(mào)易區(qū)等國際著名自由貿(mào)易區(qū)多是實行了由特定公司法人參與本區(qū)立法活動和管理區(qū)內(nèi)日常事務(wù)的自治性運營模式，該運營模式能夠充分激發(fā)區(qū)內(nèi)市場主體參與本區(qū)事務(wù)管理的積極性和主觀能動性，從而使得區(qū)內(nèi)立法和管理活動更具民主性、科學(xué)性、有效性，相較于以往由政府主導(dǎo)的立法和管理模式，自治性運營模式具有鮮明的開放性、包容性、靈活性和自主性特點，也更加符合自由貿(mào)易區(qū)所特有的自由、開放、便利的內(nèi)在本質(zhì)屬性[11]。因此，建議借鑒國際有益經(jīng)驗，適時在我國部分自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)“先行先試”以特定公司法人為主的自治性立法和管理模式，讓市場主體能夠為本區(qū)立法建言獻策并負(fù)責(zé)管理區(qū)內(nèi)的日常事務(wù)。通過高度自治的運營模式一方面充分釋放自由貿(mào)易試驗區(qū)的市場活力和發(fā)展動力，另一方面，使市場主體能夠切身融入到自由貿(mào)易試驗區(qū)立法與管理的全過程，真正成為自由貿(mào)易試驗區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要參與者和推動者。

第四，建立中國自由貿(mào)易試驗區(qū)特殊授權(quán)立法制度。為了使自由貿(mào)易試驗區(qū)更好地進行改革試驗，在上海自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立之初，國務(wù)院在全國人大常委會授權(quán)的情況下在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫停實施了與其制度創(chuàng)新不相適應(yīng)的一系列法律法規(guī)，這在一定程度上解決了自由貿(mào)易試驗區(qū)全面深化改革與原有上位法之間存在的法律適用沖突問題[12]。然而，該創(chuàng)新性的特殊授權(quán)立法方式缺少明確的法律依據(jù)，在法律性質(zhì)上既不屬于傳統(tǒng)意義上的法律修改，也不完全屬于現(xiàn)行《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)中所規(guī)定的授權(quán)立法，而是一項相對獨立的立法權(quán)行使方式，所以在2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議表決通過了關(guān)于修改《立法法》的決定，其中特別增加第十三條“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”[13]。該項條款與我國憲法第六十七條相關(guān)規(guī)定共同為全國人大及其常委會授權(quán)暫停法律實施奠定了合憲性、合法性基礎(chǔ)，也使得國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫停實施相關(guān)法律法規(guī)的“決定”從此便具有了相應(yīng)的法律依據(jù)。不過這兩項條款在內(nèi)容和表述方式上并不十分明確，尤其伴隨新時代改革開放和中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略的快速發(fā)展，該授權(quán)立法方式很有可能會突破當(dāng)前的合憲性與合法性狀態(tài)，例如《立法法》第十三條仍未對國務(wù)院能否僅在全國人大常委會授權(quán)的情況下在部分地區(qū)暫停實施由全國人大制定的基本法律進行明確釋義，并且我國憲法第六十七條第三項條款也只是規(guī)定了“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”[14]，尚未對暫停實施相關(guān)法律是否屬于“補充和修改”的廣義范疇給予具體說明[15]。所以，未來需要探索與中國自由貿(mào)易試驗區(qū)功能屬性相適應(yīng)的“一攬子”特殊授權(quán)立法方式，對全國人大及其常委會授權(quán)暫停法律實施進行必要的合憲性與合法性控制，包括對《立法法》第十三條進行更加準(zhǔn)確的法律解釋，對憲法第六十七條進行相應(yīng)的補充或修訂，完善涵蓋事前核準(zhǔn)、事中事后監(jiān)督在內(nèi)的特殊授權(quán)立法程序，以及在此基礎(chǔ)之上盡快建立起中國自由貿(mào)易試驗區(qū)特殊授權(quán)立法制度，將在區(qū)內(nèi)暫停法律實施的特殊授權(quán)立法行為完全納入法治軌道，以充分適應(yīng)新時代自由貿(mào)易試驗區(qū)將制度創(chuàng)新不斷推向深入的新要求，在符合憲法規(guī)定和憲法精神的前提下保證區(qū)內(nèi)各項改革試驗均能做到于法有據(jù)、依法進行。

綜上所述，理想狀態(tài)下結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法治保障體系應(yīng)當(dāng)是一種與中國自由貿(mào)易試驗區(qū)靈活自主、自由開放、高效便利內(nèi)在屬性相適應(yīng)的“自上而下”層級分明、內(nèi)容完善、適用統(tǒng)一、事權(quán)劃分合理的法律制度體系，具體表現(xiàn)在自由貿(mào)易試驗區(qū)國家立法統(tǒng)籌引領(lǐng)，地方性政府法規(guī)服務(wù)監(jiān)督，自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會管理條例、實施細(xì)則具體可行，區(qū)內(nèi)市場主體高度自治。而且，這種法治保障體系具備高度的靈活性和適應(yīng)性，不僅能夠為當(dāng)前的中國自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略保駕護航，而且經(jīng)過實踐檢驗也能夠緊隨改革開放的形勢變遷，為海南自由貿(mào)易港法治保障體系建設(shè)提供有益的實踐經(jīng)驗和有效的制度供給。