王貴東

摘 要：十九大提出的“堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，來源于列寧“黨員犯法，加重處罰”的思想，來源于中國共產(chǎn)黨人“黨紀國法一體建設(shè)”的理論?！耙婪ㄖ螄c依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的提出有著鮮明的現(xiàn)實背景，主要是因為部分黨內(nèi)法規(guī)超越憲法法律，黨內(nèi)法規(guī)混同于國家法律，以及全面依法治國與全面從嚴治黨戰(zhàn)略的實施。這一思想具有豐富的內(nèi)涵，包括黨規(guī)國法的銜接和協(xié)調(diào)，黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，紀、法分開，黨紀處分和司法處理良性互動等等。它的提出，繼承和發(fā)展了馬克思主義和中國特色社會主義理論，有利于推動“四個全面”戰(zhàn)略布局的實現(xiàn)，有利于加快中國特色社會主義法治體系的形成與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：依法治國;依規(guī)治黨;有機統(tǒng)一

治國與治黨都需要規(guī)矩，不成規(guī)矩不成方圓。治國靠國家法律，治黨靠黨內(nèi)法規(guī)。依法治國與依規(guī)治黨雖然治理領(lǐng)域、依據(jù)不同，要求、重點各異，但是二者相輔相成，相互影響、相互促進，治黨是治國的有機組成部分，依法治國要求依規(guī)治黨，依規(guī)治黨則有利于依法治國的最終實現(xiàn)。

一、依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一思想的理論基礎(chǔ)

馬克思恩格斯有著豐富的法治思想，例如實行社會主義民主和法治，立法必須反映人民共同意志，建立民主的廉價的服務(wù)型政府，等等，也有著豐富的依規(guī)治黨思想，馬克思曾經(jīng)把黨章稱為黨內(nèi)“最高的判決”，恩格斯曾經(jīng)認為黨章是黨的“共同法律”，并且他們制定了第一個無產(chǎn)階級政黨章程，即《共產(chǎn)主義同盟章程》，但他們并沒有明確地將依法治國和依規(guī)治黨結(jié)合起來。毫無疑問，列寧和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人是依法治國與依規(guī)治黨相結(jié)合的理論先驅(qū)。他們的思想推動著依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一理論的形成。

（一）黨員犯法，加重處罰的思想

列寧在領(lǐng)導俄國革命與建設(shè)實踐中多次強調(diào)，無產(chǎn)階級政黨在加強和完善對國家法治工作的領(lǐng)導過程中，應(yīng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，又必須通過推進黨內(nèi)廉政法規(guī)建設(shè)等規(guī)范黨員行為、反對黨內(nèi)特權(quán)。列寧要求國家機關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導干部應(yīng)帶頭守法，成為守法的模范，嚴懲破壞蘇維埃法制的違法犯罪分子，對他們絕不姑息，他說：“對共產(chǎn)黨員的懲辦應(yīng)比非黨員加倍嚴厲”是“起碼常識”。[1]426如果黨員干部不帶頭遵守法律，將對群眾產(chǎn)生很壞的影響。1918年5月4日，4名被控犯有敲詐勒索和受賄罪的莫斯科偵查委員會工作人員被從輕發(fā)落， 列寧得知后立即致函俄共（布）中央：“不槍斃這樣的受賄者，而判以輕得令人發(fā)笑的刑罰，這對共產(chǎn)黨員和革命者來說是可恥的行為?！盵2]2631922年春，針對莫斯科蘇維埃中央房產(chǎn)局徇私舞弊案，列寧又致信俄共（布）中央：“對共產(chǎn)黨員的懲處必須嚴于非黨員，并強調(diào)凡不執(zhí)行此項規(guī)定的人民審判員和司法人民委員部部務(wù)委員應(yīng)予撤銷職務(wù)?！盵3]53

中國共產(chǎn)黨繼承列寧主義的優(yōu)良傳統(tǒng)，早在1937年堅決舍棄舊社會遺留下來的“唯成分論”和“唯功績論”的觀點，果斷處死因逼婚不成而殺害陜北公學學員劉茜的老紅軍干部黃克功，毛澤東致信邊區(qū)高等法院，要求對共產(chǎn)黨和紅軍執(zhí)行比一般平民更加嚴格的紀律，并強調(diào)“一切共產(chǎn)黨員，一切紅軍指戰(zhàn)員，一切革命分子，都要以黃克功為前車之鑒?！盵4]110-1111938年毛澤東在六屆六中全會上進一步要求制定詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以便統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動[5]137。1940年8月20日，董必武同志在陜甘寧邊區(qū)中共縣委書記聯(lián)席會議的講話中，指出：黨員應(yīng)當自覺地遵守政府的法令，犯了法，自以為是黨員，想不受政府的審判和處罰，地方黨組織覺得黨員犯法是黨內(nèi)的事，讓他逃避審判和處罰，都是錯誤的;相反，黨員犯了法，除受到黨紀制裁外，應(yīng)比群眾犯法加等治罪。董必武還從四個方面闡明個中的緣由，第一，國民黨因為它的黨員不遵守它所領(lǐng)導政府的法令而遭受到全國人民的唾棄，共產(chǎn)黨員應(yīng)該引以為戒。第二，群眾犯法有可能是出于無知，而黨員犯罪是決不能寬恕的，他是群眾中的覺悟分子，應(yīng)當加重處罰，否則就不能說服人。第三，封建社會就流傳著“王子犯法，與庶民同罪”，共產(chǎn)黨的主張應(yīng)當比封建社會更前進一步，真正實現(xiàn)法律上人人平等。第四，黨員犯法，加等治罪，表現(xiàn)了我們黨的大公無私，更表現(xiàn)了黨所要求于黨員的比非黨員的要嚴格得多，而不是我們黨的嚴酷。黨決不包庇任何人，黨員毫無例外[6]58-59。

列寧、毛澤東、董必武等人的“黨員犯法，加重處罰”是“黨紀嚴于國法”思想的理論萌芽，中國共產(chǎn)黨人在解決加重對黨員的處罰的同時，開始思考為什么黨紀要嚴于國法，如何處理黨紀與國法的關(guān)系。

（二）黨紀國法一體建設(shè)的思想

鄧小平在總結(jié)“文化大革命”的慘痛教訓時曾深刻指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”，“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”，并且強調(diào)搞好黨規(guī)黨風建設(shè)，為國法提供保障。各級紀律檢查委員會要維護黨規(guī)黨法，切實把我們的黨風搞好，而不只是處理案件?！皩τ谶`反黨紀的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣?！盵7]147這是我們黨的領(lǐng)導人第一次直接論述黨紀和國法的關(guān)系，標志著中國共產(chǎn)黨人開始思考依規(guī)治黨與依法治國的相互關(guān)系。

江澤民繼承了鄧小平黨紀國法一體建設(shè)思想，2000年1月他在中央紀委第四次全體會議上提出“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴”，即依法治國必先依規(guī)治黨，依規(guī)治黨必須從嚴。他強調(diào)對領(lǐng)導干部特別是高級干部、名人的違紀違法行為一定要嚴肅查處，無論是誰，無論職務(wù)多高，絕不手軟，該重判的堅決重判，該受到什么處分就給什么處分。以事實為依據(jù)，以法紀為準繩，查處幾件這方面的典型案例，以維護黨政治紀律的嚴肅性[8]504-506。

胡錦濤在此基礎(chǔ)上更進一步，2006年3月他在全國政協(xié)十屆四次會議民盟、民進界委員聯(lián)組討論會上提出“以遵紀守法為榮，以違法亂紀為恥”，把是否遵守黨紀和國法共同提升到社會主義榮辱觀的高度，不僅強調(diào)依法治國和依規(guī)治黨的實施，而且更注重其實效。他在十七大報告中指出堅決查處違紀違法案件，對任何腐敗分子，都必須嚴懲，決不姑息[9]42。十六屆中央紀委在向十七大的工作報告中，關(guān)于今后五年的工作提出一條重要的建議：著力推進改革和制度建設(shè)，按照依法治國、依法執(zhí)政的要求，切實加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和國家廉政立法，努力形成反腐倡廉制度體系[9]61。建議設(shè)想中的反腐倡廉制度體系不僅包括黨內(nèi)法規(guī)體系，而且包含國家廉政立法體系，這標志著紀、法一體建設(shè)思想開始向立法實踐轉(zhuǎn)化。十七屆中央紀委在向十八大的工作報告中，指出五年來黨風廉政在制度建設(shè)取得重要成效，加強了反腐敗立法，出臺了刑法修訂（七）和（八），修改了刑事訴訟法和行政監(jiān)察法，制定或者修訂了《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，反腐倡廉法規(guī)制度體系基本形成[10]53。胡錦濤在十八大報告中進一步強調(diào)不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸[10]43。黨紀國法一體建設(shè)思想的逐漸形成，為依法治國與依規(guī)治黨相結(jié)合思想的產(chǎn)生奠定了重要的理論基礎(chǔ)。

二、依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一思想的提出背景

部分黨內(nèi)法規(guī)超越憲法法律。由于歷史的原因，或者因為憲法法律的修改，或者因為新的法律的出臺，或者因為過去輕視憲法法律的權(quán)威性，錯誤地認為黨內(nèi)法規(guī)是治國理政的主要依據(jù)，因此我國現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有很多沖突的地方，違反了社會主義法制統(tǒng)一的憲法原則。這些黨內(nèi)法規(guī)的繼續(xù)實施將破壞現(xiàn)行的憲法法律秩序：一是放任黨組織領(lǐng)導權(quán)的不合理行使，以黨委的決定代替民主立法;二是導致黨員干部的權(quán)力濫用，越權(quán)過問行政機關(guān)和司法機關(guān)的工作，損害依法行政、公正司法等法治原則;三是滋長黨員超越憲法法律的事實性特權(quán)，違反“法律面前人人平等”的憲法原則;四是超越調(diào)整范圍立規(guī)，違反法律保留、尊重和保障人權(quán)的憲法原則，限制黨員人身自由、剝奪黨員政治權(quán)利，侵犯黨員的公民基本權(quán)利;五是將對黨員的特殊要求或限制擴展到普通公民身上，侵犯普通公民的權(quán)利和自由。這些危害依法治國的黨內(nèi)法規(guī)必須及時加以糾正。

部分黨內(nèi)法規(guī)混同于國家法律。黨規(guī)黨紀套用“法言法語”，許多規(guī)定都與法律條文重復。例如原《紀律處分條例》和《廉潔從政若干準則》在內(nèi)容上就難以體現(xiàn)對黨員特別是領(lǐng)導干部在堅定理想信念、踐行黨的宗旨上的高標準、嚴要求。這導致管黨治黨在實踐中不是以紀律為尺子，而是以法律為依據(jù)，黨員干部只要不違法就沒人管、不追究，“要么好同志，要么階下囚”;紀委成了黨內(nèi)的“公檢法”，紀律審查成了“司法調(diào)查”，監(jiān)督執(zhí)紀問責無法落到實處。任何一個組織的內(nèi)部規(guī)則都比國家法律嚴格，否則就會因為活動違法導致組織無法正常運行。我們黨是中華民族的先鋒隊，長期處于執(zhí)政地位，肩負著神圣的歷史使命，決定了黨規(guī)黨紀必然要嚴于國家法律。如果黨紀黨規(guī)降低黨員的標準，黨員都退守到公民的底線上，黨的先進性便是無從體現(xiàn)。

十八大以來，全面從嚴治黨被提到了新的歷史高度。黨中央多次加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，為我國國家治理現(xiàn)代化提供保障。但是我國黨內(nèi)法規(guī)不少條款已不能完全適應(yīng)全面從嚴治黨的實踐需要。除了紀、法不分，紀、法混同外，突出的問題表現(xiàn)在主要違紀情形針對的是黨員領(lǐng)導干部，沒有覆蓋全體黨員;對違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀行為缺乏必要而嚴肅的責任追究，對政治紀律規(guī)定不突出、不具體[11]766。鑒于此，2012年習近平在紀念現(xiàn)行頒布30周年講話中指出：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨，必須依據(jù)憲法治國理政?！盵11]142堅持依規(guī)治黨，加強和改善黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，才能確保黨在依法治國中始終發(fā)揮出根本性、全局性的核心領(lǐng)導作用。

十八屆四中全會揭開了全面依法治國的新篇章。全會《決定》指出：“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，[11]158豐富了依法執(zhí)政含義的，把依規(guī)治黨提高到依法執(zhí)政的高度，納入全面推進依法治國的范疇。正如習近平在《決定》的說明中所言：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！盵11]58五中全會進一步提出：“全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平。”[11]819六中全會修訂了《黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，初步實現(xiàn)了與國家法律的統(tǒng)一。三次中央全會的成果，反映了我們黨對治國治黨規(guī)律的科學把握，形成了“依規(guī)治黨”與“依法治國”雙管齊下、相互促進的基本格局。十九大正式提出“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，并把它寫進“全面依法治國”基本方略，標志著我們黨在正確認識與把握黨與法、管黨治黨與治國理政、全面從嚴治黨與全面依法治國關(guān)系上達到了新的高度，開辟了新的境界。

三、依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一思想的重要內(nèi)涵

（一）黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨制定的約束黨員的制度規(guī)定和紀律，是管黨治黨的重要依據(jù)，具有規(guī)范性，從廣義角度而言，屬于“軟法”的一種，從現(xiàn)實層面上講，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律無論在制定機構(gòu)、強制力還是效力范圍上均具有區(qū)別，不同于國家法律，但落實黨內(nèi)法規(guī)能夠有力保障國家法治。一方面，通過法定程序?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定上升為國家法律，進一步完善國家法律體系;另一方面，促進黨員、干部模范遵守國家法律法規(guī)，推動“依法治國”的戰(zhàn)略。這就是十八屆四中全會所說的“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”和“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！盵11]178全會提出中國特色社會主義法治體系，既包括完備的法律規(guī)范體系，又包括完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等重要內(nèi)容，將黨內(nèi)法規(guī)與法律聯(lián)系在一起，共同置于“法治體系”之下，強調(diào)兩者的完備和完善共同促進法治體系的形成和發(fā)展。習近平在十八屆中央紀委五次會議上，從黨的總規(guī)矩的角度進一步闡明黨內(nèi)法規(guī)和法律的緊密聯(lián)系，黨的規(guī)矩包括：黨章、黨的紀律特別是政治紀律，國家法律，以及黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，[11]347將國家法律納入黨的總規(guī)矩的范疇。新修訂的《黨章》《紀律處分條例》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》都貫徹了這一思想。《黨章》和《紀律處分條例》規(guī)定：黨組織和黨員不僅要自覺遵守黨的紀律，還要模范遵守國家法律法規(guī)?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》把“模范遵守憲法法律情況”作為黨內(nèi)監(jiān)督的首要內(nèi)容。遵守法律是遵循黨規(guī)黨紀的重要表現(xiàn)。

關(guān)于如何實現(xiàn)黨規(guī)國法的有效銜接，習近平曾經(jīng)指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)的支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力?！盵11]188這個論斷從體制機制、規(guī)范內(nèi)容、制度體系和執(zhí)行力四個方面闡明怎樣實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

第一，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制。黨內(nèi)法規(guī)清理、備案、審查是實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的實施機制。（1）黨內(nèi)法規(guī)的清理。2015年6月中央開始部署對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理，并決定今后每五年展開一次集中清理，截止到目前，已經(jīng)全面篩查了新中國成立以來至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件。在梳理出來的1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢除，369件被宣布失效，二者共占58.7%;繼續(xù)有效的只有487件，其中42件需要適時進行修改[12];（2）黨內(nèi)法規(guī)的審批制度。2013年出臺的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》授權(quán)特定審核機構(gòu)審核黨內(nèi)法規(guī)草案“是否同憲法法律不一致”等內(nèi)容;規(guī)定審核機構(gòu)可以在一定條件下對存在問題的黨內(nèi)法規(guī)草案，向?qū)徟鷻C關(guān)提出修改、緩辦、退回等建議，或者向起草部門和單位提出修改意見;（3）黨內(nèi)法規(guī)的備案。該項機制由2013年出臺的《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》所建立，要求特定范圍的黨內(nèi)法規(guī)自發(fā)布之日起30日內(nèi)向中央辦公廳備案，中央辦公廳依規(guī)進行合法性審查;中央辦公廳及其法規(guī)工作機構(gòu)對于存在問題的黨內(nèi)法規(guī)，在一定條件下?lián)碛薪ㄗh自行糾正、建議中央糾正或者撤銷等權(quán)力。上述三項機制并存運轉(zhuǎn)，使一項黨內(nèi)法規(guī)在發(fā)布前、發(fā)布后、實施后經(jīng)過多次審查，有效防止黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律可能的矛盾沖突，開啟了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的統(tǒng)籌一體化，保證依法治國與依規(guī)治黨的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。十九大報告提出的“推進合憲性審查工作”，該項合憲性審查體制機制既包括對法律規(guī)范的合憲性審查，也包括對黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查，將有利于促進黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和統(tǒng)一，加強憲法實施和監(jiān)督，維護憲法權(quán)威。

第二，注重黨規(guī)國法內(nèi)容上的銜接和協(xié)調(diào)。這是堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一最重要的一條。2015年中國共產(chǎn)黨修訂的《紀律處分條例》是這方面的典范。凡國家法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的內(nèi)容，《紀律處分條例》不再重復規(guī)定。在總則中重申黨組織和黨員必須自覺接受黨的紀律約束，模范遵守國家法律法規(guī);在分則中規(guī)定，凡是黨員被依法逮捕的，都應(yīng)中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利，凡是黨員干部違法犯罪，除過失犯罪外，一律要受到黨紀處分，共刪除了79條與刑法、治安處罰法等法律法規(guī)重復的條款。刪除與國法相重復的內(nèi)容后，針對違法甚至犯罪行為的黨員，用專章“對違法犯罪黨員的紀律處分”作出了規(guī)定，實現(xiàn)了黨紀與國法在內(nèi)容上的銜接?！包h員受到黨紀追究，涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當及時移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理。需要給予行政處分或者其他紀律處分的，應(yīng)當向有關(guān)機關(guān)或者組織提出建議?！盵11]735黨員依法受到刑事責任追究，受到行政處罰、行政處分，或者因為違反國家其他法律法規(guī)，或者違反社會組織的規(guī)章制度，應(yīng)當追究黨紀責任的，黨組織應(yīng)當根據(jù)有關(guān)的事實、性質(zhì)和情節(jié)，依照《紀律處分條例》規(guī)定給予黨紀處分?！包h組織作出黨紀處分或者組織處理決定后，司法機關(guān)、行政機關(guān)等依法改變原生效判決、裁定、決定等，對原黨紀處分或者組織處理決定產(chǎn)生影響的，黨組織應(yīng)當根據(jù)改變后的生效判決、裁定、決定等重新作出相應(yīng)處理?！盵11]736新修訂的《黨紀處分條例》更加注意黨紀處分與國法處理的有效銜接，黨紀處分制度更加科學，不會出現(xiàn)因紀、法分開而放縱黨員違法犯罪行為的情況。

第三，建立完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2010年我國已經(jīng)形成了具有中國特色的社會主義法律體系，2014年十八屆四中全會開始提出建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標。2017年6月25日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，提出加快形成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。經(jīng)過近百年的努力，特別是十八大以來六年的不懈奮斗，我們黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架業(yè)已形成，以《黨章》為統(tǒng)帥，以四大制度為支柱，即黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七種類型，分中央和地方兩個層級，中央黨內(nèi)法規(guī)主要包括黨中央、中央紀委和中央各部門制定的規(guī)范性文件，地方黨內(nèi)法規(guī)主要是各省、直轄市、自治區(qū)黨委制定的規(guī)范性文件。

第四，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)“質(zhì)”的要素，與法律的國家強制執(zhí)行力相比，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力還有待提高。按照《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》的部署，各級領(lǐng)導機關(guān)和黨員領(lǐng)導干部嚴格要求、以身作則，帶頭遵規(guī)學規(guī)守規(guī)用規(guī)，堅持以上率下，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。（1）認真學習是基礎(chǔ)。加大黨內(nèi)法規(guī)宣講解讀力度，將黨內(nèi)法規(guī)作為各級黨委（黨組）中心組學習重要內(nèi)容，納入黨校、行政學院、干部學院必修課程;（2）自覺踐行是關(guān)鍵。法規(guī)制度的生命在于執(zhí)行，習近平總書記指出，“有了好的制度，如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎。”[13]82（3）監(jiān)督檢查是保障。各級黨委不僅要建立貫通上下的備案工作體系，建立備案工作考核通報制度，還要將黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況作為巡視巡察、督促檢查的重要內(nèi)容，開展專項督查、定期督查，加大懲處力度和責任追究，嚴肅查處違反和破壞黨內(nèi)法規(guī)制度的行為。

（二）黨規(guī)黨紀嚴于國家法律

共產(chǎn)黨員不是普通的人民群眾，是中國工人階級的先鋒隊，是中國最先進生產(chǎn)力和最先進文化的代表，肩負著長期治國理政的執(zhí)政責任和神圣使命，中國共產(chǎn)黨不應(yīng)將其自身等同于一般的社會團體，他要擔當比普通公民更大的政治責任。長期的執(zhí)政責任不允許共產(chǎn)黨人有絲毫的閃失，因此，依法治國要求廣大黨員尤其是黨員干部不僅遵守國法這一底線，還要遵守更為嚴格嚴厲的黨紀黨規(guī)，不僅要做模范的守法公民，還必須做模范的守紀黨員。

十八屆四中全會《決定》規(guī)定：“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己?！盵11]178這一規(guī)定很容易讓人誤認為黨紀嚴于國法只是針對黨的各級組織和黨員干部而言，因此，習近平在十八屆四中全會第二次全體會議上進一步指出：“黨章黨規(guī)對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴格遵守法律法規(guī)，而且要嚴格遵守黨章黨規(guī)，對自己提出更高的要求?！盵11]188黨紀嚴于國法，既針對黨的各級組織和廣大黨員干部，也針對普通黨員，具有針對的對象要看黨的紀律的具體規(guī)定。

黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨，其對黨員的要求必然高于法律對公民規(guī)定的一般性義務(wù)。例如《黨紀處分條例》將法律并未禁止的通奸、見死不救等行為界定為違紀行為而設(shè)定相應(yīng)處分。這些規(guī)定和要求，對于普通公民來說就是一個道德教養(yǎng)問題，但對于黨員而言就會被上升為違反黨規(guī)黨紀，受到相應(yīng)的處罰。相對于普通黨員，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員領(lǐng)導干部提出了更高的紀律要求，比如，嚴禁利用職權(quán)或者職務(wù)的影響，大操大辦婚喪喜慶事宜、經(jīng)商辦企業(yè)、從事有償中介活動，等等。十八大以來，黨中央堅持從嚴管黨治黨，出臺八項規(guī)定、黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例等重要黨內(nèi)法規(guī)，在黨的紀律各個方面對黨員干部提出了嚴格要求，遵紀守法的制度籠子越扎越緊。

黨規(guī)黨紀嚴于國家法律有著豐富的內(nèi)涵，十八屆四中全會《決定》規(guī)定：“堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。對違反黨規(guī)黨紀的行為必須嚴肅處理，對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法?！盵11]178這實際上闡明如何實現(xiàn)黨紀嚴于國家法律。

第一，堅定理想信念，踐行黨的宗旨。法律只調(diào)整人的行為，不控制人的思想，黨規(guī)黨紀要求共產(chǎn)黨人樹立崇高堅定的理想信念。黨章規(guī)定共產(chǎn)黨員是有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士，必須全心全意為人民服務(wù)，不惜犧牲個人的一切，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終生。習近平進一步指出科學高尚的理想信念對共產(chǎn)黨人的重要意義?！皥远ɡ硐胄拍?，堅守共產(chǎn)黨人精神追求，始終是共產(chǎn)黨人安身立命的根本。對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產(chǎn)主義的信念，是共產(chǎn)黨人的政治靈魂，是共產(chǎn)黨人經(jīng)受住任何考驗的精神支柱?！彼牙硐胄拍钚蜗蟮乇茸鞴伯a(chǎn)黨人的精神之“鈣”，“沒有理想信念，理想信念不堅定，精神上就會‘缺鈣，就會得‘軟骨病”。他把堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨作為衡量共產(chǎn)黨人具有共產(chǎn)主義遠大理想的重要標準。共產(chǎn)黨員要吃苦在前、享受在后，廉潔奉公、勤奮工作，為理想去拼搏、去奮斗、去獻出自己的全部精力乃至生命。[14]57-58

第二，堅決同違法亂紀行為作斗爭。我們提倡廣大人民群眾同違法亂紀做斗爭，但不能強制他們，更不能因為他們沒有同違法亂紀做斗爭而懲罰他們，共產(chǎn)黨人則例外，他們有義務(wù)同一切壞人壞事斗爭到底。黨章規(guī)定共產(chǎn)黨員要“勇于揭露和糾正違反黨的原則和工作中的缺點錯誤，堅決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭”，“為了保護國家和人民的利益，在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲?！盵15]25-26因此，共產(chǎn)黨員要克服“老好人”思想，堅持原則，不怕報復，不怕得罪人，對那些破壞法律和違反紀律的人和事要敢于斗爭，對嚴重危害國家和人民生命財產(chǎn)安全的犯罪行為，決不能無動于衷，袖手旁觀，決不能熟視無睹，聽之任之，而應(yīng)該勇敢地站出來與之作堅決的斗爭，用自己的行動捍衛(wèi)黨和人民的利益，維護黨紀國法的尊嚴，這是共產(chǎn)黨員的黨性要求。

第三，嚴肅處理，抓早抓小。法律是人們最低限度的行為標準，很多行為還不能上升到法律的高度，而且法律還規(guī)定了許多的酌定情節(jié)，一些細微的違法犯罪可以得到從輕或減輕處理。對于黨紀而言，從嚴治黨要求抓早抓小，嚴肅處理一切違紀行為。2015年10月8日，在中共中央政治局常委會會議的講話中，習近平闡明了嚴明黨紀的重要原因。他說，過去就存在紀、法不分問題， 降低了對黨員的要求，把法律作為黨組織、黨員行動的底線，最后造成“違紀只是小節(jié)、違法才去處理”的不良后果;這次廉政從政準則、黨紀處分條例的修訂，刪除了與國家法律法規(guī)重復的內(nèi)容，不是說不要法律了，而是說紀在法前。[13]652016年1月，習近平在中央紀委第六次全體會議上的講話中進一步指出：無數(shù)案例證明，黨員“破法”無不始于“破紀”。[16]17-18只有把紀律抓早抓小，嚴肅查處違紀行為，用紀律管住全體黨員，才能克服“違紀只是小節(jié)、違法才去處理”“要么是好同志、要么是階下囚”的不正常狀況。防微杜漸，有利于教育廣大黨員和挽救一批失足的黨員，黨員也會經(jīng)歷從不適應(yīng)到適應(yīng)的過程。

黨規(guī)黨紀嚴于法律規(guī)定，但并不意味著黨規(guī)黨紀可以僭越法律。立法保留事項必須由法律作出，黨內(nèi)法規(guī)不侵入法律法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則?！饵h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確要求，必須嚴格審查和嚴肅糾正黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同憲法法律不一致問題。在實踐中，有的文件明顯有地方保護主義之嫌，有的文件違反公務(wù)員法有關(guān)要求，有的文件違法規(guī)定稅收優(yōu)惠政策，等等，“紅頭文件”突破法律范圍，作出不適當規(guī)定，都通過備案審查機制依法依規(guī)予以糾正，以維護法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

（三）紀、法分開，二者良性互動

1978年中央紀委恢復設(shè)置，1979年《人民檢察院組織法》修訂，中國開始形成了紀、法分離的工作格局，紀委負責查處違反黨紀政紀，檢察院負責起訴違法犯罪。1998年，紀、檢分工開始轉(zhuǎn)為紀委立案調(diào)查、查清事實后移送檢察院的模式，并慢慢演變?yōu)槲覈k理重大職務(wù)犯罪案件的基本程序。十八大以來，黨中央把管黨治黨提到前所未有的高度，提出“全面從嚴治黨”的戰(zhàn)略，領(lǐng)導執(zhí)紀機關(guān)堅定不移地“打虎”“拍蠅”“獵狐”，要求更好地處理黨紀與國法的關(guān)系。依規(guī)治黨與依法治國相統(tǒng)一，不僅要堅持紀嚴于法、紀在法前，而且要實現(xiàn)紀、法分開，同時要求黨紀處分和司法處理良性互動。

為了實現(xiàn)紀、法分離，2016年十八屆六中全會適時修訂完善了《紀律處分條例》，專章規(guī)定了對違法犯罪黨員的紀律處分，強調(diào)黨組織在紀律檢查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當給予開除黨籍、留黨察看或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)，等等，進一步明確了紀、法分離的原則，解決了目前實際工作依據(jù)不足、分工不明確的問題。

為了促進黨紀處分和司法處理良性互動，十八屆六中全會通過的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第37條規(guī)定：“在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當先作出黨紀處分決定，再移送行政機關(guān)、司法機關(guān)處理。執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)依法立案查處涉及黨的領(lǐng)導干部案件，應(yīng)當向同級黨委、紀委通報;該干部所在黨組織應(yīng)當根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中止其相關(guān)黨員權(quán)利;依法受到刑事責任追究，或者雖不構(gòu)成犯罪但涉嫌違紀的，應(yīng)當移送紀委依紀處理?！盵17]57-58要求反腐執(zhí)紀機關(guān)在紀律審查中，將涉嫌犯罪且需要追究刑事責任的問題、線索及所涉款物等移送司法機關(guān)依法處理，規(guī)范了反腐辦案黨紀處分和司法處理移送的程序。

2017年十九大報告建議制定國家監(jiān)察法，深化國家監(jiān)察體制改革，組建監(jiān)察委員會，同黨的紀律監(jiān)察機關(guān)合署辦公。2018年3月十三屆全國人大一次會議通過了《國家監(jiān)察法》，將共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的紀檢、監(jiān)察合署辦公經(jīng)驗法律化，形成了中國特色的國家監(jiān)察體制。反腐執(zhí)紀和司法處理程序的規(guī)范化、法制化為堅持全面從嚴治黨提供了法律依據(jù)，徹底改變了靠執(zhí)紀機關(guān)和司法機關(guān)協(xié)調(diào)、默契的傳統(tǒng)辦案局面，體現(xiàn)了反腐執(zhí)紀和司法處理的良性互動。紀、法分離，把紀律挺在前面，使反腐執(zhí)紀和司法處理形成形式分離、功能互補、目標一致的責任追究體系，為全面從嚴治黨的法治化奠定制度基礎(chǔ)。

四、依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一思想的時代價值

依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一思想繼承和發(fā)展了馬克思列寧主義和中國特色社會主義理論。由于時代的限制，馬克思恩格斯沒有將他們的法治思想和治黨思想有機結(jié)合起來，為后人留下了廣闊的創(chuàng)新發(fā)展空間。列寧、毛澤東、董必武等人提出了“黨員犯法，加重處罰”，但并沒有明確指出在黨紀范圍內(nèi)加重處罰，顯然，如果在法律范圍內(nèi)加重處罰，很容易違背法律面前人人平等的原則，對黨員來說有失公正。鄧小平、江澤民、胡錦濤提出了“黨紀國法一體建設(shè)思想”，但如何進行一體建設(shè)，如何處理黨紀和國法的關(guān)系，還缺乏深入的思考。習近平指出要注重黨紀國法的銜接與協(xié)調(diào)，并且強調(diào)黨紀嚴于國法，將紀律挺在前面，同時實現(xiàn)紀、法分開，黨紀處分和司法處理良性互動，等等，豐富了馬克思主義和中國特色社會主義治黨和治國理論。

依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一思想的提出，有利于推動“四個全面”戰(zhàn)略布局的實現(xiàn)。習近平先后闡明了“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大意蘊，全面建成小康社會是戰(zhàn)略目標，其他三個是戰(zhàn)略舉措;全面深化改革與全面依法治國是車之兩輪、鳥之雙翼，兩者共同推進小康社會建成。依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一思想的提出，正確揭示了全面依法治國和全面從嚴治黨的關(guān)系，進一步豐富了“四個全面”戰(zhàn)略布局的理論。依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一強調(diào)兩者在規(guī)范性文件的制定、實施、遵守等各個環(huán)節(jié)必須有機結(jié)合起來，實際上是法與黨的關(guān)系在全面依法治國與全面從嚴治黨上的反映，二者關(guān)系處理得好不好直接關(guān)系到“四個全面”戰(zhàn)略布局的實施和實現(xiàn)。

依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一思想的提出，有利于加快中國特色社會主義法治體系的形成與發(fā)展。我國的法治體系既包括完備的法律體系，又包括完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，二者相輔相成，缺一不可。堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)在制定體制機制、主要內(nèi)容和執(zhí)行力上注意與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，仿照中國特色社會主義法律體系，建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)體系的完善反過來促進法律體系、法治體系的完善和發(fā)展，進一步推進依法治國與依法執(zhí)政，從而達到黨、國治理協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化。

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