武舜臣，胡凌嘯

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732；2.北京工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048）

一、研究背景

1978 年以來(lái)，我國(guó)糧食收儲(chǔ)政策比較清晰地走出了一條市場(chǎng)化趨向的改革之路［1］。然而，受限于糧食供求的變動(dòng)以及諸多限制因素，長(zhǎng)期趨于市場(chǎng)化的改革過(guò)程仍不乏短期的改革反復(fù)［2］。如是，不僅增加了糧食收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化的改革成本，也讓改革推進(jìn)面臨困境。

回顧改革開(kāi)放以來(lái)的糧食收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革歷程，在糧食供求關(guān)系形勢(shì)及相應(yīng)決策層判斷的影響下［3］，大致表現(xiàn)出“松時(shí)放、緊時(shí)收”的特征［4］。經(jīng)歷了2004 年之后十多年的逆市場(chǎng)化過(guò)程［5］，2014 年起，糧食收儲(chǔ)制度再次回到了市場(chǎng)化改革的方向，沿著“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的改革模式穩(wěn)步推進(jìn)。自大豆目標(biāo)價(jià)格改革開(kāi)始，政府又于2016 年取消了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度，并微調(diào)了稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策。尤其是，2020 年的稻谷、小麥托市收購(gòu)政策中第一次提出限定收購(gòu)總量，在新千年后的收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革中具有劃時(shí)代的里程碑意義，糧食收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革在攻堅(jiān)克難中總體向好，再次呈現(xiàn)出“松時(shí)放”的特征。

然而，新冠肺炎疫情的突然爆發(fā)和持續(xù)蔓延讓如上形式發(fā)生了改變。當(dāng)前，社會(huì)各界高度關(guān)注我國(guó)應(yīng)對(duì)潛在國(guó)際糧食危機(jī)和確保國(guó)內(nèi)糧食安全能力。按照以往規(guī)律，如果被判斷為糧情緊張，政府多會(huì)強(qiáng)化政策干預(yù)以保障糧食安全［6］。幸運(yùn)的是，基于對(duì)我國(guó)糧食進(jìn)口、儲(chǔ)備數(shù)據(jù)和生產(chǎn)恢復(fù)的分析，輿論界對(duì)我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀已達(dá)成基本共識(shí)：國(guó)內(nèi)糧食數(shù)量供給充裕，受疫情沖擊較小。

隨著國(guó)際糧食市場(chǎng)不確定性的增強(qiáng)，如上判斷越來(lái)越不足以堅(jiān)定決策層維系市場(chǎng)化改革的決心。在保障糧食安全任何時(shí)候都不能放松的原則下，理論界給出了一些保障性建議［7?8］，決策層及有關(guān)部門也采取了多樣化的保障措施。疫情帶來(lái)的沖擊最終還是讓農(nóng)業(yè)政策工具和目標(biāo)發(fā)生了很大的變化，既有的改革路徑也已然發(fā)生偏移［9］。由于既有的多數(shù)措施都暗含著強(qiáng)化糧食市場(chǎng)中政策干預(yù)的意圖，這類措施的制定和落實(shí)，同時(shí)意味著糧食收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革空間的收窄，乃至逆轉(zhuǎn)的可能。

歷次改革的經(jīng)驗(yàn)可知，新一輪改革需解決的難題，不僅有以往的歷史烙印，更會(huì)有前一次改革的新增［10］。在糧食政策剛性的路徑依賴下，強(qiáng)化的扶持政策極有可能再次構(gòu)成下一輪糧食收儲(chǔ)制度改革必須面對(duì)的頑疾。隨著改革不斷推向縱深，相比于上一輪市場(chǎng)化改革，需克服的困難與改革推進(jìn)的復(fù)雜性也大大增加［11］。按照如上規(guī)律，若改革再次逆轉(zhuǎn)或中斷，下一輪的市場(chǎng)化改革之路將更趨艱難。因此，盡可能避免長(zhǎng)期市場(chǎng)化改革中的短期逆轉(zhuǎn)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。為避免改革的逆轉(zhuǎn)，抑或?yàn)榭赡艿母母锓较蛘{(diào)整提供警示，本研究嘗試歸納梳理改革開(kāi)放以來(lái)的歷次糧食供求緊張時(shí)期的糧情判斷、改革作為及政策后果，以為當(dāng)前疫情中政策調(diào)整的必要性和適宜路徑提供啟示。

二、糧食收儲(chǔ)制度研究的文獻(xiàn)提煉與本研究的切入點(diǎn)

作為糧食安全保障的重要環(huán)節(jié)，糧食收儲(chǔ)從來(lái)備受關(guān)注。然而，鑒于糧食收儲(chǔ)層面數(shù)據(jù)的涉密性和操作層面資料的難獲得性，更多的糧食收儲(chǔ)研究只能算作間接分析［12?13］。涉及糧食儲(chǔ)備的線管研究大致可概括為兩類，一者是對(duì)糧食收儲(chǔ)歷程的歸納或個(gè)別事件的闡述，再者則趨于對(duì)某一具體政策的效果考量。前者的研究需要搜集大量的資料，以便對(duì)曾經(jīng)的改革過(guò)程有一個(gè)更為客觀全面的認(rèn)知，繼而在認(rèn)清改革故事的過(guò)程中歸納提煉，以獲得改革中的成功經(jīng)驗(yàn)、失敗教訓(xùn)及改革規(guī)律。后者突出表現(xiàn)為文獻(xiàn)更為豐富，研究范式更為成熟，涉及內(nèi)容更是涵蓋其糧食儲(chǔ)備相關(guān)的方方面面，糧食生產(chǎn)、糧食收購(gòu)、糧食價(jià)格、糧食貿(mào)易、糧食金融乃至糧農(nóng)收入都被用作考量政策效果的重要標(biāo)的。

以上兩類研究各具特色、互為補(bǔ)充，兩者的良性耦合為糧食收儲(chǔ)制度研究提供了一個(gè)非直接但可行的研究框架。然而，正因?yàn)闊o(wú)法直接考察糧食收儲(chǔ)，如上研究更具一般性，糧食特色欠缺。前者的研究看，諸多文獻(xiàn)將糧食收儲(chǔ)制度改革看作諸多政策改革的一種，研究范式標(biāo)準(zhǔn)，但缺少對(duì)糧食收儲(chǔ)制度改革背后細(xì)節(jié)故事及改革實(shí)際運(yùn)行內(nèi)容的闡述；對(duì)于后者，歷次相關(guān)政策改革多被抽象為單一指標(biāo)或綜合指標(biāo)，僅在實(shí)證結(jié)果的解釋部分與改革細(xì)節(jié)有所結(jié)合，深度不足。正因?yàn)榇?，雖有汗牛充棟之文獻(xiàn)，仍難以勾勒出清晰且具有針對(duì)性的糧食收儲(chǔ)體系運(yùn)行圖。限于本框架的文獻(xiàn)補(bǔ)充，無(wú)法揭示糧食儲(chǔ)備體系的真正問(wèn)題，更談不上提出針對(duì)瓶頸問(wèn)題的可行性措施建議。

遺憾的是，本研究同樣未能突破既有的研究框架，僅有的邊際貢獻(xiàn)在于補(bǔ)充和加深學(xué)界對(duì)糧食收儲(chǔ)現(xiàn)狀的認(rèn)知。然而，與已有的研究不同，本研究的展開(kāi)基于如下價(jià)值判斷：穩(wěn)妥的市場(chǎng)化改革是完善收儲(chǔ)制度、保障糧食安全的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上本研究搭建起糧食收儲(chǔ)制度的分階段分析框架，劃分了糧食收儲(chǔ)制度改革過(guò)程中的“不正?！彪A段①“不正?！彪A段指總體市場(chǎng)化改革方向中的逆市場(chǎng)化階段，與下文提到的糧食收儲(chǔ)政策收緊階段相對(duì)應(yīng)。，并對(duì)歷次“不正常”時(shí)期的改革調(diào)整初衷或依據(jù)給出分析，最終對(duì)這種結(jié)果出現(xiàn)的合理性及潛在影響作出歸納。綜上，本研究為糧食收儲(chǔ)制度的第一類研究提供了一個(gè)可探討的視角，當(dāng)然，正因?yàn)橐韵鄬?duì)鮮明的價(jià)值判斷為出發(fā)點(diǎn)，本研究的分析難免存有爭(zhēng)議。

糧食的特殊性決定了政府干預(yù)糧食市場(chǎng)的必要性，糧食安全保障始終是不可動(dòng)搖的國(guó)之大計(jì)。然而，與多數(shù)國(guó)家的糧食安全保障路徑不同，國(guó)內(nèi)糧食安全保障的改革路徑是“去計(jì)劃性”，收儲(chǔ)制度更是如此。而且，給收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革配之以相應(yīng)的配套措施，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的既能維護(hù)國(guó)家糧食安全、又能促進(jìn)糧食流通產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的糧食流通新體制并非天方夜譚［14?15］。由此，市場(chǎng)化改革理應(yīng)是我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度可持續(xù)、糧食安全保障長(zhǎng)久性的根本。

三、改革開(kāi)放后糧食收儲(chǔ)政策的歷次收緊調(diào)整

糧食安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的頭等大事。正因?yàn)榧Z食產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，在發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)型國(guó)家，決策層對(duì)糧食問(wèn)題的過(guò)分緊張一直存在，甚至泛政治化［16］。由是，也延伸出若干充滿爭(zhēng)議、但最終被認(rèn)作事實(shí)的糧食供求緊張階段。拋開(kāi)差異化的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及多樣化的爭(zhēng)議，糧食供求緊張可大致分為如下幾個(gè)時(shí)期：1985—1990年、1993—1994年、2000—2004年、2007—2008年。

（一）1985—1989年

經(jīng)歷了1978年改革開(kāi)放及其附帶的一系列政策紅利，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了糧食連年增產(chǎn)，糧食產(chǎn)量在1984年達(dá)到了新的最高點(diǎn)。然而，隨之而來(lái)的1985年政策改革，卻讓豐收的態(tài)勢(shì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，開(kāi)啟了后來(lái)四年徘徊的糧食生產(chǎn)階段［17］。對(duì)該階段的糧食生產(chǎn)徘徊，張培剛和廖丹清［18］更是將包括1984和1990年在內(nèi)的整個(gè)時(shí)期統(tǒng)稱為“六年大徘徊”。當(dāng)然，約翰遜曾結(jié)合城市食物供應(yīng)數(shù)量及品種對(duì)此論斷有不同的看法，但理論界的主流傾向及已然實(shí)施的收緊政策措施確實(shí)是不爭(zhēng)的事實(shí)［10］。因此，即便本階段不存在真實(shí)的糧食供求緊張，政策走向卻因理論界的過(guò)多關(guān)注而扭轉(zhuǎn)［6，19］。

具體來(lái)說(shuō)，該輪糧食供求緊張的判斷始于1984年的糧食大豐收，終于1990年糧食產(chǎn)量的再創(chuàng)新高。期間，以破解糧食供求矛盾為目標(biāo)，政府主要采取了如下措施：第一，強(qiáng)化合同訂購(gòu)的行政性。“合同訂購(gòu)，既是合同，又是任務(wù)”的定義決定了合同訂購(gòu)有著巨大的政策干預(yù)空間［20］。尤其是，在糧食產(chǎn)量徘徊期間，面對(duì)快速增長(zhǎng)的糧食需求，政府的糧食收購(gòu)措施不斷強(qiáng)化，出現(xiàn)了“合同訂購(gòu)比統(tǒng)購(gòu)還統(tǒng)購(gòu)”的現(xiàn)象［18］。第二，提高農(nóng)民的售糧可獲得價(jià)格。提高農(nóng)民售糧的可獲得價(jià)格有助于緩解農(nóng)民對(duì)糧食定購(gòu)政策的抵觸，降低政策執(zhí)行成本。為提升農(nóng)民實(shí)際得到的售糧價(jià)格，主要采取了兩方面的工作：一是提高定購(gòu)價(jià)格，其中1987、1988年連續(xù)兩年提升，且1988年價(jià)格提高幅度最大，比上年提升23%。二是減少合同定購(gòu)數(shù)量，增加價(jià)格更高的糧食議價(jià)定購(gòu)比例［21］。

（二）1993—1994年

與上一輪糧食政策收緊的成因類似，本輪“糧食危機(jī)”同樣與糧食市場(chǎng)的實(shí)際供求狀況無(wú)關(guān)。從糧食產(chǎn)量的絕對(duì)數(shù)據(jù)看，1994年的糧食產(chǎn)量44 510.1萬(wàn)噸略低于上年，卻仍高于1992年44 265.8萬(wàn)噸的絕對(duì)水平。就當(dāng)時(shí)糧食供求看，糧食庫(kù)存充裕，糧食供給也不存在短缺。飛速增長(zhǎng)的市場(chǎng)糧價(jià)源于糧食市場(chǎng)以外的因素，尤其是過(guò)熱的宏觀經(jīng)濟(jì)［22?23］。然而，在對(duì)糧食市場(chǎng)真實(shí)狀況缺乏有效判斷的情況下，以價(jià)格指標(biāo)為依據(jù)，決策層仍將當(dāng)時(shí)判斷為糧食供求緊張，并采取了一系列應(yīng)對(duì)措施，使得當(dāng)時(shí)的國(guó)家農(nóng)業(yè)政策重新轉(zhuǎn)向?qū)Z食數(shù)量的追求［24］。

最終結(jié)果是，1994年實(shí)施的“保量放價(jià)”政策被緊急叫停，這次“迄今為止最為激烈的市場(chǎng)化改革”［20］以失敗告終。同時(shí)，1994年6月，政府提高了四種糧食（小麥、稻谷、玉米、大豆）的平均定購(gòu)價(jià)格，提價(jià)幅度達(dá)44.4%［25］。本次改革的失敗，更是大大增加了可左右決策層收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革未來(lái)判斷的負(fù)面經(jīng)驗(yàn)［5］。

（三）2000—2004年

與前兩次糧食供求緊張階段相比，該階段的“糧食危機(jī)”雖同樣充滿爭(zhēng)議，但卻更為人知①結(jié)合當(dāng)時(shí)的研究看，許經(jīng)勇、黃愛(ài)東（2004）等一批學(xué)者并不認(rèn)為當(dāng)時(shí)的情況屬于糧食供求緊張，事實(shí)上，當(dāng)時(shí)的供求形勢(shì)仍在可控范圍。。于是，也造就了2004年在糧食領(lǐng)域相關(guān)研究中的獨(dú)特地位。期間，調(diào)低價(jià)格、縮減范圍乃至糧食保護(hù)價(jià)政策的取消［26］，以及大刀闊斧的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整［27］，共同導(dǎo)致了糧食供求的緊張局勢(shì)。從2000年起，我國(guó)糧食產(chǎn)量連降四年，2003年底時(shí)的糧食產(chǎn)量?jī)H略高于4.3億噸，已然低于1990年糧食產(chǎn)量的絕對(duì)水平。隨著生活水平提高糧食消費(fèi)量剛性提升，徘徊的糧食產(chǎn)量顯然無(wú)法滿足現(xiàn)今的糧食需求，庫(kù)存被大量消耗，糧食供求緊張局勢(shì)凸顯。

為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的緊張局勢(shì)，2003年起，政府采取了一系列糧食生產(chǎn)扶持政策。其中，與糧食收儲(chǔ)政策相關(guān)的當(dāng)是托市收購(gòu)政策的建立。2004年中央一號(hào)文件提出，對(duì)市場(chǎng)緊缺的重要糧食品種（小麥和稻谷），在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策。由于前四年的糧食產(chǎn)量徘徊，2004年前后市場(chǎng)價(jià)格一直保持高位，政策實(shí)施初期很少出現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)低于最低收購(gòu)價(jià)的情況，最低收購(gòu)價(jià)實(shí)際上基本未能啟動(dòng)，也沒(méi)有出現(xiàn)市場(chǎng)過(guò)度扭曲的狀況。然而，隨托市收購(gòu)政策的建立以及后期一系列補(bǔ)充政策的出現(xiàn)，搭建起新一輪的糧食價(jià)格支持政策框架，在政策剛性的限制下，隨著國(guó)內(nèi)外糧情的改變，該框架成為后來(lái)“三量齊增”問(wèn)題出現(xiàn)的巨大隱患［11，28］。

（四）2007—2008年

2007—2008年的國(guó)際糧食危機(jī)對(duì)糧食收儲(chǔ)制度改革的影響最為深遠(yuǎn)，當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)外糧情也與當(dāng)前新冠肺炎疫情下的情形更為相似。從表現(xiàn)看，2007年初開(kāi)始，國(guó)際谷物出口價(jià)格大幅上漲，到2007年末，國(guó)際市場(chǎng)小麥價(jià)格飛漲112.0%，大 豆 飆 升75.1%，玉 米 猛 增47.3%，大米上揚(yáng)3.1%。當(dāng)時(shí)國(guó)際糧價(jià)的飛漲同樣帶來(lái)了一系列連鎖反應(yīng)，包括多國(guó)對(duì)糧食出口的限制甚至禁止、緊張的國(guó)際關(guān)系形勢(shì)、部分國(guó)家的社會(huì)動(dòng)蕩或政治危機(jī)［29?30］。

該階段，繼2007年政府啟動(dòng)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策后，2008年繼續(xù)就大豆和油菜籽啟動(dòng)臨時(shí)收儲(chǔ)，并首次提升了既有稻谷、小麥的托市收購(gòu)價(jià)格。當(dāng)時(shí)的情形是，在多數(shù)國(guó)家遭受國(guó)際糧食危機(jī)巨大沖擊的同時(shí)，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)經(jīng)受住了“考驗(yàn)”，糧食價(jià)格未出現(xiàn)暴漲暴跌，在國(guó)家的控制下僅出現(xiàn)緩慢的上漲行情［31］。如此結(jié)果，很大程度上增強(qiáng)了決策層“隔離”國(guó)際影響的決心［5］。然而，在補(bǔ)貼剛性特征的作用下，不僅最低收購(gòu)價(jià)水平進(jìn)入了持續(xù)上升通道，意在應(yīng)對(duì)特殊情況的“臨時(shí)儲(chǔ)備”也被轉(zhuǎn)為了“常態(tài)性儲(chǔ)備”［5，32］。

四、收儲(chǔ)政策收緊加重糧食收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革困境

從最終結(jié)果上看，無(wú)論糧食供求緊張是否真實(shí)存在，歷次糧食收儲(chǔ)制度收緊都增加了糧食的供給，理論上發(fā)揮了緩解糧食供求緊張局勢(shì)的重要作用［6］。然而，由于扶持政策的剛性特征［32］，諸多發(fā)揮作用的“良藥”一旦久置，卻會(huì)因國(guó)際形勢(shì)變化等外部條件的改變轉(zhuǎn)為糧食安全保障的“毒藥”［33］。

（一）歷史失敗經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)化決策層的市場(chǎng)不信任

與一般商品供給不同，糧食供給面臨著遠(yuǎn)超市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)更是突出［34］。如此一來(lái)，各國(guó)總會(huì)采取一定政策措施以保障本國(guó)的糧食安全，政策干預(yù)在糧食供求領(lǐng)域深入人心［35］。由于對(duì)糧食問(wèn)題過(guò)分緊張，甚至泛政治化，決策者本身不對(duì)市場(chǎng)保障糧食安全抱有十足的信心［16，19］。

而且，在我國(guó)，決策層對(duì)糧食安全保障手段的認(rèn)知很大程度上決定著糧食收儲(chǔ)制度改革的方向［36］。糧食供求緊張時(shí)期政府強(qiáng)勢(shì)干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格所發(fā)揮的增產(chǎn)效果［6］，更強(qiáng)化了決策者對(duì)以強(qiáng)化行政力量破解糧食供求緊張路徑的肯定［5］。由此，直接導(dǎo)致了每出現(xiàn)新的糧食供求緊張判斷，政府將優(yōu)先考慮強(qiáng)化行政力量，進(jìn)而引導(dǎo)糧食收儲(chǔ)制度逆市場(chǎng)化調(diào)整的結(jié)果。

（二）扶持政策剛性化埋下市場(chǎng)化改革新難題

出于政治考慮，抑或其他原因，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)扶持政策表現(xiàn)出獨(dú)特的可升不可降的剛性特征［32］。正因?yàn)檫@一特征，糧食供求緊張時(shí)期的“非常手段”多會(huì)變?yōu)槌Ｒ?guī)化政策，2008年“臨時(shí)儲(chǔ)備”向“常態(tài)性儲(chǔ)備”的轉(zhuǎn)變就是其中鮮明的例證［16］。類似的，其他糧食領(lǐng)域的政策改革也多數(shù)著力于增量，而極少觸及存量。

正因?yàn)榇?，供求緊張時(shí)期強(qiáng)化的行政干預(yù)或扶持力度，需經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的改革調(diào)整才可能被消化。2008年國(guó)際糧食危機(jī)中，同樣是飆升的國(guó)際糧價(jià)，以及充足的國(guó)內(nèi)庫(kù)存，中國(guó)采用了加大生產(chǎn)刺激的政策方向。隨后，國(guó)際糧價(jià)急劇下降，呈現(xiàn)“過(guò)山車”式的下滑［29］。然而，在政策剛性的情形下，國(guó)內(nèi)扶持政策依然逆勢(shì)增強(qiáng)，最低收購(gòu)價(jià)與臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)連年上漲。由此，直接帶來(lái)了隨后的“三量齊增”及相應(yīng)的改革困境。當(dāng)然，迫于“賣糧難”、庫(kù)容危機(jī)及伴隨的財(cái)政壓力等影響，多數(shù)扶持政策總會(huì)被倒逼改變［16，37］。然而，除去改革過(guò)程的投入成本不計(jì)，改革完成前造成的資源配置扭曲總是一筆不可忽視的巨大損失。

（三）頻繁的非針對(duì)性干預(yù)阻礙流通環(huán)節(jié)發(fā)展

以收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革保障糧食安全，完善且匹配的流通系統(tǒng)是保障［19，33］。然而，不同于政府在收儲(chǔ)環(huán)節(jié)干預(yù)的針對(duì)性、長(zhǎng)期性與穩(wěn)定性，政府對(duì)流通環(huán)節(jié)的干預(yù)有著附屬地位，呈現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”特征，且極富彈性。一般來(lái)說(shuō)，一旦出現(xiàn)供求緊張，流通環(huán)節(jié)的行政干預(yù)會(huì)無(wú)限增大，糧食流通更趨行政化；相反，一旦糧食供求寬松，流通環(huán)節(jié)又會(huì)被完全放開(kāi)，置于市場(chǎng)調(diào)控之中。

以玉米深加工為例，2005—2006年，在玉米供給寬松及燃料乙醇項(xiàng)目高利潤(rùn)的促使下，以玉米為原料的燃料乙醇加工能力不斷提高，2006年初《可再生能源法》的正式實(shí)施，進(jìn)一步在政策上對(duì)玉米、甘蔗等原料生產(chǎn)燃料乙醇給予肯定。這一系列鼓勵(lì)政策一直延續(xù)到國(guó)際糧食危機(jī)的爆發(fā)。而且，為應(yīng)對(duì)國(guó)際糧食危機(jī)，原本的鼓勵(lì)型政策直接扭轉(zhuǎn)為抑制型。2007年國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)玉米深加工業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出“確保食用［38］，飼料優(yōu)先”的指導(dǎo)思想，多方面限制玉米深加工發(fā)展。而后，為應(yīng)對(duì)高庫(kù)存問(wèn)題，政策于2015年被再次反轉(zhuǎn)。國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于玉米深加工項(xiàng)目管理有關(guān)事宜的通知》，對(duì)玉米深加工的政策干預(yù)由禁止轉(zhuǎn)為放開(kāi)乃至鼓勵(lì)。類似彈性的政策干預(yù)，形成了糧食加工業(yè)獨(dú)特的政策周期，以及相伴出現(xiàn)的行業(yè)周期性紅利或周期性虧損，糧食加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性受阻，競(jìng)爭(zhēng)力提升難度加大。

五、結(jié)論與政策啟示

（一）基本結(jié)論

基于新冠疫情蔓延的大背景，本研究重新回顧并歸納了改革開(kāi)放以來(lái)歷次糧食供求緊張（理論上或?qū)嶋H中）時(shí)期的糧食收儲(chǔ)政策改革走向。研究發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)的糧食供求緊張存在如下兩方面的特征：第一，糧食供求緊張的判斷并非完全符合糧食市場(chǎng)的真實(shí)狀況。盡管糧食供求緊張的論斷被最終提出，但論斷背后的多數(shù)依據(jù)仍存爭(zhēng)議。第二，不論各個(gè)階段糧食供求緊張的判斷是否客觀，強(qiáng)化的政策干預(yù)與收緊的糧食收儲(chǔ)政策確實(shí)發(fā)揮了增加糧食產(chǎn)量、緩解當(dāng)時(shí)局面的作用。

然而，出于對(duì)糧食安全的過(guò)度緊張，不論糧食供求緊張是否真實(shí)存在，決策層總會(huì)讓部分并不合理或并不充分的糧食供求表現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食供求緊張的判斷依據(jù)，進(jìn)而將改革引向收緊。而且，增加的政策干預(yù)及扶持力度雖可緩解當(dāng)期的糧食供求問(wèn)題，卻會(huì)通過(guò)強(qiáng)化決策層的市場(chǎng)不信任、扶持政策的剛性特征以及對(duì)流通業(yè)的沖擊，增加下一階段的收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革難度。

（二）政策啟示

結(jié)合歷史規(guī)律與本研究的分析，隨著新冠肺炎疫情的進(jìn)一步擴(kuò)散，即便國(guó)內(nèi)輿論界已有了國(guó)內(nèi)糧食供求不存在問(wèn)題的判斷，仍不乏有學(xué)者將之認(rèn)作新一輪糧食供求緊張時(shí)期到來(lái)的論斷，并提出增加行政干預(yù)與調(diào)整為收緊的糧食收儲(chǔ)政策的建議。相對(duì)應(yīng)，糧食系統(tǒng)的政策調(diào)控極有可能再次轉(zhuǎn)向政策強(qiáng)化，如此，會(huì)讓原本艱難推進(jìn)的糧食收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革有了再次倒退的可能，也為未來(lái)的市場(chǎng)化改革的推進(jìn)增添不確定性。因此，在保障糧食安全基本要求的情形下，制定合理的糧食安全應(yīng)對(duì)措施，將對(duì)避免因政策反復(fù)帶來(lái)的資源損失起到重要作用。對(duì)此，本研究擬有如下政策建議。

第一，科學(xué)判斷當(dāng)下糧情，堅(jiān)定市場(chǎng)化改革路線。秉持客觀公正的糧食安全觀，提供足夠可靠的糧食安全數(shù)據(jù)，倡導(dǎo)學(xué)界、理論界對(duì)當(dāng)前糧情及潛在沖擊進(jìn)行判斷，并在科學(xué)判斷當(dāng)下糧情的基礎(chǔ)上調(diào)整完善原本的收儲(chǔ)制度改革路線，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期市場(chǎng)化和短期行政干預(yù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)糧食安全保障的質(zhì)量、效率雙提升。

第二，特殊情況特殊對(duì)待，短期超常規(guī)措施有其必要。保障糧食安全任何時(shí)候都不能放松，為應(yīng)對(duì)短期的糧食市場(chǎng)動(dòng)蕩，準(zhǔn)備若干超常規(guī)應(yīng)急措施以預(yù)防并鞏固疫情下國(guó)內(nèi)糧食安全保障的良好成果無(wú)可厚非。需要注意的是，超常規(guī)措施要突出其應(yīng)急性和后發(fā)性特征，既不宜長(zhǎng)期保持，更不應(yīng)先期實(shí)施。

第三，改變糧食收儲(chǔ)政策原本的剛性特征，增加制度彈性。為應(yīng)對(duì)糧食供求緊張，部分短期政策發(fā)揮了重要作用，卻因政策剛性被長(zhǎng)期保留，直至成為被改革的對(duì)象。因此，應(yīng)積極調(diào)整糧食收儲(chǔ)政策，乃至部分農(nóng)業(yè)扶持政策，設(shè)計(jì)可升可降、富有彈性的扶持政策。此外，給予省級(jí)糧食收儲(chǔ)更大的政策調(diào)整空間，積極推動(dòng)省級(jí)糧食收儲(chǔ)模式創(chuàng)新，彌補(bǔ)因國(guó)家層面糧食儲(chǔ)備剛性特征產(chǎn)生的不利影響。