■ 唐 瑩

產(chǎn)業(yè)政策的概念最早產(chǎn)生于日本,在學術(shù)界有不同的定義,比較寬泛的理解是:“產(chǎn)業(yè)政策是國家或政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟和社會目的,以全產(chǎn)業(yè)為直接對象。通過對全產(chǎn)業(yè)的保護、扶植、調(diào)整和完善,積極或消極參與某個產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、營業(yè)、交易活動,以及直接或間接干預商品、服務、金融等市場形成和市場機制的政策的總稱?！雹賴鴥?nèi)學者的理解一般是:“產(chǎn)業(yè)政策是指一個國家的政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的客觀要求。綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段以及必要的行政手段,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu),以實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置,推動整個產(chǎn)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的政策體系?！雹诳傮w而言,產(chǎn)業(yè)政策的目的是促進和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在計劃經(jīng)濟時期,我國電影政策主要以嚴格的管控和審查制度為主,在市場經(jīng)濟時期尤其是1993年開始,電影政策對電影產(chǎn)業(yè)的改革和推動作用才得到體現(xiàn)。從1993年的《關(guān)于當前電影行業(yè)機制改革的若干意見》到2016年的《電影產(chǎn)業(yè)促進法》,各項電影政策中的產(chǎn)業(yè)政策部分以堅持全面深化改革,推動電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展為指導,對電影產(chǎn)業(yè)的高速成長起到了至關(guān)重要的作用?？梢哉f,無論從歷史經(jīng)驗還是未來趨勢看,電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然與政府的產(chǎn)業(yè)政策息息相關(guān),那么對電影產(chǎn)業(yè)政策理論構(gòu)建的研究自然也應當成為理論界關(guān)注的重點之一。

一、明確電影產(chǎn)業(yè)政策的制定目標

政策的制定目標是政策在制定過程的初始階段就應當明確的,是保證政策制定針對性的主要依據(jù)。要實現(xiàn)黨和政府對電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求,電影產(chǎn)業(yè)政策應當充分激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力,營造保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境,本文認為我國現(xiàn)階段電影產(chǎn)業(yè)政策的制定目標應當包含如下幾點。

(一)遵循電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律

電影產(chǎn)業(yè)是以電影制作為核心，通過電影的生產(chǎn)、發(fā)行和放映以及電影音像產(chǎn)品、電影衍生品、電影院和放映場所的建設(shè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟形態(tài)的統(tǒng)稱。作為其核心的電影制作是一個創(chuàng)意先行的過程,電影產(chǎn)業(yè)政策應當圍繞創(chuàng)意來配置資源,這其中包括電影產(chǎn)業(yè)的布局、資源的獲取等,都應當充分考慮電影制作主體的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力。電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要充足的、優(yōu)質(zhì)的電影產(chǎn)品作為支撐,電影產(chǎn)業(yè)政策應深化供給側(cè)改革,引導多元化的電影內(nèi)容創(chuàng)作,才能夠引領(lǐng)電影產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。

電影產(chǎn)品的消費過程有其行業(yè)特殊性。電影產(chǎn)品的核心是內(nèi)容,內(nèi)容體現(xiàn)了創(chuàng)作者的主觀審美和意識形態(tài),觀眾消費電影的過程是體驗的過程,體驗的效用也取決于觀眾的主觀感受。同時,電影產(chǎn)業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè),電影產(chǎn)品從構(gòu)思到執(zhí)行依賴大量的資本投入。電影產(chǎn)業(yè)的這兩個特點增加了其投資的風險性,電影產(chǎn)品在制作完成之時,其內(nèi)容已經(jīng)確定,而真正的市場價值需在宣傳、發(fā)行和放映之后才能得到體現(xiàn),并且沒有根據(jù)市場反饋重新調(diào)整的機會。電影產(chǎn)業(yè)政策一方面應當打開融資渠道,吸引海外和國內(nèi)民間的資本,另一方面則應當對投資風險加以適當?shù)囊龑Ш驼{(diào)控。

(二)建立市場機制,效率與公平有機統(tǒng)一

我國的電影政策從1993年以來在深化體制改革方面取得了顯著的成就,從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)化將市場機制引入到電影產(chǎn)業(yè)當中,促進了電影產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。市場體制的效率體現(xiàn)在規(guī)模效益,而公平則體現(xiàn)在充分競爭,如何將二者有機地統(tǒng)一起來應當是電影產(chǎn)業(yè)政策的重要目標。從整體市場環(huán)境上看,過往的電影產(chǎn)業(yè)政策擴大了電影制作的準入資格范圍,打破了發(fā)行的壟斷,培育出了多家從事電影制作和發(fā)行的上市企業(yè)。在國家加速影視行業(yè)發(fā)展的指導之下,繼續(xù)深化電影體制改革,沿著市場經(jīng)濟的道路不斷探索和創(chuàng)新將是必然趨勢。

(三)政策邊界明晰化

能夠落地執(zhí)行的政策才是有效政策,政策邊界的明晰化正是政策可操作性的重要保障。對于電影政策而言,政策的客體要明晰,也就是政策問題和政策的目標群體要清楚、準確；政策手段要明晰,對于政策如何執(zhí)行,執(zhí)行到什么程度要有明確的界定,不能產(chǎn)生歧義,避免政策執(zhí)行過程中的偏差。

二、電影產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建

電影產(chǎn)業(yè)政策的客體是電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是電影產(chǎn)業(yè)通過自我成長適應社會需求的變化過程。隨著社會對電影的需求逐步從數(shù)量和質(zhì)量轉(zhuǎn)向更深更細更多元化的方向,必然涉及到電影產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、組織、能力及規(guī)范等方面。

(一)電影產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)政策

規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于發(fā)展中國家意義重大,一國的經(jīng)濟發(fā)展必須要從現(xiàn)有的能力和階段出發(fā),找到充分發(fā)揮本國優(yōu)勢的路徑,獲得較高的經(jīng)濟增長效果,使國民經(jīng)濟快速提升。同樣,對于仍處于發(fā)展中的中國電影產(chǎn)業(yè)來說,規(guī)劃產(chǎn)業(yè)整體的發(fā)展戰(zhàn)略,也要著眼于產(chǎn)業(yè)當前的發(fā)展階段,從推動電影產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中尋求方向。電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平,不僅要看產(chǎn)業(yè)的總體收入,也應關(guān)注隨著社會發(fā)展和外部環(huán)境的變化,電影產(chǎn)業(yè)的收入結(jié)構(gòu)是否順應了這種變化,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理,這些都是電影產(chǎn)業(yè)健康繁榮的必要前提,也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度的衡量標準。

1993年的中國處在電影產(chǎn)業(yè)體制改革的初期,電影票房和觀影人次都處在改革開放以來的低谷。當時“3號文件”剛剛出臺,在此之前,電影產(chǎn)業(yè)的制片、發(fā)行和放映單位之間的體制矛盾已經(jīng)日益嚴重。從1994年引進第一部進口分賬影片開始,分賬影片在票房上提振了中國電影市場,重新培養(yǎng)了觀眾對電影的需求,也對摸索國產(chǎn)片商業(yè)化和類型化起到了積極作用。在其后的幾年中,進口分賬電影在票房表現(xiàn)上始終保持較高的份額,可以說進口分賬片在當時是刺激市場的一劑良方,也影響了中國電影的“大片”之路。隨著我國加入世貿(mào)組織,增加了每年分賬影片的引進數(shù)量,但同時也控制在一個恰當?shù)乃缴?一方面適應著世貿(mào)組織的游戲規(guī)則,一方面有效地保護了國產(chǎn)電影,同時還以“國產(chǎn)電影保護月”等形式扶植國產(chǎn)電影的發(fā)展。2003年國產(chǎn)電影在票房上完成了對進口分賬電影的反超,從那以后到2019年,除了2012年因為首次將進口分賬片數(shù)量從20部提升到34部,國產(chǎn)電影票房份額低于50%以外,其余年份國產(chǎn)電影票房始終高于進口電影,實現(xiàn)了整體規(guī)模增長的同時保持了較高的國產(chǎn)片票房份額。1994年至今的票房數(shù)據(jù)表明,我國電影產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策通過發(fā)展進口片、扶植國產(chǎn)片引導了電影產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化,增強了國產(chǎn)影片的競爭力和市場號召力,對促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展起到了推動作用。

我國2008年底互聯(lián)網(wǎng)普及率已經(jīng)超過了全球平均水平③,隨著4G、5G技術(shù)和移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)正影響著國民生活的方方面面。在電影產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策中,互聯(lián)網(wǎng)模式成為越來越應該被關(guān)注的一個領(lǐng)域。目前互聯(lián)網(wǎng)視頻服務平臺的電影供給主要有網(wǎng)絡發(fā)行和網(wǎng)絡大電影兩種形式,前者是在影院公映的電影在檔期結(jié)束或者即將結(jié)束時,上線互聯(lián)網(wǎng)平臺,通過會員收費、廣告、點播等手段為平臺獲取收益；后者由于目前的投資普遍比較低,質(zhì)量參差不齊,所以還不被廣泛認可為“電影”。在美國,以Netflix為首的互聯(lián)網(wǎng)視頻服務平臺自制的高投入、高質(zhì)量的電影已經(jīng)可以參與奧斯卡的角逐,國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)平臺也有意打造屬于自己的“原創(chuàng)電影”。如果這樣的原創(chuàng)電影具備了傳統(tǒng)電影的藝術(shù)性、觀賞性和內(nèi)容深度,那么是否在影院公映可能就不會成為判斷其是不是“電影”的標準。這一定義上的爭議在歐美國家也在進行當中,根據(jù)全球互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展歷史,我們可以看到很多互聯(lián)網(wǎng)改變傳統(tǒng)生活方式的例子,而互聯(lián)網(wǎng)視頻服務平臺也必然會在電影的發(fā)行和變現(xiàn)方式上進行更多創(chuàng)新的嘗試。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移往往伴隨著整體經(jīng)濟的發(fā)展和社會需求的變化,電影的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中會不會成長出一個專門適應互聯(lián)網(wǎng)模式的分支,是否應該有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策進行干預和引導,也將成為中國電影產(chǎn)業(yè)政策的一個課題。

中國的電影產(chǎn)業(yè)目前仍是以票房收入為主,而在日本,電影衍生品的收入占到了全產(chǎn)業(yè)鏈的40%,在美國這個比例是三分之一④,這些海外成熟市場的例子說明電影衍生品有比較寬廣的發(fā)展空間。電影產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策應當考慮這個在電影票房之外的市場,引導電影生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行長線的規(guī)劃,提高創(chuàng)新能力,推動產(chǎn)業(yè)鏈的成熟,以我國自身獨特的文化內(nèi)涵孕育電影衍生品市場,不但可以促進產(chǎn)業(yè)繁榮,也是傳播中華文化的創(chuàng)新途徑。

(二)電影產(chǎn)業(yè)的組織政策

電影產(chǎn)業(yè)組織政策的對象是電影產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)之間的關(guān)系。一個健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)必須在保持一定的規(guī)模效益的同時存在適度的競爭。我們可以從市場效果上去判斷電影產(chǎn)業(yè)是否健康,是否需要電影產(chǎn)業(yè)組織政策的干預,總體來說有以下幾個問題。第一是電影產(chǎn)業(yè)的企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)是否合理。如前文所述,企業(yè)具有規(guī)模效益有諸多好處,合理的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)中企業(yè)規(guī)模應當保持一定的集中度,以便充分利用產(chǎn)業(yè)中的規(guī)模經(jīng)濟。第二是電影產(chǎn)業(yè)的利潤率是否合理。在電影產(chǎn)業(yè)中,影片一旦制作完成,絕大部分成本就已確定,電影票的價格又是在一個區(qū)間范圍之內(nèi),所以利潤的主要來源是觀影人次,企業(yè)可以通過較高的觀影人次獲得利潤。合理的利潤率源于電影產(chǎn)品本身的質(zhì)量以及宣發(fā)、放映的配合,應適當控制因為電影題材、類型趨同或者質(zhì)量較低而難以獲得足夠的觀影人次進而導致的低利潤。第三是電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是否以市場機制為導向。市場機制下的資源分配過程是需求和供給所決定的,不應出現(xiàn)少數(shù)企業(yè)通過構(gòu)筑壁壘而決定資源流向的情況,這會導致其他企業(yè)資源分布太少、費用水平偏高。這樣規(guī)模較小的企業(yè)才有可能參與到競爭當中,從而使市場充滿活力。第四是電影產(chǎn)業(yè)是否保持著技術(shù)進步。技術(shù)進步是適應競爭的必然結(jié)果,有效競爭的市場中,電影企業(yè)會愿意主動嘗試將先進技術(shù)應用到電影制作當中去,從而提高自身的競爭力,提升電影的差異化。

電影產(chǎn)業(yè)的組織政策可以通過兩類手段達到規(guī)模效益與競爭活力的平衡,分別是促進競爭的政策和促進集中的政策。促進競爭的政策主要有打破壟斷和扶植中小企業(yè)兩種實現(xiàn)方式。反壟斷是針對壟斷產(chǎn)生的弊端,通過政策法規(guī)消除這些弊端,扶植中小企業(yè)則可以引入競爭,避免市場機制失效,激發(fā)企業(yè)的活力和創(chuàng)造力,不斷提升效率、降低成本,從而促進市場的發(fā)展；促進集中是為了避免市場過于分散,市場中企業(yè)間的競爭因為產(chǎn)品同質(zhì)化而走向價格競爭,同時集中也可以降低生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的費用,最終提升產(chǎn)業(yè)整體的利潤率水平。

在我國電影的發(fā)展歷程中，尤其是深化電影體制改革的過程中,這兩類政策手段都發(fā)揮了巨大的作用。1993年出臺的“3號文件”和1994年出臺的“348號文件”,首先打破了中影在影片發(fā)行上的壟斷,各制片單位可以與地方發(fā)行單位直接對接,將影片發(fā)行到各級發(fā)行公司甚至放映單位。雖然制片單位也經(jīng)歷了一段政策變化過程中的迷惘,但是很快找到了正確的路徑,從中獲得了實實在在的收益。1997年的《關(guān)于試行〈故事影片單片攝制許可證〉的通知》和2003年出臺的《電影制片、發(fā)行、放映經(jīng)營資格準入暫行規(guī)定》,降低了電影制片的準入門檻,將獨立制片企業(yè)引入了市場競爭,這為推動電影產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的豐富起到了至關(guān)重要的作用,也改善了電影市場的供給結(jié)構(gòu),是深化體制改革的重大進步。2001年出臺的“841號文件”推進組建電影集團,同年發(fā)布的“1519號”文件推動“院線制”改革,實行統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一排片、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理。2001年出臺的這兩項政策是應對加入世界貿(mào)易組織的機遇和挑戰(zhàn)的重要舉措,通過促進集中的手段“壯大實力,增強活力,提高競爭力”,為提升電影產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效益,更好應對國際化的競爭格局奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(三)電影產(chǎn)業(yè)的布局政策

電影產(chǎn)業(yè)的布局政策是研究政策對電影產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的影響。集群化發(fā)展對于電影產(chǎn)業(yè)來說有著更為獨特的價值,電影產(chǎn)業(yè)是以創(chuàng)意為核心的產(chǎn)業(yè),集群化發(fā)展有助于電影人才的聚集。

電影產(chǎn)業(yè)集群不是簡單的影視城,也不僅僅是單純將電影企業(yè)聚集在一處就能夠發(fā)揮出產(chǎn)業(yè)集群效果,電影產(chǎn)業(yè)集群效應是否能夠產(chǎn)生作用主要看有沒有形成聚集、協(xié)同、發(fā)展、創(chuàng)新的良性循環(huán)。以2004年正式掛牌成立的浙江橫店影視產(chǎn)業(yè)試驗區(qū)為例,在成立之前橫店影視城已運營多年,常年駐扎著來自全國各地的劇組,有大量群眾演員,影視制作需要的置景、道具、服裝、設(shè)備等一應俱全,基礎(chǔ)設(shè)施完善,已經(jīng)形成了一定的產(chǎn)業(yè)聚集。在成為國家級影視產(chǎn)業(yè)實驗區(qū)之后,政府加強引導和扶持,從《浙江橫店影視產(chǎn)業(yè)試驗區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中可以看到,試驗區(qū)自成立以來,產(chǎn)業(yè)化聚集初步形成。

從橫店影視產(chǎn)業(yè)試驗區(qū)的例子,可以總結(jié)出影視產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的一些經(jīng)驗,即電影產(chǎn)業(yè)布局政策應該從引導和保障兩個方向支持產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。

1.引導規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的前提是產(chǎn)業(yè)聚集,聚集需要政府的引導,通過一系列手段創(chuàng)造電影產(chǎn)業(yè)集群形成的機會和條件是關(guān)鍵。第一是選擇好空間載體,也就是有潛力成為電影產(chǎn)業(yè)集群的地域,需要有一定的影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程,具有區(qū)域品牌效應,可整合和利用的資源豐富,這是電影產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的前提；第二是加強基礎(chǔ)建設(shè),將現(xiàn)有的影視基地或影視園區(qū)進一步向可以支持集群化發(fā)展的更高層次推進；第三是加強招商引資并通過財政扶持引導影視企業(yè)入駐,解決企業(yè)的實際問題,打消后顧之憂；第四是對產(chǎn)業(yè)集群的企業(yè)進行戰(zhàn)略引導和市場行為規(guī)范,指明發(fā)展方向,促進企業(yè)間的良性競爭和相互學習,加強聯(lián)動與創(chuàng)新,打造良好的發(fā)展環(huán)境。

2.保障機制

在產(chǎn)業(yè)集群初步形成之后,保障機制就成為了產(chǎn)業(yè)集群持續(xù)向更大規(guī)模和更高水平發(fā)展的必要條件。第一是集群內(nèi)部企業(yè)間合作共生的文化。產(chǎn)業(yè)集群與簡單的聚集最根本的區(qū)別就是企業(yè)間是否有相互交流和相互合作,并且是長期的合作關(guān)系而不是因電影項目而生、隨電影項目而去的一次性關(guān)系,這需要信息、技術(shù)、人才、資本等要素資源在企業(yè)間被更好地利用,建立企業(yè)之間的信任,降低溝通成本。第二是持續(xù)創(chuàng)新的氛圍。產(chǎn)業(yè)集群之所以能發(fā)揮比獨立企業(yè)更高的效能,其中一個很重要的原因就是產(chǎn)業(yè)集群更有助于創(chuàng)新,強調(diào)企業(yè)的創(chuàng)新能力建設(shè),通過集群內(nèi)部企業(yè)間的交流與碰撞,激發(fā)出更多創(chuàng)意,是提升電影產(chǎn)業(yè)集群競爭力的必要保障。第三是基礎(chǔ)設(shè)施的保障。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是一蹴而就的工作,在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程當中,不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施,提高支持服務能力,應當被重視和建立長期規(guī)劃。第四是投融資體系保障。電影行業(yè)自身的特點決定了行業(yè)的風險性,獲得充足的資金支持是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展壯大的重要保障,應當通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、鼓勵金融機構(gòu)進入產(chǎn)業(yè)集群、吸引民營資本和海外資本等多種手段并舉構(gòu)建完善的投融資體系。第五是知識產(chǎn)權(quán)保護。知識產(chǎn)權(quán)對電影產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要,除了已有的法律法規(guī),應當加強產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的知識產(chǎn)權(quán)保護意識,提升知識產(chǎn)權(quán)鑒定能力,通過嚴厲打擊盜版和模仿等擾亂市場秩序的行為,保護企業(yè)的創(chuàng)作積極性。第六是人才引進政策。人才是產(chǎn)業(yè)集群可持續(xù)發(fā)展的動力源泉,電影產(chǎn)業(yè)集群應當重視電影專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進工作,通過專業(yè)組織招聘、專業(yè)機構(gòu)培養(yǎng)和海外人才引進擴大人才引進渠道,并且建立專業(yè)人才市場,為電影產(chǎn)業(yè)集群提供持續(xù)的人力支持。

三、下階段電影產(chǎn)業(yè)政策改革的重點

(一)制片環(huán)節(jié)

目前,國內(nèi)制片領(lǐng)域主要依據(jù)的電影產(chǎn)業(yè)政策仍然以2001年12月頒發(fā)的《電影管理條例》(簡稱《條例》)和2004年12月頒布的《電影企業(yè)經(jīng)營資格準入暫行規(guī)定》(簡稱《準入規(guī)定》)為基本準則,以2016年11月頒布的《電影促進法》(簡稱《促進法》)為補充。涉及制片領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策主要在于鼓勵民營企業(yè)參與電影制片。這種鼓勵主要表現(xiàn)在兩個方面,一是電影制片企業(yè)的制片許可；二是拍攝許可證的頒發(fā)準則。

《電影管理條例》第一次正式允許民營電影制片企業(yè)進行獨立制片,但還需要行政部門審核同意,報國務院廣播電影電視行政部門審批才行。電影制片企業(yè)拿到了《攝制電影許可證》后方可到工商部門領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。從這個順序可以看出,電影行政部門對于電影制片仍然有嚴格的行政干預。在2年后的《準入規(guī)定》中,這個順序反轉(zhuǎn)了過來。民營企業(yè)只要符合企業(yè)注冊的工商要求就可以注冊電影制片公司,領(lǐng)取到營業(yè)執(zhí)照。然后,企業(yè)可以就拍攝的影片向電影行政部門申請《拍攝許可證》。第一次拍片的企業(yè)領(lǐng)取單片許可證,一片一報,而連續(xù)拍攝過2部的電影制片企業(yè)就可以申請正式的《攝制電影許可證》。《準入規(guī)定》第七條明確規(guī)定,取得《攝制電影許可證》的電影制片公司,依照《電影管理條例》享有與國有電影制片單位同等的權(quán)利和義務。

在2006年出臺的《電影劇本(梗概)備案、電影制片管理規(guī)定》(簡稱《管理規(guī)定》)中,對于電影制片企業(yè)在制片領(lǐng)域進行經(jīng)營方面的相關(guān)規(guī)定并沒有較大的改變,而是在拍攝許可證和電影公映許可證的頒發(fā)準則上進行了進一步的開放。在這一法規(guī)中,電影主管部門第一次明確了一般的商業(yè)電影拍攝只需要梗概備案。在2016年的《電影促進法》中,也再次明確了這一做法?！洞龠M法》第二章第十三條規(guī)定,擬攝制電影的法人、其他組織應當將電影劇本梗概向國務院電影主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府電影主管部門備案。劇本備案轉(zhuǎn)為梗概備案,其宗旨應該是將電影內(nèi)容的藝術(shù)性管理交予企業(yè)自己,行政部門只從梗概上把握電影主題和價值觀是否符合文化審查需要即可。這種轉(zhuǎn)變是合理的,符合電影產(chǎn)品制作規(guī)律的。一部電影的梗概在電影開拍前都是可以相對確定的,但劇本卻需要一直修改,甚至到拍攝期間和后期加工時都需要修改,而劇本備案則束縛了這種電影屬于藝術(shù)商品的創(chuàng)作規(guī)律。

《管理規(guī)定》第四條中明確指出：“省級廣播影視行政部門(以下簡稱省級廣電部門),經(jīng)申請可以受廣電總局委托,成立電影審查機構(gòu),負責本行政區(qū)域內(nèi)持有《攝制電影許可證》的制片單位攝制的部分電影片的審查工作(以下簡稱屬地審查)?！弊源?屬地審查成為電影制片企業(yè)申請《電影公映許可證》的普通路徑。2014年2月頒布的《國家新聞出版廣電總局關(guān)于試行國產(chǎn)電影屬地審查的通知》再次就這一政策進行了落實。

如果說電影立項的審查主要會出現(xiàn)標準難以界定的問題,那么電影成片審查,也就是最終是否給影片《公映許可證》而進行的審查制則一直是我國電影產(chǎn)業(yè)政策在制片領(lǐng)域的難題。目前全世界電影市場相對成規(guī)模的國家中,只有中國實行審查制,而其他國家則采取類似美國的電影分級制,只是在具體如何界定分級標準上,各個國家有自己不同的分級標準。從電影要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化角度來看,審查制當然有悖于市場機制,因為審查產(chǎn)品的標準和權(quán)力掌握在行政部門手中。這是中國實行社會主義經(jīng)濟體制對電影產(chǎn)業(yè)的影響的結(jié)果,也是電影產(chǎn)業(yè)存在多重屬性,并擁有極大社會影響力的傳播媒介的結(jié)果。在對待電影成片的態(tài)度上,我們的電影政策到底該如何確定好文化和經(jīng)濟的交叉點,找到既適合我國國情,又能促進電影產(chǎn)業(yè)在制片領(lǐng)域深化改革的電影審查政策,將是未來我國電影產(chǎn)業(yè)政策在制片領(lǐng)域著重探討的焦點問題之一。

除了純粹的國產(chǎn)電影制片外,中外合作制片也是電影產(chǎn)業(yè)政策需要關(guān)注的領(lǐng)域。在《管理條例》和《促進法》中都有明確指出中外合作拍片屬于允許范圍。《促進法》第十四條指出：“合作攝制電影符合創(chuàng)作、出資、收益分配等方面比例要求的,該電影視同境內(nèi)法人、其他組織攝制的電影?！?/p>

目前我國很多有實力的電影制片企業(yè)已經(jīng)開始走向國際市場,參與國際電影項目的投資。隨著中國電影市場的日益發(fā)展和開拓海外電影市場需求的不斷增加,中外合作制片項目會日益增多。由于合拍片等同于國產(chǎn)片發(fā)行,在國內(nèi)票房市場的分賬要遠遠高于進口片分賬比例,因此,就如何清晰界定合拍片是否等同于國產(chǎn)片來發(fā)行,需要對該項目中涉及創(chuàng)作、出資和收益分配方面的實際條款有更清晰的界定。

(二)發(fā)行環(huán)節(jié)

對于電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)行環(huán)節(jié),我們的產(chǎn)業(yè)政策干預較少。從《管理條例》開始允許民營資本參與電影發(fā)行之后,在電影發(fā)行環(huán)節(jié),我們更多的是依靠市場的自發(fā)調(diào)節(jié)。由于電影發(fā)行環(huán)節(jié)與電影的內(nèi)容沒有直接關(guān)系,且又不和消費市場直接掛鉤,屬于中間流通環(huán)節(jié),因此,電影行政部門對于這一環(huán)節(jié)基本采用市場調(diào)節(jié)為主。

從2002年正式啟動院線制改革以來,由于院線兼有發(fā)行和放映的雙重功能,所以院線實際上已經(jīng)成為了發(fā)行環(huán)節(jié)最重要的組成部分。在下一階段,我國電影產(chǎn)業(yè)在發(fā)行上遇到的最大挑戰(zhàn)應該是分線發(fā)行,而有關(guān)促進分線發(fā)行的產(chǎn)業(yè)政策探討也會是下一階段的重點。

預計到2020年,全國加入城市電影院線的電影院銀幕總數(shù)達到8萬塊以上,但是由于全國院線在電影發(fā)行上沒有采用國際通用的分線發(fā)行,使所有影片在所有影院都能得到排片競爭機會。但是,都有排片機會,也意味著雖然影院增加,但給與國產(chǎn)片上映的機會并沒有得到實質(zhì)的增加,這也是很多國產(chǎn)影片雖然有不錯的質(zhì)量,卻不得不淪落為炮灰電影的原因。

我國電影市場難以啟動分線發(fā)行的原因在子院線制的改革遇到了瓶頸。要實現(xiàn)分線發(fā)行,前提是一條,或者數(shù)條院線合作能夠覆蓋足夠多的消費者市場,這就需要電影市場存在幾條有實力的,能夠覆蓋大多數(shù)消費市場的院線存在。我國院線從成立之初的30條院線開始,發(fā)展到今天的50條院線,在近20年時間里,沒有任何院線被淘汰,院線之間也從未發(fā)生過兼并重組的現(xiàn)象,這是極不符合市場規(guī)律的現(xiàn)象。從正常市場發(fā)展規(guī)律來看,在經(jīng)過一段時間的高速發(fā)展之后,市場的領(lǐng)頭企業(yè)必然要通過兼并的手段對市場進行整合,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。而院線重組實際上正是我國院線制改革目前遇到的瓶頸。

由于歷史原因,我國的院線是從國有電影公司改組而來,大多數(shù)國有院線旗下的影院都是采用加盟制,影院選擇加入一條院線,合約期只有3年,3年后有權(quán)選擇續(xù)約或不續(xù)約。事實上,如果沒有其他因素影響,發(fā)展良好的院線自然也會吸引更多的影院加盟,從而實現(xiàn)院線旗下影院的重新整合。但由于我國的地方院線都是國有企業(yè),隸屬于當?shù)卣碾娪靶姓块T,這就導致地方院線都不愿意被其他院線兼并,而旗下的影院也受到行政影響,實際上并沒有多少自主權(quán)利加入其他院線。同時,即使是地方政府支持本地院線或影院被其他實力院線兼并,由于院線主要由加盟影院構(gòu)成,院線的市場價格難以計算。

在2018年《關(guān)于加快電影院建設(shè)促進電影市場繁榮發(fā)展的意見》頒發(fā)之前,有很長一段時間里,電影局實際上也是出于這一原因停止了院線牌照的發(fā)放。但在實際市場發(fā)展過程中發(fā)現(xiàn),通過市場自身的調(diào)節(jié),雖然已經(jīng)出現(xiàn)了諸如萬達、大地加上海聯(lián)合三條排名前三的院線市場戰(zhàn)占有率合計達到31.7%,前十院線市場占有率高達45.57%的現(xiàn)象,但為數(shù)眾多的小院線卻牢牢占據(jù)了部分市場,實際上干預了院線融合的產(chǎn)業(yè)進程。所以,《意見》又重新開放了院線牌照的發(fā)放,實際上是電影產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)行領(lǐng)域的一次變革,而變革的方向顯然是趨向于通過市場化手段繼續(xù)深化院線制改革。

由此可見,在下一階段,電影產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)行環(huán)節(jié)必然還會有新的政策出臺,對如何深化院線制改革給與行政促進,其最終目的應該是劍指分線發(fā)行,以實現(xiàn)通過改革發(fā)行環(huán)節(jié),促進制片和放映市場的繼續(xù)繁榮。分線發(fā)行如果能夠?qū)崿F(xiàn),對于制片環(huán)節(jié)意味著更高的產(chǎn)量,更多的市場機會,對于消費者市場來說,電影將會更加多樣化,而多樣化是電影產(chǎn)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)長期發(fā)展的根本基礎(chǔ)。

(三)放映環(huán)節(jié)

下階段電影放映行業(yè)政策改革應當更為多元化,從經(jīng)濟和管理兩方面齊抓共管,更有針對性、預見性,在充分發(fā)揮市場作用的前提下,輔助和帶動放映行業(yè)的發(fā)展。

1.加強財稅和金融支持

我國目前電影票房、觀影人次均緩慢增長,影院成本大幅提高。尤其是2020年春節(jié)期間新冠肺炎病毒暴發(fā)之后,影院基本處于停業(yè)狀態(tài),難以維持生計,這說明放映行業(yè)的生存與發(fā)展嚴重依賴客流量,政策應當更加有針對性、預防性,針對當前電影業(yè)票房歸零、現(xiàn)金流中斷、支出壓力高等突出困難,通過下調(diào)貸款利率、稅費減免、財政補貼、減免租金等階段性措施,解決放映行業(yè)的困難。首先,政府主管部門在困難時期可以落實稅收優(yōu)惠政策,對相關(guān)企業(yè)允許延期申報、延期繳納稅款、按國家規(guī)定減免電影專資，對有困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)影院實行特別補助等。其次,應適當對發(fā)行放映單位加大獎勵力度,電影專項資金可以安排?？?對符合條件的電影企業(yè)貸款貼息,以降低融資成本；并針對電影業(yè)資本、人才高度密集的行業(yè)特點,給予制度保障,專門制定電影從業(yè)者金融支持條款,并加大電影企業(yè)用工保障和職業(yè)培訓力度,協(xié)助放映行業(yè)度過難關(guān)。

2.更為開放、靈活地發(fā)揮監(jiān)督和管理作用

政府主管部門的政策制定與實施對放映行業(yè)的生存與發(fā)展起著不可替代的作用,近年來的政策導向?qū)⒅攸c更多地放在市場監(jiān)督上,而相對缺乏對于市場活動的組織和指導。下一階段的政策改革重點應當更為開放、靈活地發(fā)揮對市場的指導作用,與院線、影院定期進行開放式溝通,共同探討未來發(fā)展方向,并及時用數(shù)據(jù)輔助市場活動。具體來講,包括廣電總局、國家專項資金辦公室在內(nèi)的政府主管部門應進一步細化院線、影院的權(quán)利與義務,同時規(guī)范行業(yè)中非影院放映環(huán)節(jié)的內(nèi)容,比如演出、會議等場地租賃活動,既提高了影院的非票房收入,又能避免非黃金時段影院場地資源的浪費,提高使用效率。對于行業(yè)協(xié)會來說,應當進一步發(fā)揮協(xié)會協(xié)調(diào)院線影院與其他相關(guān)主體,如第三方服務平臺之間的關(guān)系的作用,與電商平臺協(xié)議合理票價,在方便觀眾獲取觀影信息、進行線上購買的同時不影響健康的市場秩序。同時,協(xié)會還可以根據(jù)不同省市區(qū)域的觀影習慣、觀影偏好和受眾需求,形成地方小型協(xié)會,如影迷會等,及時收集觀眾意見進行反饋,并定期舉辦有特色的影評、投票等活動,有利于提高觀眾的觀影積極性,增加影院的觀影人次。最后,相關(guān)部門應適當擴大對外開放力度,降低電影準入門檻,簡化放映審批流程,引進更多海外優(yōu)秀電影,用多元化題材與類別吸引更多觀眾前來觀影,在提高影院收入的同時為整個電影行業(yè)創(chuàng)收。

3.有針對性地加大放映行業(yè)政策補貼與支持力度

政策應更多涉及分區(qū)域院線、影院資源整合的指導工作,適當加大部分行業(yè)獎勵和補貼的力度。比如2017年12月,《北京市多廳影院建設(shè)補貼管理辦法》分別規(guī)定了對于五環(huán)路以內(nèi)和以外的新建多廳影院,老舊影院的升級改造,以及農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)新(改)建影院的補貼辦法⑤,引導鼓勵各類社會資金投資影院。此類政策一方面為影院提供了更為靈活自主的經(jīng)營空間,另一方面根據(jù)影院位置的不同,有所區(qū)分地進行政策補貼,緩解了影院扎堆建設(shè)、密集競爭的壓力,同時填補了部分區(qū)域的建設(shè)空白,一定程度上增加了影院發(fā)展的平衡性。未來行業(yè)政策應當更多地結(jié)合具體省市、地區(qū)來實施,因地制宜,具體問題具體分析,以區(qū)域帶動整體發(fā)展。此外,政策還要注重對院線和影院提供專門的技術(shù)支持,不僅致力于提升觀眾的觀影環(huán)境和體驗,還要從根本上為影院成為合格的放映終端提供支持和輔導。包括電影數(shù)字化技術(shù)和設(shè)備管理平臺的建設(shè),提供設(shè)備維修、養(yǎng)護的專業(yè)建議與指導以及人員培訓,并搭建有效的網(wǎng)絡溝通平臺,加強院線、影院與觀眾之間的紐帶聯(lián)系。

如果將過去30年中國電影市場化、產(chǎn)業(yè)化改革看成是政策紅利的話,那么,在未來30年,中國電影是否還能一如既往地享受到這樣的政策紅利,是一個值得探討的問題。但我們可以清晰地意識到,中國改革開放40年得以保持高速發(fā)展,一方面源自政策的有效性,另一方面不容忽視的則是其起點低、底子薄的客觀現(xiàn)實。中國電影同樣如此。中國電影走出了從無到有的市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路,在未來中國電影向縱深發(fā)展時,恐怕很難完全依賴發(fā)展慣性,政策的直接作用應該也會慢慢失效,甚至會在一定程度上干擾正常的經(jīng)濟行為。因此,政策制定將面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。在這樣的時代背景和現(xiàn)實環(huán)境下,對我國電影產(chǎn)業(yè)政策的理論構(gòu)建進行研究,為當下及未來中國電影產(chǎn)業(yè)政策的制定提供理論指南,迫在眉睫。

注釋:

① [日]下河邊淳、菅家茂:《現(xiàn)代日本經(jīng)濟事典》,中國社會科學出版社1982年版,第192頁。

②③ 戴伯勛等編:《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學》,經(jīng)濟管理出版社2001年版,第80頁。

④ 《衍生品開發(fā) 中國電影準備好了嗎》,央廣網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1637098208837611166&wfr=spider&for=pc，2019年6月23日。

⑤ 中共北京市委宣傳部、北京市廣播電影電視局：《北京市多廳影院建設(shè)補貼管理辦法(京宣發(fā)〔2017〕38號)》。