張英洪，劉 雯，劉妮娜

(1.北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100101；2.華北電力大學(xué)，北京 102206)

懷柔區(qū)位于北京北部，屬于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，是首都北部重要的生態(tài)屏障和水資源保護(hù)地，是保障首都可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域，也是京津冀西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的重要組成部分。根據(jù)《懷柔分區(qū)規(guī)劃（國(guó)土空間規(guī)劃）（2017—2035年）》，懷柔區(qū)的功能定位是首都北部重點(diǎn)生態(tài)保育及區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作區(qū)，服務(wù)國(guó)家對(duì)外交往的生態(tài)發(fā)展示范區(qū)，綠色創(chuàng)新引領(lǐng)的高端科技文化發(fā)展區(qū)。在全區(qū)功能定位和發(fā)展布局中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成為承載懷柔區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要力量。

一、懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展現(xiàn)狀

懷柔區(qū)總面積2 123 km2，是全市面積第二大區(qū)，其中山區(qū)面積占89%。2019年末常住人口42.2萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口30.1萬(wàn)人、鄉(xiāng)村人口12.1萬(wàn)人。全區(qū)共有12個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)鄉(xiāng)、2個(gè)街道辦事處、284個(gè)行政村，有284個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社、274個(gè)村股份經(jīng)濟(jì)合作社、14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合社以及35家鄉(xiāng)村兩級(jí)集體所有制企業(yè)，涉及7.4萬(wàn)戶農(nóng)戶，16.1萬(wàn)個(gè)成員股東。

鑒于歷史、現(xiàn)實(shí)和區(qū)位等多種因素，懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱，集體資產(chǎn)規(guī)模較小。截至2019年底，懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)各類賬面資產(chǎn)59.6億元，其中，村級(jí)賬面資產(chǎn)56.0億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)賬面資產(chǎn)3.6億元。懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)賬面資產(chǎn)約占全市集體資產(chǎn)總量的0.71%，在全市14個(gè)涉農(nóng)區(qū)中排名第13位。

近年來(lái)，懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入呈下滑趨勢(shì)。從2012年的108.70億元大幅下降到2019年的6.88億元。2019年，全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額-1.07億元。在284個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社中，收入在10萬(wàn)元以下（含無(wú)收入）的有89個(gè)，占31.3%；收入在10萬(wàn)元以上（含10萬(wàn)元）至50萬(wàn)元（含50萬(wàn)元）的有86個(gè)，占30.3%；收入在50萬(wàn)元至100萬(wàn)元的有32個(gè)，占11.3%；收入在100萬(wàn)元以上的有77個(gè)，占27.1%。284個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社有35個(gè)資不抵債，占12.3%；174個(gè)收不抵支，占61.3%；只有5個(gè)村實(shí)現(xiàn)分紅，分紅總額1 721.87萬(wàn)元，領(lǐng)取股金分紅的成員股東數(shù)3 168個(gè)，約占全區(qū)成員股東數(shù)的2%。

二、懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展歷程

1979—1981年，北京市大力推廣聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬生產(chǎn)責(zé)任制。1983年開(kāi)始，全市普遍推行政社分設(shè)改革，1984年上半年基本完成。北京郊區(qū)人民公社分設(shè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)工商聯(lián)合總公司三個(gè)機(jī)構(gòu)，分別行使黨務(wù)、行政與經(jīng)濟(jì)職能。生產(chǎn)大隊(duì)改稱農(nóng)工商聯(lián)合公司，生產(chǎn)隊(duì)改稱農(nóng)工商分公司。

（一）建立村經(jīng)濟(jì)合作社、取消生產(chǎn)隊(duì)建制

（二）改革鄉(xiāng)、村集體企業(yè)

1979年起，懷柔縣拉開(kāi)了改革鄉(xiāng)、村集體企業(yè)的序幕，先后建立了企業(yè)職工崗位責(zé)任制，實(shí)行了經(jīng)營(yíng)承包制，試行了股份合作制，采取產(chǎn)權(quán)重組轉(zhuǎn)制，逐漸確定了鄉(xiāng)村集體企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。截至2000年底，全縣共有697家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過(guò)租賃、出售、聯(lián)營(yíng)合作、獨(dú)資、股份制和股份合作制等主要形式實(shí)施了重組轉(zhuǎn)制，占改革前企業(yè)總數(shù)的87.6%[1]417-420。

（三）社區(qū)股份制改革

自2005年懷柔區(qū)懷柔鎮(zhèn)盧莊村開(kāi)啟以存量資產(chǎn)股份量化型為主的社區(qū)股份制改革以來(lái)[2]至2019年底，全區(qū)已有274個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織完成了集體產(chǎn)權(quán)制度改革，尚有10個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織未完成改革任務(wù)①10個(gè)未完成改革的村主要為城中村或城邊村，由于資產(chǎn)體量相對(duì)較大，人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，外來(lái)人口與轉(zhuǎn)非人口相互交織，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定難點(diǎn)較多，加之一些村還面臨未來(lái)棚戶區(qū)改造的機(jī)遇，政策還不明朗，因此這些村的集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢。；14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)街道還未開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。在懷柔區(qū)社區(qū)股份制產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，有些村將原村經(jīng)濟(jì)合作社撤銷或變更登記為新的村股份經(jīng)濟(jì)合作社，有的增建了新的村股份經(jīng)濟(jì)合作社。2012年，為了全面完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，北京市農(nóng)委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 全面加強(qiáng)登記管理工作的通知》，要求重新恢復(fù)原集體經(jīng)濟(jì)組織并進(jìn)行登記頒證。目前懷柔區(qū)完成產(chǎn)權(quán)制度改革后的274個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，既有村經(jīng)濟(jì)合作社，也有村股份經(jīng)濟(jì)合作社。村經(jīng)濟(jì)合作社擁有農(nóng)村集體土地所有權(quán)，村股份經(jīng)濟(jì)合作社擁有量化后的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所有權(quán)。沒(méi)有完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村只有村經(jīng)濟(jì)合作社。兩個(gè)社基本上是兩塊牌子、一套人馬、一套賬本。

三、懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要做法

（一）加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理工作的領(lǐng)導(dǎo)

建立區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)農(nóng)村集體“三資”管理和監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議制度。區(qū)級(jí)聯(lián)席會(huì)議由主管農(nóng)業(yè)的區(qū)委常委和副區(qū)長(zhǎng)牽頭，成員單位為區(qū)級(jí)有關(guān)部門，辦公室設(shè)在區(qū)經(jīng)管站。聯(lián)席會(huì)議每季度召開(kāi)一次，研究和解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)席會(huì)議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記總負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)，主要成員單位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及農(nóng)村“三資”管理業(yè)務(wù)的職能科室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會(huì)議每月召開(kāi)一次，研究討論本鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理工作。結(jié)合干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，制定村級(jí)組織“三資”管理考核辦法，考核將納入五好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村級(jí)黨組織評(píng)星晉級(jí)考核工作，并與村級(jí)干部工作掛鉤，以調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的工作主動(dòng)性。

（二）推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”管理制度建設(shè)

在強(qiáng)化農(nóng)村集體資金管理上，懷柔區(qū)做了以下幾個(gè)方面的工作。一是建立了財(cái)務(wù)收支管理制度。年初的年度重要項(xiàng)目收支計(jì)劃和年終的收支計(jì)劃完成情況要及時(shí)向全體成員公布。日常開(kāi)支必須嚴(yán)格履行審批程序，重大事項(xiàng)開(kāi)支必須履行民主程序。二是建立了資金管理崗位責(zé)任制度。按規(guī)定，分級(jí)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村管理崗位、財(cái)務(wù)崗位的職責(zé)和權(quán)限。全區(qū)統(tǒng)一實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)賬、款委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村級(jí)財(cái)務(wù)服務(wù)中心管理。三是建立了村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度。按照規(guī)定時(shí)間、程序、內(nèi)容逐筆逐項(xiàng)向全體成員公布財(cái)務(wù)收支情況，接受群眾監(jiān)督。

在強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理上，懷柔區(qū)做了以下幾個(gè)方面的工作。一是健全資產(chǎn)臺(tái)賬制度。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織定期進(jìn)行資產(chǎn)清查，做到賬實(shí)、賬款相符。二是健全資產(chǎn)處置制度。村集體經(jīng)濟(jì)組織以招標(biāo)投標(biāo)方式承包、租賃、出讓集體資產(chǎn)，以參股、聯(lián)營(yíng)、合作方式經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革等，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，由村集體經(jīng)濟(jì)組織提出處置意見(jiàn)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會(huì)議審核把關(guān)，村級(jí)民主決策程序通過(guò)后，公開(kāi)處置方案，再組織實(shí)施[3]。三是健全資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度。集體資產(chǎn)實(shí)行承包、租賃、出讓經(jīng)營(yíng)的，要加強(qiáng)合同履行的監(jiān)督檢查；集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)，要明確經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任人的責(zé)任和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，確定決策機(jī)制、管理機(jī)制和收益分配機(jī)制。集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份制或股份合作制經(jīng)營(yíng)的，其集體股份收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入賬內(nèi)核算。

在強(qiáng)化農(nóng)村集體資源管理上，懷柔區(qū)做了以下幾個(gè)方面的工作。一是完善資源登記制度。對(duì)于法律規(guī)定屬于集體所有的集體資源，逐項(xiàng)記錄在案。實(shí)行承包、租賃經(jīng)營(yíng)的集體資產(chǎn)，要登記資源承包租賃的相關(guān)信息。二是完善土地征用占用管理制度。建立土地征用、占用收入專戶，實(shí)施?？顚魧Ｓ霉芾怼Ｈ峭晟飘a(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)物資產(chǎn)交易、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有的依法可交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須經(jīng)過(guò)區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心核實(shí)后，在北京市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行交易，納入全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)并接受監(jiān)管。

（三）指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”管理規(guī)范化

一是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高管理人員業(yè)務(wù)能力。懷柔區(qū)經(jīng)管站抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干成立“三資”管理講師團(tuán)，分階段對(duì)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級(jí)參與“三資”管理人員開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。針對(duì)財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題，分批次對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村級(jí)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。每年至少開(kāi)展兩次檢查、評(píng)比打分，形成檢查報(bào)告并進(jìn)行通報(bào)。

勃列日涅夫執(zhí)政時(shí)期的第一個(gè)五年計(jì)劃（1966—1970年）經(jīng)濟(jì)情況較好，社會(huì)總產(chǎn)值比上個(gè)五年計(jì)劃增長(zhǎng)7.4%（1961—1965年增長(zhǎng)6.5%）。這一時(shí)期，勃列日涅夫?qū)Ω母锍址e極態(tài)度，力圖通過(guò)改革扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)。也是在這一時(shí)期，勃列日涅夫也站穩(wěn)了腳跟。但從70年代上半期開(kāi)始，保守、僵化與停止改革趨勢(shì)日益明顯，后來(lái)實(shí)際上取消了改革。在1971年的蘇共二十四大后，就不準(zhǔn)用“改革”一詞了，而改用“完善”一詞。俄羅斯學(xué)者說(shuō)得好，這一改變是向“停滯”過(guò)渡的標(biāo)志。

二是強(qiáng)化監(jiān)管保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)行。通過(guò)設(shè)置村委會(huì)公開(kāi)欄、召開(kāi)股東（社員）代表大會(huì)、黨員大會(huì)、“兩委”會(huì)等方式定期公開(kāi)村級(jí)財(cái)務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。開(kāi)展合同清理、規(guī)范專項(xiàng)整治，清理、規(guī)范合同3 583份，有效收回部分流失的農(nóng)村集體資產(chǎn)資源。

三是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村“三資”管理審計(jì)工作，對(duì)于審計(jì)中查處違反規(guī)定行為的，由懷柔區(qū)紀(jì)委監(jiān)委牽頭，按照《違反農(nóng)村集體“三資”管理行為問(wèn)責(zé)辦法》進(jìn)行問(wèn)責(zé)，視情況分別追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分管干部的失職責(zé)任及區(qū)有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，并在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)。

（四）推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理

根據(jù)2010年北京市委農(nóng)工委、北京市農(nóng)委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織管理、指導(dǎo)和服務(wù)的意見(jiàn)》，懷柔區(qū)在村股份經(jīng)濟(jì)合作社中普遍建立了股東大會(huì)或股東代表大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等民主管理架構(gòu)。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（股東）代表、董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)換屆選舉一般與村“兩委”換屆選舉工作同步進(jìn)行，村“兩委”換屆后由村書記直接兼任村股份經(jīng)濟(jì)合作社董事長(zhǎng)，大部分村的村經(jīng)濟(jì)合作社與村股份經(jīng)濟(jì)合作社法人一致。村經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)委會(huì)成員直接轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萁?jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事會(huì)成員，負(fù)責(zé)對(duì)本村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)工作進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)計(jì)劃（預(yù)算）、大額資金的使用、農(nóng)村集體資產(chǎn)處置、經(jīng)濟(jì)合同的簽訂、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易等重大事項(xiàng)都要經(jīng)過(guò)“八步工作法”才可辦理。“八步工作法”具體程序如下：第一步，提出決策議案。村集體經(jīng)濟(jì)組織提出決策議案，村黨支部受理。第二步，議定初步方案。黨支部書記主持召開(kāi)“兩委”聯(lián)席會(huì)議，討論形成提交社員（村民）大會(huì)或社員（村民）代表大會(huì)討論初步方案。第三步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)主管部門及上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門對(duì)合法合規(guī)性把關(guān)。第四步，征求黨員群眾意見(jiàn)建議。第五步，村集體將審議事項(xiàng)上報(bào)至上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管科，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會(huì)議審核把關(guān)。第六步，社員（村民）大會(huì)或社員（村民）代表大會(huì)討論通過(guò)。第七步，實(shí)施群眾監(jiān)督。第八步，公示反饋決策事項(xiàng)落實(shí)情況。

四、懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的突出問(wèn)題

（一）在功能定位上沒(méi)有很好地發(fā)揮出“統(tǒng)”的作用

堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，不能重“分”輕“統(tǒng)”，也不能重“統(tǒng)”輕“分”，必須將“統(tǒng)”與“分”緊密結(jié)合起來(lái)，形成功能互補(bǔ)、相得益彰的局面。懷柔區(qū)屬于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)，農(nóng)村勞動(dòng)力凈流出嚴(yán)重，村里普遍存在“有資源、缺資金、缺資產(chǎn)”的問(wèn)題，如果僅僅靠“老婦病弱”型農(nóng)戶單打獨(dú)斗，很難將承包地、農(nóng)宅、山場(chǎng)、林場(chǎng)、閑置廠房等資源型要素盤活利用起來(lái)。從當(dāng)前全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配表來(lái)看，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在一定程度上可以認(rèn)為鄉(xiāng)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有發(fā)揮好農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度“統(tǒng)”的功能。因?yàn)榧w“統(tǒng)”的功能缺失，會(huì)影響農(nóng)戶“分”的功能發(fā)揮。懷柔區(qū)2019年鄉(xiāng)村兩級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配表顯示，鄉(xiāng)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入總額6 537萬(wàn)元，占全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入的9.5%。全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)90.5%的收入來(lái)源于征地拆遷補(bǔ)償款、地上物補(bǔ)貼和專項(xiàng)工程款等各種財(cái)政資金以及少量的租金收入。

(二)在治理機(jī)制上存在被動(dòng)性與混同性問(wèn)題

總體來(lái)看，懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在治理機(jī)制上存在被動(dòng)性與混同性問(wèn)題。

一是被動(dòng)性，主要體現(xiàn)在由外向內(nèi)傳導(dǎo)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制。近年來(lái)，為防止“外部力量”干預(yù)與侵占、“內(nèi)部權(quán)力人”尋租等問(wèn)題，懷柔區(qū)加大農(nóng)村“三資”監(jiān)管的力度，以外部監(jiān)管推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織治理的規(guī)范化。這種通過(guò)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政力量監(jiān)管規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的方式有其必要性和合理性，特別是對(duì)于朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)等資產(chǎn)規(guī)模較大的城市化地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織有很好的監(jiān)督效果，但對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)還需要分類施策。懷柔區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織較為薄弱，很多集體經(jīng)濟(jì)組織處于“半癱瘓”或“癱瘓”狀態(tài)，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的自身力量和內(nèi)生動(dòng)力不足。在這種情況下，“嚴(yán)管有余、放活不足”只能強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織治理的被動(dòng)性和依賴性。

二是混同性，主要指村黨支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織之間在某種程度上的混同管理。如在民主決策中，村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策按規(guī)定應(yīng)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，但是在現(xiàn)實(shí)情況中，很多村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策不是在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，而是在全體村民范圍內(nèi)進(jìn)行。再如，在財(cái)務(wù)管理上，村委會(huì)與村合作社大多是一本賬目，將村莊公共事務(wù)和村合作社經(jīng)濟(jì)事務(wù)混同管理。這種一體化的治理模式導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織激勵(lì)機(jī)制難以建立等問(wèn)題。村書記工資補(bǔ)助已經(jīng)在全市政策框架下被固化，而對(duì)村經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)或村股份經(jīng)濟(jì)合作社董事長(zhǎng)卻缺乏經(jīng)營(yíng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制，不少村干部“等靠要”的思想較為嚴(yán)重，主動(dòng)謀劃發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的積極性不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)一位職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。另外，由于村社賬目混同，集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)性負(fù)擔(dān)仍然較重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年懷柔區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織共承擔(dān)各類公共服務(wù)以及相關(guān)稅費(fèi)等社會(huì)性負(fù)擔(dān)511.5萬(wàn)元，這對(duì)于本身發(fā)展就很薄弱的村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。

（三）在外部環(huán)境上缺乏公平有效發(fā)展的制度環(huán)境

目前，懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在外部環(huán)境上仍存在很多問(wèn)題。

一是缺乏和國(guó)企一樣平等進(jìn)入市場(chǎng)的制度通道。作為特殊法人的集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)地位仍缺乏具體實(shí)現(xiàn)路徑，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)需求與行政管理供給難以銜接。以懷柔區(qū)北房鎮(zhèn)為例，由于該鎮(zhèn)毗鄰科學(xué)城，鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織正在探索尋找科學(xué)城建設(shè)合作點(diǎn)，但遇到的問(wèn)題之一就是北房鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的市場(chǎng)主體地位難以落地。盡管該鎮(zhèn)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社持有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書，但由于缺少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)對(duì)于特殊法人的明確規(guī)定，且各部門工作銜接不暢，使得集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)審批環(huán)節(jié)存在依據(jù)不足、難以操作的問(wèn)題。

二是缺乏發(fā)展空間和配套用地。依據(jù)懷柔分區(qū)規(guī)劃和功能定位，懷柔鄉(xiāng)村地區(qū)是建設(shè)用地減量的重點(diǎn)區(qū)域，處在生態(tài)控制區(qū)和限制建設(shè)區(qū)的大部分集體經(jīng)濟(jì)組織還面臨著生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)相關(guān)政策制約。如懷柔水庫(kù)一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)有9個(gè)村莊約有2 000多戶5 000多人，由于水源保護(hù)政策限制，這9個(gè)村莊難以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，因而全部成為區(qū)級(jí)低收入村。

三是缺乏支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的政策體系。相較于國(guó)企、民企，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著很多特殊的條件，特別是對(duì)于發(fā)展較為薄弱的懷柔區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，不僅需要嚴(yán)格管理和規(guī)范，更需要在人才引進(jìn)、稅收、金融、財(cái)政以及公共服務(wù)等方面給予一攬子政策支持。

五、加強(qiáng)懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的思考與建議

（一）加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能

一是發(fā)揮好統(tǒng)籌服務(wù)功能。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織以提供統(tǒng)一管理、有償服務(wù)等形式，領(lǐng)辦、創(chuàng)辦各類服務(wù)實(shí)體，為農(nóng)民提供技術(shù)、信息、物資、流通等服務(wù)。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立勞務(wù)服務(wù)隊(duì)，組織村內(nèi)富余勞動(dòng)力，以實(shí)行勞務(wù)總承包等方式承接農(nóng)村交通、水利、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、道路養(yǎng)護(hù)、綠化環(huán)衛(wèi)管護(hù)等勞務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和政策工程項(xiàng)目，對(duì)外提供勞動(dòng)中介和輸出等有償服務(wù)。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織購(gòu)置農(nóng)機(jī)具，創(chuàng)新開(kāi)展農(nóng)村電子商務(wù)服務(wù)，為各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后有償服務(wù)。

二是發(fā)揮好統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)功能。圍繞資源盤活起來(lái)，充分利用懷柔的旅游資源、生態(tài)資源，通過(guò)成立農(nóng)宅利用合作社、旅游合作社，將閑散的農(nóng)宅、山場(chǎng)、林地統(tǒng)一利用起來(lái)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、度假產(chǎn)業(yè)、森林產(chǎn)業(yè)、林下產(chǎn)業(yè)。

三是發(fā)揮好統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)功能。圍繞資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)起來(lái)，充分利用建設(shè)懷柔科學(xué)城的發(fā)展契機(jī)，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合組建經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在科學(xué)城北區(qū)、南區(qū)、東區(qū)形成三片創(chuàng)新城區(qū)，以新組建的經(jīng)濟(jì)實(shí)體聯(lián)合購(gòu)買商業(yè)用房，并委托實(shí)體單位統(tǒng)一對(duì)外出租經(jīng)營(yíng)，租金收入由各村集體經(jīng)濟(jì)組織按股份比例分享；支持村集體經(jīng)濟(jì)組織異地開(kāi)展公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，建好后由政府回租，建立村集體經(jīng)濟(jì)組織出資建設(shè)，政府或使用單位租賃經(jīng)營(yíng)，村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得租金的合作模式。

（二）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

一是因地制宜推進(jìn)剩余10個(gè)村的村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范管理，建立健全新型集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)[4]，探索建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，理順?lè)峙潢P(guān)系，大力推進(jìn)按股份分配，嚴(yán)格禁止舉債分配。探索集體資產(chǎn)股份采取集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓（贈(zèng)予）等方式退出，穩(wěn)妥開(kāi)展集體資產(chǎn)股份權(quán)能有序繼承和抵押、擔(dān)保，積極拓展集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押權(quán)能。二是選擇有積極性、有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。在明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)多種形式的股份合作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)。三是盡快落實(shí)生態(tài)資產(chǎn)確權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品交易政策，啟動(dòng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作，促進(jìn)生態(tài)資源資產(chǎn)化、可量化、可經(jīng)營(yíng)。

（三）提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理能力和水平

一是推行政社分開(kāi)。加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織職能分離，在農(nóng)村基層黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加快推進(jìn)村民委員會(huì)事務(wù)和村集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)分離工作。村內(nèi)公益事業(yè)、村民自治公益性事務(wù)等由村委會(huì)負(fù)責(zé)；集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展及集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、土地等資源性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理及開(kāi)發(fā)利用等由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。嚴(yán)格區(qū)別村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策議事范疇，杜絕用黨員大會(huì)或村民代表大會(huì)代替村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（股東）大會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行討論決策。

二是實(shí)行賬務(wù)分離。推行村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織賬務(wù)分離，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的財(cái)務(wù)往來(lái)關(guān)系，村內(nèi)公共服務(wù)、公益事業(yè)等公共管理支出應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)逐步減少甚至不再直接承擔(dān)村內(nèi)公共管理成本。三是規(guī)范執(zhí)行章程。參照2020年11月4日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，結(jié)合實(shí)際，按程序修改完善集體經(jīng)濟(jì)組織章程，并嚴(yán)格執(zhí)行章程的有關(guān)規(guī)定，使集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理制度化、規(guī)范化、程序化，同時(shí)要與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的信息化建設(shè)，提高信息化運(yùn)用和管理水平。

（四）加快構(gòu)建法治化、規(guī)范化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展制度環(huán)境

一是加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的地方立法工作。加快清理有關(guān)限制集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)發(fā)展的體制弊端和政策障礙，既要賦予集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)平等的市場(chǎng)主體地位，又要針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人賦予相應(yīng)的法律法規(guī)保障和支持[5]。

二是制定懷柔區(qū)新時(shí)期加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)，重點(diǎn)在人才、金融、財(cái)稅等方面加大政策支持力度。在人才支持方面，鼓勵(lì)和引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生等優(yōu)秀人才到集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，保護(hù)其各項(xiàng)合法權(quán)益；用好支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員到集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)；充分利用股份合作優(yōu)勢(shì)，借鑒陜西省袁家村經(jīng)驗(yàn)，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員入股的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新設(shè)置交叉股、混合股、限制股等允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外人員購(gòu)買的新股種，建立社會(huì)化、多元化、復(fù)合型的股權(quán)結(jié)構(gòu)；建立健全社會(huì)資本參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益保障機(jī)制，確保集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)職工享有同等保障性待遇。在金融支持方面，進(jìn)一步發(fā)揮政策性金融作用，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織投入；同時(shí)，建議以集體經(jīng)濟(jì)組織為平臺(tái)，發(fā)展農(nóng)村合作金融，滿足集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的金融需求。在財(cái)稅方面，認(rèn)真落實(shí)《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2017〕55號(hào)）[6]，減免因農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革而發(fā)生的契稅、印花稅；在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)著眼于特別法人的定位，盡快制定有別于一般工商企業(yè)的財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，支持集體經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展，使集體經(jīng)濟(jì)組織成為推動(dòng)農(nóng)民走向共同富裕的重要組織載體。