代水平

(西北大學(xué) 法學(xué)院, 陜西 西安 710127)

一、問題的提出

新中國成立以來,我國中央與地方的立法權(quán)限幾經(jīng)變化,基本走向是逐步向地方放權(quán),但有時又呈現(xiàn)出雖放猶控的態(tài)勢。由此形成的制度設(shè)計一方面體現(xiàn)為放權(quán)節(jié)奏的漸進(jìn)把握,如曾經(jīng)對“較大的市”的立法賦權(quán);另一方面體現(xiàn)為權(quán)限分配的范圍限定,如2015年《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)修訂后,規(guī)定了“設(shè)區(qū)的市”的權(quán)限范圍。“組合拳”式的立法放權(quán)背后貫徹的是漸進(jìn)改革的實(shí)踐邏輯,也符合我國改革事業(yè)發(fā)展和地方立法權(quán)限演變的歷史邏輯,相關(guān)理論邏輯的梳理總結(jié)務(wù)必關(guān)照其實(shí)踐走向和歷史演變,如此才能為制度的合理校正提供必要的學(xué)理支撐。

學(xué)界對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍已有諸多探討,普遍認(rèn)為邊界不太清晰,有必要進(jìn)行明確。如有學(xué)者從橫向和縱向的角度對《立法法》的規(guī)定進(jìn)行了解讀,認(rèn)為這兩個方面均有進(jìn)一步明確的必要[1]。相關(guān)爭議主要集中在合理性層面的權(quán)限大小以及合法性層面的規(guī)范解釋。對于立法權(quán)限范圍大小的爭論,有的學(xué)者認(rèn)為賦權(quán)不夠,不能滿足地方的實(shí)際需求[2-3],有的甚至認(rèn)為《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定使近一半的立法需求不能通過對設(shè)區(qū)的市自身立法予以滿足[4]。有的則認(rèn)為,綜合考慮地方立法空間與能力,現(xiàn)有的權(quán)限已經(jīng)足夠[5]。又如對《立法法》第 72 條內(nèi)涵的不同解讀以及解釋方法的爭論,特別是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的界定。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)容作廣義的理解[6]。有學(xué)者則認(rèn)為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”表述的邏輯邊界本身是客觀存在的,絕非“有容乃大”的兜底性條款,不應(yīng)被擴(kuò)大解釋[7]。還有學(xué)者試圖運(yùn)用“賦權(quán)目的”解釋方法,從橫向和縱向兩條路徑來明確設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍,作出較為折中的解釋[8]。另有學(xué)者結(jié)合地方立法實(shí)踐指出,《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法事項范圍的規(guī)定存在外延邊界不清、適用解釋隨意、無法滿足地方立法需求等問題與不足[9]?！俺青l(xiāng)建設(shè)與管理”領(lǐng)域的地方立法實(shí)踐也有較大差異,觀察表明,有些地方較為守成,基本上沒有越界,但有些地方制定的一些法規(guī)與《立法法》的規(guī)定似乎有偏離甚至抵牾之處,或者說,《立法法》關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在一些需要彌合的縫隙。

學(xué)理上的爭論和實(shí)踐中的差異,其根源在于《立法法》對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的界定比較模糊。這種模糊的狀態(tài),究竟是有意為之,還是受限于語言表達(dá)之局限?地方立法實(shí)踐在規(guī)定不明的情況下是一幅什么樣的圖景,謹(jǐn)慎行事還是冒進(jìn)擴(kuò)權(quán)?對于規(guī)范解釋和實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙,應(yīng)當(dāng)通過什么樣的路徑來彌合,以實(shí)現(xiàn)中央與地方立法權(quán)限的合理分配？針對上述問題,本文作如下探討:首先,對《立法法》第72條規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”進(jìn)行規(guī)范解釋,在梳理現(xiàn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上辨析其語義;其次,就《立法法》自2015年修改以來設(shè)區(qū)的市的具體情況進(jìn)行實(shí)證考察,以分析其實(shí)踐樣態(tài);再次,就規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙及其成因進(jìn)行分析;最后,就彌合規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間縫隙的可行路徑提出對策建議。

二、“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的現(xiàn)行規(guī)范及其語義解釋

一般來說,法律法規(guī)會在正文中對一些概念的特定含義進(jìn)行界定,根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)中的檢索結(jié)果,以“全文”為檢索條件,輸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”,僅有《立法法》及其修改決定中出現(xiàn)這一概念。但是《立法法》本身沒有對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的含義進(jìn)行明確,有必要系統(tǒng)梳理其他法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合其立法目的進(jìn)行規(guī)范解釋,以廓清其基本內(nèi)涵。

(一)現(xiàn)行規(guī)范梳理

既然相關(guān)立法中沒有對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作出界定,那么我們可以對這一概念進(jìn)行拆分理解,分為“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”。凡是涉及這兩個方面的法律法規(guī)和規(guī)范性文件,均可分別作為確定其內(nèi)涵的依據(jù)和參考。

首先,《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)中的相關(guān)規(guī)定。《憲法》在第三章“國家機(jī)構(gòu)”的第五節(jié)“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”中規(guī)定了地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé),其中第107條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作,發(fā)布決定和命令,任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令,管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！睆脑摋l規(guī)定來看,城鄉(xiāng)建設(shè)和教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)相并列,范圍比較小,主要限定在城鄉(xiāng)有形的物質(zhì)建設(shè)領(lǐng)域,基本上可以和行政部門中的“住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部”相對應(yīng)。但是,該條把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的諸多事項均納入城鄉(xiāng)管理之中,城鄉(xiāng)管理的范圍除了城鄉(xiāng)建設(shè)方面的管理之外,還有非常多的領(lǐng)域,大體和一級政府的所有職責(zé)相對應(yīng)。由此可見,從《憲法》對國家機(jī)構(gòu)職責(zé)確定的情況來看,“城鄉(xiāng)管理”之范圍遠(yuǎn)大于“城鄉(xiāng)建設(shè)”,對后者應(yīng)該作較為狹義的理解。

其次,從《立法法》的規(guī)定來看,把“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”和環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)并列起來,也有限制前者范圍的意思,否則,環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)既需要建設(shè),也需要管理,完全可以涵蓋在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”之中。但是在《立法法》修正案的官方解釋中又強(qiáng)調(diào)其范圍應(yīng)該從寬,在《立法法》修正案的審議報告中,法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為：“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項,范圍是比較寬的。從目前49個較大的市已制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域看,修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋。比如,從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看,就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等。”(1)《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關(guān)于中華人民共和國立法法修正案(草案)審議結(jié)果的報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2015 年第2期?？梢?在《立法法》修改過程中,立法機(jī)關(guān)對放權(quán)與限權(quán)持一種難以取舍的矛盾心理,既想比照之前的“較大的市”,賦予設(shè)區(qū)的市以較大的權(quán)限,但又有某種擔(dān)心,對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行限制。撇開上述立法過程中的說明和一些立法者的解釋以及對立法本意的揣測,單從《立法法》的規(guī)定來看,不能對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作過于寬泛的解釋。

再次,除了《憲法》和《立法法》的上述規(guī)定之外,還有一些法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定和“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”有關(guān)?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)對城鄉(xiāng)建設(shè)所涵蓋的內(nèi)容進(jìn)行了列舉,涉及多個方面,不僅有道路、供水、垃圾處理等生產(chǎn)生活設(shè)施,還有規(guī)劃范圍、建設(shè)項目的用地布局、建設(shè)要求等,還涉及歷史文化保護(hù)和自然資源保護(hù)?？梢?《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)與規(guī)劃的內(nèi)容與《立法法》第72條所指的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”有較大范圍的重合,但又有一些差異,難以據(jù)此確定后者的范圍。此外,還有部分省市制定了城市管理方面的地方性法規(guī),其內(nèi)容也可以作為確定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的參考。例如《合肥市城市管理條例》第 2 條規(guī)定: “本條例所稱城市管理,是指對城市規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、道路交通、市容環(huán)境衛(wèi)生等公共事務(wù)和秩序進(jìn)行管理的活動?！痹偃纭兜玛柺谐鞘泄芾項l例》第 2條規(guī)定: “本條例所稱城市管理的具體實(shí)施范圍包括:市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作;經(jīng)批準(zhǔn)納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作?！笨梢?在一些地方性法規(guī)的“城市管理”中,把環(huán)境保護(hù)也納入其中。

除了在法律法規(guī)中尋找明確“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范圍的依據(jù)之外,還可以從一些規(guī)范性文件和政府官方網(wǎng)站關(guān)于機(jī)構(gòu)職責(zé)的介紹中搜集一些參考性依據(jù)。單純的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”比較少見,原因在于長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾使得很難對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理作出統(tǒng)一要求,比較多見的是“城市建設(shè)與管理”。關(guān)于“城市建設(shè)”,沒有專門的規(guī)范性文件確定其具體范圍,但是可以從住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的部門設(shè)置中可見一斑,該部門通過內(nèi)部職能劃分的方式在一定程度上影射了“城鄉(xiāng)建設(shè)”的內(nèi)涵,即城鄉(xiāng)規(guī)劃、市場監(jiān)管、城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、質(zhì)量管理、城市管理監(jiān)督等(2)參見住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng)http:∥www.mohurd.gov.cn/index.html,最后訪問日期:2020年11月20日。。關(guān)于“城市管理”的內(nèi)涵也是有跡可循的,2017年12月4日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局發(fā)布了《關(guān)于建立城市管理工作臺賬的通知》(建督綜函[2017]49號),明確了二十多項內(nèi)容(3)包括“市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、建筑市場等二十多個事項。參見住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng),http:∥www.mohurd.gov.cn/wjfb/201712/t20171205-234258.html,最后訪問日期:2020年11月20日。。雖然這個工作臺賬的主要目的在于把一些職能部門的管理事項予以明確,但不論職權(quán)歸哪個部門行使,城市管理的主要事項是可以確定的。如果把上述“城市管理”事項的空間范圍拓展至鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊,就可以確定“城鄉(xiāng)管理”的內(nèi)涵了。

由此可見,不論是法律法規(guī)的條文規(guī)定,還是相關(guān)規(guī)范性文件的具體表述,都沒有對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”所涵蓋的范圍作出明確界定,且這些規(guī)定相互之間往往存在一些抵牾,從這些規(guī)定中求得文義層面的最大公約數(shù)比較困難。

(二)語義解釋

立法一定程度的滯后性和語言表達(dá)的局限性決定了法律解釋是不可或缺的。法律解釋的方法有很多種,其中語義解釋比較常見,當(dāng)然,為了較為準(zhǔn)確地把握條文規(guī)定的特定含義,還需要進(jìn)行系統(tǒng)解釋和目的解釋。按照詞義,“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”可以作如下分解,“城鄉(xiāng)”是“建設(shè)與管理”的限定詞,“建設(shè)”與“管理”二者應(yīng)該是并列關(guān)系,一則中間用“與”字連接,二則“建設(shè)”與“管理”在實(shí)踐中的內(nèi)容指向有所不同。依此理解,我們可以把“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”區(qū)分為“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”。如果單從有形建設(shè)或者物質(zhì)建設(shè)來看,二者的區(qū)分較為明顯一些,似乎有“建設(shè)”在先、“管理”在后的意蘊(yùn)?？墒墙ㄔO(shè)本身也需要管理,如工程建設(shè)中的預(yù)算管理、質(zhì)量管理、進(jìn)度管理等等。看來,要想明確“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的含義,有必要對“建設(shè)”與“管理”進(jìn)行語義解釋。談到“管理”,但凡人類的建設(shè)活動,通常都需要由人來履行計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等職能,以協(xié)調(diào)他人的活動,共同實(shí)現(xiàn)建設(shè)的既定目標(biāo)。論及“建設(shè)”,其對象范圍也比較寬廣,如社會主義現(xiàn)代化建設(shè),總會強(qiáng)調(diào)“兩個文明”,即物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)。照此分析,“建設(shè)”與“管理”的共性內(nèi)容就更多了,城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的范圍也就更大了,完全可以涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、衛(wèi)生等各個領(lǐng)域。如此對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作廣義理解,在一些地方立法實(shí)踐中得到了印證。如全國人大常委會法工委在電話答復(fù)浙江省人大常委會關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法事項的范圍的請示時,認(rèn)為義務(wù)獻(xiàn)血、職業(yè)教育等事項屬于城市建設(shè)與管理事項(4)張國強(qiáng):《關(guān)于設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的有關(guān)問題》,來源:中國人大網(wǎng)http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30278/201606/7450e0d80c404387956a30a5418276e8.shtml,最后訪問日期,2020年9月21日。。

綜上所述,我國的相關(guān)立法中沒有對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”這一概念進(jìn)行明確界定,對其進(jìn)行語義解釋依然難以確定它的具體范圍。如此就會為地方立法實(shí)踐帶來一些困擾,要么因擔(dān)心“越權(quán)”而過于保守,要么打擦邊球不斷擴(kuò)大地方立法的權(quán)限范圍。無論哪一種實(shí)踐樣態(tài),都不符合給設(shè)區(qū)的市立法賦權(quán)的本意,也難以貫徹依法立法的原則,從根本上不利于提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平?！读⒎ǚā焚x予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限已經(jīng)五年有余,考察五年來的立法實(shí)踐,有可能撥開為什么《立法法》對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”沒有明確界定的迷霧,也能夠進(jìn)一步反思地方立法權(quán)限“收與放”的正當(dāng)性和合理性,還可能給如何明確地方立法權(quán)限找到合理路徑。

三、“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”立法的實(shí)踐樣態(tài)

初步觀察,在立法實(shí)踐中,有的地方存在“打擦邊球”的情況,對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作了擴(kuò)充解釋,進(jìn)而有意擴(kuò)大其立法權(quán)限。反過來,也有一些地方有立法需求,但是擔(dān)心越權(quán)立法而畏手畏腳,不敢越雷池一步。類似的個案說服力較弱,有必要對地方立法的總體情況進(jìn)行實(shí)證考察。本文通過“北大法寶網(wǎng)”對2015年以來所有省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)計,重點(diǎn)對有關(guān)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的相關(guān)立法進(jìn)行分析。需要說明的是,相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析僅涵蓋27個省、自治區(qū)的設(shè)區(qū)的市,未包括四個直轄市,原因是這四個直轄市雖然也是設(shè)區(qū)的市,但是他們的地方立法權(quán)限并不受《立法法》第72條第2款對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的限制,因?yàn)樵摽钪会槍κ『妥灾螀^(qū)設(shè)區(qū)的市而言的。

(一) 設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐的總體情況

自2015年3月《立法法》修正至2020年3月,全國27個省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市所制定(修改)的地方性法規(guī)總計2 693件。其中,“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”類1 369件,“環(huán)境保護(hù)”類 518件,“歷史文化保護(hù)”類175件,“其他”類651件。由此可見,設(shè)區(qū)的市立法積極性比較高,年均制定(修改)地方性法規(guī)近540件,尤其是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”領(lǐng)域占比較大,超過50%。“其他”類的立法主要是各設(shè)區(qū)的市制定的關(guān)于“法規(guī)規(guī)章制定與發(fā)布”“法規(guī)規(guī)章清理”以及人大的一些議事決定方面的法規(guī)(5)這類地方性法規(guī)雖然無法歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”中,但不能說該類立法缺乏立法依據(jù),其立法依據(jù)為《立法法》第77條第1款。,“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”領(lǐng)域占比更大,幾乎是“環(huán)境保護(hù)”類和“歷史文化保護(hù)”類總數(shù)的2倍。當(dāng)然,各省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市在上述三個領(lǐng)域的立法情況有所區(qū)別,不論是立法總數(shù)還是各個類別的具體數(shù)量，差異較大。立法總數(shù)超過200件且位居前三位的是廣東省(235件)、山東省(223件)、江蘇省(221件),立法數(shù)量不足40件的有新疆(31件),西藏、青海、海南都是30件。所有省、自治區(qū)中,除了貴州省之外,其他的都是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”占多數(shù),比“環(huán)境保護(hù)”和“歷史文化保護(hù)”的總數(shù)還要多。

(二) “城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”立法的類型分布

近五年來,各省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市制定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”類地方性法規(guī)總計1 369件,年均270余件。根據(jù)上文的分析,我們可以進(jìn)一步把它分為“城鄉(xiāng)建設(shè)”類和“城鄉(xiāng)管理”類?；诂F(xiàn)行法律法規(guī)未對這兩個概念進(jìn)行明確界定,一些規(guī)范性文件雖然有所列舉,但難免掛一漏萬,無法窮盡所有。一個簡便但不易行的辦法是根據(jù)法規(guī)名稱和內(nèi)容來劃定其所屬領(lǐng)域,把能夠明確歸類的分別列入“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”,對不甚明確的另行分類。如此就可以根據(jù)“其他”類型的地方性法規(guī)與“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的疏密關(guān)系來分析設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限的行使限度,以此來判定地方立法實(shí)踐究竟有沒有偏離《立法法》第72條的制度設(shè)計,進(jìn)而為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限的解釋與調(diào)整提供實(shí)證支持。這方面,北大法寶網(wǎng)對法規(guī)類型的認(rèn)定可以作為參考,該數(shù)據(jù)庫對每一部地方性法規(guī)的發(fā)布部門、發(fā)布日期、效力級別以及法規(guī)類別作了說明,根據(jù)對近五年所有省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的梳理總結(jié),涉及的法規(guī)類別統(tǒng)計見表1。

由此可見,有一部分設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)可以明確歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”,還有一部分為“綜合規(guī)定”和“其他”。根據(jù)文本內(nèi)容來看,這些法規(guī)既有“建設(shè)”的因素,也有“管理”的成分,有的則和“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”不太沾邊。從法規(guī)類型來看,幾乎在政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域都有涉及。特別是“綜合規(guī)定”和“其他”部分,涉及六十多個領(lǐng)域,涵蓋了城鄉(xiāng)生活的方方面面。這些不能直接體現(xiàn)“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”的法規(guī),或多或少和這兩大領(lǐng)域有所關(guān)聯(lián),相互之間的契合度取決于我們對“城鄉(xiāng)建設(shè)”與“城鄉(xiāng)管理”的范圍界定。

四、規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙及其成因

(一)規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙

縱觀近五年設(shè)區(qū)的市的立法實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn)絕大部分地方性法規(guī)都能夠涵蓋在《立法法》第72條規(guī)定的范圍之中,但是,仍有部分法規(guī)的調(diào)整范圍似乎和該條限定的“三大領(lǐng)域”有所偏離。相比較而言,“環(huán)境保護(hù)”和“歷史文化保護(hù)”的范圍比較明確,一些“打擦邊球”的立法基本上都會納入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”之中。那么,這些法規(guī)究竟能否歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”之中,具體情況需要根據(jù)特定地方性法規(guī)來判斷,只有對具體的文本內(nèi)容進(jìn)行深入分析,才可能觀察到“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的規(guī)范解釋和實(shí)踐樣態(tài)之間存在的縫隙,在此列舉幾例予以說明(6)需要說明的是,本文只是理論層面的探討,無意對上述設(shè)區(qū)的市的立法行為和效力進(jìn)行評價。。

第一,母乳喂養(yǎng)的促進(jìn)和“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的契合度?！痢猎O(shè)區(qū)的市人大常委會制定了《××市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》,并經(jīng)其所屬省人大常委會批準(zhǔn)、公布實(shí)施。該法規(guī)屬于衛(wèi)生領(lǐng)域的綜合規(guī)定,其立法目的是促進(jìn)母乳喂養(yǎng),提升母親和嬰幼兒的健康水平。從條文內(nèi)容來看,的確既有“建設(shè)”,又有“管理”,如規(guī)定了“母嬰室建設(shè)”的條件和要求、區(qū)衛(wèi)生健康行政主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)。暫且不論該立法的合理性和必要性,這和傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”不太一致,或者說擴(kuò)展了“建設(shè)與管理”的邊界范圍。從“建設(shè)”的角度來說,人類幾乎所有的生產(chǎn)活動,都有“建設(shè)”的意蘊(yùn);從“管理”的角度來說,如果政府要管到這些偏于私人利益的微觀事務(wù),那么,人類所有的日常生活都和“管理”沾邊。也就是說,如果從廣義的角度來界定“建設(shè)與管理”,那么它可以涵蓋人類所有的生產(chǎn)、生活活動。顯然,如此寬泛的理解和立法本意是有一些偏離的。

第二,法治宣傳教育該如何建設(shè)?又該如何管理?《××市法治宣傳教育條例》于2017年通過并實(shí)施,該法規(guī)屬于法律宣傳教育類別。從條文內(nèi)容來看,強(qiáng)調(diào)了公共法律服務(wù)體系建設(shè),更多的是無形的文化建設(shè)。這里把“建設(shè)”擴(kuò)展到文化領(lǐng)域倒也可以,但是和通常所講的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”關(guān)聯(lián)不大。同樣道理,如果要把它歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”,則需要對后者作擴(kuò)大解釋,一旦擴(kuò)大解釋,則會導(dǎo)致《立法法》第72條的范圍限定失去意義,使得“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”就成了一個“大口袋”,幾乎可以把所有城鄉(xiāng)事務(wù)都裝入其中。那么,限定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍又有何實(shí)際意義呢?

第三,健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)該如何建設(shè)與管理?××市于2018年通過了《××市健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展條例》,主題內(nèi)容是關(guān)于健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的采集與匯聚、應(yīng)用與發(fā)展、促進(jìn)與保障。條文內(nèi)容雖然涉及了數(shù)據(jù)平臺的管理,但這里的管理與通常意義上的管理不盡一致。如果把這些納入“城鄉(xiāng)管理”之中,那么在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的背景下,幾乎所有的資源都可以數(shù)字化,都需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行采集和整理,同樣可以把“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的邊界范圍大大擴(kuò)展,以至于和立法本意存在一定程度的抵牾,如此理解“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”,就會出現(xiàn)難以阻擋地方立法任性的后果。

上述幾個示例的分析表明,由于相關(guān)法律法規(guī)對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍沒有明確的界定,導(dǎo)致在一定程度上可以對其進(jìn)行任意解釋,就會出現(xiàn)規(guī)范解釋和實(shí)踐樣態(tài)之間存在一些難以彌合的縫隙。特別是對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”作擴(kuò)大解釋時,幾乎所有的地方立法事項都能和“建設(shè)”與“管理”有所關(guān)聯(lián),原本試圖限定地方立法權(quán)限的目標(biāo)就會落空。

(二)規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在縫隙的成因

法律制度本來就存在“應(yīng)然與實(shí)然”不盡一致的辯證邏輯，差異的大小取決于制度本身的設(shè)計。立法權(quán)限的分配作為立法體制的核心要素,其制度設(shè)計受制于一國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情,在我國這樣一個有集中統(tǒng)一傳統(tǒng)但區(qū)域發(fā)展差異較大的國家,中央與地方分權(quán)必須保持一定的張力。正如有學(xué)者提出：“中國的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力,尋找黃金分割點(diǎn)?！盵10]要保持一定的張力,就有必要存在一些模糊地帶,自然就會出現(xiàn)規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)之間存在一定的縫隙。也就是說,要尋求縫隙形成的原因,得追溯我國的立法體制。維護(hù)國家法制統(tǒng)一是我國《立法法》確定的指導(dǎo)思想,“統(tǒng)一、分層次”是我國經(jīng)過長時間實(shí)踐得以確立的立法體制。在中央與地方的立法權(quán)限安排中,“統(tǒng)一”是根本前提,“分層次”是必要手段。具體在立法權(quán)限劃分的條文表述中,強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一”時會盡量明確具體,而在表述“分層次”時,則出于擔(dān)心地方濫用立法權(quán),有時不得不有意作出一些較為模糊的表述。這一點(diǎn),從全國人大常委會在《立法法》修正案的審議發(fā)言中,頗能看出立法機(jī)關(guān)對地方立法權(quán)被濫用的擔(dān)心[11]。如此理解,我們似乎真不必渴求明確劃定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的具體范圍。

除了立法體制方面的原因,從立法技術(shù)的角度來看,任何立法活動都有必要貫徹原則性和靈活性相結(jié)合的策略與方法。正如毛澤東主席在評價我國1954年《憲法》的制定時指出,此《憲法》之所以得到大家擁護(hù),就在于恰當(dāng)?shù)亟Y(jié)合了原則性和靈活性。此外,語言本身的局限性決定了立法語言表達(dá)所要求的準(zhǔn)確肯定和規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)也難以完全實(shí)現(xiàn),或者說在特定階段只能達(dá)到一個相對細(xì)致、準(zhǔn)確的狀態(tài)。改革開放之初,我國的立法活動在一定程度上以“宜粗不宜細(xì)”為價值取向,也是基于當(dāng)時形勢的需要。如果從這個視角來觀察,我們似乎可以理解《立法法》第72條對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的限定所存在的問題。換句話說,目前的模糊和邊界不清是立法活動本來就存在的困境,不是立法機(jī)關(guān)及其工作人員沒有意識到問題所在,而是認(rèn)識到了問題所在,只是暫時難以解決。正如在《中華人民共和國立法法釋義》中針對立法權(quán)限劃分所解釋的那樣：“各方面的立法權(quán)限,特別是將中央行政機(jī)關(guān)和地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)以及政府的立法權(quán)限進(jìn)一步具體化和明確化,是個十分復(fù)雜的問題,還有待于在立法實(shí)踐中逐步探索和積累經(jīng)驗(yàn)?！?7)《中華人民共和國立法法釋義》,中國人大網(wǎng),最近訪問日期：2020年4月21日。

進(jìn)一步可以理解,為什么在學(xué)界和地方立法部門針對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”邊界模糊的問題爭論不休時,原本可以通過法律解釋的方式來明確設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限,但全國人大常委會并沒有給予直接的回應(yīng)。根據(jù)《立法法》第45條的規(guī)定,對于立法中有歧義、不太明確的規(guī)定,可以由全國人大常委會來行使法律解釋權(quán),通過發(fā)布立法解釋來明確相關(guān)規(guī)定的內(nèi)涵。但是,全國人大常委會對此并沒有作出正式回應(yīng),只是法工委的負(fù)責(zé)人在一些會議中作了沒有法律效力的說明。如何解釋目前的窘境呢?可能的答案是,當(dāng)我們遇到一些不易把握的問題時,可以“放一放”,暫時用較為模糊的術(shù)語表達(dá),經(jīng)過一段時間的實(shí)踐,再根據(jù)實(shí)踐情況來進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)規(guī)定,可以避免“一放就亂”局面的出現(xiàn),正是“漸進(jìn)式”改革的實(shí)踐邏輯在立法權(quán)限調(diào)整方面的體現(xiàn)。

綜上所述,基于立法體制的內(nèi)在要求和立法技術(shù)的策略需要,我國《立法法》第72條對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的限定不太明確,是不得已而為之且有一定的合理性。由此帶來的必然結(jié)果就是地方立法實(shí)踐樣態(tài)和規(guī)范解釋之間存在一定的縫隙,雖然目前來說,縫隙彌合的難度較大,但是我們可以應(yīng)時勢的不斷變化,盡力尋求縫隙彌合的可行路徑。

五、規(guī)范解釋與實(shí)踐樣態(tài)縫隙彌合的可行路徑

(一)全國人大常委會的立法解釋

根據(jù)《立法法》第45條的規(guī)定,法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會,專門提及的一種情形就是“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”。對于《立法法》第72條之“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的事項范圍,最直接的辦法就是由全國人民代表大會常務(wù)委員會來發(fā)布立法解釋。具體路徑是既可以由全國人大常委會主動發(fā)布解釋,也可以由省級人大常委會針對具體立法事項提請全國人大常委會進(jìn)行解釋。如果一時難以完全明確,就針對具體個案來向全國人大常委會法工委進(jìn)行詢問,進(jìn)而逐步劃定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍界限。根據(jù)《立法法》第64條的規(guī)定,針對具體問題的解釋工作可以由全國人大常委會法工委來負(fù)責(zé)。實(shí)踐中,部分省級人大常委會對于拿不準(zhǔn)的立法事項請示過全國人大常委會法工委,全國人大常委會法工委進(jìn)行電話答復(fù)。嚴(yán)格來講,這不屬于正式的立法解釋,應(yīng)該由全國人大常委會法工委以書面批復(fù)的形式作出有法律效力的正式答復(fù),并報全國人大常務(wù)委員會備案。

(二)上級立法機(jī)關(guān)的事前指導(dǎo)

《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)限,但是又設(shè)置了相關(guān)制度對其進(jìn)行一定程度的控制。除了《立法法》第72條規(guī)定的“三大事項”的限制之外,還規(guī)定了批準(zhǔn)制度,即設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)最終都須經(jīng)過省級人大常委會批準(zhǔn)?；谠O(shè)區(qū)的市在立法條件和立法能力方面存在一些不足,表現(xiàn)之一就是對立法事項的合法性把握不準(zhǔn)。這種情況下,很有必要發(fā)揮上級立法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用。觀察近年來的立法實(shí)踐,加強(qiáng)上級立法機(jī)關(guān)的立法指導(dǎo)既有實(shí)際需求,也得到了全國人大常委會的肯定和支持。全國人大常委會法工委原主任李適時曾指出：“對遇到確實(shí)可能超越地方立法權(quán)限的問題,要向地方黨委匯報清楚,必要時可與省、自治區(qū)溝通,取得指導(dǎo);仍不清楚的,還可以通過省級人大常委會同全國人大常委會法工委溝通?！盵12]可以認(rèn)為,全國人大常委會對立法指導(dǎo)是認(rèn)可和支持的。在近年來的全國地方立法工作會議上,全國人大常委會的其他領(lǐng)導(dǎo)也多次強(qiáng)調(diào)立法指導(dǎo)對保證地方依法立法、科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量具有重要價值。

設(shè)區(qū)的市開展立法工作的首要任務(wù)是確定立法項目,即根據(jù)本地立法需求的迫切度和立法條件的成熟度來確定長期立法規(guī)劃和年度立法計劃。反觀近幾年來設(shè)區(qū)的市的立法實(shí)際,既有未能準(zhǔn)確把握自身的權(quán)限范圍,對立法項目的選擇持猶豫不決的態(tài)度,擔(dān)心出現(xiàn)違反《立法法》第72條的情況;也有不能很好地把握立法節(jié)奏,分不清輕重緩急、急于求成的情形;還有的地方存在盲目跟風(fēng)的情況,看到別的市出臺了某部法規(guī),自己也開始制定,而且有“抄襲”的嫌疑。解決上述問題,單靠設(shè)區(qū)的市自身難以應(yīng)對,需要上級人大給予適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)。目前來說,加強(qiáng)地方立法指導(dǎo)工作的重點(diǎn)是省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市人大常委會的指導(dǎo)。設(shè)區(qū)的市應(yīng)該把草擬出來的相關(guān)規(guī)劃和計劃及時報送省級人大常委會,并向社會公開征集意見。省級人大常委會法制工作委員會可以提前介入,指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市科學(xué)制定立法規(guī)劃和年度計劃。省級人大常委會也可以組織召開座談會,對所轄設(shè)區(qū)的市報送的規(guī)劃進(jìn)行集中評議,也可以赴設(shè)區(qū)的市當(dāng)面溝通指導(dǎo),協(xié)調(diào)解決立法中的重大問題。也可以組織專家進(jìn)行立法前評估,對立法項目進(jìn)行充分的、嚴(yán)格的論證,把好立法項目選擇的第一道關(guān)口，起到保證不越權(quán)立法的作用。

(三)上級立法機(jī)關(guān)的事后審查

《立法法》賦予了省級人大對設(shè)區(qū)的市較為充分的立法監(jiān)督權(quán),一方面,省級人大有權(quán)改變或者撤銷設(shè)區(qū)的市所制定的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);另一方面,省級人大常委會應(yīng)當(dāng)對設(shè)區(qū)的市報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查。從目前的情況來看,絕大部分設(shè)區(qū)的市能夠按照《立法法》的規(guī)定來行使立法權(quán)限,但也有個別設(shè)區(qū)的市所報批的法規(guī)草案中,出現(xiàn)違反《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定的情況。為了防止一些設(shè)區(qū)的市為了地方利益,突破《立法法》第72條限定的范圍,避免出現(xiàn)違背依法立法原則的情形,省級人大及其常委會務(wù)必進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督和細(xì)致的備案審查?？梢栽谠O(shè)區(qū)的市人大及其常委會把通過的地方性法規(guī)提交省級人大常委會批準(zhǔn)時,審查其是否存在突破立法權(quán)限范圍的情形,如果不易判定,還可以提請全國人大常委會進(jìn)行判定?？偠灾?上級立法機(jī)關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖潞髮彶槟軌虼偈乖O(shè)區(qū)的市慎重行使自己的立法權(quán)限。

(四)設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)自身的節(jié)制

法律需要在確定性和靈活性之間保持適當(dāng)?shù)钠胶?加之語言表達(dá)本身存在著難以準(zhǔn)確刻畫客觀事物的局限,導(dǎo)致權(quán)力行使的界限很難實(shí)現(xiàn)完全的明晰和準(zhǔn)確。立法權(quán)限的范圍在客觀上難以消除其模糊地帶,只能最大限度地接近其理想邊界。具體到《立法法》第72條中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍限定,除了通過立法解釋、立法的事前事后監(jiān)督之外,設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)自身行使權(quán)力的節(jié)制也是一條重要途徑。首先,要有自我節(jié)制的意識。從我國地方立法權(quán)限的演變歷史中就可以看出,地方權(quán)力的冒進(jìn)行使都有可能導(dǎo)致中央重新考慮對地方權(quán)力的配置,當(dāng)放權(quán)出現(xiàn)一些消極影響時,就會考慮收縮地方的權(quán)限。正如前文所述,此次賦予設(shè)區(qū)的市以一定范圍的立法權(quán)限,總的基調(diào)是“放中有控”,所以設(shè)區(qū)的市在行使立法權(quán)限時,不能把所有事項都放在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”這個籃子中,還是要有自我設(shè)限的意識。其次,要在立法過程中貫徹民主立法的原則。設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)就立法事項的合法性和合理性進(jìn)行必要的評估,并在草案提出、審議以及通過后向上級人大報送審批、備案等立法程序中進(jìn)行說明,尤其要闡釋清楚所立之法能夠納入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的理由。再次,就是加強(qiáng)立法后評估。對于已經(jīng)出臺的地方性法規(guī),根據(jù)其實(shí)施情況來反思其所調(diào)整的事項歸入某些特定領(lǐng)域的合理性,進(jìn)而適時進(jìn)行修正,確保立法權(quán)限在法治化的軌道上運(yùn)行。

六、結(jié) 語

馬克思說：“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展。”[13](P435)權(quán)力何嘗不是如此呢?在我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,地方立法權(quán)限的充實(shí)程度,一方面取決于地方事務(wù)的客觀需要,另一方面受制于人們對中央與地方權(quán)力分立的主觀認(rèn)識?？陀^需要和主觀認(rèn)識的吻合只能在實(shí)踐中逐漸形成,地方立法權(quán)限的黃金分割點(diǎn)需要在不斷的摸索中進(jìn)行試錯性位移。因此,《立法法》第72條中關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍,只能在立法實(shí)踐中逐步總結(jié),進(jìn)而把能夠明確的用立法解釋等方式逐步確定下來。任何急于限縮或者恣意擴(kuò)大的解釋極有可能再次陷入“一收就死、一放就亂”的怪圈,實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)就會欲速則不達(dá)。