楊 娜

(國家林業(yè)和草原局機關(guān)服務(wù)局 北京 100714)

“放管服”改革即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，中共中央、國務(wù)院高度重視 “放管服”改革工作。2001年起開展行政審批改革，由單一的簡政放權(quán)到簡政放權(quán)、放管結(jié)合，再到簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)不斷完善，即由行政審批制度改革到 “放管服”改革不斷深化[1]。尤其是中共十八大以來，“放管服”改革力度大、范圍廣、程度深，創(chuàng)歷次改革之最。2021年，國務(wù)院連續(xù)第9年召開深化 “放管服”改革電視電話會議，并印發(fā)重點任務(wù)分工方案。深化 “放管服”改革有利于建設(shè)服務(wù)型政府，打造良好營商環(huán)境，激活市場主體活力，高效便捷地為民服務(wù)。

當(dāng)前，林草領(lǐng)域 “放管服”改革已進入爬坡過坎、不進則退的關(guān)鍵階段，也到了上水平、上臺階的重要拐點。尤其是2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，林草系統(tǒng)已全面承擔(dān)監(jiān)督管理森林、草原、濕地、荒漠，陸生野生動植物資源開發(fā)利用和保護，管理國家公園等各類自然保護地等職責(zé)[2]。為更好履行機構(gòu)改革后林草職責(zé)，需要統(tǒng)籌謀劃 “放管服”涉及的各項工作，深入研究行政許可設(shè)定、調(diào)整、實施、評價，不斷加大野生動植物、自然保護地、資源等重點領(lǐng)域行政許可改革力度，完善監(jiān)管制度等。本文將以深化林草領(lǐng)域 “放管服”改革為主線，基于改革現(xiàn)狀，結(jié)合最新改革動態(tài)，探討深化改革關(guān)鍵問題，并提出具體改革建議。

1 林草領(lǐng)域 “放管服”改革現(xiàn)狀

“放管服”改革是政府的自我革命，是應(yīng)對復(fù)雜國際形勢和新技術(shù)挑戰(zhàn)、推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和為民服務(wù)、建設(shè)有效治理型政府[3]的必然需要。其本質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府職能，處理好大和小、收和放、政府和社會、管理和服務(wù)的關(guān)系[4]?！胺殴芊备母镒鳛檗D(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的重要抓手，是發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟體制改革的突破口，包括政府部門的行政審批改革、商事制度改革、“證照分離”改革、行政審批中介服務(wù)、職業(yè)資格認定退出、規(guī)范減稅降費等內(nèi)容。深化林草領(lǐng)域 “放管服”改革事關(guān)林草系統(tǒng)服務(wù)型政府建設(shè)、林草行業(yè)營商環(huán)境優(yōu)化以及林草改革發(fā)展大局。自審批改革以來，林草系統(tǒng)嚴格落實國家 “放管服”改革要求，不斷推進政府職能轉(zhuǎn)變，取得了顯著成效。

1.1 簡政放權(quán)力度持續(xù)加大

一是實行許可清單管理。進一步規(guī)范許可事項名稱、主管部門、實施機關(guān)、設(shè)定依據(jù)等，清單之外一律禁止許可。出臺行政許可工作管理辦法、政務(wù)服務(wù)中心行政許可服務(wù)工作制度、行政許可實施規(guī)范標準，明確許可范圍、材料、條件和程序等要素，進一步規(guī)范許可行為、優(yōu)化許可程序。

二是大幅精簡行政許可事項。2002—2020年，中央政府分期分批取消和下放行政許可事項共計3 499項，其中取消2 930項、下放569項。在林草領(lǐng)域原有的97項林草行政許可事項中，取消下放調(diào)整了71項，削減比例達73%。在中央指定地方實施的57項林草行政許可事項中，已取消30項，削減比例達53%。國家林草局還加大行政許可委托[5]，將國家林草局本級的6項行政許可事項委托各省級林草主管部門實施，方便了許可事項辦理。

三是不斷優(yōu)化營商環(huán)境。公告取消證明事項，開展涉企不合理收費清理，取消行政審批中介服務(wù)事項，工商登記前置審批調(diào)整為后置，加強職業(yè)資格改革，進行權(quán)責(zé)清單梳理，修訂市場準入和外商準入負面清單。

四是深化 “證照分離”改革。起草林草系統(tǒng) “證照分離”改革實施方案，由自貿(mào)區(qū)試點推向全國全覆蓋，并推進15項涉企經(jīng)營許可事項的分類改革。

1.2 事中事后監(jiān)管不斷完善

“雙隨機、一公開”監(jiān)管制度制定及執(zhí)行良好。自2015年起，全面推進隨機抽查監(jiān)管制度建設(shè)，出臺 《國家林業(yè)局行政許可隨機抽查檢查辦法》及相關(guān)隨機抽查規(guī)定10個，對國家林業(yè)局行政許可隨機檢查工作的原則、實施主體、制度安排、結(jié)果公開等予以明確。2017年起，每年組織開展行政許可事項 “雙隨機、一公開”檢查，并將監(jiān)管數(shù)據(jù)歸集至全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺和 “互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”系統(tǒng)。

1.3 審批服務(wù)效能不斷提升

一是重點領(lǐng)域行政許可服務(wù)不斷創(chuàng)新。在林地資源管理領(lǐng)域，加強林木采伐 “放管服”改革，對林農(nóng)個人申請采伐人工商品林蓄積不超過15 m3的，精簡或取消伐前查驗等程序，按告知承諾方式辦理[6]；構(gòu)建 “互聯(lián)網(wǎng)＋采伐管理”模式，實現(xiàn)許可服務(wù)便捷化、數(shù)字化、智能化。在林草種苗領(lǐng)域，對林草種子生產(chǎn)經(jīng)營許可按告知承諾方式辦理，當(dāng)場辦結(jié)，加強監(jiān)管。林草種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證實現(xiàn)電子化，出臺電子證照工程標準，做到全國統(tǒng)一規(guī)范。

二是自2020年10月起，行政許可網(wǎng)上平臺全面運行，實現(xiàn)材料接收、受理、審查、決定、送達、公示、評價全流程網(wǎng)上辦理，提供 “不打烊服務(wù)”“不見面許可”。平臺完善許可辦理、查詢統(tǒng)計、督辦提醒、監(jiān)督管理等功能。加強行政許可數(shù)據(jù)歸集共享，平臺與全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺、全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)實現(xiàn)對接互通。

三是政務(wù)服務(wù)水平不斷提高。政務(wù)服務(wù)中心通過一窗受理、集成服務(wù)、一次辦結(jié)，讓申請人 “最多跑一次”或 “零上門”。加強政務(wù)綜合咨詢服務(wù)工作，設(shè)置黨員先鋒崗、意見箱和咨詢綜合類窗口，公布熱線電話，不斷提升人民群眾對林草許可、政務(wù)服務(wù)的獲得感、幸福感、滿意度。

2 林草領(lǐng)域 “放管服”改革現(xiàn)存的突出問題

2.1 “三個問題”對林草領(lǐng)域 “放管服”改革工作提出任務(wù)要求

與林草事業(yè)發(fā)展需要和人民群眾期盼相比，林草領(lǐng)域 “放管服”改革仍存在一些差距，還面臨著一些困難和挑戰(zhàn)。改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性有待加強，簡政放權(quán)仍有空間，對行政許可實施的監(jiān)管可以更全面，政務(wù)服務(wù)水平有待再提升。

一是簡政放權(quán)不夠。行政許可數(shù)量仍有壓縮空間，許可事項整合優(yōu)化不足，相關(guān)法律法規(guī)修訂不及時，部分許可下放后實施評價需進一步完善。

二是創(chuàng)新監(jiān)管不力。監(jiān)管理念不強，仍存在重審批輕監(jiān)管現(xiàn)象；監(jiān)管方式創(chuàng)新不足，信用監(jiān)管缺失，“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”應(yīng)用不足；行政許可事項委托后的監(jiān)管仍有待提高。

三是服務(wù)優(yōu)化不足。積極主動服務(wù)不多，行政許可關(guān)聯(lián)事項并聯(lián)辦理不足，政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)可進一步提升。“一網(wǎng)通辦”可進一步完善，部局間或中央和地方林草部門行政許可數(shù)據(jù)歸集共享需進一步提高。部分涉企經(jīng)營許可事項在全國實行告知承諾制落地見效不足。部分相關(guān)許可存在重復(fù)提交材料現(xiàn)象，有些許可辦件時限稍長，部分評審、鑒定、撤回、補正不太規(guī)范。

2.2 “三大原因”制約林草領(lǐng)域 “放管服”改革深化

一是人員儲備不多。部分人員存在權(quán)力意識，因循守舊，主動服務(wù)能力意識有待進一步提升。行政許可工作力量不足。此外，由于機構(gòu)改革，地方林業(yè)部門撤并，森林公安轉(zhuǎn)隸，新增了許可事項，對履行行政審批職責(zé)提出了更高要求。

二是管理機制不暢。許可事項協(xié)同辦理可進一步提升，國家與省級林草主管部門、歸口管理部門與許可事項承辦單位、國家瀕管辦與各辦事處審批工作協(xié)調(diào)機制有待進一步理順。

三是基礎(chǔ)保障不足。行政許可信息化水平有待提升，林草領(lǐng)域行政許可網(wǎng)上平臺、電子證照系統(tǒng)、業(yè)務(wù)垂管系統(tǒng)需優(yōu)化升級；林草行政許可信息系統(tǒng)與國家政務(wù)服務(wù)平臺、海關(guān)單一窗口平臺對接共享有待進一步提升，“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”效能有待進一步提高。

3 深化林草領(lǐng)域 “放管服”改革思路與對策

3.1 工作思路

以 “林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)”為主題，圍繞4個生態(tài)系統(tǒng)和1個多樣性的林草職責(zé)，淡化權(quán)力意識，樹立為民服務(wù)理念，不斷深化林草領(lǐng)域 “放管服”改革。

3.1.1 人員隊伍建設(shè)是基礎(chǔ)

淡化權(quán)力觀念，樹立科學(xué)系統(tǒng)理念，提高審批工作能力，加強專職審批工作人員配備。加強行政許可事項承辦單位的整合統(tǒng)籌，促進條塊結(jié)合和資源配置。做好前店后廠管理工作，行政審批人員依法依規(guī)高效審批，履行好受理、審查、決定、評審、監(jiān)管等職責(zé)；政務(wù)服務(wù)人員積極主動提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，履行好收件、送達、評價、公示、咨詢等職責(zé)；行政審批管理人員進一步落實行政許可的統(tǒng)籌管理、研究、評價等職責(zé)。

3.1.2 理順管理機制是前提

落實好國務(wù)院 “放管服”改革政策文件，統(tǒng)籌謀劃林草領(lǐng)域改革工作。進一步理順行政審批管理機制，優(yōu)化行政許可歸口管理與行政許可事項承辦單位業(yè)務(wù)管理；完善國家林草局與省級林草主管部門審批機制，做到放而不亂、統(tǒng)而不死；明確國家瀕管辦與各辦事處審批工作協(xié)調(diào)機制；加強部局融合，促進相關(guān)行政許可事項部局協(xié)同辦理。

3.1.3 許可事項改革是關(guān)鍵

對全國林草領(lǐng)域行政許可情況進行梳理，做到家底明、底數(shù)清。加強對委托、下放行政許可事項實施情況評價，對設(shè)定、取消行政許可事項進行論證審查，對行政許可事項案卷定期評查。做好行政許可事項清單與政務(wù)服務(wù)事項清單、“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”事項清單、權(quán)責(zé)清單、市場準入負面清單等的銜接。

3.1.4 法治規(guī)范是保障

完善的行政審批、監(jiān)督檢查、政務(wù)服務(wù)制度等是 “放管服”改革的立足點。要在法治下推進改革、在改革中完善法治[7]，同步修改相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件，及時把改革中形成的成熟經(jīng)驗制度化、法律化，做好相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋工作，確保重大改革于法有據(jù)。在法律、法規(guī)、規(guī)范性文件制定審查時，統(tǒng)籌考慮行政許可事項，為行政審批工作提供良好的政策供給和制度支持，確保簡政放權(quán)與相關(guān)法律法規(guī)銜接配套。

3.1.5 信息化建設(shè)是支撐

重點做好許可平臺建設(shè)及對接、電子證照系統(tǒng)建設(shè)等。進一步加強行政許可網(wǎng)上審批平臺建設(shè)，大力推進全流程 “一網(wǎng)通辦”，做到審批事項全部網(wǎng)辦、審批過程全程留痕、審批信息可查可溯、審批評價全面準確，以硬指標倒逼減環(huán)節(jié)、優(yōu)流程、壓時限、提效率、重責(zé)任、強監(jiān)管，力求行政許可網(wǎng)上平臺好用、管用、用好。加強行政許可辦理系統(tǒng)對接，省政務(wù)服務(wù)平臺與林草垂管系統(tǒng)等實現(xiàn)對接互通，破解使用系統(tǒng)多、二次錄入繁、來回登錄煩難題。加快制定人工繁育許可證等電子證照標準，加強電子證照系統(tǒng)建設(shè)，促進電子證照核發(fā)、歸集、共享、應(yīng)用等，及時將國家林草局電子證照信息歸集到國務(wù)院電子證照庫。

3.2 主要對策

針對 “放管服”改革存在的問題，著力破解制約改革進一步深化的難題；響應(yīng)國家最新改革要求，以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為著力點，扎實推進各項工作的進一步落實。

3.2.1 深入推進簡政放權(quán)

一是加大行政許可改革力度。能取消的取消，能下放的下放，能合并的合并，繼續(xù)精簡林草行政許可事項，做好林草機構(gòu)改革涉及行政許可事項的設(shè)定、整合和取消工作，重新發(fā)布行政許可事項清單，修訂完善服務(wù)指南，加強行政許可實施評價。同時，統(tǒng)籌考慮行政許可事項委托、下放工作，出臺委托、下放許可事項管理辦法，及時開展檢查評價，確保放得下、接得住、用得好、管得強。

二是嚴格權(quán)責(zé)清單管理。權(quán)責(zé)清單包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政給付、行政征收、行政監(jiān)督檢查、政府內(nèi)部審批、其他權(quán)力等。要嚴格清單編制、調(diào)整、實施和監(jiān)督，依法壓減、取消、合并權(quán)力事項。

三是深入推進涉企經(jīng)營許可事項 “證照分離”改革。采用直接取消、告知承諾、優(yōu)化服務(wù)3種方式分類推進改革，特別是做好林草種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證等告知承諾實施，完善許可制度、辦理流程、監(jiān)管規(guī)則、違反承諾后果等，做到當(dāng)場辦結(jié)，并對履行承諾情況開展檢查。

四是加大森林資源、野生動植物、自然保護地等重點領(lǐng)域行政許可改革力度。簡化建設(shè)項目使用林地審批手續(xù)，加強重點國有林區(qū)改革，配合做好投資建設(shè)領(lǐng)域?qū)徟贫雀母?。深入研究野生動植物審批事項改革，加強擬取消事項的評審論證，著力做好相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作。建立統(tǒng)一的自然保護地審批制度體系，在 《自然保護地法》《自然保護地條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等制修訂工作中，對保護區(qū)設(shè)立、總體規(guī)劃、修筑設(shè)施和開展活動等進行統(tǒng)一研究，構(gòu)建統(tǒng)一高效的自然保護地審批監(jiān)管機制。

3.2.2 不斷強化放管結(jié)合

一是改革管理模式。加快改革以審批為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理模式，把工作重點轉(zhuǎn)向加強事中事后監(jiān)管和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)上來。尤其是要對涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制加強檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改。

二是創(chuàng)新監(jiān)管工作。轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重各業(yè)務(wù)條塊的職能整合，將監(jiān)管理念貫穿到林草監(jiān)管執(zhí)法各領(lǐng)域。按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管原則，落實監(jiān)管職責(zé)。創(chuàng)新監(jiān)管方式，進一步完善 “雙隨機、一公開”檢查，開展信用監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”、跨部門聯(lián)合監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等，不斷提升林草監(jiān)管水平。

3.2.3 持續(xù)優(yōu)化審批服務(wù)

一是優(yōu)化行政許可事項辦理。進一步完善許可辦理制度，再造審批流程，簡化辦事程序，精簡審批材料，縮短審批時限，規(guī)范鑒定評審。

二是探索林草領(lǐng)域關(guān)聯(lián)事項并聯(lián)辦理。對引種檢疫辦理、苗圃資格及林木種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證、野生動植物進出口國內(nèi)審批和國際履約審批等實行關(guān)聯(lián)事項并聯(lián)審批，明確由一個承辦單位牽頭辦理、一個口徑對外，內(nèi)部審核環(huán)節(jié)由牽頭單位征求相關(guān)單位意見。

三是探索部門許可協(xié)同辦理。加強協(xié)同聯(lián)動，進一步做好建設(shè)項目用地審查和林地審核工作，做好用地、用林、用草許可協(xié)同辦理。

四是線上線下政務(wù)服務(wù)一體推進。加強政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，大力推進行政審批服務(wù) “一網(wǎng)、一門、一次”[8]，不斷提高網(wǎng)上審批率，加強信息歸集共享，持續(xù)完善 “好差評”制度。