董 慧

一、 問題的提出

城市的演進(jìn)歷程代表著人類由蒙昧到文明的躍遷。作為人類創(chuàng)造性實(shí)踐產(chǎn)物的城市，既表達(dá)著人類試圖構(gòu)建一種可以控制的、有秩序的、安全的空間的愿景，也代表著工業(yè)化、現(xiàn)代化之進(jìn)步的起點(diǎn)?？v觀城市發(fā)展近五千年的歷史，我們看到不同的城市世界與城市生活，盡管有些城市在時(shí)間上與空間上相隔甚遠(yuǎn)，但卻有共同的最基本的特征，即安全(1)全球公認(rèn)的著名城市問題研究權(quán)威、“新美國基金會”歐文高級研究員喬爾·科特金在《全球城市史》中將城市所共同具有的特征高度概括為“神圣、安全與繁忙”，認(rèn)為這三者分別代表著一個(gè)城市的精神、政治與經(jīng)濟(jì)的氣質(zhì)，三者缺一不可，共同構(gòu)成城市存在的基礎(chǔ)。所謂安全，是一個(gè)城市能夠提供的最基本的安全保障，包括安全的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境和政治結(jié)構(gòu)。。安全既是人們選擇在城市聚居與生活的最美好的初衷和最重要原因，也是城市發(fā)展最重要的保障與最基本的底線。城市深深嵌入在人的生產(chǎn)生活實(shí)踐、人與人各種社會關(guān)系所編織起來的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)中，因而是一個(gè)多元的、復(fù)雜的空間集聚有機(jī)體。新冠肺炎疫情的暴發(fā)，將高速城市化帶來的現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)深刻地呈現(xiàn)出來，而疫情的全球快速蔓延，表明了城市現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)所具有的內(nèi)在全球化傾向，同時(shí)將全球化背景下城市與城市之間深層的關(guān)聯(lián)、超大城市的脆弱性、人們對城市生活健康與安全的訴求等重要問題一一揭示出來。

現(xiàn)代城市，尤其是超大城市諸如人口密集、大規(guī)模人口流動(dòng)、城市空間不平衡發(fā)展、城市治理體系的不成熟等突出特征，使得它們在面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件——人類歷史上所遭遇的一系列流行病的挑戰(zhàn)時(shí)顯得尤其不堪一擊。從歷史性角度、全球性范圍來看，城市現(xiàn)代化的發(fā)展，造就了城市文明特有的風(fēng)險(xiǎn)：在發(fā)達(dá)的城市中，城市空間生產(chǎn)既生產(chǎn)了經(jīng)濟(jì)財(cái)富和文化繁榮，也在不斷地生產(chǎn)著各種城市風(fēng)險(xiǎn)，如健康風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)。流行病暴發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)所具有的潛在威脅，如果突破了城市的社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力發(fā)展指數(shù)、環(huán)境條件、日常生活所具有的承載力，就會在人類毫無防備和預(yù)警的情況下完全釋放出來，對人類產(chǎn)生致命性影響。毫無疑問，城市化是一部人類與流行病斗爭的歷史，流行病的風(fēng)險(xiǎn)也一直是城市現(xiàn)代化過程中的主題。在這個(gè)意義上，風(fēng)險(xiǎn)與城市具有關(guān)聯(lián)性與共性，可以說，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與城市的發(fā)展齊頭并進(jìn)。城市化也日益增加著人們對風(fēng)險(xiǎn)的感知，在一種不安全感、不確定性中，個(gè)人、城市與國家都變成了有風(fēng)險(xiǎn)的存在。

新冠肺炎疫情的蔓延以及人類對抗疾病的努力，不僅改變了人們的生活方式，也改變著人們的城市意識，迫使我們?nèi)ニ伎家咔橹蟮某鞘?、城市生活會是一番什么景象。疫情既是對中國特色社會主義道路的城市空間實(shí)踐的考驗(yàn)，也是對中國城市治理究竟如何走才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的現(xiàn)代化的考驗(yàn)。本文將立足于整體性、系統(tǒng)性的視角，根據(jù)馬克思主義哲學(xué)、馬克思主義城市理論的基本觀點(diǎn)與方法，對城市風(fēng)險(xiǎn)以及超大城市面臨的新風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性的辨識，探尋面向科學(xué)性、人民性與健康性的城市治理之道。在今天風(fēng)險(xiǎn)無處不在、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)劇增的現(xiàn)實(shí)背景下，城市既需要快速發(fā)展，也需要健康安全。實(shí)現(xiàn)城市健康安全地運(yùn)行，需要在堅(jiān)持總體國家安全觀的基礎(chǔ)之上，關(guān)注各種風(fēng)險(xiǎn)，積極建構(gòu)前瞻性的城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系。習(xí)近平總書記提出的“統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局、發(fā)展安全兩件大事，既聚焦重點(diǎn)、又統(tǒng)籌全局，有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)連鎖聯(lián)動(dòng)”(2)習(xí)近平：《提高防控能力著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn) 保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展社會大局穩(wěn)定》,《旗幟》2019年第2期。這一戰(zhàn)略性思想，為城市風(fēng)險(xiǎn)治理、城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要的方向指導(dǎo)。

二、 城市、風(fēng)險(xiǎn)與治理：基于社會空間辯證法的分析

我們生活在城市中，對于空間、風(fēng)險(xiǎn)與治理都會有直觀的感悟。新冠肺炎疫情是21世紀(jì)以來人類面臨的最大危機(jī)與困境，疫情的緣起、抗疫的艱辛、疫后社會生產(chǎn)與生活的恢復(fù)，無不凸顯著當(dāng)代城市空間實(shí)踐的復(fù)雜性?？臻g、風(fēng)險(xiǎn)與治理的重要內(nèi)涵及其深刻關(guān)聯(lián)，也經(jīng)由新冠肺炎疫情這一突發(fā)性的重大公共衛(wèi)生事件凸顯出來。風(fēng)險(xiǎn)作為一個(gè)廣為人知的日常生活概念和經(jīng)常被討論的學(xué)術(shù)概念，不是一個(gè)新的話題，只是當(dāng)前的疫情使得風(fēng)險(xiǎn)又一次成為熱點(diǎn)話題，而且圍繞著風(fēng)險(xiǎn)也產(chǎn)生了對城市治理以及全球治理的思考。毫無疑問，新冠疫情的全球擴(kuò)散，使得每一個(gè)國家、每一個(gè)城市甚至人類生活的每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)環(huán)節(jié)都處于風(fēng)險(xiǎn)之中。風(fēng)險(xiǎn)是客觀性的存在，是歷史性地生成的，也是面向未來的預(yù)期。在城市化的空間實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)則與城市化的規(guī)模、速度復(fù)雜交織在一起，城市化日益產(chǎn)生的問題、困難與危機(jī)會逐漸演變成城市風(fēng)險(xiǎn)。城市既是風(fēng)險(xiǎn)最集中的地方，也是風(fēng)險(xiǎn)傳播的中心。城市風(fēng)險(xiǎn)無論是在時(shí)間上還是在空間上，都是城市現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，也可以說是現(xiàn)代文明所制造的風(fēng)險(xiǎn)，它充滿了人為的不確定性，并且與人類的行動(dòng)領(lǐng)域、決策實(shí)踐有著越來越緊密的聯(lián)系。城市對于人們美好生活福祉的愿景，在最基本的意義上是保障人們整體的生命安全和生存安全，因而現(xiàn)代化的城市治理需要在認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)上積極謀劃，以堅(jiān)定的憂患意識應(yīng)對各種困難與挑戰(zhàn)，推進(jìn)中國特色的社會主義城市化道路健康前行。

這個(gè)時(shí)代是城市的時(shí)代，也是中國城鎮(zhèn)化走向世界中心的時(shí)代。我們越來越普遍認(rèn)識到，安全、健康、美好的人類福祉需要建立在安全的城市環(huán)境基礎(chǔ)之上?？臻g則是思考城市生活、城市治理的一個(gè)非常重要的視角?？臻g的社會性在20世紀(jì)中后期的“空間轉(zhuǎn)向”中得到鮮明的確認(rèn)，即空間不僅是物質(zhì)性和精神性的，更重要的是社會性的。對空間多維、動(dòng)態(tài)、辯證地理解，以及對空間內(nèi)涵的社會性確定，既集中體現(xiàn)了空間本身在當(dāng)代城市發(fā)展及治理問題中的可操作性特征，也為我們?nèi)姘盐粘鞘锌臻g的內(nèi)涵、本質(zhì)以及相關(guān)問題提供了豐富的資源?？臻g的社會性，也就是強(qiáng)調(diào)社會空間，它突出反映了社會、空間與人類實(shí)踐的緊密關(guān)聯(lián)。城市既是復(fù)雜的物理空間形態(tài)，也是人類實(shí)踐活動(dòng)創(chuàng)造出來的有機(jī)的社會空間形態(tài)?？梢哉f，城市是理解空間社會性最生動(dòng)的地方，也是人類形成空間感知與空間體驗(yàn)最真實(shí)的地方?！俺鞘猩顚?shí)際上與社會問題是同義詞”(3)馬克·戈特迪納、雷·哈奇森：《新城市社會學(xué)》,黃怡譯，上海:上海譯文出版社,2011年,第195頁。，城市化的步伐越快、城市越是發(fā)達(dá)、人口密集度越高且流動(dòng)性越強(qiáng)，人類對自然的介入越多，城市中的社會問題就越多，城市風(fēng)險(xiǎn)也就越大。人們通常是在對城市安全的價(jià)值重視與意義訴求中來反觀、反思城市風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椤鞍扬L(fēng)險(xiǎn)概念規(guī)定為安全的對立概念”(4)尼克拉斯·盧曼:《風(fēng)險(xiǎn)社會學(xué)》,孫一洲譯，桂林:廣西人民出版社,2020年,第38頁。這種傾向由來已久且廣為流傳。城市風(fēng)險(xiǎn)是城市在未來發(fā)展中可能出現(xiàn)的損失，它代表著與城市未來相關(guān)的不確定性，通常與無序、災(zāi)難、災(zāi)禍、危險(xiǎn)這些概念聯(lián)系在一起。城市風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)的階段性、空間性表征，是指在現(xiàn)代化的城市空間實(shí)踐中，由城市社會各個(gè)領(lǐng)域的不確定性而導(dǎo)致的危害與損失狀態(tài)。從社會空間觀點(diǎn)來看，因?yàn)槌鞘屑辛巳撕唾Y源(5)Lefebvre, H. 1991, The Production of Space. Oxford: Blackwell.，所以類似于流行病這樣的公共衛(wèi)生事件與社會問題，在人口集中的中心城市、超大城市比人口稀疏的郊區(qū)、密集較少的中小城市具有更大的影響，帶來更大更集中的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)既具有歷史必然性，也具有空間樣態(tài)性，兩者交互影響，蘊(yùn)育于現(xiàn)代性自身演變的邏輯之中。城鎮(zhèn)化高速發(fā)展、城市社會轉(zhuǎn)型、社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)在矛盾等，深刻揭示出城市風(fēng)險(xiǎn)的歷史必然性，即作為“一種長期的、系統(tǒng)產(chǎn)生的問題”(6)烏爾里?！へ惪?《風(fēng)險(xiǎn)社會》,何博聞譯，南京:譯林出版社,2004年,第32頁。，城市風(fēng)險(xiǎn)并不是一開始就有的，而是伴隨著工業(yè)化、城市化以及人類實(shí)踐活動(dòng)的發(fā)展而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，并且在不斷增長與加劇。風(fēng)險(xiǎn)也明顯帶有一種空間特性，本質(zhì)上具有空間基因。城市空間性的表現(xiàn)之一就是集聚性，集聚性是對城市空間要素的結(jié)構(gòu)、分布與模式的說明。城市的集聚性大、流動(dòng)性高，那么它的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)必然會高。大城市具有資本、財(cái)富、人口集中的空間優(yōu)勢，同時(shí)在密集的建成環(huán)境中，諸如基礎(chǔ)設(shè)施、資源、生態(tài)、健康、衛(wèi)生的不平衡發(fā)展所導(dǎo)致的社會問題也會顯得更為突出。城市風(fēng)險(xiǎn)既是本土性的，也是全球性，“它不是一國的，而是全球性的”(7)烏爾里?！へ惪?《世界風(fēng)險(xiǎn)社會》,吳英姿,孫淑敏譯，南京:南京大學(xué)出版社,2004年,第4頁。。比如環(huán)境危機(jī)、各種流行病或傳染性疾病等等，在空間上往往沒有邊界，一些曾在鄉(xiāng)村出現(xiàn)的疾病，會隨著人口移動(dòng)突破原有的空間范圍而出現(xiàn)在城市，并適應(yīng)城市環(huán)境且變得越來越普遍；全球化的速度、規(guī)模則加速了風(fēng)險(xiǎn)蔓延，使之突破時(shí)間與空間的界限。因此我們通常會看到在一個(gè)城市暴發(fā)的疾病會非常迅速地蔓延到全球各大城市的各個(gè)角落。

城市風(fēng)險(xiǎn)是真實(shí)的、可感的和現(xiàn)實(shí)性的，也是未來的、預(yù)期的和非現(xiàn)實(shí)性的。我們知道中國的城市化是高度壓縮式的，在一個(gè)有限的空間里用非常短的時(shí)間完成了西方發(fā)達(dá)國家的城市化進(jìn)程，創(chuàng)造了高效率、高活力、高速度、高創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化格局。同時(shí)也要看到，因?yàn)樵谧非蟪鞘鞋F(xiàn)代的過程中，中國正經(jīng)歷著由禮俗社會向法理社會、由單一社會向多元社會、由封閉社會向流動(dòng)社會的多種轉(zhuǎn)型，其中有非常客觀尖銳的矛盾與沖突、風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。更為突顯的是，以資本積累為內(nèi)在邏輯的空間生產(chǎn)主導(dǎo)了城市化發(fā)展過程，人的主體性使得人類肆無忌憚地對自然環(huán)境資源進(jìn)行最大限度地侵占利用、索取破壞。這些因素使得中國城市風(fēng)險(xiǎn)已成為事實(shí)性的存在，城市化進(jìn)程中許多諸如環(huán)境污染、資源破壞、安全事故、流行性疾病等危害與破壞已經(jīng)發(fā)生了。城市風(fēng)險(xiǎn)的非現(xiàn)實(shí)性表現(xiàn)在它是面向未來的，是未來有可能發(fā)生的威脅，代表著一種預(yù)期和預(yù)見，“擁有并發(fā)展出一種與預(yù)防性行為的實(shí)踐聯(lián)系”(8)烏爾里?！へ惪?《風(fēng)險(xiǎn)社會》,何博聞譯，南京:譯林出版社,2004年,第35頁。。城市，尤其是超大城市，既是矛盾聚集地、風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地，也是治理運(yùn)行和實(shí)踐的空間。面對城市風(fēng)險(xiǎn)，我們需要認(rèn)識到，一方面，它表征著人們創(chuàng)造的城市文明，是人類發(fā)展和城市文明進(jìn)步中不可避免的客觀存在；另一方面，它是可以規(guī)避的，是可以治理的。城市風(fēng)險(xiǎn)治理從某種程度上說是“通過有意采取的預(yù)防性行動(dòng)以及相應(yīng)的制度化的措施戰(zhàn)勝種種發(fā)展帶來的副作用”(9)烏爾里希·貝克:《自由與資本主義》,路國林譯，杭州:浙江人民出版社,2001年,第119頁。，核心問題是如何通過治理來規(guī)避、阻斷風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)安全這一首要的和基本的價(jià)值訴求。我們可以在充分把握城市發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過正確認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)，樹立批判性的風(fēng)險(xiǎn)思維和風(fēng)險(xiǎn)意識，科學(xué)統(tǒng)籌、系統(tǒng)謀劃，建立完善風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急機(jī)制與法制，尤其是預(yù)警、防控、管控的體制機(jī)制與法制，以此來維護(hù)城市秩序提升城市發(fā)展活力。

三、 超大城市新風(fēng)險(xiǎn)及其治理：城市現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯

由于中國快速的城鎮(zhèn)化，城市極度擴(kuò)張蔓延，在不同領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大的累積變化和綜合效應(yīng)，提升了城市經(jīng)濟(jì)競爭力和國家綜合國力，也因而在世界城市格局中占據(jù)著重要地位，其中最具顯示度的就是超大城市(10)我國首次明確提出超大城市是在2014年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中，目前中國總共有北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳和武漢七座超大城市。的迅速崛起。超大城市通常是人口數(shù)量超過一千萬的城市，作為一種新型的城市空間形態(tài)，超大城市代表著人口、資本、財(cái)富、資源向大城市的集中，在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著非常重要的地位?？梢哉f，工具理性與技術(shù)理性打造了超大城市發(fā)展的新圖景，但其發(fā)展速度的加快與功能性的提升，并不一定建立在安全這一重要的、首要的價(jià)值之上。城市規(guī)模巨增、城市區(qū)域發(fā)展不平衡、資源要素分布不均、人口密度集中、公共活動(dòng)頻繁、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、公共服務(wù)不足、文化供給缺失這些因素多元混雜，并且與最基本的城市生活糾纏在一起，使得超大城市自身必然會遭遇超出一般邏輯的新風(fēng)險(xiǎn)，在資源、環(huán)境、文化、服務(wù)等方面不能給人們帶來同步的安全感。武漢既是一個(gè)老城市，也是一個(gè)新興的超大城市。歷史的輝煌與積淀、長江經(jīng)濟(jì)帶這一國家戰(zhàn)略中的空間優(yōu)勢，使得武漢在中國城市化進(jìn)程中成功晉升為超大城市。新冠肺炎疫情的暴發(fā)，充分說明了超大城市的危機(jī)、困境與風(fēng)險(xiǎn)在不斷累積、發(fā)酵，不斷將人們拽入最普遍的斷裂、分享、破壞、不可確證的境遇之中，同時(shí)也催促人們思考該不該發(fā)展超大城市，超大城市發(fā)展遭遇了什么樣的新風(fēng)險(xiǎn)，超大城市應(yīng)該具有什么樣的城市適應(yīng)性能力，什么樣的城市治理是現(xiàn)代化的，以及城市治理該如何變革來應(yīng)對諸如突發(fā)性公共衛(wèi)生事件帶來的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)等一系列重要問題。

超大城市既是世界城市化進(jìn)程中的重大機(jī)遇，也是重大的風(fēng)險(xiǎn)。疫情本身在很大程度上拓展了我們對城市病、城市風(fēng)險(xiǎn)以及城市治理的傳統(tǒng)認(rèn)識。我們倡導(dǎo)良好的城市治理，良好的城市治理標(biāo)準(zhǔn)通常是城市的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)各方面的協(xié)調(diào)與可持續(xù)性。之所有要進(jìn)行城市治理，是因?yàn)槌鞘胁×?，城市有機(jī)體無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。人們通常關(guān)注環(huán)境污染、交通擁擠、居住空間分異、空間隔離、空間排斥等這些問題，并把這些問題看作是城市病，是城市的危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為這些問題使得城市的發(fā)展偏離了正義的軌道。因?yàn)槠毡檎J(rèn)為城市治理的重要價(jià)值是正義與美好，所以在討論城市治理的時(shí)候更多地關(guān)注美好的生活、正義的生活?！爸挥挟?dāng)自然災(zāi)害意義上的危險(xiǎn)來臨時(shí)，預(yù)防的疏忽才變成了風(fēng)險(xiǎn)”(11)尼克拉斯·盧曼:《風(fēng)險(xiǎn)社會學(xué)》,孫一洲譯，桂林:廣西人民出版社,2020年,第54頁。，新冠疫情讓我們認(rèn)識到突發(fā)的疫情以及它的迅速傳播也是一種新型的城市病，也將超大城市的新風(fēng)險(xiǎn)、新危機(jī)、新特征揭示出來?？峙潞笠咔闀r(shí)代，我們會更關(guān)注健康城市、安全城市，關(guān)注如何避免和應(yīng)對超大城市的重大風(fēng)險(xiǎn)和全局性風(fēng)險(xiǎn)，提升超大城市的風(fēng)險(xiǎn)治理能力。

超大城市新風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)了高速、飛速和快速的城市化、信息化和全球化的理論與實(shí)踐邏輯。當(dāng)前新冠疫情仍在繼續(xù)，中國的防控和治療雖然取得了巨大成效，但疫情給個(gè)體、城市和國家?guī)淼娘L(fēng)險(xiǎn)還持續(xù)存在。理性識別風(fēng)險(xiǎn)并積極反思應(yīng)對，對于個(gè)體生命和安全、城市公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急能力、全球風(fēng)險(xiǎn)治理而言顯得尤為緊迫。這次疫情將新冠肺炎感染風(fēng)險(xiǎn)、疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)、生命安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)受挫風(fēng)險(xiǎn)、心理抑郁風(fēng)險(xiǎn)等各種不同風(fēng)險(xiǎn)全方位、立體化地呈現(xiàn)出來，人們認(rèn)識到原來自己工作生活的超大城市既是財(cái)富創(chuàng)造地，也是風(fēng)險(xiǎn)生長地、高發(fā)地和密集地，而且風(fēng)險(xiǎn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般人所熟悉的普通人生風(fēng)險(xiǎn)范圍。疫情期間，根據(jù)確診病例數(shù)、無確診病例數(shù)、新增病例數(shù)、疑似病例數(shù)、本地病例占比、聚集性疫情等重要因子以及疫情變化發(fā)展?fàn)顩r的綜合考量，對全國不同城市地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)級別進(jìn)行認(rèn)定，揭示了城市風(fēng)險(xiǎn)的空間性、復(fù)雜性、多樣性與動(dòng)態(tài)性。不同城市、不同城市地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、級別不一樣，相應(yīng)的公共衛(wèi)生響應(yīng)機(jī)制也不一樣。新風(fēng)險(xiǎn)也是超大城市公共衛(wèi)生和安全體系暴露出來的危機(jī)、脆弱、斷裂，如超大城市人口基數(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施的不匹配、人口統(tǒng)計(jì)遺漏引發(fā)醫(yī)療資源緊張、政府與非政府組織之間合作溝通的不通暢、公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足、衛(wèi)生條件較差引發(fā)潛在感染風(fēng)險(xiǎn)等。

城市本身是一個(gè)非常復(fù)雜、有機(jī)的巨系統(tǒng)，超大城市更為巨大和復(fù)雜。超大城市新風(fēng)險(xiǎn)具有如下特征：突發(fā)性、復(fù)雜性、多樣性、隱蔽性、階段性、疊加性、聯(lián)動(dòng)性、放大性，并且擴(kuò)散性大、沖動(dòng)性強(qiáng)、不確定性高。風(fēng)險(xiǎn)疊加、聚合、耦合形成連鎖效應(yīng)，加上新興技術(shù)、新發(fā)展模式和業(yè)態(tài)引發(fā)的不確定性，所有這些共同形成高度綜合的風(fēng)險(xiǎn)合力，將超大城市不斷拖入無法克服的“風(fēng)險(xiǎn)陷阱”中。一旦某個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)形成，它會升級并拓展到其他領(lǐng)域，形成既有自己獨(dú)特表現(xiàn)又與其他風(fēng)險(xiǎn)相互影響的多元性風(fēng)險(xiǎn)，對人類生存和城市發(fā)展產(chǎn)生極具破壞力的影響。新冠肺炎疫情將超大城市的新風(fēng)險(xiǎn)展現(xiàn)得淋漓盡致。一方面，病毒本身具有風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)是新冠肺炎病原體的不確定。新冠病毒是引發(fā)人類疾病的新成員，人們對病毒復(fù)制、感染生物規(guī)律等的認(rèn)識處在初級階段。新冠病毒與多種病原體交叉感染，其變異性、傳染源的復(fù)雜性、傳播途徑尚不明確，人群普遍易感且流行潛力持久的這些危險(xiǎn)與潛在威脅都會產(chǎn)生無法預(yù)料的后果。另一方面，在疫情的防控治理中也存在著風(fēng)險(xiǎn)，如防疫工作中存在的工作人員知法犯法、懶政不力、權(quán)力濫用等風(fēng)險(xiǎn)，基層社區(qū)治理中存在的非專業(yè)化、臨時(shí)化與非秩序化的風(fēng)險(xiǎn)，由于政府政策與基層落實(shí)不一致、官方數(shù)據(jù)與民間信息不對等、部分患者訴求因?yàn)槌鞘薪涣骷靶畔⒉粫惩ú患皶r(shí)而被忽視等造成的政府公信力危機(jī)。各種不同風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜交織，無法轉(zhuǎn)嫁出去，也“已經(jīng)把我們帶出了數(shù)學(xué)計(jì)算的安全范圍”(12)芭芭拉·亞當(dāng)?shù)?《風(fēng)險(xiǎn)社會及其超越:社會理論的關(guān)鍵議題》,趙延?xùn)|等譯，北京:北京大學(xué)出版社,2005年,第11頁。。超大城市的新風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)超出了傳統(tǒng)一般意義上的城市風(fēng)險(xiǎn)的邊界與邏輯，超大城市在不斷拓展空間規(guī)模與人口規(guī)模的同時(shí)，也在不斷開啟新的不確定性。

但我們要看到，超大城市的發(fā)展趨勢不可阻擋。世界上許多國家都在制定新的國家空間政策(13)比如：德國對《空間規(guī)劃法》的修訂，將推動(dòng)城市區(qū)域發(fā)展作為政策的最核心;荷蘭對國家空間規(guī)劃政策的修訂,鼓勵(lì)將產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中在西部核心城市，并且明確規(guī)定蘭斯塔德超大城市群是國家經(jīng)濟(jì)增長的引擎。參見:尼爾·博任納:《城市、地域、星球——批判城市理論》,李志剛等譯，北京:商務(wù)印書館,2019年,第59頁。，將城市內(nèi)在的發(fā)展?jié)摿ぐl(fā)出來，推動(dòng)城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)體系高度開放、產(chǎn)業(yè)空間格局集聚、交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的超大城市甚至是超大城市群，以便能夠在國際競爭中占據(jù)一席之地。決定中國城市化能否繁榮、能否可持續(xù)的關(guān)鍵，并不在于城市規(guī)模與人口規(guī)模的大小，而在于是否具有與之相適應(yīng)的城市治理能力。新冠疫情這一突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，考驗(yàn)的是一個(gè)城市的治理能力，特別是應(yīng)急能力。假如一個(gè)人口規(guī)模只有幾十萬的中小城市，它的城市治理能力并不高，管理水平應(yīng)急水平都不先進(jìn)，那么疫情在這個(gè)城市暴發(fā)的話，風(fēng)險(xiǎn)不一定就小，治理也不一定就容易。新冠疫情對于超大城市而言是一場巨大的災(zāi)難，不過，疫情及其防控中的風(fēng)險(xiǎn)，對于我們思考超大城市風(fēng)險(xiǎn)治理的使命與路徑，以及如何“不斷提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和治理水平”(14)《北京人大》編輯部:《習(xí)近平在上海考察時(shí)強(qiáng)調(diào)深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神 提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和水平》,《北京人大》2019年第11期。而言則是一次契機(jī)。作為新興的超大城市，武漢的城市適應(yīng)性能力、城市治理能力需要提升。面對超大城市，我們需要在安全與健康的生命價(jià)值、有效與凈化的公共環(huán)境、協(xié)調(diào)與人性的政策制度等方面積極努力，梳理城市治理存在的短板，通過科學(xué)的方法、全局的謀劃來系統(tǒng)應(yīng)對新風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。并且，增強(qiáng)對整個(gè)中國的加速能力、對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)能力、對突發(fā)事件的應(yīng)急能力，這是所有超大城市在新時(shí)代面對新風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提升治理能力的核心實(shí)踐要義。

四、 超大城市治理現(xiàn)代化：走向可持續(xù)的城市文明

超大城市治理體系的建構(gòu)與創(chuàng)新，既是加強(qiáng)社會治理的重要內(nèi)容，也是治國理政的重大戰(zhàn)略任務(wù)，當(dāng)然也是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化、國際化，走向可持續(xù)的城市文明的題中應(yīng)有之義。黨的十九大提出“構(gòu)建現(xiàn)代社會治理格局”，黨的十九屆四中全會提出“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”以及“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”(15)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,《人民日報(bào)》2019年11月6日，01版。。這對于我們?nèi)绾卧谛聲r(shí)代、新的歷史方位下更有效地推進(jìn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要的指導(dǎo)意義。超大城市只是城市化的一種表現(xiàn)形式，它不僅僅是一個(gè)大型的、達(dá)到一定規(guī)模的人口密集化發(fā)展的聚落空間，而且它既是“一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展的空間場所、充滿競爭的空間，也是社會空間，在這個(gè)空間中呈現(xiàn)出社會生態(tài)轉(zhuǎn)型的樣態(tài)”(16)Gandy M，Where does the city end? In N. Brenner (ed.)， Implosions/Explosions: Towards a Study of Planetary Urbanization, Berlin: Jovis, 2014, pp，86.。因此對于超大城市的理解，需要將它與城市化歷史進(jìn)程結(jié)合起來，并且要與全球城市、超大城市群形成的集聚性、多樣性以及全球城市格局的非均衡發(fā)展進(jìn)度相聯(lián)系，而不是僅僅將超大城市看作是人口劇增的城市空間形態(tài)。因而超大城市治理的問題，無論是在理論層面還是實(shí)踐層面都需要相應(yīng)得到一定延伸。城市由相互聯(lián)系的不同有機(jī)系統(tǒng)組成，治理則是對不同系統(tǒng)不同資源的協(xié)調(diào)與配置，包括空間中土地的集約利用、城市區(qū)域資本的配置、勞動(dòng)力的空間分工、社會組織的協(xié)調(diào)、城市新陳代謝轉(zhuǎn)型、生態(tài)資源利用和保護(hù)，目的是創(chuàng)建更多安全的、公正的、可持續(xù)發(fā)展的空間、區(qū)域和景觀，從這個(gè)意義上說，治理對于城市空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及這種協(xié)調(diào)發(fā)展對于整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)、文化生活的價(jià)值尤為重要。城市治理、全球治理也是緊密交織在一起，這些都需要全局性地關(guān)注。

超大城市社會治理體系的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的、艱巨的重大工程。突如其來的新冠疫情給超大城市治理、全球城市治理帶來巨大沖擊，也使我們認(rèn)識到“復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多樣化的城市環(huán)境需要強(qiáng)大的治理能力”(17)Karien Dekker, Ronald Van Kempen. Urban Governance within the Big Cities Policy, Cities, vol.21,200,pp.109-117.。疫情防控初期，由于數(shù)據(jù)信息的不對稱與孤立現(xiàn)象，政府在風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)決策中處于被動(dòng)狀態(tài)，國民經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，政府公信力也受到很大質(zhì)疑，為此我們付出巨大的人力物力財(cái)力來促進(jìn)城市復(fù)蘇與治理完善。這次重大公共衛(wèi)生事件的突然暴發(fā)，暴露出我國城市尤其是超大城市治理水平亟須提升。要在中國全面深化改革總體目標(biāo)之下，發(fā)揮多元主體、技術(shù)支撐、政策保障等多維度的治理合力作用，對城市治理變革與實(shí)踐所揭示出來的新任務(wù)和新方略進(jìn)行思考。不僅僅要將每個(gè)超大城市其自身獨(dú)特的空間位置優(yōu)勢、交通優(yōu)勢、環(huán)境優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、文化優(yōu)勢發(fā)揮出來，而且要對整個(gè)超大城市、城市與城市之間的關(guān)系有全盤考慮和整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)城市不平衡空間的矛盾與沖突、緊張與失衡，力圖最有效地實(shí)現(xiàn)資源配置、公共服務(wù)、安全保障、區(qū)域協(xié)調(diào)。要關(guān)注當(dāng)前超大城市的新議題，如城市安全的脆弱性、社會空間結(jié)構(gòu)的不平衡性、城市社會建設(shè)的不充分性、城市資源環(huán)境的不均衡性，從經(jīng)濟(jì)、制度、文化及精神各方面積極應(yīng)對新風(fēng)險(xiǎn)的潛在挑戰(zhàn)，完善應(yīng)急管理體系和智能中心建設(shè)，創(chuàng)新超大城市社會治理體系，實(shí)現(xiàn)超大城市社會治理體系的科學(xué)性、協(xié)同性與整體性，為城市治理現(xiàn)代化提供保障。具體而言，我們需要：

第一，筑牢治理的主體力量。“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”(18)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,《人民日報(bào)》2019年11月6日，01版。這一科學(xué)的論斷，體現(xiàn)了主體多元化在保障超大城市治理現(xiàn)代化中的重要地位。超大城市治理現(xiàn)代化，是政府、公民、社會組織等多元主體共同參與、守助相望、合作共贏的過程。超大城市治理的主體，應(yīng)該呈現(xiàn)多元共治格局，以城市自身為依托、以國家政府為主導(dǎo)、以國際組織為帶動(dòng)、以跨國公司為結(jié)點(diǎn)，并且依此形成市域-省域、國內(nèi)-國際的多層次主體聯(lián)動(dòng)發(fā)展形態(tài)。各個(gè)主體需要明確自己的責(zé)任邊界，比如為了防止?jié)撛谥卫盹L(fēng)險(xiǎn)，政府要盡可能快速地開發(fā)減少疫情災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)方法，制定社區(qū)參與計(jì)劃，建立降低風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制以及加強(qiáng)利益相關(guān)者之間的伙伴關(guān)系；社會組織、社區(qū)可以提高風(fēng)險(xiǎn)意識，建立城市安全保障與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的價(jià)值觀，并且積極參與、積極學(xué)習(xí)，在政府和災(zāi)難管理組織的高層中建立專業(yè)干部團(tuán)隊(duì)。各個(gè)主體應(yīng)以共商、共治、共享為基本原則致力于超大城市社會治理共同體的建構(gòu)，形成對城市之安全、正義、美好的價(jià)值共識。

第二，夯實(shí)治理的制度根基。制度是城市治理外在重要因素，也是城市治理過程的根基與依據(jù)，它為城市治理提供方向性的政策指引。城市治理實(shí)質(zhì)可以看作是制度的外化、實(shí)踐化。制度根基的牢固與否，在很大程度上決定著城市治理的現(xiàn)代化程度。新時(shí)代我國致力于提高城市治理能力和水平，就是充分發(fā)揮制度效能的實(shí)踐體現(xiàn)。好的、科學(xué)的、人性化的制度，是完善城市治理體系的根本。十九屆四中全會《決定》指出：“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！?19)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,《人民日報(bào)》2019年11月6日，01版?？梢?，我國的城市治理是在中國特色社會主義制度指引下的治理，而城市治理體系及其治理能力也彰顯著我國的制度優(yōu)勢。我國的城市治理應(yīng)構(gòu)建完善的超大城市治理制度規(guī)范、實(shí)施、監(jiān)督與保障體系，總結(jié)超大城市治理規(guī)律，破解城市治理難題，化解城市治理矛盾；并且要正確認(rèn)識發(fā)展與安全之間的關(guān)系，通過城市制度和主體實(shí)踐來使之和諧；應(yīng)制定操作性較強(qiáng)的城市居民參與治理的制度法規(guī)，以制度形式保障城市居民參與治理實(shí)踐內(nèi)容的多元性，使人們平等參與到城市共建共享的治理實(shí)踐中，提高城市治理參與水平與質(zhì)量；應(yīng)使得人們既擁有實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展的權(quán)利，同時(shí)也能夠通過主體性實(shí)踐創(chuàng)造有機(jī)化、共同體化的治理。

第三，強(qiáng)化治理的技術(shù)依托。面對科學(xué)技術(shù)迅猛變革以及經(jīng)濟(jì)格局的復(fù)雜多變，引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等新興智能技術(shù)，對于提高超大城市治理的科學(xué)性，不斷釋放治理效能，具有突破性意義。大數(shù)據(jù)、人工智能時(shí)代，信息技術(shù)的發(fā)展，使得智能化成為創(chuàng)新超大城市治理的最重要的手段和載體。“要注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，緊緊扭住創(chuàng)新這個(gè)牛鼻子，強(qiáng)化創(chuàng)新體系和創(chuàng)新能力建設(shè)?！?20)《堅(jiān)持新發(fā)展理念打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”奮力譜寫新時(shí)代湖北發(fā)展新篇章》,《人民日報(bào)》2018年4月29日，01版。我國的五大發(fā)展理念中創(chuàng)新理念具有第一位的重要性。創(chuàng)新是時(shí)代變革的要求，如果國家不能掌握技術(shù)創(chuàng)新的能力，擁有自主創(chuàng)新人才，國家的未來命運(yùn)就會受制于其他國家。城市發(fā)展也是一樣，我們必須主動(dòng)接受適應(yīng)新的歷史條件和復(fù)雜關(guān)系，才能更好地建設(shè)國家中心城市。在日新月異的信息時(shí)代，超大城市治理需要?jiǎng)?chuàng)新意識，不僅要做到技術(shù)的創(chuàng)新，還要做到理念的創(chuàng)新、方法的創(chuàng)新、制度的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)這些創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)超大城市發(fā)展的全面革新和進(jìn)步。將人工智能技術(shù)、大數(shù)據(jù)資源和城市發(fā)展融合為一體，達(dá)到技術(shù)的智能化、治理的智慧化，實(shí)現(xiàn)超大城市的智慧治理?，F(xiàn)代智能化、科學(xué)化的技術(shù)要不斷實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新化，以帶動(dòng)超大城市治理的現(xiàn)代化升級，滿足與兌現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值承諾。

第四，關(guān)照治理的倫理內(nèi)涵。超大城市治理的倫理內(nèi)涵表現(xiàn)在它的任務(wù)規(guī)定、價(jià)值訴求、責(zé)任使命與倫理實(shí)踐上。從空間形態(tài)上來說，超大城市是城市共同體的地域性基礎(chǔ)，它表征著城市有機(jī)體的共同利益、共同生活地域、共同的價(jià)值訴求、共同的倫理秩序。超大城市治理是不斷協(xié)調(diào)多元主體利益，實(shí)現(xiàn)安全、正義的倫理化過程。之所以需要關(guān)照治理的倫理內(nèi)涵，是因?yàn)楝F(xiàn)代性、資本邏輯、技術(shù)理性、科學(xué)至上和倫理的缺失把城市發(fā)展引入充滿風(fēng)險(xiǎn)、趨近崩潰的境地。倫理是超大城市治理應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)安全保障、促進(jìn)可持續(xù)文明、滿足人們對美好生活需要的內(nèi)在著力點(diǎn)，所以需要找回失去的倫理，關(guān)照治理的倫理內(nèi)涵，明確治理的倫理目標(biāo)，建構(gòu)治理的倫理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)治理的倫理擔(dān)當(dāng)與自覺。超大城市治理現(xiàn)代化的倫理目標(biāo)是建構(gòu)發(fā)展與安全、秩序與活力的城市倫理關(guān)系；倫理責(zé)任則要以解決超大城市發(fā)展中所產(chǎn)生的重大問題為宗旨，建構(gòu)安全、健康、和諧的倫理框架，使政府、社會組織以及每一個(gè)人都能去實(shí)踐各自的倫理責(zé)任。超大城市治理現(xiàn)代化建設(shè)，最終會落足到每一個(gè)人的生活安全與幸福上，治理的過程也是一種向善的過程，這既是黨和政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是每個(gè)人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。