□李 靜

[內(nèi)容提要]據(jù)統(tǒng)計，我國宅基地面積高達2億畝。如此龐大的宅基地資源應當被充分利用，發(fā)揮好宅基地的經(jīng)濟價值和保障價值。2015年至今，宅基地“三權(quán)分置”改革歷時5年之久，試點縣探索出一系列“可復制”“利修法”的改革經(jīng)驗。同時，《民法典》的頒布在宅基地制度改革方面具有“固根本”“穩(wěn)預期”“利長遠”的積極作用。因此，在《民法典》的視域下透視宅基地“三權(quán)”的內(nèi)涵，縷清宅基地“三權(quán)”的權(quán)能表達形式，并在試點縣實踐的經(jīng)驗中提煉出具有“可操作性”的宅基地改革破局之維。

自1949年以來，我國不斷探索符合農(nóng)村社會發(fā)展現(xiàn)狀的宅基地制度。歷史表明不同的時代背景需要不同的宅基地制度，如今面對農(nóng)村宅基地及其農(nóng)房15%—60%的閑置率和毀損率，“兩權(quán)分離”框架下的宅基地制度不僅已無法與社會發(fā)展相適應，而且無法平衡宅基地限制流轉(zhuǎn)與宅基地低效利用之間這一根本矛盾。為了解決現(xiàn)行宅基地制度框架下暴露出的多種難題，國務(wù)院于2015年批準浙江義烏、江西余江、安徽金寨等15個試點縣進行宅基地制度改革。試點縣主要采用“先行先試”的基本方針，探索宅基地“三權(quán)分置”制度改革的這一新政策、新思路。時至今日，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實踐探索已長達5年之久，試點縣范圍不斷擴大，試點縣可推廣、可復制成果不斷涌現(xiàn)，基本抵達宅基地制度改革的決勝之年。

一、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

(一)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵

宅基地“三權(quán)分置”的政策深意是探求宅基地“三權(quán)分置”法律內(nèi)涵的基礎(chǔ)，也是完善符合新時代特點的宅基地制度重要參考。張文超認為宅基地“三權(quán)分置”的政策深意是建立以集體所有制為基礎(chǔ)，宅基地使用權(quán)為前提，集體、農(nóng)戶和社會三方共享的宅基地制度[1]。吳宗昌從實踐的視角探求政策深意，認為宅基地“三權(quán)分置”改革主要是明晰宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護農(nóng)民土地利益[2]。

宅基地“三權(quán)分置”改革是為了發(fā)揮“沉睡”的宅基地經(jīng)濟價值，但是又不能損害農(nóng)戶的居住權(quán)，破壞農(nóng)村社會的穩(wěn)定。2013年頒布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》已經(jīng)明確要探索宅基地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)戶收益這一改革主題。但是宅基地涉及的利益主體是多方面的，既不能損害集體所有權(quán)，又不能損害農(nóng)戶使用權(quán)。宅基地三權(quán)分置制度的構(gòu)建就應運而生。另外，2018年的中央一號文件明確提出宅基地三權(quán)分置政策，肯定宅基地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)戶，允許宅基地使用權(quán)在具有資格權(quán)的成員間有條件流轉(zhuǎn)。因此，如何實現(xiàn)宅基地資源節(jié)約集約利用，發(fā)揮宅基地經(jīng)濟價值，增加農(nóng)戶收益，推動鄉(xiāng)村振興則是宅基地“三權(quán)分置”的政策原意。

(二)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵

宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵主要是指宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)的內(nèi)涵?！稇椃ā贰睹穹ǖ洹贰锻恋毓芾矸ā返确梢呀?jīng)明確規(guī)定宅基地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)戶?！睹穹ǖ?物權(quán)編)》將宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)。在宅基地“兩權(quán)分離”制度框架下，對宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的內(nèi)涵也已經(jīng)論證的較為成熟，沒有太多爭議點。但是，2018年中央一號文件中提出宅基地“資格權(quán)”的概念。宅基地“資格權(quán)”僅是一個政策語言，而權(quán)能表達是一種法律邏輯的表達形式。因此，要想實現(xiàn)政策語言向法律語言的升華，確保法律的穩(wěn)定性，必須明確宅基地“資格權(quán)”的法律內(nèi)涵。

當前，國內(nèi)專家學者對于資格權(quán)的法律內(nèi)涵的觀點不盡相同，主要有“成員權(quán)說”、“使用權(quán)說”、“剩余權(quán)說”三個最具代表的觀點。以宋志紅為代表的“成員權(quán)說”認為，資格權(quán)并不是一個新的概念，其實質(zhì)是農(nóng)戶獲得宅基地的一項資格。農(nóng)戶憑借其集體經(jīng)濟組織成員的身份，有權(quán)向集體申請并獲得宅基地[3]。以席志國為代表的“使用權(quán)說”認為，宅基地資格權(quán)是從宅基地使用權(quán)中分立出來的權(quán)力，實質(zhì)表達的還是宅基地使用權(quán)的權(quán)能。由于新時代要求適度放活宅基地使用權(quán)，那么為了更好的保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，拓展農(nóng)戶宅基地收益權(quán)，分立出資格權(quán)的概念[4]。以李鳳章為代表的剩余權(quán)說認為，宅基地資格權(quán)不能解釋為一種成員資格，否則無法實現(xiàn)放活宅基地使用權(quán)的目的[5]。為了實現(xiàn)宅基地節(jié)約集約利用，應當將宅基地資格權(quán)解釋為農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)所享有的一種剩余權(quán)利。即，宅基地在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租或抵押給他人，當期限屆滿后，原農(nóng)戶使用權(quán)人有權(quán)繼續(xù)使用宅基地的權(quán)利。

(三)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能表達

《憲法》《民法典》《土地管理法》為“集體所有權(quán)”和“農(nóng)戶所有權(quán)”的表達形式提供了法律依據(jù)，而宅基地“資格權(quán)”的表達形式卻無法律依據(jù)。因此，宅基地“三權(quán)分置”完整的權(quán)能表達形式必須基于宅基地資格權(quán)解釋而表達。

對宅基地資格權(quán)的解釋主要有“成員權(quán)說、使用權(quán)說、剩余權(quán)說”三種觀點，那么宅基地三權(quán)分置的權(quán)能表達也是三種。尹杰玲認為宅基地資格權(quán)是一種成員資格，無需浪費立法資源，直接轉(zhuǎn)換使用即可，依據(jù)成員權(quán)說的觀點確立“集體所有權(quán)+農(nóng)戶使用權(quán)+成員資格權(quán)”的權(quán)能表達形式[6]。劉國棟持使用權(quán)說的觀點，增設(shè)次級使用權(quán)的概念，將宅基地三權(quán)分置的權(quán)能表達為“集體所有權(quán)+農(nóng)戶使用權(quán)+次級使用權(quán)”。使用權(quán)說將資格權(quán)解釋為一種使用權(quán)。如果直接使用是違背物權(quán)法“一物一權(quán)”原則的，所以通過引用德國“次級地上權(quán)”制度，新設(shè)次級使用權(quán)有效解決這一問題，有利于政策深意的表達[7]。張新超認為，堅持宅基地所有權(quán)基本原則不變，在農(nóng)戶享有的宅基地使用權(quán)上，派生出一個新的不具有身份屬性的次級使用權(quán)，由社會主體享有，將其命名為宅基地經(jīng)營權(quán)，最終實現(xiàn)三方主體共享宅基地權(quán)力。權(quán)力模式為：集體經(jīng)濟組織享有所有權(quán)+農(nóng)戶享有使用權(quán)+社會主體享有經(jīng)營權(quán)[8]。宅基地三權(quán)分置的權(quán)能表達形式一定要依據(jù)資格權(quán)的權(quán)能解釋。成員權(quán)說將資格權(quán)解釋為一種成員資格不能完全實現(xiàn)政策目的；使用權(quán)說將資格權(quán)解釋為次級使用權(quán)有擴大使用權(quán)的嫌疑，不利于保障農(nóng)戶居住權(quán)；剩余權(quán)說將資格權(quán)解釋為宅基地剩余使用權(quán)，放開宅基地流轉(zhuǎn)的口子，違反法律規(guī)定。資格權(quán)的解釋應將三種學說綜合考量，不能單純的解釋為成員資格和使用權(quán)，而后權(quán)能表達形式直接采用資格權(quán)的概念。這樣一來，既保障農(nóng)戶戶有所居，又適度擴展宅基地使用權(quán)能，還能節(jié)約立法成本，可謂“一舉三得”。

二、試點縣宅基地制度改革的實踐

(一)試點縣“落實宅基地集體所有權(quán)”的實踐

2018年中央一號文件要求，宅基地“三權(quán)分置”改革要“落實宅基地集體所有權(quán)”?！睹穹ǖ洹访鞔_了“集體”的概念，將“集體”定義為特別法人。按照法律規(guī)定，集體經(jīng)濟組織應屬于法律所規(guī)定的“集體”；村委會屬于具體形式集體權(quán)利的外在組織機構(gòu)。實踐中，村委會存在越權(quán)或替代集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)象。這不僅不符合常理，還違反憲法和法律規(guī)定。因此，宅基地“三權(quán)分置”改革過程中，集體所有權(quán)虛置是各試點縣面臨的共性問題。15個試點縣針對宅基地集體所有權(quán)虛置問題，出臺了一系列政策，明確集體的權(quán)能，顯化集體的外在表現(xiàn)形式。

一是組建宅基地改革機構(gòu)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此次探索宅基地“三權(quán)分置”改革的主體不再是村委會，而是組建的臨時機構(gòu)?！缎姓ā芬?guī)定，臨時機構(gòu)是為解決一定問題，臨時組建的組織機構(gòu)，具體行使規(guī)定事項范圍內(nèi)的管理權(quán)能。組建宅基地改革臨時機構(gòu)就是為了顯化集體的外在表現(xiàn)形式，防止村委會組織越權(quán)，更加能維護全體成員的合法權(quán)益。如，試點縣成立的“宅基地改革事務(wù)委員會”、“宅基地改革理事會”等臨時機構(gòu)，具體負責宅基地確權(quán)登記、宅基地退出、宅基地流轉(zhuǎn)等宅基地改革事務(wù)。

二是賦予臨時機構(gòu)具體管理權(quán)能。如，余江縣賦予臨時機構(gòu)宅基地政策宣講權(quán)能，臨時機構(gòu)通過線上線下多種渠道，全面準確的向集體成員傳達宅基地改革政策內(nèi)容；政府下放宅基地審批權(quán)限，臨時機構(gòu)承擔集體成員資格認定、宅基地確權(quán)登記、宅基地分配等審批權(quán)能，對宅基地的退出、宅基地抵押擔保、宅基地流轉(zhuǎn)等事項，由臨時機構(gòu)具體實施，切實維護了農(nóng)戶的宅基地權(quán)益。但如果僅設(shè)立宅地基改革臨時機構(gòu)，而不賦予管理權(quán)能，那么這樣的機構(gòu)就“形同虛設(shè)”，沒有任何存在的意義。如，安徽金寨縣設(shè)立宅基地改革臨時組織機構(gòu)，但是具體事項的“拍板”權(quán)力還是掌握在村委會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府手中，臨時機構(gòu)只是形式上權(quán)能表達者，無具體實權(quán)。

(二)試點縣“放活宅基地使用權(quán)”的實踐

“放活宅基地使用權(quán)”看似一句簡單的宅基地改革要求，但在改革過程中需要考慮諸多影響因素。

一是放活宅基地使用權(quán)的方式。設(shè)立宅基地抵押擔保公司，允許農(nóng)戶對農(nóng)房形式抵押貸款權(quán)利是15個試點縣的共識。少數(shù)試點縣不僅實行宅基地抵押擔保，還拓寬了宅基地流轉(zhuǎn)范圍，使其由本村拓寬至本縣區(qū)域內(nèi)。同時，一些發(fā)展程度較好的試點縣，還探索宅基地入市流轉(zhuǎn)的改革路徑，最大可能的發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)價值。宅基地抵押擔保不僅符合法律規(guī)定，而且豐富了宅基地用益物權(quán)。雖然拓展宅基地流轉(zhuǎn)范圍和入市的方式能夠促進宅基地的節(jié)約集約利用，充分發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)功能，但卻無法保障農(nóng)戶的居住權(quán)，發(fā)揮宅基的保障價值，對農(nóng)村社會穩(wěn)定也有一定影響。因此，對于拓寬宅基地流轉(zhuǎn)范圍和入市方式，全國各地區(qū)還應當結(jié)合本地區(qū)特點審慎推行。

二是探索宅基退出方式，實現(xiàn)宅基地節(jié)約集約利用。試點縣探索出有償退出閑置宅基地，無償退出多占宅基地，有償選位、有償調(diào)價宅基地等退出路徑，有效的緩解了宅基地的浪費問題，值得全國復制推廣。

三是探索農(nóng)戶安置方案，保障“戶有所居”。宅基地的退出和流轉(zhuǎn)勢必會損害農(nóng)戶的居住權(quán)，難以發(fā)揮宅基地保障功能。因此，試點縣在放活宅基地使用權(quán)過程中，探索出了多種農(nóng)戶安置方案。如，湟源縣的四種安置保障措施；瀘縣的“共建共享”措施；義烏的購房補貼措施等。無論是置換房屋還是購房補貼，都是為了保障農(nóng)戶的“戶有所居”。

(三)試點縣“保障農(nóng)戶資格權(quán)”的實踐

宅基地“三權(quán)分置”改革中的“資格權(quán)”最具爭議，也最具特色。如何“保障農(nóng)戶資格權(quán)”，試點縣探索出一些可行性強的經(jīng)驗。

一是多種方式界定成員身份。“資格權(quán)”是具有身份屬性和財產(chǎn)屬性的一種新型權(quán)利。即，具有集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)戶才擁有“資格權(quán)”。以往，農(nóng)村界定成員身份的主要依據(jù)是成員的戶籍。但在新時代背景下，僅依據(jù)“戶籍”來認定集體成員身份會引發(fā)諸多問題，僅依戶籍來確定成員身份，如不能保障“外嫁女”、“大學生”、“服役人員”等臨時遷移戶籍的人員的權(quán)利，不利于推動宅基地使用權(quán)制度的改革等。因此，試點縣采用“戶籍制”、“居住地制”、“義務(wù)制”、“投票制”等多種方式，界定農(nóng)戶成員身份。

二是創(chuàng)新“資格權(quán)”的實現(xiàn)方式。具有成員身份的人員，就享有“資格權(quán)”。如何實現(xiàn)“資格權(quán)”是此次改革重要任務(wù)之一。大多數(shù)試點縣明確規(guī)定，具有“資格權(quán)”的農(nóng)戶有權(quán)申請宅基地，享受宅基地改革帶來的經(jīng)濟福利。同時，浙江義烏還開創(chuàng)了有償調(diào)劑、有償選位等方式，保障了農(nóng)戶資格權(quán)的實現(xiàn)。

三是顯化資格權(quán)形式[9]。“資格權(quán)”是一種實質(zhì)的權(quán)利，不僅是一種成員身份，更是一種宅基地使用權(quán)限。試點縣采用宅基地確權(quán)登記的方式，明晰宅基地的權(quán)屬以及宅基地的面積，頒發(fā)宅基地使用權(quán)證書，從而顯化了資格權(quán)表現(xiàn)形式，更好地保障了農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利行使。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的破局

(一)落實農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)

雖然法律對集體組織的規(guī)定不甚明確，或者說有些“虛化”，但宅基地集體所有的性質(zhì)，并不會因為法律規(guī)定的漏洞以及權(quán)利“虛化”的現(xiàn)象而改變。因此，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革一定要立足于“落實宅基地集體所有權(quán)”這一底線。

一是明確宅基地集體處分權(quán)。集體經(jīng)濟組織對村莊用地的規(guī)劃利用權(quán)利應當?shù)玫矫鞔_?，F(xiàn)階段尤其是在城市化進程不斷加快以及土地資源特別是建設(shè)用地日益緊張的大背景下，應該本著“物盡其用”的原則，在農(nóng)業(yè)區(qū)采取靈活多變、因地制宜、節(jié)約資源，提倡統(tǒng)規(guī)自建、多戶聯(lián)建等方式。在城鎮(zhèn)化區(qū)域，應著眼未來，提倡用地統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)；同時，集體經(jīng)濟組織收回宅基地的權(quán)利應適度強化。農(nóng)村宅基地長期閑置、違法亂建以及超標用地等現(xiàn)象屢見不鮮，這是集體所有權(quán)的“虛化”導致集體成員對權(quán)利邊界模糊不清以及濫用權(quán)利的現(xiàn)象的表現(xiàn)。我國法律明文規(guī)定集體對上述的違規(guī)違法現(xiàn)象應當及時敦促和糾正，必要時還可收回宅基地的權(quán)利。

二是明確宅基地集體收益權(quán)。當下農(nóng)村集體的權(quán)威和號召力弱化，農(nóng)村基層組織機構(gòu)不健全、村委會濫用職權(quán)，導致代表集體的村干部與集體成員產(chǎn)生了距離，村莊向心力和凝聚力趨于渙散。要想實現(xiàn)加強農(nóng)村集體的凝聚力以及掌控力這一目標，最高效途徑便是明確農(nóng)村集體的法人地位，顯化集體經(jīng)濟組織外在表現(xiàn)形式，提升集體經(jīng)濟組織的權(quán)威。眾觀資金雄厚的村，其集體企業(yè)、集體合作社等較多，且發(fā)展程度高。因此，農(nóng)村集體可將閑置的宅基地通過征收利用、興建基礎(chǔ)設(shè)施、興辦鄉(xiāng)村企業(yè)，實現(xiàn)集體財政增收。增收的效益用于鄉(xiāng)村環(huán)境和鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)，形成良性循環(huán)。

(二)保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

宅基地“三權(quán)分置”改革最大的亮點是“資格權(quán)”的創(chuàng)設(shè)。通過保障農(nóng)戶“資格權(quán)”，探索符合新時代農(nóng)村發(fā)展特點的宅基地改革路徑。宅基地資格權(quán)是一種依身份且有條件取得的“制度福利”和“身份福利”[10]。因此，要想保障農(nóng)戶資格權(quán)，應從宅基地的功能、資格權(quán)保障機制以及資格權(quán)取得和滅失條件幾個方面入手。

一是明確居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。居住權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員的基本權(quán)利和堅守的底線，農(nóng)民家庭作為集體經(jīng)濟組織成員的居住權(quán)不能因宅基地的流轉(zhuǎn)而居無定所。財產(chǎn)權(quán)是收益權(quán)的前提，在改革過程中，既要保證宅基地可交易性、顯化宅基地的財產(chǎn)價值，又要防范城市資本無忌憚地充斥農(nóng)村地區(qū)，借用炒房炒地等形式損害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。因此，必須將宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。

二是建立資格權(quán)退出反悔機制。宅基地的使用本來就是一項極其重要的用益物權(quán)，對穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序具有重要作用。正是因為宅基地供農(nóng)民建房居住才減少了農(nóng)民的生活成本，這也是為什么在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)收入差距較大的情況下，農(nóng)民不至于生活拮據(jù)的重要原因。有鑒于此，農(nóng)民進城落戶不得以退出宅基地作為條件，農(nóng)民騰退宅基地應在自愿有償原則下進行，且資格權(quán)的退出要以農(nóng)民在城市中有穩(wěn)定的收入和住所為前提。同時，對于進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，若其在城市內(nèi)創(chuàng)業(yè)失敗、無法立足于城市，那么則允許其基于集體成員的身份，重新取得宅基地使用權(quán)，但之前宅基地退出所獲之補償應當退還集體。

三是明確宅基地資格權(quán)的取得條件。《土地管理法》規(guī)定，宅基地的申請取得分為積極條件和消極條件。其中積極條件包括下述情形：(1)申請主體當為本集體之成員；(2)應當以戶為單位并且由戶主提出申請；(3)申請宅基地的目的以及申請宅基地的用途限定在居住方面；(4)秉持“一戶一宅”之原則。消極條件是將宅基地轉(zhuǎn)讓或者出租的集體成員，不得再次申請。限定條件是申請的面積不能超過法律的規(guī)定；同時還表明宅基地之使用是無償且未規(guī)定期限的。綜上所述，不難看出“戶”之界定乃為核心，“戶”的數(shù)量與宅基地之數(shù)量和規(guī)模呈正相關(guān)趨勢，只有嚴格“戶”的規(guī)模，才能更加高效集約地利用日益緊張的土地資源。

四是明確宅基地資格權(quán)的滅失條件。宅基地資格權(quán)也會基于一定的事由而消滅，宅基地資格權(quán)滅失的主要情形有：(1)村民自愿交回宅基地。這種情形大多發(fā)生在村民進城后，立足于城市并且過上普通市民的生活，此時不需要宅基地作為其安身立命的保障，將宅基地交回集體，這樣便宣告了宅基地資格權(quán)和使用權(quán)同時消滅。(2)新農(nóng)村改造工程。農(nóng)民的新住宅由政府統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，農(nóng)民搬入新住宅后，其原有宅基地便會滅失。(3)宅基地被征收。國家依法征收宅基地并通過安置補償措施解決居住問題的同時，村民原有宅基地隨之滅失。(4)宅基地的收回。宅基地批準后，超過兩年未投入使用，沒有繼承人的村民，在其死亡以后宅基地均由集體收回。

(三)放活宅基地使用權(quán)

深入透析2014年至今的宅基地政策發(fā)現(xiàn)，宅基地“三權(quán)分置”改革的根本目的是如何適度放活宅基地使用權(quán)。宅基地的財產(chǎn)功能和保障功能雙重屬性決定了放活宅基地使用權(quán)的復雜性，放活宅基地使用權(quán)要準確把握“適度”原則，從四個方面入手。

一是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。當今，村民對宅基地使用的方式已不僅限于居住，這在進城并且立足城市發(fā)展的農(nóng)民身上，有著較為直觀的感受，宅基地處于不使用的空閑狀態(tài)。之外，生活在城市郊區(qū)的村民利用自己的宅基地建造大量房屋出租，還有部分村民依托當?shù)氐奈锂a(chǎn)資源和旅游資源在宅基地上辦起了加工廠或經(jīng)營農(nóng)家樂，這些因地制宜的利用方式雖然與現(xiàn)行法律法規(guī)的內(nèi)容相沖突，不過確實給農(nóng)民帶來了額外收入。為了維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，在當前的宅基地制度改革中，還應考慮農(nóng)民利用宅基地增收的訴求。

二是謹慎對待宅基地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)理應緊守“居者有其屋”的底線。一方面要審查轉(zhuǎn)讓者是否擁有其他的居所，如轉(zhuǎn)讓者是否已有固定收入且完全脫離農(nóng)村生活或是否隨子女長期居住異地致使農(nóng)村住宅長期閑置，或是否因祖輩遺留及其他原因而造成住房過多并且房屋空置等情形。另一方面，要求轉(zhuǎn)讓者出具其將農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓后，有合適居所的證明?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。法律之所以要對主體進行嚴格的限制，主要是為了保證“居者有其屋”，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，不至于像拉美國家那樣在城市化進程中引發(fā)嚴重問題。

三是減少宅基地抵押限制。實施農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的改革，就要圍繞農(nóng)民增收這一實質(zhì)要求，讓農(nóng)民從土地中分享更多收益。欲要實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)權(quán)利，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，就必須在宅基地的“抵押與轉(zhuǎn)讓”方面做文章。盡管我國《民法典(物權(quán)編)》在宅基地抵押方面設(shè)立諸多限制，但是試點縣在探索宅基抵押擔保方面取得了較好的成效。如，湟源縣注資建立了宅基地抵押貸款機構(gòu)。農(nóng)戶通過將宅基地抵押獲取無息貸款資金，然后用于創(chuàng)業(yè)，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。放開農(nóng)村宅基地在抵押方面的限制是“資產(chǎn)變資本”的重要條件。

四是開拓多元化的宅基地使用方式。除轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃外，也可推進合建等新型方式進行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的改革。試點縣在開拓多元化的宅基地使用方式方面形成了許多好的可借鑒經(jīng)驗。如，四川瀘縣“共建共享”模式，即宅基地使用權(quán)主體共同在宅基地上開發(fā)、建設(shè)，共同享有宅基地使用權(quán)。從瀘縣的具體操作方面來講，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)出租給社會成員；社會成員在其受讓的宅基地上建設(shè)住房等建筑物；農(nóng)戶享受一定期限的居住權(quán)，社會成員享受一定期限的收益權(quán)。瀘縣通過引入社會資本，不僅解決農(nóng)戶資金不足的問題，還解決宅基地閑置問題；既能保障農(nóng)戶退出宅基地后的居住權(quán)，還能促進宅基地的節(jié)約集約利用，實現(xiàn)社會資本與集體財產(chǎn)的有機結(jié)合。

此外，浙江義烏的“集地券”模式以及云南大理的“旅游開發(fā)”模式都為拓展宅基地使用權(quán)提供了思路。當然，全國不同鄉(xiāng)村各具特色，這里并不是要求鄉(xiāng)村仿抄試點縣成功的模式，而是在于各村結(jié)合本村基本情況，在吸取試點縣成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索符合自己發(fā)展道路的多元化宅基地使用權(quán)模式。