陳 瑞，蘇莉莉

（1.百色學(xué)院，廣西百色 533099；2.右江民族醫(yī)學(xué)院，廣西百色 533099）

黨的十九屆四中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總體目標(biāo)，這是我國(guó)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是為了適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而提出的重大理論創(chuàng)新。職業(yè)教育是國(guó)家體系中的一個(gè)子系統(tǒng)，在國(guó)家教育體制改革發(fā)展中處于重要地位。社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)制度的支撐，而制度改革帶有全局特性，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化的目的就是對(duì)當(dāng)前職業(yè)教育存在的弊端進(jìn)行全面深入的改革和創(chuàng)新，構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的教育體系，從而推動(dòng)職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

一、職業(yè)教育的政策演進(jìn)

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家高度重視職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展，將其視為促進(jìn)教育公平、提高辦學(xué)效率、化解教育矛盾、提高教育質(zhì)量的重要抓手，陸續(xù)出臺(tái)系列政策。1985 年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)“教育要面向現(xiàn)代化，改革與社會(huì)脫節(jié)的教育體系”。1991 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出“采取大家辦的方針，通過(guò)政府統(tǒng)籌，聯(lián)合企事業(yè)單位和各方面力量聯(lián)合辦學(xué)”。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出“大力發(fā)展職業(yè)教育，到2020 年形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。2014 年，《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020 年）》強(qiáng)調(diào)“建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，是促進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的制度性安排”。2019 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》以及《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》等系列文件中，從制度框架、培養(yǎng)體系、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)教融合、校企合作、多元辦學(xué)、評(píng)價(jià)體系等闡述了職業(yè)教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略意義、預(yù)期目標(biāo)和推進(jìn)路徑等方面明確了職業(yè)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)的方向。

高密度的政策性文件出臺(tái)，表明職業(yè)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重中之重，并提高到與人才強(qiáng)國(guó)、科教興國(guó)等重要的國(guó)家戰(zhàn)略層面上來(lái)。職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化無(wú)論是政府還是在學(xué)術(shù)界，都是關(guān)注的熱點(diǎn)，成果較多，但研究的空間依然需要深入和拓展，為了使政策落地，深入系統(tǒng)的研究尤為緊迫。

二、職業(yè)教育存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

(一)職業(yè)教育治理體制不完善

健全的治理體制有助于提高職業(yè)教育治理的能力和水平，然而我國(guó)職業(yè)教育治理體制仍然存著以下問(wèn)題。首先，法制體系不健全?，F(xiàn)有的職業(yè)教育法制體系對(duì)教育治理主體存在著角色不明、權(quán)責(zé)不清，對(duì)政府相關(guān)部門(mén)的職業(yè)教育職責(zé)缺乏明確的規(guī)定。教育行政管理部門(mén)在行政執(zhí)法時(shí)或失職，或越權(quán)，或侵權(quán)，以致濫用權(quán)力的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，職業(yè)教育相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)有的權(quán)威性不強(qiáng)，違法成本較低，導(dǎo)致有法不依、追責(zé)不力。其次，缺乏有效的監(jiān)督體系。職業(yè)學(xué)校行政權(quán)力缺乏有效監(jiān)管，出現(xiàn)泛行政化現(xiàn)象。能夠體現(xiàn)多元共治精神的董事會(huì)制度尚未真正建立起來(lái)，導(dǎo)致社會(huì)力量、廣大師生等主體難以尋求有效的渠道來(lái)監(jiān)督、約束行政機(jī)構(gòu)的行為。最后，信息公開(kāi)反饋機(jī)制不完善。由于缺乏有效的約束，職業(yè)學(xué)校往往不愿意向社會(huì)公開(kāi)透露學(xué)校辦學(xué)的相關(guān)信息，使各利益相關(guān)者難以了解學(xué)校辦學(xué)情況，缺乏有效參與學(xué)校監(jiān)督與評(píng)價(jià)的途徑。

(二)職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)不完善

我國(guó)職業(yè)教育處于改革發(fā)展過(guò)程之中，其治理結(jié)構(gòu)尚需不斷完善。首先，由于信息的不對(duì)稱性，政府注重教育的投入，卻無(wú)法準(zhǔn)確獲取學(xué)校發(fā)展的具體情況，也缺乏對(duì)社會(huì)、學(xué)生、家長(zhǎng)等群體的具體利益訴求的了解，因此難以判斷教育的產(chǎn)出，出現(xiàn)政府“失靈”問(wèn)題。[1]其次，由于學(xué)校行政體系秉承科層化的組織架構(gòu)，在學(xué)校中層及以上領(lǐng)導(dǎo)的任命上，往往由政府來(lái)主導(dǎo)，因此學(xué)校在面對(duì)政府施加壓力時(shí)，只能被動(dòng)地接受并執(zhí)行上級(jí)行政部門(mén)的命令和指示，而出于管理上的便利性，政府通常傾向于采用統(tǒng)一的“標(biāo)準(zhǔn)”模式來(lái)管理學(xué)校，導(dǎo)致各個(gè)學(xué)校千篇一律，缺乏特色，無(wú)法滿足社會(huì)多樣化以及個(gè)性化差異的需求。

(三)職業(yè)教育治理主體單一

社會(huì)力量參與教育治理是推進(jìn)教育現(xiàn)代化的重要途徑之一，國(guó)家也出臺(tái)了相關(guān)政策來(lái)大力支持，但是治理主體的單一性仍然沒(méi)有得到根本性的改變。一方面，職業(yè)院校的法人地位尚未得到有效落實(shí)，職業(yè)院校在很大程度上缺乏自主辦學(xué)的權(quán)利、責(zé)任和能力，遠(yuǎn)未達(dá)到“管辦評(píng)”相分離的要求。[2]另一方面，由于法律制度體系和行業(yè)企業(yè)自身因素等多方面的原因，行業(yè)企業(yè)等利益相關(guān)者在教育決策過(guò)程中，仍然缺乏話語(yǔ)權(quán)，被排斥在學(xué)校的管理和決策之外；此外，學(xué)校內(nèi)部管理體系上存在著泛行政化現(xiàn)象，民主參與不足，學(xué)術(shù)權(quán)力彌散，學(xué)校難以對(duì)社會(huì)和家長(zhǎng)的合理利益需求做出及時(shí)有效的回應(yīng)。

三、推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的理念

為了更好地推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程，需要以清晰的理念來(lái)指引，要牢固樹(shù)立“法治”理念，落實(shí)“共治”理念，秉持“善治”理念。

(一)樹(shù)立“法治”理念

“法治”理念強(qiáng)調(diào)把法律制度作為規(guī)范教育治理的最高標(biāo)準(zhǔn)，主張完善的法律制度是提升教育治理現(xiàn)代化的法規(guī)保障。[3]一是建立健全職業(yè)教育治理相關(guān)的法律體系。堅(jiān)持立法先行，重視法律制度的立、改、廢、釋等舉措，對(duì)職業(yè)教育治理中法律制度上存在的空白，加快推進(jìn)立法力度，對(duì)現(xiàn)有法律制度上不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行修訂和完善。[4]二是嚴(yán)格實(shí)行依法治理。尊重法律權(quán)威，將法律作為推進(jìn)職業(yè)教育治理活動(dòng)的準(zhǔn)繩，在法律制度框架內(nèi)構(gòu)建和完善適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的職業(yè)教育治理體系。第三，提高執(zhí)法的能力和水平。加強(qiáng)法律的宣傳和教育，強(qiáng)化法治意識(shí)，各治理主體嚴(yán)格實(shí)行依法履職，把權(quán)力約束在制度的籠子內(nèi)，規(guī)范和完善教育治理過(guò)程中的執(zhí)法范圍和程序，杜絕人為因素的影響。

(二)落實(shí)“共治”理念

共治的目的是治理的民主化，共治的理念主張治理主體多元，治理方式平等合作，最大程度發(fā)揮各方力量在治理過(guò)程中的作用。一是主體構(gòu)成的多元化。多樣化的職業(yè)教育發(fā)展方向讓決策越來(lái)越難，依靠單一組織或個(gè)人都難以勝任，需要更多專業(yè)組織和人士參與，不僅要有“公”利代表，更需要“私”利代表，傾聽(tīng)不同的意見(jiàn)和聲音。二是治理方式的民主化。與傳統(tǒng)管理體制自上而下的一元治理方式不同，民主化的治理方式強(qiáng)調(diào)平等合作、溝通協(xié)商。理順各治理主體之間關(guān)系，通過(guò)采取合作治理模式、第三方治理模式，拓寬廣大師生和社會(huì)組織參與教育治理的渠道，獲得社會(huì)對(duì)職業(yè)教育的支持。實(shí)行信息公開(kāi)制度，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。

(三)秉持“善治”理念

善治即良好的治理，是尋求治理體系達(dá)到最佳的狀態(tài)。[5]教育治理的改革和發(fā)展的最終目的是為了促進(jìn)教育更公平和更高的效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。一是要樹(shù)立科學(xué)治理的原則，用科學(xué)精神武裝頭腦，遵循職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)律，利用科學(xué)技術(shù)和方法來(lái)處理職業(yè)教育體制機(jī)制等深層次的問(wèn)題，不斷提高治理主體的能力和水平。二是要掌握辯證治教的思維方式，職業(yè)教育是一個(gè)完整和互相聯(lián)系的系統(tǒng)，對(duì)待職業(yè)教育中所出現(xiàn)的新問(wèn)題和新矛盾善于用辯證的思維來(lái)看待和處理，用從全局考慮，不能將問(wèn)題單獨(dú)割裂開(kāi)來(lái)，從而出現(xiàn)腳痛醫(yī)腳或頭痛醫(yī)頭的問(wèn)題。三是要善于抓住主要矛盾，職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化的影響因素很多，如果不善于甄別根本性和決定性的影響因素，則會(huì)出現(xiàn)眉毛胡子一把抓的局面，不利于職業(yè)教育的發(fā)展與改革。因此，科學(xué)是治理的首要原則，職業(yè)教育治理體系每一方面都要體現(xiàn)和考慮科學(xué)因素。

四、推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的建議

職業(yè)教育治理現(xiàn)代化不僅需要有理論方面的指導(dǎo)，還需要有實(shí)踐方面的路徑?；谇笆隼砟?，本文從三個(gè)方面提出改進(jìn)路徑。

(一)建章立制，健全職業(yè)教育治理制度

良法是善治的前提，教育制度是職業(yè)教育治理的核心內(nèi)容。科學(xué)合理的政策法規(guī)既是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的重要方面，也是教育現(xiàn)代化治理的重要前提。目前，職業(yè)教育治理體系上出現(xiàn)諸多問(wèn)題，如政校不分、管辦不分等問(wèn)題，盡管我國(guó)已經(jīng)建立了《中華人民共和國(guó)教育法》《職業(yè)教育法》等法律法規(guī)，職業(yè)教育“有法可依”成為現(xiàn)實(shí)，但不可否認(rèn)，部分法律法規(guī)條文存在與時(shí)代脫節(jié)、內(nèi)容不全、法律效力較低等問(wèn)題。[3]如政府、學(xué)校、社會(huì)的權(quán)責(zé)如何協(xié)調(diào)，教育撥款誰(shuí)負(fù)責(zé)分配與管理，職業(yè)學(xué)校校長(zhǎng)如何遴選等問(wèn)題亟須法律制度層面的完善。因此，政府在制定政策法規(guī)過(guò)程中，要認(rèn)真分析，科學(xué)研判，合理制定，將科學(xué)性、有效性和可操作性進(jìn)行充分考慮。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化治理過(guò)程規(guī)范化。加強(qiáng)教育執(zhí)法，嚴(yán)格遵從在法律法規(guī)框架下行使權(quán)力，加大對(duì)違法行為的問(wèn)責(zé)力度，以法治來(lái)規(guī)范教育治理程序。加強(qiáng)執(zhí)法是依法治教的關(guān)鍵，教育治理需要強(qiáng)有力的教育執(zhí)法工作的保障；對(duì)教育治理過(guò)程中存在的違法亂紀(jì)行為的強(qiáng)有力懲處，有助于打擊教育治理過(guò)程中的不作為和亂作為。[3]

(二)“管辦評(píng)”分離，完善職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)

職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化需要各方的通力合作，理順相關(guān)主體之間的關(guān)系。一是借助政府之力，轉(zhuǎn)變政府治理職能。對(duì)中國(guó)而言，在推進(jìn)職業(yè)教育現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府的作用是顯而易見(jiàn)并且是非常關(guān)鍵的。但是面對(duì)環(huán)境和時(shí)代的變化，政府也需要轉(zhuǎn)型和改革，以應(yīng)對(duì)職業(yè)教育發(fā)展的新情況，需要建設(shè)有效和有限的政府主導(dǎo)模式。有效政府意味著政府在主導(dǎo)職業(yè)教育治理的過(guò)程中，具有制定和有效貫徹政策的能力。做正確的事和正確地做事是高績(jī)效政府的核心要素，因此，在職業(yè)教育現(xiàn)代化治理中，政府應(yīng)該重點(diǎn)做好宏觀調(diào)控，保證教育公平公正、營(yíng)造良好的教育環(huán)境，和保證政策能有效地得到貫徹落實(shí)。而“有限政府”強(qiáng)調(diào)政府行使教育權(quán)力的合法性，政府必須守法，在教育治理過(guò)程中，凡是沒(méi)有法律明文規(guī)定的事情，政府不能去做，但凡是法律授權(quán)的事情，政府一定要做。有限政府意味著政府要向職業(yè)教育利益相關(guān)者放權(quán)，賦予他們獨(dú)立的地位和權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮社會(huì)辦學(xué)力量，提升他們的責(zé)任感和積極性。

二是匯聚社會(huì)之力，發(fā)揮社會(huì)對(duì)職業(yè)教育的支持和評(píng)價(jià)作用。建立社會(huì)專業(yè)組織對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行評(píng)價(jià)體系，讓“管”“辦”“評(píng)”保持相對(duì)獨(dú)立，使教育評(píng)價(jià)科學(xué)客觀。理順產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制，推動(dòng)校企合作，企業(yè)行業(yè)是畢業(yè)生的就業(yè)去向，組織協(xié)調(diào)企業(yè)行業(yè)參與學(xué)校在人才培養(yǎng)、專業(yè)設(shè)置等有關(guān)提高人才培養(yǎng)方面的合作與交流，充分發(fā)揮企業(yè)行業(yè)在人才需求和培養(yǎng)方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。加快信息公開(kāi)制度，推行教育部門(mén)、職業(yè)院校權(quán)力清單制度，打通社會(huì)了解辦學(xué)情況的通道，拓寬社會(huì)監(jiān)督路徑，規(guī)范辦學(xué)行為。同時(shí)，職業(yè)教育中的重要改革方案、重要政策等方面要經(jīng)過(guò)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)后方能實(shí)施，讓社會(huì)通過(guò)公開(kāi)的信息中進(jìn)行監(jiān)督。

三是增強(qiáng)職業(yè)院校自主辦學(xué)能力。理順政府與學(xué)校關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予學(xué)校在人員招聘、崗位設(shè)置人事任免等方面的自主權(quán)；完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，界定黨委和校長(zhǎng)的權(quán)力和職責(zé)，構(gòu)建起權(quán)力制衡機(jī)制；強(qiáng)化內(nèi)部治理頂層設(shè)計(jì)，加快職業(yè)院校章程的制定與核準(zhǔn)工作，并將其作為辦學(xué)的基本依據(jù)和準(zhǔn)繩，利于學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展，凸顯學(xué)校辦學(xué)特色?？朔姓瘍A向，賦予師生主體地位，倡導(dǎo)教研民主，自主探索，發(fā)揮專家學(xué)者在教學(xué)科研方面的專業(yè)能力，推進(jìn)民主治理模式。

(三)監(jiān)督問(wèn)責(zé),強(qiáng)化職業(yè)教育督導(dǎo)

督導(dǎo)即監(jiān)督指導(dǎo)，是有效促進(jìn)教育改革發(fā)展的重要抓手，完善的教育督導(dǎo)體系對(duì)推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化有著重要的作用。教育治理是否合法合規(guī)，教育方針政策能夠得到貫徹落實(shí)，關(guān)鍵都要靠嚴(yán)格的監(jiān)督和科學(xué)的評(píng)價(jià)。一是創(chuàng)新教育督導(dǎo)方式。為了保證客觀公正，有針對(duì)性地組建由政府、學(xué)校、家長(zhǎng)和社會(huì)共同參與督導(dǎo)的多元化格局，采用約談、公眾滿意度測(cè)評(píng)、監(jiān)督舉報(bào)、結(jié)果通報(bào)等系列強(qiáng)有力的督導(dǎo)方式，對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是健全教育督導(dǎo)主體和范圍。不僅要對(duì)學(xué)校的辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍等軟硬件條件進(jìn)行綜合的評(píng)估，而且也要對(duì)地方政府在貫徹落實(shí)教育方針政策情況進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，規(guī)范和約束政府的辦學(xué)行為，有效地對(duì)政府教育權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。三是加大督導(dǎo)問(wèn)責(zé)力度。建立健全相關(guān)督導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度，依法向社會(huì)公眾公布評(píng)估結(jié)果，將其作為有關(guān)責(zé)任單位領(lǐng)導(dǎo)的考核、獎(jiǎng)懲的參考，同時(shí)也作為對(duì)學(xué)校進(jìn)行撥款的依據(jù)，形成一種自下而上的改革“倒逼機(jī)制”，有力推動(dòng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)。