任恒

摘 要：美國當(dāng)代政治經(jīng)濟學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆針對制度安排影響公共池塘資源治理績效的內(nèi)在機制予以細致闡述，將影響個體選擇的內(nèi)外部變量納入綜合分析范疇，繼而揚棄了政府管制與產(chǎn)權(quán)私有的傳統(tǒng)解決方案，并另辟蹊徑地提出資源占用者自主治理的“第三條道路”，構(gòu)建出一套自主治理的制度分析框架。鑒于奧斯特羅姆的研究結(jié)論對于公共治理理論所做出的貢獻往往為學(xué)界所忽略，本文將從這一思想在公共治理譜系中的地位以及它對于復(fù)合民主的奠基作用予以闡述，旨在審視奧斯特羅姆自主治理思想的理論價值，將其作為研究奧氏思想的升華，以凸顯奧氏自主治理思想的歷史價值。

關(guān)鍵詞：埃莉諾·奧斯特羅姆;自主治理;學(xué)術(shù)史;公共治理

中圖分類號：D035? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）11-0031-04

美國當(dāng)代政治經(jīng)濟學(xué)家、榮膺2009年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的印第安納大學(xué)政治學(xué)系教授埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom），針對公共事物的治理狀況開展了長達半個世紀之久的研究，獲得了令人矚目的成就。概言之，奧斯特羅姆主要以規(guī)模較小的公共池塘資源為研究對象，專注于考察不同制度安排將如何增進或阻礙個體之間的合作機制，在揚棄政府管制與產(chǎn)權(quán)私有的傳統(tǒng)路徑之上，另辟蹊徑地提出自主治理的“第三條道路”，進而突破了傳統(tǒng)集體行動理論的窠臼。在公共治理范式的連續(xù)譜系中，奧斯特羅姆沖破國家理論與企業(yè)理論的束縛而提出自主組織的自主治理思想，這一思想凸顯了所有個體都有義務(wù)積極參與社群事務(wù)和公共生活，并塑造著公民自主的治理方式，體現(xiàn)公民共和主義的傾向。奧斯特羅姆的研究主要聚焦于自治組織的自主治理領(lǐng)域，其中自主設(shè)計的制度規(guī)則提升了組織成員開展自組織的積極性，融合了效率與民主價值。鑒于奧斯特羅姆的研究結(jié)論對于公共治理理論所做出的貢獻往往為學(xué)界所忽略，本研究將從這一思想在公共治理譜系中的地位以及它對于復(fù)合民主的奠基作用予以闡述，以凸顯奧氏自主治理思想的歷史價值。

一、公共治理譜系中的自主治理思想

20世紀60年代以來，隨著西方發(fā)達國家行政效率低下、財政支出持續(xù)增長以及公眾對政府的普遍不信任等公共問題日益凸顯，西方學(xué)界對于傳統(tǒng)政府統(tǒng)治模式發(fā)出質(zhì)疑，并反思官僚制行政的有效性問題。在這一過程中，眾多學(xué)者從不同的價值訴求和制度環(huán)境出發(fā)，提出在公共行政過程中引入社會組織、企業(yè)運作或公眾參與等治理工具，進而構(gòu)建出多中心治理、協(xié)同治理、新公共管理、新公共服務(wù)、自主治理等公共治理的理論叢林，以革除政府與市場在管理、調(diào)控與協(xié)調(diào)社會事務(wù)過程中的弊端。不過作為一個舶來詞匯，西方學(xué)界對于治理（Governance）以及公共治理（Public Governance）并未形成一個普遍認可的概念，鮑勃·杰索普（Bob Jessop）認為“治理”在許多語境中大行其道，已然淪為可以指涉任何事物以至于變成毫無意義的“時髦詞匯”[1]29-45。克勞斯·奧菲（Claus Offe）等人也發(fā)出詰問：“治理”一詞是否僅僅只是一個“空洞的符號”（empty signifier）[2]550-562。總之，公共治理存在著多種模式，它們往往側(cè)重于治理的不同特征。不過，公共治理的內(nèi)在模式共同在理論取向上實現(xiàn)了由垂直層級（hierarchy）到水平網(wǎng)絡(luò)（horizontal networks）、由單一中心（monocentric）到多中心（polycentric）、由統(tǒng)治到治理的變遷進程。

事實上，英文“治理”（governance）的詞源可追溯至拉丁文“gubenare”，其原意為引導(dǎo)、掌舵和操縱，常用其指稱有關(guān)指導(dǎo)或?qū)虻南嚓P(guān)活動。1989年，世界銀行在對非洲國家的資金援助計劃中提出以“善治”（good governance）作為衡量標準，包括提升政府的效率、減少政府財政開支、增強公共物品供給的競爭程度以及市場化等內(nèi)容，從而引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論。其中，治理理論的先驅(qū)代表詹姆斯·羅西瑙（James N. Rosenau）認為“沒有政府的治理是可能的，即我們可以設(shè)想這樣的一種規(guī)章機制：盡管它們未被賦予正式的權(quán)力，但在其活動領(lǐng)域內(nèi)也能夠有效地發(fā)揮功能。”[3]5羅伯特·羅茲（R. A. W. Rhodes）認為治理包含六種用法：最小化政府;私營部門的治理;新公共管理;善治;社會神經(jīng)系統(tǒng);自組織網(wǎng)絡(luò)。其中，羅茲傾向于將治理看作是自組織網(wǎng)絡(luò)的自治管理[4]652-667。格里·斯托克（Gerry Stoker）認為治理應(yīng)包含如下五種理解：一套不限于政府的社會公共機構(gòu)與行為者;社會經(jīng)濟問題的責(zé)任與界限愈益趨向模糊;各公共機構(gòu)之間的權(quán)力依賴;行為者網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的自主治理;政府權(quán)力未必能夠妥善處置公共事物[5]19-30。文森特·奧斯特羅姆認為治理是在憲政統(tǒng)治基礎(chǔ)上的多中心秩序，體現(xiàn)為個人間、組織間與政府間自然出現(xiàn)的秩序[6]。

其后，全球治理委員會在《我們的全球伙伴》中對“治理”定義為：“治理是眾多公共或私人的個體或機構(gòu)處理共同事務(wù)的各種方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種非政治的制度安排?！盵7]2對于治理理論的內(nèi)涵，雖然學(xué)術(shù)界并未能達成一致的觀點，但共同承認以下四點要素：（1）主體方面：治理的主體是包括政府、市場、社會和公民個人在內(nèi)的多元主體，而且各治理主體之間存在互動和依賴的伙伴關(guān)系，而不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治、命令與被命令的關(guān)系;（2）邊界方面：治理理論在尋求解決問題的方案中，存在公私關(guān)系、國家與社會、政府與企業(yè)之間邊界的模糊性;（3）運行方面：治理理論憑借的是自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系，而不再是傳統(tǒng)的科層制度，包括政府在內(nèi)的各個治理主體角色已不是控制、監(jiān)督，而是自主合作;（4）治理理論重視公民社會的培育及其與國家彼此之間的合作、互助和討價還價。從理論范疇來看，治理理論主要是需求政府因素以外的改革突破，其主要是師法政治社會學(xué)的研究途徑，強調(diào)公民參與、建立公共領(lǐng)域，從而走向社會共同管理的架構(gòu)。

作為應(yīng)對政府失靈與市場失靈的補充機制，公共治理主要是為了解決公共事物的有效供給和合作秩序，其本身十分強調(diào)各主體之間的合作機制，并強調(diào)多元主體的能力建設(shè)，主張借助合作、協(xié)商、確定共同的目標、伙伴關(guān)系等途徑，以實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。其中，公私伙伴關(guān)系（public-private partnerships）是公共治理的核心要素，是指多元化的公共管理主體之間存在權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系，這亦成為其區(qū)別于統(tǒng)治的關(guān)鍵特征。公共治理作為由多元的公共管理主體組成的公共行政體系，在其中政府是否仍應(yīng)承擔(dān)大部分公共事物的治理責(zé)任以及政府將以何種方式應(yīng)用自身權(quán)威，成為學(xué)界爭論的焦點。政府權(quán)威的應(yīng)用程度由整體治理向自主治理等模式逐漸變?nèi)?，其中在自主治理過程中，政府在自主組織的自主治理過程中，其權(quán)威處于最為軟弱的狀態(tài)。自主治理語境下的公共管理，乃是多元化的主體基于伙伴關(guān)系展開合作的自治網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，其中參與公共事務(wù)的各方主體將為了獲取他人的支持而放棄自身的部分權(quán)利，依靠社群內(nèi)部積累的社會資本等優(yōu)勢和資源，通過協(xié)商對話、談判和交易等各種機制增進理解，最終借助相互信任、營造共同目標以構(gòu)建公共事物的管理聯(lián)合體。相較于其他公共治理理論，奧斯特羅姆的自主治理思想強調(diào)治理主體并不依賴政府提供外部規(guī)則和相關(guān)資源，而是通過社群內(nèi)部的集體行動和自主選擇，自行供給規(guī)則來治理公共事務(wù)。正如諾貝爾獎評委會對奧斯特羅姆的評語那樣，“（奧斯特羅姆）挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)觀點，并論證了在缺乏中央權(quán)威的監(jiān)管或私有化的情境中，地方集體如何能夠成功管理當(dāng)?shù)刭Y產(chǎn)?！盵8]可以說，奧斯特羅姆自主治理思想的終極目標是借助放權(quán)社會的方式以實現(xiàn)社會自治，體現(xiàn)了對民主治理的深切關(guān)懷。

在公共治理的理論譜系中，奧斯特羅姆的自主治理思想力求將公共管理納入民主的軌道，并以公民個體權(quán)利為價值導(dǎo)向，因此奧氏思想所涉及的治理類型應(yīng)屬于最后一種類型。鑒于自主治理是組織系統(tǒng)內(nèi)部從無序向有序的過程，是一種建立在認同性、情感性關(guān)系以及共同志業(yè)基礎(chǔ)之上的治理模式。在這一治理類型中，相互依存的個體憑借自律和自治的方式，以解決集體行動中所涉及的制度供給、可信承諾與相互監(jiān)督難題。她的創(chuàng)新之處在于將制度安排視作互動的公共機構(gòu)組成的體制，而非由單一個體控制的體制。例如，奧斯特羅姆借助對世界范圍內(nèi)大量案例的薈萃分析，并運用新制度經(jīng)濟學(xué)的方法，對公共池塘資源（CPRs）中個人所面臨的困境予以研究，認為自我組織的個體往往能夠選出內(nèi)部監(jiān)督者，由其對全體資源占用者負責(zé)，從而在很大程度上規(guī)避機會主義行為的發(fā)生。正如有的學(xué)者所言，“實行治理，則參與者最終便形成自主自治的網(wǎng)絡(luò)。這樣的一些網(wǎng)絡(luò)總是連接于種種政策群體以及按功能或問題而形成的其他形式的群體?！盵5]25

如若從政府與社會（市場）的合作程度以及協(xié)商主體間的平等程度兩個維度切入，治理模式大致可區(qū)分為協(xié)同治理、自主治理、整合治理、全能治理等四種類型（詳見表1）。奧斯特羅姆的自主治理思想有效整合了理論分析與實證研究兩項工作，并從制度理論及公共選擇角度剖析公共池塘資源的治理難題，證實了存在國有化和私有化之外的第三條道路，即資源占用者們可借助“自組織”有效展開自主治理。正是在這一意義上，“公共治理說到底就是全民治理，全體公眾的自覺治理才是公共治理的根本目的?！盵9]133因此，與其他公共治理形式比較，自主治理中公眾參與的主體性及主動性較強，它鼓勵公眾共同承擔(dān)公共事務(wù)治理的風(fēng)險，以建立合作的形式減少機會主義，追求多元化和多樣性基礎(chǔ)上的共同利益。奧斯特羅姆從若干方面對作為公共治理模式的自主治理進行拓展。一是從規(guī)則和制度層面對于自主治理成功運行的條件進行闡述，有利于研究者對自主治理的微觀過程進行更清晰的觀察和認識;二是將自主治理過程視為規(guī)則選擇、執(zhí)行和監(jiān)督過程，從而凸顯了規(guī)則的地位;三是在世界范圍內(nèi)案例的選擇，以此證明自治并非僅是美國獨有的傳統(tǒng)。由此看來，奧斯特羅姆作為美國提倡治理的先驅(qū)之一，她的理論在公共治理的范式譜系中有其一席之地，后繼研究者應(yīng)對其予以重視。

二、自主治理：作為復(fù)合民主的微觀基礎(chǔ)

從詞源學(xué)的角度，現(xiàn)代英語中“democracy”源于古希臘文“demokratia”，其是由“demos”與“kratia”兩部分組合而成，前者意為“人民”，后者意為“權(quán)力、統(tǒng)治或權(quán)威”。由此可知，“民主”原意即為“人民的統(tǒng)治或權(quán)力”。在這一意義上，“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員能直接或間接地參與或可以影響全體成員的決策”[10]11，從而較為清晰地闡述了權(quán)力的來源問題。作為人類社會孜孜以求的價值與目標，民主在權(quán)力行使方面并非表現(xiàn)為單一的形態(tài)或形式，而是呈現(xiàn)為多種形態(tài)或形式的復(fù)合存在。正如國內(nèi)有學(xué)者認為的，“民主詞源含義的簡約性與構(gòu)成形式的復(fù)合性帶來了不同時空背景下民主內(nèi)涵和民主現(xiàn)象的復(fù)雜性?！盵11]14具體而言，在長期的實踐過程中，復(fù)合民主（Compound Democracy）在民主解決內(nèi)容層面，表現(xiàn)為對重要的人事任免事項進行民主表決的選舉民主與決定重大公共事務(wù)的決策民主的復(fù)合;在民主運作形態(tài)層面，表現(xiàn)為人民無須通過中介而直接行使權(quán)力的直接民主與人民通過代表間接行使權(quán)力的間接民主的復(fù)合;在民主功能層面，表現(xiàn)為消除分歧、形成共識的協(xié)商民主與履行合法化的票決民主的復(fù)合。其中，民主社會富有活力的關(guān)鍵，在于公民之間展現(xiàn)的多元關(guān)系，其關(guān)鍵是公民個體在處理公共事務(wù)方面所擁有的自主治理能力。這正如英國政治學(xué)家戴維·赫爾德（David Held）所闡述的，“自治意味著人類自覺思考、自我反省和自我決定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據(jù)不同可能的行動路線行動的能力。”[12]380

與此同時，按照《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》有關(guān)“自治”的理解，可知“自治是指某個人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨對其行為和命運負責(zé)的一種狀態(tài)”[13]693。而所謂自主治理，指涉利益相關(guān)的特定群體在面臨共同問題之時，在不依賴委托代理人和外部的強制干預(yù)，而主要憑借內(nèi)部成員自主組織、自主協(xié)調(diào)的途徑和方法，用以探尋解決相應(yīng)有效方案的一種集體行動與制度安排。理論上而言，公共事務(wù)民主治理的理想狀況是公民共同的直接管理或公民的自我管理，也即民主的本意為自主治理。因為自主治理是基于治理群體內(nèi)部彼此的信任，以公共利益為目標，借助民主協(xié)商的方式共同治理公共事物的過程。在這一意義上，自主治理超越了普遍意義上參與治理或參與式民主的局限。從理論上而言，只要整個治理過程被政府所主導(dǎo)和控制，公民參與在一定程度上就將成為“邀請式參與”。而唯有在自主治理的實踐當(dāng)中，參與者個體共同參與公共事務(wù)的治理過程，方能產(chǎn)生較為強烈的政治功效感。作為公共治理研究的公民社會途徑，奧斯特羅姆的自主治理思想強調(diào)治理過程中充分發(fā)揮公民的作用，注重公民在公共事務(wù)治理中的積極性和主動性。例如，奧斯特羅姆更為注重公共池塘資源（CPRs）利用過程中社群內(nèi)部的制度創(chuàng)新，并由此導(dǎo)向民主和自主的合作機制[14]88。換言之，復(fù)合民主與自主治理相契合，關(guān)鍵在于借助公民自身的力量，賦予他們更多的決定權(quán)和自主權(quán)，推動公民直接參與公共事務(wù)的處理。

值得重視的是，奧斯特羅姆的自主治理思想超越了普遍意義上的參與治理或參與式民主的局限。在奧斯特羅姆的研究中，強調(diào)公民的自主治理，意味著共同體或個人自主管理本共同體或本人的公共（私人）事務(wù)，乃是民主社會的建設(shè)根基。正如文森特·奧斯特羅姆所界定的，“民主社會的重要特質(zhì)是，決策權(quán)能夠廣泛分散，個人有充分的裁量權(quán)或者自由，政府官員的行為受到有效約束。從規(guī)范的觀點來看，民主社會的活力取決于社會治理中存在著實質(zhì)的多中心因素?！盵15]76進一步分析，如若由政府控制和主導(dǎo)治理的全過程，而所謂的公共治理模式的革新停留于更多的民主協(xié)商、公民參與，無法改變公民及其組織在治理結(jié)構(gòu)中的從屬性、依附性地位，且不能重塑公共決策機制及其過程，從而不能激發(fā)公民產(chǎn)生切實的政治功效感，也無法促使公民產(chǎn)生真正的主體性價值。不僅如此，自主治理中多元利益主體共同參與公共管理的事務(wù)過程，促使個體有機會提出自身訴求，并承擔(dān)為公共事務(wù)輸送資源的義務(wù)，與此同時，國家（政府）也能夠既保持自身“掌舵”能力，又做到還權(quán)于民，從而獲得“合法性”支持?；诖?，邁克爾·麥金尼斯（McGinnis）等人將“民主”視為一系列持續(xù)的變革，即將民主理解為多中心秩序環(huán)境中的自主治理過程[16]91。

進一步分析，自主治理是由公民主動行使治理公共事務(wù)的有關(guān)權(quán)利，共同協(xié)商決定公共資源的配置，以實現(xiàn)并增進公共利益為目的的社會秩序組織方式。自主治理的核心在于公民針對公共事務(wù)解決的民主協(xié)商，后者是普通民眾抵御全能政府暴力侵襲的可行機制。正如卡爾·科恩（Carl Cohen）所言“民主的實質(zhì)是社會成員參與社會的管理，它就是自治?！瓊€人自治的經(jīng)驗在民主過程中是以放大的形式表現(xiàn)出來的。”[17]285公民之間的自主治理，是培養(yǎng)現(xiàn)代公共精神、公共責(zé)任和公民品格的重要途徑，有助于打破公共服務(wù)單一供給的局面。奧斯特羅姆的研究，證明了人類社會中的眾多公共事物其實并非完全依賴國家或市場加以解決，自主組織的自主治理在一定程度上是更為有效的制度安排，從而說明了自主治理的重要性。對此，奧斯特羅姆認為“人們不僅面臨關(guān)于在給定處境中如何行動的抉擇，而且他們也有能力思考、闡述和挑戰(zhàn)不同的構(gòu)成抉擇處境的方法。在不同的情況和不同層次上都可進行抉擇。當(dāng)人們不僅學(xué)習(xí)如何使用公有物，而且學(xué)習(xí)如何管理公有物時，他們就是正在為發(fā)展和維護自治的民主社會奠定基礎(chǔ)?！盵17]107

正如國內(nèi)學(xué)者所言，“從‘委托—代理人的角度看自組織治理模式，其重要特點就是治理者與被治理者身份的合一，權(quán)力不再扮演核心的角色，治理者與被治者不再是二元對立，而是協(xié)調(diào)（coordination）與合作（cooperation），強調(diào)正面激勵、主動參與的原則。”[18]84也就是說，自主治理將是社會治理的理想方式。正如文森特·奧斯特羅姆所說的“若民眾欲意成為統(tǒng)治者，社會成員即應(yīng)當(dāng)學(xué)會如何自主治理。他們不應(yīng)該設(shè)想政府成為社會的監(jiān)護人，指導(dǎo)和控制社會的運作。”[19]271不過嚴格地講，共同體內(nèi)部基于信任、規(guī)范、互惠等社會資本，借助相互溝通、共同協(xié)商獲取共識，并對一定范圍內(nèi)的社群事務(wù)實施自主治理，并非當(dāng)代社會獨有的現(xiàn)象，歷史中古希臘眾多的城邦民主、西歐中世紀的市民自治、美國建國前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治傳統(tǒng)均擁有上述治理模式的若干特征。奧斯特羅姆自主治理思想的重大貢獻，就在于其證明了現(xiàn)代高度異質(zhì)化的社會中自主治理在公共池塘資源治理過程中的有效性，并契合了當(dāng)今社會反思官僚體制的趨勢，從而為當(dāng)代復(fù)合民主的實踐奠定微觀基礎(chǔ)。

三、結(jié)語

奧斯特羅姆自主治理思想在社會、政治、經(jīng)濟等諸多方面都具有重大意義，她的思想兼容政策的關(guān)懷與科學(xué)的嚴謹、結(jié)合規(guī)范分析與經(jīng)驗分析的各項技術(shù)，并對規(guī)則的多層次分析加以關(guān)注。奧斯特羅姆的自主治理思想對于公共選擇和制度分析理論與方法的拓展，以及對于公共政策和新政治經(jīng)濟領(lǐng)域的相關(guān)研究，尤其是對于公共池塘資源等公共事物的研究，做出了具有開創(chuàng)性的突出貢獻。源于此，本研究探析奧氏自主治理思想在學(xué)術(shù)史中的定位問題，即厘清這一思想在公共治理理論譜系的位置，以及其對于復(fù)合民主的功能。她對于公共選擇和制度分析理論與方法的拓展，以及對于公共政策和新政治經(jīng)濟領(lǐng)域的相關(guān)研究，尤其是對于公共池塘資源（CPRs）等公共事物的研究，做出了具有開創(chuàng)性的杰出貢獻，表現(xiàn)為在傳統(tǒng)國家理論和企業(yè)理論的基礎(chǔ)上，建設(shè)性地開發(fā)出自主治理思想。綜上所述，在當(dāng)今各國治道變革與學(xué)科交融的風(fēng)云際會之中，奧斯特羅姆的自主治理思想無疑是其中一顆奪目耀眼的明珠，她的學(xué)術(shù)思想至今仍對公共事物的制度安排提供自己的真知灼見，留給后繼研究者以豐富的學(xué)術(shù)遺產(chǎn)，進而一定程度上影響著社會科學(xué)乃至人類社會的發(fā)展進程。

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