劉亞培 陳紹志 趙 榮 王 桐

(1 中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091；2 中國林業(yè)科學(xué)研究院 北京 100091；3 中國林業(yè)科學(xué)研究院亞熱帶林業(yè)研究所 杭州 311400)

公眾參與是指以社會公眾、社會組織、單位或個人等主體作為相關(guān)方、關(guān)注方，在其權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)對政府或其他社會組織發(fā)起的事項、活動等發(fā)表意見、提出咨詢建議的有目的的社會行為[1]。在森林經(jīng)營規(guī)劃層面，公眾參與可理解為經(jīng)營規(guī)劃通過林業(yè)部門和公眾之間信息的相互交流，使經(jīng)營規(guī)劃能被公眾認(rèn)可，得到相關(guān)公眾的支持，并提高經(jīng)營規(guī)劃的可操作性[2]。由于森林經(jīng)營規(guī)劃涉及公眾的權(quán)利，國內(nèi)外許多學(xué)者認(rèn)為公眾應(yīng)參與森林經(jīng)營規(guī)劃編制，并強調(diào)公眾參與在森林資源管理中有重要的作用[3]。

公眾參與目前已成為環(huán)境管理、森林經(jīng)營規(guī)劃、景觀規(guī)劃等眾多領(lǐng)域的研究熱點[4－7]。由于美國的公眾參與理論較為成熟，公眾參與方式豐富多樣，我國不少學(xué)者對美國的公眾參與制度進(jìn)行了相關(guān)研究。張振威等[8]研究了美國國家公園管理規(guī)劃的公眾參與制度，李雅蘭[9]對美國土地利用規(guī)劃的公眾參與方式及特征進(jìn)行了分析，朱麗華[10]對美國公眾參與環(huán)境影響評價進(jìn)行了全面研究。相較而言，國內(nèi)學(xué)者雖對我國森林經(jīng)營方案編制或國有林經(jīng)營規(guī)劃中公眾參與相關(guān)問題進(jìn)行了分析，但對國外這方面的情況介紹和研究較少。王麗麗[2]指出，我國森林經(jīng)營規(guī)劃的公眾參與存在起步晚、參與少、參與形式單一等問題；肖智慧、呂金娃、喬潤喜、武來成、梁皓然等[11－15]認(rèn)為，我國在研究和編制國有林森林經(jīng)營規(guī)劃過程中往往忽視公眾意見，未能有效指導(dǎo)國有林資源的合理利用和可持續(xù)經(jīng)營。與此同時，國內(nèi)學(xué)者近年來開始重視公眾參與對森林經(jīng)營規(guī)劃編制過程產(chǎn)生的積極影響，并將其作為編制經(jīng)營規(guī)劃應(yīng)遵循的原則之一[16]?？傮w而言，目前在林業(yè)資源管理方面，公眾參與已成為必不可少的一個環(huán)節(jié)[17－18]，對林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營起著至關(guān)重要的作用。美國森林經(jīng)營規(guī)劃中的公眾參與制度歷史悠久，擁有完善的法規(guī)和健全的制度，可為我國國有林經(jīng)營規(guī)劃中的公眾參與提供借鑒。

1 美國國有林經(jīng)營規(guī)劃公眾參與的現(xiàn)狀

1969年制定的 《國家環(huán)境政策法》(NEPA)中第1次以法律形式確立了 “公眾參與”的制度設(shè)計，此后規(guī)劃制定者越來越重視數(shù)據(jù)調(diào)查和公眾參與。1976年的 《國有林經(jīng)營法》中第1次以法律形式將公眾參與制度引入森林與林業(yè)發(fā)展的調(diào)查規(guī)劃過程中，提高了國有林經(jīng)營規(guī)劃中公眾參與的多樣性，被稱為具有劃時代意義的法律[19]。1982年，林務(wù)局出臺的 《國有林系統(tǒng)林地與資源管理規(guī)劃》明確了以公眾參與為基礎(chǔ)的國有林規(guī)劃決策體系，在《國有林經(jīng)營法》的基礎(chǔ)上補充了在規(guī)劃早期采納公眾信息的內(nèi)容，為公眾參與制訂了詳細(xì)的程序規(guī)定[20]。20世紀(jì)80—90年代，美國森林經(jīng)營規(guī)劃中公眾參與制度逐漸完善。2007年，林務(wù)局提高了公眾參與的深度，將公眾參與作為國有林經(jīng)營規(guī)劃的輔助工具。2008年起開始施行的 《政府信息公開條例》提高了森林經(jīng)營規(guī)劃中政府工作的透明度和信息公開度。

在美國國有林經(jīng)營規(guī)劃中，公眾參與政策已相當(dāng)發(fā)達(dá)。公眾可對林務(wù)局公示的國有林管理政策和規(guī)劃加以評議并在規(guī)定期限內(nèi)提出異議，供林務(wù)局考慮和分析。林務(wù)局可與公眾交換信息，從而完善其管理規(guī)劃，促使林務(wù)局做出更加科學(xué)、全面的決策[21－22]。在美國國有林管理過程中，也很強調(diào)公眾參與的重要性，其既是一種信息交流手段，也是國有林經(jīng)營規(guī)劃的有力工具。美國國有林經(jīng)營規(guī)劃的公眾參與法律和制度也已比較完善，相關(guān)的公眾參與手冊或指南都得到了很好的推廣。

2 美國國有林經(jīng)營規(guī)劃公眾參與方式、流程及特點

2.1 公眾參與方式

在美國國有林經(jīng)營規(guī)劃中，公眾參與主要有4種方式:1)獲知性參與，即公眾通過政府發(fā)布的簡報、新聞等獲取信息，對國有林經(jīng)營規(guī)劃相關(guān)問題有初步理解；2)建議性參與，即公眾通過政府組織的咨詢會或新聞發(fā)布會獲取國有林經(jīng)營規(guī)劃的相關(guān)資料，并就其關(guān)注的問題提供建議和反饋；3)利益相關(guān)者參與，即公眾通過政府組織的研討會和公共會議就森林經(jīng)營規(guī)劃過程中提出的問題交流意見；4)合作性參與，即公眾通過與負(fù)責(zé)官員的有效互動進(jìn)一步交換信息，確定并解決在規(guī)劃過程中存在的分歧。這4種類型的公眾參與在規(guī)劃過程中是共存的，其參與程度逐漸遞進(jìn)，分別適用于參與活動的不同階段。

2.2 公眾參與流程

美國國有林經(jīng)營規(guī)劃制訂過程大致可分為準(zhǔn)備、評估、制訂和監(jiān)測4個階段，公眾參與貫穿全過程。為使公眾更全面、深入地了解經(jīng)營規(guī)劃以及積極參與經(jīng)營規(guī)劃編制，林務(wù)局負(fù)責(zé)官員在經(jīng)營規(guī)劃評估之前制訂公眾參與戰(zhàn)略。公眾參與戰(zhàn)略是一份文件，在整個規(guī)劃過程中為公眾參與奠定了基礎(chǔ)，同時也是跨學(xué)科團(tuán)隊在規(guī)劃制訂和修訂階段通知公眾的路線圖。公眾參與戰(zhàn)略沒有規(guī)定的格式，但均包括公眾角色、公眾責(zé)任、參與流程、參與機會等內(nèi)容。在負(fù)責(zé)官員制訂公眾參與戰(zhàn)略時，必須考慮以下5個方面的因素:1)公眾參與戰(zhàn)略的范圍應(yīng)與森林經(jīng)營規(guī)劃的范圍相適應(yīng)；2)完成森林經(jīng)營規(guī)劃所需的時間；3)公眾參與所需的外部資源；4)公眾參與過程中產(chǎn)生的有爭議的問題或公眾集中反饋的問題；5)公共參與者的能力、技能以及文化程度[21]。本文著重對其經(jīng)營規(guī)劃制訂過程中評估、制訂和監(jiān)測3個階段的公眾參與情況進(jìn)行總結(jié)。

2.2.1 規(guī)劃評估過程中的公眾參與

公眾參與森林經(jīng)營規(guī)劃評估的目的是為公眾提供對社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險評估的機會，有助于公眾對現(xiàn)有條件和數(shù)據(jù)的理解。在規(guī)劃評估過程中，負(fù)責(zé)官員協(xié)調(diào)區(qū)域林務(wù)官、國有林和私有林工作人員、研究與發(fā)展機構(gòu)的工作人員，以及其他政府和非政府機構(gòu)等提供現(xiàn)有的評估資料。公眾參與評估的程序必須在聯(lián)邦登記冊以及線上公布。

在評估開始時，負(fù)責(zé)官員向公眾通報評估的范圍和規(guī)模，并鼓勵公眾分享對現(xiàn)有森林狀況的了解。在評估過程中，負(fù)責(zé)官員首先要接受公眾對評估內(nèi)容的意見，并在規(guī)定的時間內(nèi)，將評估報告草稿提供給公眾審閱，確保評估報告草案在整個規(guī)劃過程中持續(xù)供公眾審查。此外，除了提供公眾參與評估的機會外，負(fù)責(zé)官員還需確定公眾參與評估所需的具體要素，如規(guī)劃區(qū)域范圍，以及其中包含的風(fēng)景、河流、保護(hù)物種的名單等。

2.2.2 制定、修訂過程中的公眾參與

國有林經(jīng)營規(guī)劃評估過程完成后，林務(wù)局將開始森林經(jīng)營規(guī)劃的制定。林務(wù)局在規(guī)劃開始前需要通知公眾，并將經(jīng)營規(guī)劃制訂的初步情況分享給公眾。在經(jīng)營規(guī)劃制定過程中，林務(wù)局將圍繞經(jīng)營規(guī)劃中存在的問題尋求公眾意見，并要求公眾就森林經(jīng)營規(guī)劃中可能需要解決的問題發(fā)表意見和看法。林務(wù)局需認(rèn)真考慮公眾反饋的意見，并利用最終采納的反饋意見修訂經(jīng)營規(guī)劃[21]。

1)環(huán)境分析和審查過程中的公眾參與。在林務(wù)局、利益相關(guān)者以及政府合作伙伴共同制定森林經(jīng)營規(guī)劃前，林務(wù)局需根據(jù)NEPA實施條例所要求的審核流程進(jìn)行環(huán)境影響評估。在評估過程中，林務(wù)局需定期向公眾征求意見；評估之后，林業(yè)局會制定環(huán)境影響報告書(EIS)，分析擬議規(guī)劃的環(huán)境影響以及替代方案。在EIS正式公布之前，林務(wù)局需提供擬議的規(guī)劃和EIS草案供公眾審查和評論。在此過程中，公眾有90天的時間對擬議的規(guī)劃和EIS草案進(jìn)行評論，以便對規(guī)劃進(jìn)行修訂。

2)異議過程中的公眾參與。林務(wù)局制定擬議規(guī)劃并完成EIS草案后，公眾有機會對其進(jìn)行評論。之后林務(wù)局將發(fā)布修訂后的規(guī)劃、最終的EIS及決策記錄草案。對修訂規(guī)劃有異議的人員，將有30天的時間對林務(wù)局的決定提出異議。如果公眾選擇提出異議，可能會與林務(wù)局會面，嘗試解決所關(guān)注的問題。在規(guī)劃過程中積極參與并對修訂后的森林經(jīng)營規(guī)劃感興趣的公眾，可申請參與林務(wù)局組織的決策會議。如果林務(wù)局成功解決了公眾的疑慮，公眾可撤回異議；如果公眾和林務(wù)局無法解決疑慮或只解決部分異議，林務(wù)局通常會在會議結(jié)束后的90天內(nèi)發(fā)布正式的書面回復(fù)，以反映決議的變更。

2.2.3 監(jiān)測過程中的公眾參與

1)參與制定監(jiān)測方案。公眾參與監(jiān)測方案制定是為了了解可用的監(jiān)測信息，建立共同所有權(quán)意識和支持監(jiān)控項目，以改進(jìn)規(guī)劃監(jiān)測程序。負(fù)責(zé)官員需考慮監(jiān)測區(qū)域周圍的工作人員、研究站以及鄰近單位的公眾，以制定大規(guī)模監(jiān)測的戰(zhàn)略和指標(biāo)。負(fù)責(zé)官員應(yīng)根據(jù)規(guī)劃監(jiān)測方案提出的實質(zhì)性變化向公眾發(fā)出通知，并提供發(fā)表意見的機會。

2)參與更大范圍的監(jiān)測戰(zhàn)略。在制定大規(guī)模監(jiān)測戰(zhàn)略時，林務(wù)局應(yīng)與有關(guān)負(fù)責(zé)人、國有林責(zé)任人、私有林主、監(jiān)測活動的合作伙伴、公眾等進(jìn)行協(xié)調(diào)。大規(guī)模監(jiān)測戰(zhàn)略可以任何方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，最好在比規(guī)劃領(lǐng)域更大的地域范圍內(nèi)加以處理，這樣可能有助于制定更廣泛的監(jiān)測戰(zhàn)略。大規(guī)模監(jiān)測戰(zhàn)略的結(jié)果可通過網(wǎng)站、報紙等多種形式發(fā)布給公眾。

3)參與監(jiān)測信息評價。負(fù)責(zé)官員對通過規(guī)劃監(jiān)控程序收集的新信息進(jìn)行2年一次的評估，從更廣泛的戰(zhàn)略中獲取相關(guān)信息，并向公眾提供一份評估報告。如有緊急情況，監(jiān)測評價報告可延期1年發(fā)布，但必須在報告提交截止日期之前向公眾發(fā)布延期通知。負(fù)責(zé)官員應(yīng)將監(jiān)測評價報告的情況告知公眾。在監(jiān)測過程中，公眾參與是完全透明的，使公眾能夠獲得監(jiān)測活動的所有信息。

2.3 美國國有林經(jīng)營規(guī)劃公眾參與的特點

1)透明性和一致性。在美國國有林經(jīng)營規(guī)劃過程中，負(fù)責(zé)官員明確地說明了公眾參與的類型、時間、機制，以及如何使用公眾的反饋意見；同時，所有的會議記錄、會議商議的結(jié)果和其他可獲得的信息均向公眾公開。經(jīng)營規(guī)劃的整個過程均提供了公眾參與的機會，實現(xiàn)了公眾參與的一致性。

2)有效性和實用性。林務(wù)局為公眾提供了一系列的參與途徑，例如網(wǎng)站、電子郵件、視頻會議或公共會議等，以確保公眾可選擇最佳途徑參與到森林經(jīng)營規(guī)劃過程中。此外，林務(wù)局考慮了公眾參與的可能限制因素，包括考慮公眾的文化水平、經(jīng)濟(jì)條件以及參與程度等，并需規(guī)劃各階段的參與時間，以確保公眾參與的時限。公眾參與的程度是根據(jù)經(jīng)營規(guī)劃各階段的規(guī)劃范圍以及規(guī)劃規(guī)模確定的。

3)廣泛性和可持續(xù)性。林務(wù)局在國有林經(jīng)營規(guī)劃中考慮了不同階層的公眾參與水平，也注重如何維持公眾長期參與經(jīng)營規(guī)劃的能力，特別是為貧困地區(qū)以及通常不參與規(guī)劃的公眾提供了參與機會。例如，對受到國家森林系統(tǒng)(NFS)單位管理影響的城市地區(qū)，林務(wù)局會特意關(guān)注其公眾參與能力，為該地區(qū)的公眾提供一系列參與途徑，如會議視頻、網(wǎng)站以公共會議等，以確保公眾參與的可持續(xù)性。

3 對我國國有林經(jīng)營規(guī)劃公眾參與的啟示

在我國，林業(yè)領(lǐng)域的公眾參與制度實踐興起于20世紀(jì)90年代，最早以 “參與式林業(yè)”的概念提出。2006年，國家林業(yè)局制定的 《森林經(jīng)營方案編制與實施綱要》(試行)將公眾參與擴(kuò)展到森林經(jīng)營規(guī)劃編制中，明確規(guī)定森林經(jīng)營規(guī)劃編制中需加強公眾參與，以提高公眾參與林業(yè)管理的積極性。但 《中華人民共和國森林法》并沒有對公眾參與做出相關(guān)規(guī)定，國有林經(jīng)營規(guī)劃往往由林業(yè)部門單獨完成，缺乏公眾參與和專家咨詢，導(dǎo)致國有林經(jīng)營規(guī)劃在一定程度上存在原則性強、重點不突出、實用性差等問題。盡管有公眾參與森林經(jīng)營規(guī)劃編制的報道，但總體而言仍然存在公眾參與較少、參與形式比較單一及參與深度不夠等問題。與美國相比，我國森林經(jīng)營規(guī)劃中公眾參與還處于起步階段，存在一定隨意性，并且缺乏相應(yīng)的公眾參與法律規(guī)范。我國可學(xué)習(xí)借鑒美國國有林經(jīng)營規(guī)劃中公眾參與的經(jīng)驗，進(jìn)一步完善我國經(jīng)營規(guī)劃中公眾參與的相關(guān)制度。

1)健全相應(yīng)的法律法規(guī)。我國尚未頒布公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)，建議完善相應(yīng)的法律規(guī)范，為森林經(jīng)營規(guī)劃中的公眾參與建立可操作性強的制度框架?？山梃b美國的法律體系，加強森林經(jīng)營規(guī)劃的法律地位，制定一系列相關(guān)的法律法規(guī)，為規(guī)范森林經(jīng)營規(guī)劃及公眾參與提供依據(jù)。

2)擴(kuò)展公眾參與途徑。在我國的森林經(jīng)營規(guī)劃編制過程中，需要采取多種方式促進(jìn)公眾和政府之間的合作，適當(dāng)豐富公眾參與途徑，提高公眾參與編制森林經(jīng)營規(guī)劃的積極性。在經(jīng)營規(guī)劃編制過程中，政府應(yīng)廣泛征求公眾意見，在時間和資金允許的情況下，政府應(yīng)考慮多種參與方式，如研討會、專家咨詢、在線平臺、問卷調(diào)查、公共信箱、熱線電話等，并注重實效與公眾參與深度，避免形式化。

3)完善公眾監(jiān)督機制。美國公眾參與森林經(jīng)營規(guī)劃對林務(wù)局具有良好的監(jiān)督作用，能真正滿足公眾的利益。而我國的森林經(jīng)營規(guī)劃則缺少相應(yīng)的監(jiān)督管理。為形成政府與公眾良好的互動監(jiān)督機制，可借鑒美國公眾參與的管理模式，保證森林資源管理活動的公開性和透明性，讓林業(yè)主管部門公開信息、接受公眾監(jiān)督，促進(jìn)公眾參與在我國森林經(jīng)營管理中發(fā)揮有效的作用，實現(xiàn)森林經(jīng)營規(guī)劃制定的民主化。

4)提高公眾認(rèn)知。公眾參與森林經(jīng)營規(guī)劃是建立在公眾對國有林經(jīng)營的認(rèn)知上的。公眾若不了解森林經(jīng)營規(guī)劃，便不知道如何參與?？赏ㄟ^學(xué)校、公眾會議、網(wǎng)絡(luò)咨詢、家庭教育等來培育公眾參與國有林森林經(jīng)營規(guī)劃的認(rèn)知，保證公眾參與的廣泛性、高效性和可持續(xù)性。

總體來說，我國公眾參與森林經(jīng)營規(guī)劃的法律法規(guī)尚未具體化、制度化，實際操作性不強。在公眾參與過程中，需最大限度地滿足公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證森林經(jīng)營規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。政府機構(gòu)尤其是林業(yè)主管部門需平等對待所有公眾的反饋信息，尤其要重視直接受影響的公眾及弱勢群體的意見，及時分析和總結(jié)公眾的反饋信息，并針對公眾提出的意見和要求及時做出解釋，通過與公眾溝通交流給出相關(guān)的解決措施。此外，需將公眾參與的意見和建議反映到森林經(jīng)營規(guī)劃中，并將意見采納情況向公眾公開以接受公眾的監(jiān)督，保證經(jīng)營方案的有效性和透明性。