朱 霖 王 剛 和春庭 蘇立娟

(1 國(guó)家林業(yè)和草原局國(guó)際竹藤中心 北京 100102；2 云南省怒江州林業(yè)和草原局 云南怒江州 673199；3 國(guó)家林業(yè)和草原局管理干部學(xué)院 北京 102600)

貧困問題是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，消除貧困是人類社會(huì)的共同目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府歷來高度重視扶貧工作，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政的突出位置[1]。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)第1個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題。2021年中央一號(hào)文件聚焦鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，而實(shí)現(xiàn)有效銜接必須持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興。林業(yè)具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種效益，在構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全屏障、改善貧困地區(qū)生態(tài)狀況、提升貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、維護(hù)邊疆民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興等方面具有重要作用[2]，在推進(jìn)脫貧地區(qū)成果鞏固中具有天然優(yōu)勢(shì)和巨大潛力，并已取得良好效果[3]。對(duì)于林業(yè)扶貧的既有研究主要是采用文獻(xiàn)總結(jié)[4]、資料對(duì)比、調(diào)研訪談等方法，從國(guó)家[2]、省域[5]、縣域[6]等不同尺度回顧林業(yè)扶貧的主要發(fā)展階段，分析貧困原因和扶貧難點(diǎn)[7]，研究林業(yè)扶貧的貢獻(xiàn)率及影響因素[8]，總結(jié)主要林業(yè)扶貧模式[9]，評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)扶貧質(zhì)量[10]，找出存在的問題[11]，并提出相應(yīng)對(duì)策建議[12]。受自然條件、發(fā)展基礎(chǔ)、社會(huì)發(fā)育程度和市場(chǎng)環(huán)境等多種因素制約，邊疆少數(shù)民族地區(qū)是脫貧成果鞏固的 “重中之重，難中之難”，對(duì)其返貧風(fēng)險(xiǎn)需要高度重視，而相關(guān)研究也成為了深受關(guān)切的熱點(diǎn)課題[13－14]。

1 研究對(duì)象概況及方法

云南省怒江傈僳族自治州 (以下簡(jiǎn)稱怒江州)西鄰緬甸、北連西藏，既沿邊又涉藏，貧困程度深，曾是 “三區(qū)三州”深度貧困區(qū)。其脫貧成果鞏固事關(guān)國(guó)家邊防安全、生態(tài)安全、民族團(tuán)結(jié)安全和意識(shí)形態(tài)安全，是國(guó)家重要的生態(tài)安全屏障。本文選取怒江州作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)研究區(qū)域，具有典型性和代表性。項(xiàng)目組于2018—2021年在怒江州深入一線進(jìn)行深入調(diào)研，其間橫跨脫貧攻堅(jiān)、脫貧鞏固和有效銜接鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，是分析林業(yè)在國(guó)家重要發(fā)展戰(zhàn)略下的調(diào)整、積極參與和發(fā)力的重要時(shí)間段。項(xiàng)目組多次在怒江州4個(gè)縣(市)，通過開放式訪談和半結(jié)構(gòu)化訪談，圍繞脫貧攻堅(jiān)主題和未來發(fā)展開展訪談?wù){(diào)查。訪談對(duì)象主要是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門、基層林業(yè)工作人員和貧困林農(nóng)等，基本涵蓋了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)扶貧攻堅(jiān)的主要參與者和親歷者，具有全面性和代表性。本文將基于調(diào)研所得材料，從怒江州林業(yè)脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)和現(xiàn)狀出發(fā)，運(yùn)用SWOT分析法[15]， 從優(yōu)勢(shì)(Strength)、劣勢(shì)(Weakness)、機(jī)遇(Opportunity)、威脅(Threat)4個(gè)方面分析怒江州的林業(yè)發(fā)展，并提出鞏固脫貧成果的對(duì)策建議，為剛剛脫貧的原深度貧困地區(qū)依靠林業(yè)發(fā)展夯實(shí)鞏固脫貧成果和有效銜接鄉(xiāng)村振興提供策略選擇和智力支持。

2 怒江州林業(yè)脫貧成果鞏固的SWOT分析

2.1 優(yōu)勢(shì)分析

1)自然資源稟賦優(yōu)越。2019年底，怒江州林業(yè)用地面積12 655.67 km2，占全州土地面積的86.77%；活立木蓄積量1.84億m3；林木綠化率84.06%，森林覆蓋率78.08%。怒江州境內(nèi) “三江并流”世界自然遺產(chǎn)的4個(gè)片區(qū)面積達(dá)6 489.65 km2，占自然遺產(chǎn)土地總面積的38.17%，占怒江州國(guó)土面積的44.13%。怒江州是云南省自然保護(hù)地面積最大、占國(guó)土面積比例最高的州市，也是全球三大生物多樣性中心之一，素有 “動(dòng)植物王國(guó)的明珠”和 “世界物種基因庫(kù)”的美稱。已知有種子植物4 300多種，國(guó)家一、二級(jí)保護(hù)植物24種；脊椎動(dòng)物580多種，國(guó)家一、二級(jí)保護(hù)動(dòng)物67種。境內(nèi)怒江、瀾滄江、獨(dú)龍江三大水系水資源總量達(dá)226.1億m3，水能資源蘊(yùn)藏量達(dá)2 000多萬kW，水質(zhì)一直保持在Ⅲ類以上。怒江州生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)等級(jí)排在云南省第1位。其獨(dú)特的地形地貌、氣候特征和極其豐富的生物資源，為 “資源依賴型”林業(yè)提供了重要的自然資源稟賦優(yōu)勢(shì)，為發(fā)展特色林業(yè)脫貧鞏固道路提供了有利的基礎(chǔ)條件。

2)區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特。怒江州是滇西北重要的交通樞紐和滇藏新通道的重要節(jié)點(diǎn)，是我國(guó)通往南亞距離最近、最便捷的陸上通道，是孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊的重要交通節(jié)點(diǎn)，是我國(guó)建立東亞與南亞兩大區(qū)域互聯(lián)互通的橋頭堡。依托云南省 “橋頭堡”建設(shè)契機(jī)，怒江州加快邊境口岸通道建設(shè)步伐，構(gòu)建方便快捷的鄉(xiāng)村路網(wǎng)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在與緬甸接壤的450 km邊境線上有1個(gè)二類口岸和29條通道、便道[16]，在建設(shè)云南省沿邊開放先行區(qū)和跨境、跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)方面具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。與片馬口岸相鄰的緬甸克欽邦第一特區(qū)境內(nèi)坐擁豐富的森林、礦藏、土地和水能資源，極具發(fā)展前景。獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，為林業(yè)開發(fā)式脫貧鞏固提供了重要的可選路徑。

3)保障政策切實(shí)有效。2017年11月，怒江州成立生態(tài)扶貧工程指揮部，在州林業(yè)局設(shè)立了行業(yè)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，以脫貧攻堅(jiān)總攬全局，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，全面落實(shí)各項(xiàng)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧舉措和決策部署。怒江州制定 《怒江州全力推進(jìn)深度貧困脫貧攻堅(jiān)林業(yè)實(shí)施方案(2018—2020年)》，各縣 (市)因地制宜、精準(zhǔn)施策，結(jié)合實(shí)際制定深度貧困脫貧攻堅(jiān)林業(yè)三年實(shí)施方案，任務(wù)精準(zhǔn)落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組、建檔立卡貧困戶和貧困人口，落實(shí)到具體的山頭地塊，做到生態(tài)護(hù)林員精準(zhǔn)到人頭、退耕還林精準(zhǔn)到農(nóng)戶、木本油料精準(zhǔn)到收益、定點(diǎn)幫扶精準(zhǔn)到脫貧摘帽。同時(shí)，怒江州不斷加大林業(yè)投入力度，2016—2019年累計(jì)落實(shí)林業(yè)扶貧資金15.45億元。經(jīng)過不懈努力，林業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，森林覆蓋率由2015年末的72.96%增長(zhǎng)到2019年的78.08%。2019年怒江州林業(yè)總產(chǎn)值22.95億元；農(nóng)民人均林業(yè)收入2 913.97元，占人均可支配收入的41%。生態(tài)環(huán)境的持續(xù)向好，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、融入大滇西旅游環(huán)線打下了堅(jiān)實(shí)的生態(tài)基礎(chǔ)。

4)高原特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)初顯成效。近年來，怒江州大力發(fā)展以林木、林果、林藥、林苗、林畜、林菌、林菜、林游為重點(diǎn)的 “八大”林業(yè)經(jīng)濟(jì)，先后實(shí)施了 “百萬畝林果基地”建設(shè)和 “321156”等產(chǎn)業(yè)建設(shè)工程，將林業(yè)扶貧工作與改善生態(tài)、改善民生相結(jié)合，堅(jiān)持生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)建設(shè)同步推進(jìn)。2018—2019年完成特色林產(chǎn)品提質(zhì)增效2.02萬hm2，投資13 790.98萬元，受益貧困人口2.36萬戶、7.76萬人。截至2019年底，怒江州核桃、漆樹、花椒等林業(yè)特色產(chǎn)品種植面積近18萬hm2。高原特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)基地這一 “綠色銀行”已初具規(guī)模，為群眾脫貧鞏固、持續(xù)增收奠定了基礎(chǔ)。通過發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，培育了一批特色生態(tài)區(qū)域、集體經(jīng)濟(jì)村和致富帶頭人。怒江州生態(tài)產(chǎn)業(yè)確保脫貧戶近期得勞動(dòng)報(bào)酬、遠(yuǎn)期得產(chǎn)業(yè)紅利，初步實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收，帶動(dòng)效果已經(jīng)初顯成效并具有穩(wěn)步增長(zhǎng)空間。

5)少數(shù)民族森林文化豐富。怒江州共有22個(gè)民族，森林文化絢麗多彩、獨(dú)具民族特色，在生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護(hù)的歷史中起到了重要作用。傈僳、怒、獨(dú)龍等世居民族以山區(qū)耕牧經(jīng)濟(jì)為主、采集和狩獵為輔。農(nóng)業(yè)耕作采用 “刀耕火種”的方式，完全依賴森林——燒一片地，撒一片種子，收一籮筐糧食。由于地勢(shì)險(xiǎn)峻、坡度大，土地像是掛在 “墻壁”上一般，因而又被稱為 “壁耕農(nóng)業(yè)”或 “壁耕文化”。在藏、普米、白等民族的宗教文化中，自然崇拜是非常重要的內(nèi)容。他們崇拜山、石、林、水、動(dòng)物、植物等，崇拜自然、崇拜多神、崇拜祖先，重要的祭祀活動(dòng)有祭山神、祭龍?zhí)丁⒓雷嫦鹊?，形成了敬畏自然、保護(hù)自然的宗教文化，奠定了當(dāng)?shù)厝送怀龅纳鷳B(tài)文化意識(shí)和生態(tài)發(fā)展理念基礎(chǔ)。

2.2 劣勢(shì)分析

1)交通基礎(chǔ)設(shè)施薄弱?！笆濉逼陂g，怒江州綜合交通體系持續(xù)快速發(fā)展，基本形成了以高速公路為主骨架、國(guó)省干線公路協(xié)調(diào)銜接的城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、通達(dá)順暢的公路網(wǎng)絡(luò)。但受獨(dú)特的高山峽谷地形地貌限制，以及自然災(zāi)害多發(fā)等現(xiàn)實(shí)因素影響，怒江州交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體滯后、欠賬較多。怒江州僅有一條保瀘高速公路，而沿怒江分布的貢山、福貢、瀘水3縣出行量較大，目前卻僅依靠一條二級(jí)路G219滿足出行要求。怒江州地質(zhì)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害易發(fā)頻發(fā)，汛期發(fā)生山洪、泥石流、山體滑坡等次生災(zāi)害的幾率很高，公路易發(fā)生險(xiǎn)情，晴通雨阻現(xiàn)象突出，呈現(xiàn)“點(diǎn)多量大，反復(fù)受災(zāi)”的特點(diǎn)，交通系統(tǒng)應(yīng)急能力脆弱。農(nóng)村公路配套設(shè)施不完善，抗災(zāi)能力較差?？傮w來看，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模總量不足仍是怒江州目前面臨的重大問題。

2)返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)依然存在。怒江州作為原“三區(qū)三州”深度貧困區(qū)，貧困發(fā)生率一度高達(dá)56%。盡管通過脫貧攻堅(jiān)，26.96萬農(nóng)村貧困人口全面脫貧，絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困問題得到歷史性解決；但2020年怒江州人均GDP僅為3.80萬元，低于5.03萬元的全省平均水平，在全省16個(gè)州市中排12位，更遠(yuǎn)低于7.24萬元的全國(guó)平均水平。怒江州農(nóng)村人均可支配收入7 810元，僅為云南省平均水平的60%，不及全國(guó)平均水平的45%。怒江州56%的農(nóng)村人口剛剛脫離絕對(duì)貧困，脫貧不穩(wěn)定和邊緣易致貧人口基數(shù)大，脫貧質(zhì)量不高。脫貧群眾依賴公益崗位、兜底保障等實(shí)現(xiàn)脫貧。10.20萬人扶貧搬遷后，長(zhǎng)期困擾群眾的上學(xué)難、就醫(yī)難、吃水難、用電難、通訊難等問題得到了歷史性解決；但如何讓搬遷群眾要能夠穩(wěn)得住、有就業(yè)、能致富，同時(shí)要轉(zhuǎn)變生活方式、提高生活品質(zhì)，是考驗(yàn)政府執(zhí)政能力的重要難題。

3)勞動(dòng)力受教育程度偏低。怒江州人口總體文化素質(zhì)偏低，民眾受教育程度普遍不高，人均受教育年限僅為7.63年，而脫貧人口人均受教育年限普遍更低，各類人才僅占人口總數(shù)的7%，有相當(dāng)一部分群眾不會(huì)講漢語。較大比例的青壯年勞動(dòng)力缺乏基礎(chǔ)科學(xué)知識(shí)和實(shí)用的勞動(dòng)技能，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展眼光，存在 “等、靠、要”的心理，創(chuàng)造財(cái)富的內(nèi)生動(dòng)力和意愿欠缺，自我發(fā)展脫貧致富信心不足，高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才招不來、留不住的情況突出。人口文化素質(zhì)低和專業(yè)技術(shù)人才缺失的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了怒江州脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程的推進(jìn)，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

4)林業(yè)產(chǎn)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)程度相對(duì)較低。怒江州林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓谢?、市場(chǎng)化程度不夠。林果種植面積近幾年增長(zhǎng)較快，但產(chǎn)品種類較為單一且存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，以賣果實(shí)等初級(jí)產(chǎn)品為主，僅有一些加工核桃油、核桃仁的初加工手工作坊。精深加工較為缺乏，銷售和集散能力相對(duì)薄弱，特色林產(chǎn)品營(yíng)銷的品牌意識(shí)較弱，市場(chǎng)話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)較弱，導(dǎo)致 “果賤傷農(nóng)”，甚至出現(xiàn) “賣難”情況，制約林業(yè)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。以核桃產(chǎn)業(yè)為例，與相鄰的大理州相比，2017年怒江州核桃種植面積13.96萬hm2，為大理州的20.63%；產(chǎn)量0.97萬t，僅為大理州的2.86%；產(chǎn)值1.32億元，僅為大理州的1.74%，種植面積、產(chǎn)量、產(chǎn)值等均處于劣勢(shì)。

2.3 機(jī)遇分析

1)新時(shí)期國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略為怒江州帶來重大利好機(jī)遇。習(xí)近平總書記高度重視怒江州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，2019年專門給怒江州貢山縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)群眾的回信極大鼓舞和振奮了怒江廣大干部群眾的工作熱情。2020年1月，習(xí)近平總書記再次考察云南，要求云南 “努力在建設(shè)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵上不斷取得新進(jìn)展”，怒江州先后成功創(chuàng)建了 “全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范州”“國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范州”和貢山縣 “綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地。隨著云南省推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵和中國(guó)最美麗省份等建設(shè)，怒江州面臨鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、鄉(xiāng)村振興、擴(kuò)大內(nèi)需、新一輪西部大開發(fā)、沿邊開發(fā)開放、大滇西旅游環(huán)線建設(shè)等重大歷史機(jī)遇。各種機(jī)遇的疊加，為幫助解決怒江州不充分不平衡的發(fā)展現(xiàn)狀，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了重要利好，怒江未來發(fā)展充滿了無限發(fā)展的空間。

2)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)進(jìn)入關(guān)鍵期。2020年5月，國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部印發(fā)了 《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》，怒江州貢山縣被列入青藏高原生態(tài)屏障區(qū)，福貢縣、瀘水市、蘭坪縣被列入長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)，為當(dāng)前和今后一段時(shí)期推進(jìn)怒江州重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)指明了方向。同年5月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，以更大力度、更強(qiáng)舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，提出深入實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)工程，進(jìn)一步加大水土保持、天然林保護(hù)、退耕還林還草、退牧還草、重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)等重點(diǎn)生態(tài)工程實(shí)施力度，開展國(guó)土綠化行動(dòng)，加快推進(jìn)國(guó)家公園體系建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)和濕地保護(hù)修復(fù)，展現(xiàn)大美怒江新面貌。

3)生態(tài)產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村振興銜接期。2020年，云南省政府工作報(bào)告提出努力把大滇西旅游環(huán)線打造成 “生物多樣、生態(tài)優(yōu)美、文旅融合、路景一體、智慧友好”世界獨(dú)一無二的旅游勝地。2021年，云南省對(duì)怒江州提出了打造 “脫貧致富示范區(qū)、生物多樣性保護(hù)核心區(qū)、世界級(jí)高山峽谷旅游勝地”的重要發(fā)展定位。怒江州擁有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和良好的生態(tài)環(huán)境資源，具備提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)。怒江州依托其特有的自然保護(hù)地、邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、美麗公路等資源優(yōu)勢(shì)，著力發(fā)展森林康養(yǎng)、研學(xué)科考、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品，將成為區(qū)域重要支柱產(chǎn)業(yè)。

4)沿邊對(duì)外交流合作的機(jī)遇期。怒江州與緬甸相鄰，邊境線長(zhǎng)450 km，占中緬邊境線的20%，是建設(shè)面向南亞、東南亞輻射中心的一個(gè)重要窗口，是國(guó)家 “一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和 “孟中印緬”經(jīng)濟(jì)走廊重要節(jié)點(diǎn)，具有大力開展次區(qū)域合作的先天條件。怒江州境內(nèi)、緬甸北部有豐富的生物、水能、礦產(chǎn)、旅游和民族文化資源，發(fā)展?jié)摿薮?，合作前景廣闊。2020年1月，習(xí)近平總書記新年首訪緬甸，為進(jìn)一步豐富雙邊關(guān)系內(nèi)涵，構(gòu)建中緬命運(yùn)共同體、開啟中緬關(guān)系新時(shí)代打下了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，怒江州也即將進(jìn)入新一輪的對(duì)外開放交流合作機(jī)遇期。

2.4 威脅分析

1)人地矛盾突出，生態(tài)保護(hù)任務(wù)艱巨。怒江州土地承載力低，可耕地面積少，人地矛盾突出，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐。怒江州4個(gè)縣 (市)均屬于森林生態(tài)及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)，60.86%的國(guó)土面積納入了公益林、自然保護(hù)區(qū)，是 “三江并流”世界自然遺產(chǎn)地、高黎貢山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的重要組成部分，生態(tài)保護(hù)任務(wù)特別艱巨。與此同時(shí)，由于少數(shù)民族生產(chǎn)生活習(xí)慣以及生產(chǎn)力水平偏低等原因，農(nóng)村薪柴消耗量大，毀林開荒、廣種薄收的生產(chǎn)方式極易造成植被退化、水土流失。海拔1 500 m以下河谷區(qū)已成為生態(tài)環(huán)境最脆弱地區(qū)，加之山高坡陡、地形破碎、氣候惡劣、土壤瘠薄，是造林綠化最難啃的 “骨頭”。森林植被一旦遭到破壞將會(huì)難以恢復(fù)，給森林資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2)對(duì)國(guó)家相關(guān)扶持政策依賴性過強(qiáng)。脫貧攻堅(jiān)期間，財(cái)政涉農(nóng)資金省級(jí)源頭整合，資金、任務(wù)、目標(biāo)、權(quán)責(zé) “四到縣”，縣級(jí)按照項(xiàng)目庫(kù)自主統(tǒng)籌使用資金，充分體現(xiàn)縣級(jí)自主權(quán)和資金集中使用的作用，部分林業(yè)扶貧項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)國(guó)家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)得到提高，有力推動(dòng)了扶貧項(xiàng)目的實(shí)施。但另一方面，怒江州對(duì)國(guó)家扶貧政策的依賴性強(qiáng)。例如，當(dāng)前推進(jìn)實(shí)施的核桃提質(zhì)增效投資標(biāo)準(zhǔn)為7 500元/hm2以上，遠(yuǎn)高于國(guó)家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，如后期執(zhí)行現(xiàn)行國(guó)家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，群眾參與林業(yè)建設(shè)的積極性將會(huì)受挫。此外，脫貧攻堅(jiān)期間實(shí)施的林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，短期內(nèi)除勞務(wù)收益外還不能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、產(chǎn)出等經(jīng)濟(jì)收益，需持續(xù)投入后續(xù)撫育管理費(fèi)用。生態(tài)護(hù)林員政策是怒江州精準(zhǔn)的 “生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”[18]政策，對(duì)象精準(zhǔn)，成效明顯。但脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，怒江經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期積貧積弱和非常低的財(cái)政自給率，難以支持生態(tài)護(hù)林員等生態(tài)就業(yè)增收和林業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，群眾自籌能力不足的弱勢(shì)將會(huì)凸顯。如后期國(guó)家相關(guān)政策扶持減少，將直接影響脫貧成果鞏固，近期內(nèi)林業(yè)帶動(dòng)的脫貧戶存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。

3)生態(tài)培訓(xùn)不足，內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力不夠。近年來，怒江州以木本油料、生態(tài)修復(fù)、林下種植為主要內(nèi)容開展了一系列林業(yè)扶貧技術(shù)培訓(xùn)及相關(guān)技術(shù)服務(wù)，幫扶和引導(dǎo)貧困群眾通過自己的辛勤勞動(dòng)脫貧致富。2016年至2020年底，累計(jì)完成各類林業(yè)科技培訓(xùn)734期，培訓(xùn)人員59 181人次，其中建檔立卡貧困戶41 411人次，對(duì)提高林農(nóng)知識(shí)技術(shù)水平和管理能力以及實(shí)現(xiàn)廣大林農(nóng)科學(xué)素質(zhì)的普遍提升起到了積極作用。但技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)的內(nèi)容、覆蓋面、力度與怒江州對(duì)林業(yè)科技的總體需求相比仍顯不足，尤其是符合怒江州當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的林業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)覆蓋面仍然過小。林農(nóng)種植養(yǎng)殖、新興特色產(chǎn)業(yè)等所需的實(shí)用技術(shù)技能總體上仍然匱乏，適合當(dāng)?shù)刭Y源特色和有利于林農(nóng)就業(yè)的竹編、藤編、草編等實(shí)操技能培訓(xùn)需求近2年逐步加大，基層林業(yè)科技推廣和服務(wù)人員專業(yè)知識(shí)急需更新補(bǔ)充。

3 怒江州林業(yè)脫貧成果鞏固對(duì)策建議

1)穩(wěn)定政策支持體系。怒江州的林業(yè)脫貧取得了較大成績(jī)，但也面臨一系列困難和矛盾。在當(dāng)前林業(yè)脫貧成果鞏固的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家政策支持體系需要持續(xù)穩(wěn)定，對(duì)生態(tài)護(hù)林員、退耕還林還草、公益林補(bǔ)償、木本油料、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游、國(guó)家儲(chǔ)備林、種苗花卉等應(yīng)給予持續(xù)、穩(wěn)定的重點(diǎn)傾斜。怒江州應(yīng)緊抓機(jī)遇，圍繞國(guó)家的相關(guān)政策、實(shí)施方案和規(guī)劃，結(jié)合國(guó)家重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、退耕還林還草、陡坡地生態(tài)治理、天然林保護(hù)等重點(diǎn)生態(tài)工程，以及怒江的 “保生態(tài)、興產(chǎn)業(yè)、防返貧”生態(tài)建設(shè)鞏固脫貧成果行動(dòng)和 “怒江花谷”生態(tài)建設(shè)工程，統(tǒng)籌規(guī)劃、細(xì)化目標(biāo)，認(rèn)真抓好政策落地，切實(shí)把握當(dāng)前難得的發(fā)展機(jī)遇。

2)優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前怒江的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的整體性、增值性、循環(huán)性、層次性和差異性不足，基本停留在第一產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，科技含量低，經(jīng)濟(jì)效益差。應(yīng)注重優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和延伸產(chǎn)業(yè)鏈鏈條，整合、實(shí)施一批特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，挖掘、扶持、導(dǎo)向性促進(jìn)一批重點(diǎn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的孵化和穩(wěn)步發(fā)展，給予財(cái)政補(bǔ)助、土地減免租金、稅收優(yōu)惠等政策，大力推進(jìn)與之配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。具體到3個(gè)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，充分考慮少數(shù)民族生產(chǎn)、生活習(xí)慣，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)扶持一批具有地方特色和民族特色、發(fā)展前景好、帶動(dòng)范圍廣的項(xiàng)目，引導(dǎo)促進(jìn)林產(chǎn)品加工業(yè)、手工業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)等第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，生態(tài)需求已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的重要需求，生態(tài)旅游已成為有效帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧致富的有效手段[19]。應(yīng)發(fā)揮怒江州的資源優(yōu)勢(shì)，謀求與大理、麗江、香格里拉、昆明等周邊旅游城市統(tǒng)一規(guī)劃，主動(dòng)融入大滇西旅游環(huán)線發(fā)展，重點(diǎn)推進(jìn)以生態(tài)旅游為主，以林業(yè)專業(yè)技術(shù)服務(wù)、林業(yè)金融服務(wù)等為輔的林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過促進(jìn)林業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，逐步建立起長(zhǎng)效生態(tài)脫貧鞏固、穩(wěn)步自我發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效機(jī)制，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步提供持續(xù)動(dòng)力。

3)引導(dǎo)多方參與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人，人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，脫貧戶的積極參與是林業(yè)脫貧成果鞏固的重要基礎(chǔ)。目前，怒江州仍有相當(dāng)一部分脫貧戶認(rèn)為林業(yè)產(chǎn)業(yè)種植、養(yǎng)殖見效慢、風(fēng)險(xiǎn)高，因而不愿投入時(shí)間、精力、資金。建議持續(xù)扶持一批林業(yè)脫貧致富帶頭人，引導(dǎo)成立草果、核桃種植，及竹藤編織、草編等特色林業(yè)專業(yè)合作社，予以產(chǎn)銷經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)，樹立一批特色林業(yè)脫貧成果鞏固典型。通過成功的案例，吸引更多的農(nóng)戶積極參與林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不斷創(chuàng)新脫貧群眾參與林業(yè)產(chǎn)業(yè)增收的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。同時(shí)，政府提供土地、項(xiàng)目、資金等政策支持，吸引有規(guī)模、有實(shí)力、有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)進(jìn)入，采用租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等方式與怒江州當(dāng)?shù)睾献魃缁虼髴艉献?，發(fā)揮其資金雄厚、理念先進(jìn)、視野寬廣等優(yōu)勢(shì)，促成 “公司＋合作社＋基地＋農(nóng)戶”等模式，推動(dòng)農(nóng)戶、合作社、龍頭企業(yè)形成穩(wěn)定利益聯(lián)結(jié)，形成大產(chǎn)業(yè)鏈、全產(chǎn)業(yè)鏈幫扶，將小農(nóng)戶帶入大市場(chǎng)。通過引導(dǎo)多方參與，讓脫貧戶和農(nóng)戶看到實(shí)效、得到實(shí)惠，調(diào)動(dòng)其積極性；使企業(yè)得到支持、看到前景、獲得收益；有效解決林業(yè)扶貧資金供給主體單一、社會(huì)資金進(jìn)入積極性不高等難題，緩解政府財(cái)政支出壓力。

4)加強(qiáng)林業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。人才短板是怒江州脫貧后實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最大的短板，也是高質(zhì)量發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵因素。人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)同時(shí)抓好 “外引”和 “內(nèi)強(qiáng)”2個(gè)方面。在外地人才吸引方面，一是用活機(jī)制，讓人進(jìn)得來。根據(jù)缺什么補(bǔ)什么的原則，采取特殊人才引進(jìn)機(jī)制，吸引懂規(guī)劃、懂產(chǎn)業(yè)、懂市場(chǎng)、高學(xué)歷的優(yōu)秀人才，給予人才引進(jìn)資金補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、職稱評(píng)定等方面優(yōu)惠政策。二是建好機(jī)制，使人留得住。應(yīng)建立公平公正的人才競(jìng)爭(zhēng)與晉升機(jī)制、工作獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、規(guī)范但不失靈活的管理機(jī)制，激發(fā)人才的事業(yè)心與工作積極性；加強(qiáng)與科研院所、高校合作，讓人才有發(fā)揮才能、干事創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人才的價(jià)值。三是重視培養(yǎng)，把人用得好。設(shè)立人才儲(chǔ)備庫(kù)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，科學(xué)選人用人，制定激勵(lì)機(jī)制，讓德才兼?zhèn)湔叩玫街赜??！耙?、用、留”三管齊下，創(chuàng)造條件、吸引人才，建好機(jī)制、留住人才，重點(diǎn)培養(yǎng)、用好人才，破解人才引進(jìn)難和留住難的困境。在本地人才培養(yǎng)方面，一是注重培養(yǎng)，提升能力。對(duì)人才的教育、培訓(xùn)、培養(yǎng)、選拔與全州林業(yè)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，不斷提升林業(yè)干部的政治理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。二是培養(yǎng)能手，示范帶動(dòng)。根據(jù)州林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃方向，重點(diǎn)扶持一批熱愛家鄉(xiāng)、建設(shè)家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)土專家和致富帶頭人，對(duì)其進(jìn)行所需要的特定經(jīng)濟(jì)林培育、栽培等實(shí)用技術(shù)知識(shí)培訓(xùn)，如合作社經(jīng)營(yíng)管理、品牌策劃維護(hù)等實(shí)用經(jīng)營(yíng)技術(shù)，讓帶頭人成為群眾周圍的 “知心人”和 “明白人”，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。三是智志雙扶，激發(fā)動(dòng)力。重視脫貧群眾的 “智、志”培養(yǎng)。積極爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)、省級(jí)等各級(jí)項(xiàng)目支持，舉辦課堂講座、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)等多種形式的培訓(xùn)班，有針對(duì)性地進(jìn)行林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、實(shí)用技術(shù)和實(shí)用技能專題培訓(xùn)。通過系列手段加強(qiáng)林業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)幫助脫貧群眾提升致富的能力和信心，夯實(shí)脫貧人口和脫貧地區(qū)的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力和基礎(chǔ)。