□李志浩 楊威威

[內(nèi)容提要]在中央政府推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的國(guó)家政策指導(dǎo)下，基層政府積極推動(dòng)政策落實(shí)，農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)迅速發(fā)展。通過(guò)對(duì)豫北梨鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部的決策依賴(lài):在農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體和村干部主導(dǎo)村莊治理的情況下，主要村干部可以憑借村莊治權(quán)和個(gè)人權(quán)威，決定村莊土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象選擇。土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部的決策依賴(lài)，損害了農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)利益，增加了村干部通過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行謀利的空間，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部決策依賴(lài)的表現(xiàn)、原因進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的減少農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部決策依賴(lài)的建議。

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，釋放了農(nóng)村的土地生產(chǎn)潛力，解決了十多億中國(guó)人民的溫飽問(wèn)題。隨著改革開(kāi)放和城市化的發(fā)展，大量農(nóng)民成為農(nóng)民工，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)因外出務(wù)工而拋荒土地的現(xiàn)象，由此引發(fā)留守村莊的農(nóng)戶(hù)自發(fā)形成的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在親戚之間、熟人之間、朋友之間等等。[1]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)模式逐漸無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展，亟需進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)農(nóng)村的實(shí)際狀況和匹配生產(chǎn)力發(fā)展的程度。因此，中央一號(hào)文件多次倡導(dǎo)地方政府要推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行，要求大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，五年內(nèi)完成承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)。中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)積極推廣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)的耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的37%。土地確權(quán)后的農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了三權(quán)分置，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)率進(jìn)一步提高。[2]土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)的情況下，出現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)中對(duì)村干部的決策依賴(lài)問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和維護(hù)農(nóng)戶(hù)權(quán)益的應(yīng)有之義。

農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)中對(duì)村干部的決策依賴(lài)是指：在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民存在參與不足的情況，甚至村干部替代村民做決定的情況。在涉及農(nóng)民切身利益的流轉(zhuǎn)對(duì)象選擇方面，存在村民參與的自主性差、組織化程度低、參與程度不深等問(wèn)題，而且農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容、形式、監(jiān)督等難以在國(guó)家制度和法律層面得到保障，農(nóng)民往往缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與途徑。在實(shí)地調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題可以歸結(jié)于村民對(duì)村干部的決策依賴(lài)，亟需探討和解決土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶(hù)的決策依賴(lài)問(wèn)題，以保障農(nóng)戶(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)及其他各項(xiàng)權(quán)益。村莊有村黨支部、村委會(huì)和村監(jiān)委會(huì)，共同完成村莊治理，然而在村莊的土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象選擇上，農(nóng)戶(hù)喪失了當(dāng)家做主的決定性地位，形成了對(duì)村干部的“依賴(lài)型決策”。文章提出“依賴(lài)型決策”概念，旨在說(shuō)明普通村民在涉及事關(guān)自身重大利益關(guān)切的土地流轉(zhuǎn)中，其權(quán)力和權(quán)利被村干部越俎代庖，即村干部替代村民進(jìn)行決策或置村民的決策和建議于形式化，決策依賴(lài)方式成為村干部與土地流轉(zhuǎn)者合謀的工具，在土地流轉(zhuǎn)中進(jìn)而出現(xiàn)損害農(nóng)戶(hù)權(quán)益的結(jié)果。長(zhǎng)此以往，不利于國(guó)家通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的政策初衷，不利于村民自治制度的發(fā)展，不利于促進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，深入研究農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部的決策依賴(lài)的現(xiàn)象，具有極高的現(xiàn)實(shí)意義和研究?jī)r(jià)值。

二、案例介紹

2012年，梨鎮(zhèn)政府在上級(jí)政府的要求下，開(kāi)始正式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。梨鎮(zhèn)政府沒(méi)有以行政指令的方式要求所有的村莊都參與土地流轉(zhuǎn)，但是，對(duì)于積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的村干部，通過(guò)在年末考核中給予一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，以此推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。在大規(guī)模推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)前，當(dāng)?shù)卣幕A(chǔ)工作已經(jīng)做得很扎實(shí)，成為打開(kāi)土地流轉(zhuǎn)局面的有利契機(jī)。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，盡管出現(xiàn)了波折，但是經(jīng)過(guò)村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)踐上的調(diào)整，在2015年實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)全部村莊的土地流轉(zhuǎn)。

(一)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消前，極大地推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多年來(lái)的發(fā)展使得一家一戶(hù)的小農(nóng)生產(chǎn)不適應(yīng)我國(guó)的三農(nóng)發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)成為一個(gè)大的趨勢(shì)。中央政府的各項(xiàng)文件不斷為土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)造勢(shì)。地方政府也積極籌備，為正式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)打基礎(chǔ)。梨鎮(zhèn)及市政府，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)作了如下基礎(chǔ)工作。

1.企業(yè)建設(shè)與就業(yè)在地化

招商引資是基層政府的中心工作之一。2008年，在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，梨鎮(zhèn)政府加大了招商引資的力度，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的土地資源來(lái)承接農(nóng)副產(chǎn)品加工園區(qū)的建設(shè)。梨鎮(zhèn)作為該市耕地資源最豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鎮(zhèn)域省道與河流的交匯處設(shè)置了數(shù)十個(gè)企業(yè)。這些企業(yè)以食品加工和飲料生產(chǎn)為主，并且包含了飼料加工、金屬加工等企業(yè)。盡管企業(yè)的科技含量不高，但是屬于勞動(dòng)密集型企業(yè)，符合當(dāng)?shù)氐挠霉ば枰?。企業(yè)雇傭的人數(shù)少則幾十人，多則數(shù)百人，所有企業(yè)一共提供了數(shù)千個(gè)崗位。勞動(dòng)密集型企業(yè)的建設(shè)與村民的就業(yè)在地化，既增加了村民的家庭收入，也為土地流轉(zhuǎn)提供了推力。

2.土地平整與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在市政府的統(tǒng)一規(guī)劃下，梨鎮(zhèn)聯(lián)合其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2012年前已經(jīng)完成了10萬(wàn)畝的土地平整與配套的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，為土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地平整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源于上級(jí)政府，上級(jí)政府涵蓋了從中央政府到縣級(jí)(縣級(jí)市)政府的范疇。各種農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金的投入，保證了田間地頭修建完整的農(nóng)田道路以及水渠、機(jī)井房等等，增加了土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)的便利性和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量上的保障性。土地平整與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)上的后顧之憂(yōu)，增加了農(nóng)村土地對(duì)土地流轉(zhuǎn)者的吸引力，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

(二)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程

根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物的平均利潤(rùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定了詳細(xì)的流轉(zhuǎn)租金的指導(dǎo)。梨鎮(zhèn)政府沒(méi)有統(tǒng)一要求各村必須在2012年秋季就著手開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，而是鼓勵(lì)部分村莊先進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，通過(guò)正面的示范效應(yīng)鼓勵(lì)其他村莊跟進(jìn)。對(duì)于積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

1.土地流轉(zhuǎn)先行村莊的得失

以一位專(zhuān)業(yè)大戶(hù)和其參與流轉(zhuǎn)土地的數(shù)個(gè)村莊為例，介紹先行流轉(zhuǎn)村莊的得失。這位富人早年通過(guò)經(jīng)營(yíng)積累了上千萬(wàn)的資產(chǎn)，流轉(zhuǎn)3000余畝土地長(zhǎng)達(dá)10年，并籌建了饅頭加工廠、面粉加工廠、飲料廠、餅干加工廠等等。由于其涉及的土地流轉(zhuǎn)面積過(guò)大，產(chǎn)業(yè)過(guò)多，在第二年就難以維持，不得不向雇傭的村民和銀行進(jìn)行高利率的融資，但最后依然欠下銀行和村民數(shù)百萬(wàn)，自己也鋃鐺入獄。部分村集體也遭到了經(jīng)濟(jì)損失。盡管如此，大部分先期參加土地流轉(zhuǎn)的村莊在不斷的摸索中取得成功，得到了村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)可。

2.鎮(zhèn)域村莊全部流轉(zhuǎn)

在先行村莊的示范作用和警示作用下，各村調(diào)整了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模(控制在500畝左右)和流轉(zhuǎn)時(shí)間(和村干部的任期掛鉤，3年一簽)。截止2015年，梨鎮(zhèn)所有的村莊都進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)。耕地面積較少(數(shù)百畝)的村莊由一位專(zhuān)業(yè)大戶(hù)流轉(zhuǎn)，耕地面積較大(數(shù)千畝)的村莊由數(shù)位專(zhuān)業(yè)大戶(hù)共同流轉(zhuǎn)。專(zhuān)業(yè)大戶(hù)主要是梨鎮(zhèn)的居民，包括本村人流轉(zhuǎn)本村土地和外村人流轉(zhuǎn)本村土地兩類(lèi)。土地流轉(zhuǎn)的租金維持在800元～1000元每畝每年。至于各村邊邊角角的小塊土地和已經(jīng)建立的苗圃、果園、養(yǎng)殖場(chǎng)等等，不適合進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，仍然交由本村村民負(fù)責(zé)耕種和經(jīng)營(yíng)。

2012年至今，村干部成為土地流轉(zhuǎn)的主要推動(dòng)者。大部分村民的主要收入來(lái)源不再是農(nóng)業(yè)收入，他們通過(guò)務(wù)工、經(jīng)商、養(yǎng)殖等等，成為農(nóng)村中的中層農(nóng)民和上層農(nóng)民。脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，土地流轉(zhuǎn)的家庭年收入是普通村民一個(gè)月至兩個(gè)月的的務(wù)工收入，因此大部分村民將土地流轉(zhuǎn)作為家庭次要的收入來(lái)源，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象和價(jià)格不敏感，由此形成了普通村民對(duì)村干部在土地流轉(zhuǎn)中的決策依賴(lài)。

三、決策依賴(lài)的表現(xiàn)

在土地流轉(zhuǎn)中，村民對(duì)村干部的決策依賴(lài)主要表現(xiàn)如下：土地流轉(zhuǎn)中的村干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象(不同的土地流轉(zhuǎn)對(duì)象背后是其提出的流轉(zhuǎn)價(jià)格、雇傭村民情況、與村莊的社會(huì)關(guān)聯(lián)等等)起決定性作用，村民對(duì)村干部的決策幾乎是言聽(tīng)計(jì)從，對(duì)村干部形成土地流轉(zhuǎn)決策上的依賴(lài)。村干部決策越位背后的“經(jīng)濟(jì)動(dòng)力”、農(nóng)村精英決策離位、普通村民被迫決策離位的“推力”，使得土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象決策權(quán)逐漸向村干部轉(zhuǎn)移。村干部在土地流轉(zhuǎn)中存在與土地流轉(zhuǎn)者“關(guān)系—利益”的交換關(guān)系。這種資本型的利益輸送現(xiàn)象，損害了農(nóng)戶(hù)的權(quán)益。如果不能保障土地流轉(zhuǎn)費(fèi)維持相對(duì)穩(wěn)定或緩慢增長(zhǎng)的合理趨勢(shì)，否則長(zhǎng)此以往農(nóng)戶(hù)將越來(lái)越反對(duì)村干部土地流轉(zhuǎn)決策，甚至少數(shù)村民會(huì)阻撓村莊土地流轉(zhuǎn)或質(zhì)疑村民自治制度(質(zhì)疑村干部的合法性)，進(jìn)而可能質(zhì)疑國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)政策的初衷，甚至對(duì)政府土地流轉(zhuǎn)決策的合理性提出質(zhì)疑。因此，在確保農(nóng)戶(hù)成為土地流轉(zhuǎn)的獲利主體的情況下，并且確保土地流轉(zhuǎn)者的經(jīng)營(yíng)性收入維持在足以激勵(lì)其參與土地流轉(zhuǎn)的盈利水平，是土地流轉(zhuǎn)政策獲得村民和經(jīng)營(yíng)者支持的重要基礎(chǔ)。

賀雪峰教授提出了取消農(nóng)業(yè)稅后當(dāng)代農(nóng)村五個(gè)階層的劃分，他依據(jù)農(nóng)戶(hù)與土地的關(guān)系,將農(nóng)村作如下階層劃分:脫離土地的農(nóng)民階層、半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層、普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層、農(nóng)村貧弱階層[4]。不同階層的農(nóng)戶(hù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)收入的依賴(lài)程度不同，因此他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度也不盡相同。土地流轉(zhuǎn)收入在其家庭總收入所占的比重越低，即土地收入對(duì)家庭的影響越底，農(nóng)戶(hù)越傾向于將自己的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且越對(duì)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象和價(jià)格不敏感。通過(guò)對(duì)農(nóng)民的五個(gè)階層進(jìn)行合并，村干部屬于農(nóng)村政治精英，脫離土地的農(nóng)民階層屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英，剩下的農(nóng)民階層屬于普通村民。

(一)農(nóng)村政治精英的決策越位

農(nóng)村核心政治精英是現(xiàn)任村干部，而村支書(shū)、村主任是核心政治精英中的核心人物。農(nóng)村非核心政治精英是在村莊治理過(guò)程中具有一定影響力的村民，可以稱(chēng)之為廣泛意義上的農(nóng)村政治精英。村干部作為農(nóng)村政治精英，且其治村合法性得到政府的承認(rèn)和保障。因此，村干部在村莊治理中具有關(guān)鍵性位置，且村支書(shū)、村主任更是起到?jīng)Q定性作用。在土地流轉(zhuǎn)中，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，村干部根據(jù)各村的具體情況，采取各種動(dòng)員措施來(lái)積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

村干部向上承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理任務(wù)，并向下將治理任務(wù)細(xì)分后傳達(dá)給村民進(jìn)行任務(wù)完成。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消前，村干部的治理任務(wù)繁多；取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，村干部的治理任務(wù)有所減少且越來(lái)越條理化、規(guī)范化，即村干部的主要工作由向下汲取資源、完成上級(jí)任務(wù)，變成將國(guó)家給予農(nóng)村的資源進(jìn)行合理分配和協(xié)助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)踐。在普通村莊的土地流轉(zhuǎn)中，村干部積極向村民宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)點(diǎn)，并進(jìn)行任務(wù)分配，讓所有的村干部都積極動(dòng)員與之關(guān)系密切的村民支持土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而贏得大多數(shù)村民的支持，以此獲得土地流轉(zhuǎn)決策的合法性。至于村干部強(qiáng)勢(shì)的村莊，村干部甚至自主決定土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象，通知村民知曉即可。村干部通過(guò)各個(gè)擊破式、分化瓦解的動(dòng)員贏得村民支持或者直接越俎代庖的替代村民決定，都是村干部在土地流轉(zhuǎn)中決策越位的表現(xiàn)。

(二)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英的決策缺位

脫離土地的農(nóng)民階層稱(chēng)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英，其核心特征是他們不再耕作土地，而是通過(guò)經(jīng)商或成為醫(yī)生、老師、公務(wù)員等非農(nóng)職業(yè)，其家庭總收入中以非農(nóng)收入為主且位居村莊前列。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英總體上對(duì)土地依賴(lài)程度極低，并且隨著其收入的增長(zhǎng)，依賴(lài)程度會(huì)進(jìn)一步降低。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英對(duì)村莊人情事故參與積極性較低，對(duì)土地的態(tài)度是不重視的，對(duì)村治的態(tài)度是消極的。雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英仍然居住在農(nóng)村，或者他們的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍然主要分布在農(nóng)村，但是他們已經(jīng)遠(yuǎn)離了父輩賴(lài)以謀生的土地。他們除了戶(hù)籍，其他已經(jīng)完全市民化了，其生活水平和經(jīng)濟(jì)收入位居農(nóng)村前列，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度是積極的。在土地流轉(zhuǎn)大規(guī)模開(kāi)展之前，他們的土地主要流向了親友或者鄰里，不收取租金或僅僅收取少量象征性的農(nóng)作物。面對(duì)整村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，他們的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到土地租金更高的土地流轉(zhuǎn)者手中。即使是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英，數(shù)千元的收入依然可觀，因此他們并不反對(duì)村莊的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英因?yàn)橹饕杖霝榉寝r(nóng)收入，對(duì)土地流轉(zhuǎn)對(duì)象、土地流轉(zhuǎn)租金、土地流轉(zhuǎn)年限以及土地流轉(zhuǎn)的用途等方面不在乎。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英的決策是缺位的，他們對(duì)村莊土地流轉(zhuǎn)漠不關(guān)心。他們拒絕在土地流轉(zhuǎn)事務(wù)中出謀劃策、動(dòng)用人脈提高流轉(zhuǎn)費(fèi)用等，反而躲在普通村民背后，成為搭便車(chē)者。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英不關(guān)心、不參與村莊土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)決策。缺少了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英的決策支持，普通村民既缺乏相應(yīng)的智力，也缺乏充足的時(shí)間，更缺乏相應(yīng)的社會(huì)資本去和村干部、土地流轉(zhuǎn)者博弈，從而無(wú)法謀取村莊土地流轉(zhuǎn)的帕累托最優(yōu)化，甚至連帕累托次優(yōu)的結(jié)果也難以達(dá)到。

(三)普通村民的決策離位

半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層、普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層、農(nóng)村貧弱階層，都屬于廣義上的普通村民，農(nóng)業(yè)收入在他們家庭中所占的比例較高，他們對(duì)土地的依賴(lài)程度較高。在此，將半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層等具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村民稱(chēng)為上層普通村民；將普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層稱(chēng)為中等普通村民；農(nóng)村貧弱階層指的是家庭經(jīng)濟(jì)困難的村民，將他們稱(chēng)為下層普通村民。上層普通村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜同樣關(guān)心較少，中等普通村民和下層普通村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的租金價(jià)格十分敏感，是參與村莊土地流轉(zhuǎn)的積極分子。

上層普通村民的農(nóng)戶(hù)在村莊中占據(jù)主流，大部分農(nóng)村家庭都有務(wù)工的家庭成員，家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖不如脫離土地的村莊經(jīng)濟(jì)精英，其家庭收入相對(duì)于以務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)戶(hù)而言相對(duì)較高。他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格(對(duì)象)不夠敏感，他們?cè)诖迩f土地流轉(zhuǎn)決策中的離位是主動(dòng)選擇的結(jié)果。中等普通村民和下層普通村民，農(nóng)業(yè)收入是其家庭收入的主要來(lái)源，因此他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程中的切身利益涉及最深。他們的土地流轉(zhuǎn)意見(jiàn)不被村干部重視或聽(tīng)取，其在村莊土地流轉(zhuǎn)決策中的離位是被動(dòng)選擇的結(jié)果。土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用對(duì)中等普通村民和下層普通村民的意義深刻，直接關(guān)系他們的生活水平。實(shí)際上，越是經(jīng)濟(jì)水平薄弱的家庭，在村莊土地流轉(zhuǎn)中的話(huà)語(yǔ)權(quán)就越小，他們的發(fā)言就越是人微言輕，他們所賴(lài)以維持生活的土地沒(méi)有實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)費(fèi)用最優(yōu)化、保障最大化的結(jié)果。

村莊經(jīng)濟(jì)精英群體在村級(jí)事務(wù)中的決策是缺位的，因此他們不參加本村的土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)決議。除了村莊的經(jīng)濟(jì)精英之外，剩下的普通村民中收入較高的農(nóng)戶(hù)要么受到家庭經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源的影響，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的決策是離位的；要么普通村民中收入較低的農(nóng)戶(hù)由于自身在村莊事務(wù)中的影響力不足，在村莊土地流轉(zhuǎn)中的決策同樣是離位的?？傊?，隨著大部分村民遠(yuǎn)離村莊土地流轉(zhuǎn)的決策事宜，土地流轉(zhuǎn)對(duì)象的主要決策權(quán)屬于村干部群體。村干部因村莊治理的共同需要和經(jīng)濟(jì)利益(政府補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)者輸送的利益等)，通常團(tuán)結(jié)一致、合力治村，而村民力量分散、人心不齊，最終在土地流轉(zhuǎn)中形成了農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部的決策依賴(lài)。

四、決策依賴(lài)的原因

在對(duì)梨鎮(zhèn)的部分村莊的實(shí)地調(diào)查和對(duì)村干部、村民的深度訪談中，了解到村民、村干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度以及整個(gè)村子土地流轉(zhuǎn)的基本狀況。通過(guò)詳實(shí)的資料獲取，筆者分別從村干部的優(yōu)勢(shì)、村民的劣勢(shì)、村民自治制度的運(yùn)行特點(diǎn)等三個(gè)方面來(lái)具體分析村民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所形成決策依賴(lài)的原因。

(一)村干部的優(yōu)勢(shì)分析

1.村干部的社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)

村民在涉及自身經(jīng)濟(jì)利益方面的土地流轉(zhuǎn)上是依賴(lài)于村干部的決策的，主要原因之一是村干部有著遠(yuǎn)超普通村民的社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)。村干部有更密致的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，有與基層政府互動(dòng)中形成的政治網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，有正式的村治權(quán)力的加持，因此有著更加雄厚的社會(huì)資本。村干部位于鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)中的“結(jié)構(gòu)洞”位置：他們向上承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理任務(wù)，向下勾連普通村民，領(lǐng)導(dǎo)村民完成各種具體的任務(wù)。單個(gè)農(nóng)戶(hù)或幾個(gè)農(nóng)戶(hù)的社會(huì)資本難以和村干部群體的社會(huì)資本相抗衡，且村干部在一定程度上掌握村莊大事最后的決定權(quán)，因此村民在土地流轉(zhuǎn)中形成了對(duì)村干部的決策依賴(lài)。

土地流轉(zhuǎn)者可以直接找到村支書(shū)、村主任等主要村干部進(jìn)行商談，能夠初步確立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)時(shí)間以及有關(guān)的合同簽訂、付款時(shí)間和方式等等。通過(guò)對(duì)部分村支書(shū)和村民的訪談，得知僅僅有少部分村民明確反對(duì)土地流轉(zhuǎn)，這些反對(duì)者主要是對(duì)農(nóng)業(yè)收入依賴(lài)較大的村民，幾畝土地是他們最主要的收入來(lái)源之一。盡管有部分村民反對(duì)的聲音，但大部分村民沒(méi)有明確反對(duì)，村支書(shū)的提議在村民大會(huì)上的表決還是會(huì)通過(guò)。面對(duì)村支書(shū)、村主任的社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，加上村支書(shū)是基層黨組織負(fù)責(zé)人、村主任是村民自治負(fù)責(zé)人的政治身份優(yōu)勢(shì)，普通村民的村莊治權(quán)和影響力難以與村干部相比。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村民形成了對(duì)村干部的決策依賴(lài)。

2.土地流轉(zhuǎn)信息的差序格局

村干部作為村莊政治精英，是村莊治理的主導(dǎo)者，在土地流轉(zhuǎn)中掌握了優(yōu)于、多于、先于其他村民的相關(guān)流轉(zhuǎn)信息。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的博弈中，村干部對(duì)關(guān)鍵信息的掌握可以保證其在博弈中取得優(yōu)勢(shì)地位?；鶎诱暮诵奈募鬟_(dá)范圍僅僅包括村干部，其中又以村支書(shū)、村主任為主要傳達(dá)對(duì)象。村支書(shū)、村主任等作為是主要村干部，通過(guò)對(duì)上級(jí)文件的政策性解讀，加上通過(guò)選舉獲得的村莊治權(quán)的合法性支持，主要村干部獲得了村莊土地流轉(zhuǎn)權(quán)力的合法性來(lái)源。普通村民既缺乏土地流轉(zhuǎn)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，也沒(méi)有外部力量的支持，在土地流轉(zhuǎn)的國(guó)家政策了解方面和對(duì)本村土地流轉(zhuǎn)的了解方面遠(yuǎn)不如村干部。面對(duì)政府指導(dǎo)和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的最新資訊與政策，普通村民無(wú)法及時(shí)掌握和運(yùn)用，在與村干部的土地流轉(zhuǎn)博弈中處于下風(fēng)。

村干部作為村莊政治精英，能夠認(rèn)識(shí)其他村莊的村干部和“富人、能人”，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)信息的溝通，村干部對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)狀況了如指掌。村干部有土地流轉(zhuǎn)的暢通信息，普通村民則沒(méi)有渠道獲得，故而對(duì)本村土地流轉(zhuǎn)的具體事務(wù)知之甚少。上級(jí)政府對(duì)村干部的信息傳遞，村干部與其他村干部的交流，加上村干部作為本村“政治精英”的自身優(yōu)勢(shì)，他們和普通村民之間有著巨大的土地流轉(zhuǎn)信息鴻溝。村干部在土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)事務(wù)的話(huà)語(yǔ)權(quán)、決策權(quán)、信息透明度等遠(yuǎn)高于普通村民，普通村民則缺乏有理有據(jù)的條理分析，因此缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)和獲得對(duì)土地流轉(zhuǎn)更大的影響力，由此造成了普通村民在土地流轉(zhuǎn)中對(duì)村干部的決策依賴(lài)。

(二)村民的劣勢(shì)分析

1.缺乏參與積極性

在村莊集體事務(wù)中，村民參與的原因可以分為兩種：一種是與切身利益有關(guān)，例如新建房屋宅基地的分配需要通過(guò)抽簽決定位置，村民會(huì)積極參與；另一種是需要全體村民參與，例如村委會(huì)干部換屆選舉和村民代表大會(huì)。在土地流轉(zhuǎn)中，成為少數(shù)村民積極參與和關(guān)心的事務(wù)，大部分村民遵從村干部的決策。少部分村民持有好面子的心理。他們認(rèn)為自己的家庭年收入數(shù)萬(wàn)元，會(huì)被其他村民嘲笑于耗費(fèi)時(shí)間和精力去謀求增加一兩百元的土地流轉(zhuǎn)租金。他們認(rèn)為通過(guò)打工，一周的收入可以超過(guò)土地流轉(zhuǎn)增加的收入，他們對(duì)提高土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的積極性不高。此外，大部分村民存在搭便車(chē)心理。他們認(rèn)為自己和村干部進(jìn)行博弈，試圖說(shuō)服村干部和土地流轉(zhuǎn)者談判，增加土地流轉(zhuǎn)租金不經(jīng)濟(jì)。如果自己成功了，其他村民坐享其成，并且沒(méi)有人會(huì)感謝自己；如果自己失敗了，其他村民會(huì)嘲笑自己利令智昏。因此，不論成功與否，都會(huì)導(dǎo)致自己被認(rèn)為是“冤大頭”。相反，如果有其他村民主動(dòng)和村干部提出增加土地流轉(zhuǎn)的租金，推動(dòng)村干部和土地流轉(zhuǎn)者重新談判。如果成功了，自己可以搭便車(chē)，如果失敗了，自己也沒(méi)有什么損失。所有的村民都在期待其他村民提供搭便車(chē)的“公共服務(wù)”，由此造成了沒(méi)有人愿意帶頭和村干部、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行協(xié)商。

年輕人的收入來(lái)源主要是務(wù)工，農(nóng)業(yè)收入來(lái)源占比例極小，他們對(duì)參與村莊公共事務(wù)的興趣很小，影響了村民總體上的參與積極性。大部分村民不愿意參與村莊事務(wù)，也誘使其他熱心村民降低了參與村莊事務(wù)的興趣。村民參與村莊事務(wù)的積極性不足，使得參與能力得不到鍛煉，甚至普通村民逐步加深了對(duì)村干部的土地流轉(zhuǎn)決策依賴(lài)。村干部的土地流轉(zhuǎn)決策導(dǎo)致了農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)利益受損，普通村民也不得不維持對(duì)村干部的決策依賴(lài)。

2.缺乏參與能力

中國(guó)農(nóng)村居民受教育程度總體上普遍低于城市居民，且農(nóng)村中受過(guò)高等教育的村民工作主要集中在學(xué)校、醫(yī)院、政府部門(mén)或其他城市工作單位等等。這些村民是農(nóng)村的精英，其主要收入來(lái)源是非農(nóng)收入。他們的土地早在全國(guó)大規(guī)模推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)之前已經(jīng)作為離土“農(nóng)民”，將自己的土地轉(zhuǎn)給親友耕種。他們的戶(hù)籍可能還是農(nóng)村戶(hù)籍，但是他們?nèi)粘Ｉ詈凸ぷ髟缫呀?jīng)脫離了村莊，村民身份成為一個(gè)“虛位”名稱(chēng)，因此他們沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力參與村莊土地流轉(zhuǎn)的事務(wù)。剩下的農(nóng)村精英和上層普通村民雖然有參與能力，但是其主要家庭收入同樣是非農(nóng)收入，也沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力參與村莊土地流轉(zhuǎn)事務(wù)。農(nóng)村精英除了村干部，其他的精英很少參與村莊事務(wù)，村干部把持了鄉(xiāng)村“政治”，即使存在村民代表大會(huì)制度，村干部依然成為對(duì)本村重大事項(xiàng)具有決定權(quán)的實(shí)際掌控人。村集體的“權(quán)力”缺乏村莊其他精英的制約和競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致村莊治權(quán)落到村支書(shū)、村主任手中，其他的村民喪失了維護(hù)自身權(quán)益的可能性。

由于青年人普遍缺乏參與村莊事務(wù)的興趣，中老年人是積極村莊事務(wù)參與的主體，但是中老年人的的受教育程度普遍低于青年人，中老年人因其受教育程度的限制，缺乏參與能力，不能保證參與村莊公共事務(wù)的質(zhì)量。即他們的參與容易受到村干部的小恩小惠收買(mǎi)，受到村干部空頭支票的蠱惑，投出的不是真正維護(hù)自身權(quán)益的一票。受教育程度較低并且缺乏參與村集體公共事務(wù)的能力，使得普通村民在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中心有余而力不足。由此造成村民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)村干部的決策依賴(lài)。

(三)村民自治制度分析

1.強(qiáng)勢(shì)村干部與原子化村民

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的事務(wù)中，僅僅依靠村干部的決策，沒(méi)有大部分村民的支持和參與，則無(wú)法保障村民的利益和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。在村莊土地流轉(zhuǎn)的決策中，實(shí)際上村干部壟斷了村集體的公共權(quán)力。在部分村莊，村支書(shū)十分強(qiáng)勢(shì)，身兼村主任職務(wù)于一身，即使村支書(shū)沒(méi)有兼任，按照村民自治實(shí)踐的情況看，主要的村莊治權(quán)還是集中在村支書(shū)的手中，在村莊土地流轉(zhuǎn)事務(wù)的定奪上村支書(shū)擁有最后的決定權(quán)。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，人民公社制度的瓦解逐步使得農(nóng)民組織開(kāi)始原子化，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，農(nóng)民進(jìn)一步原子化。[5]農(nóng)戶(hù)之間的合作越來(lái)越罕見(jiàn)，在農(nóng)村公共事務(wù)中存在廣泛的搭便車(chē)現(xiàn)象，導(dǎo)致提供共享資源的農(nóng)戶(hù)缺乏積極性，進(jìn)而這一現(xiàn)象延伸到土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中。在土地流轉(zhuǎn)中，缺乏愿意為本村公共事務(wù)出力的村民，導(dǎo)致缺乏組織化的農(nóng)民個(gè)體直接面對(duì)日益興盛的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但是村民缺乏組織能力和組織意愿，主要村干部的決策替代了村民集體決策。作為村民自治的一部分，村民代表大會(huì)是普通村民參與村莊事務(wù)的渠道。在村民代表大會(huì)中，熱衷于參與村莊事務(wù)的村民進(jìn)入了村民代表大會(huì)，而熱衷于參與村莊事務(wù)的村民通常屬于農(nóng)村精英范疇。在村民代表大會(huì)上，經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)戶(hù)不愿意為了區(qū)區(qū)數(shù)百元的家庭收入與現(xiàn)任村干部發(fā)生矛盾。他們要么缺席投票環(huán)節(jié)，要么在現(xiàn)場(chǎng)投贊成票。村干部及其近親也會(huì)投贊成票，再加上和村干部關(guān)系親密的普通村民，還有其他的寧可自己利益受損也不愿意投反對(duì)票的普通村民。村民大會(huì)或村民代表大會(huì)上，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的投票合力的結(jié)果通常是以多數(shù)票通過(guò)，導(dǎo)致真正想為為全體村民爭(zhēng)取土地流轉(zhuǎn)利益最大化的村民投票成了少數(shù)票。

普通農(nóng)戶(hù)個(gè)體或數(shù)個(gè)個(gè)體和村干部相比，不論是村莊影響力還是資源動(dòng)員能力，都是弱勢(shì)的，唯有聯(lián)合起來(lái)才可以通過(guò)抗衡村干部損害村民權(quán)益的決策，從而維護(hù)每一個(gè)普通村民的權(quán)益，但是原子化的村民缺乏合作意識(shí)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致村民之間原子化程度越來(lái)越高，越來(lái)越缺乏合作意識(shí)，在最有把握維護(hù)自身權(quán)益的村民大會(huì)上仍然不能齊心協(xié)力。普通村民因?yàn)樽陨淼脑颍日莆詹涣藚⑴c渠道，也控制不了投票結(jié)果，形成了在土地流轉(zhuǎn)中對(duì)村干部的決策依賴(lài)。

2.村民自治實(shí)踐的有限性

村民自治制度，是中國(guó)的一項(xiàng)農(nóng)村居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織。村民自治制度設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)是發(fā)揮農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民可以維護(hù)好自己在村集體中的利益，為更高層次、更大范圍的自治打基礎(chǔ)。保障普通村民利益的村民自治制度未發(fā)揮全部的作用，這也是導(dǎo)致普通村民在村莊土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中形成了對(duì)村干部的決策依賴(lài)，在其他村集體公共事務(wù)中同樣如此。

村莊層面的基層自治單位，由村莊熱衷于自治的“專(zhuān)業(yè)戶(hù)”把持，即村干部換屆選舉往往形同虛設(shè)，被幾個(gè)熱衷于參與村干部競(jìng)選的資本雄厚的村民把持。隨著村干部的連選連任或者村干部的職位在幾個(gè)村民之間轉(zhuǎn)換，他們完成了對(duì)村民自治組織的控制。他們提供影響一批村民，聯(lián)合一批村民，孤立一批村民，排擠一批村民，在各類(lèi)村級(jí)自治組織選舉投票中始終獲得大多數(shù)選票。這種選舉投票結(jié)果看起來(lái)程序正當(dāng)，沒(méi)有人為操控的痕跡。實(shí)際上，通過(guò)日常生活的互動(dòng)溝通，通過(guò)鄰里關(guān)系(地緣關(guān)系)、親戚關(guān)系(血緣關(guān)系)，形成了自己穩(wěn)定的票源。村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員相互熟悉，并且大部分農(nóng)村精英放棄參加村干部選舉和村莊治理，加上原村干部的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，其他村民根本沒(méi)有機(jī)會(huì)獲選村干部，村干部職位被幾個(gè)“專(zhuān)業(yè)戶(hù)”牢牢把持。

在村干部掌握村莊治權(quán)的情況下，外來(lái)的農(nóng)業(yè)大戶(hù)或者本村的農(nóng)業(yè)大戶(hù)，他們流轉(zhuǎn)村莊土地，首先要和村支書(shū)溝通，其次和村主任溝通。在訪談中，村民告訴筆者：本村的土地旱澇保收，在有利的情況下幾年內(nèi)換了三個(gè)流轉(zhuǎn)土地的人，而且流轉(zhuǎn)費(fèi)用一次比一次低。村民認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)中，村干部通過(guò)作為土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者的村級(jí)合作者獲利，然后村干部說(shuō)服村民接受不斷下降的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。最終受益人是土地流轉(zhuǎn)者和村干部，雙方瓜分了降低的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的金額。村干部對(duì)普通村民的籠絡(luò)，村干部之間的利益聯(lián)合，這種村民自治在實(shí)踐的有限性，導(dǎo)致普通村民在土地流轉(zhuǎn)中依賴(lài)于村干部的決策。

五、減少農(nóng)戶(hù)決策依賴(lài)的建議

改革開(kāi)放至今，農(nóng)村發(fā)生了滄海桑田的巨變。三農(nóng)政策也因時(shí)而變，從全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，到向農(nóng)民發(fā)放各類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，再到農(nóng)村土地三權(quán)分置和土地確權(quán)，上述因時(shí)制宜的政策變遷對(duì)我國(guó)的三農(nóng)發(fā)展是極大利好。如此優(yōu)越的制度條件，本應(yīng)成為農(nóng)戶(hù)增收的條件。但諸如豫北梨鎮(zhèn)的例子，農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)中對(duì)村干部形成決策依賴(lài)，這在全國(guó)范圍內(nèi)有很多。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速保持中高速增長(zhǎng)，然而農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用常年維持在一定的水平徘徊不前，甚至有所降低，這是一個(gè)極其不正常的現(xiàn)象。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部形成決策依賴(lài)的表現(xiàn)和原因，提出減少農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部依賴(lài)性的建議。

(一)提高村干部為民服務(wù)和廉潔自律的意識(shí)

村干部是村民自治的領(lǐng)導(dǎo)者，是村民選舉出來(lái)的治村代表。村民將自己的部分權(quán)力讓渡給村干部，村干部理應(yīng)成為村集體和村民的權(quán)益維護(hù)者，應(yīng)該成為真心實(shí)意為村民服務(wù)的村干部，需要提高村干部為村民服務(wù)的意識(shí)。以豫北梨鎮(zhèn)的X村為例，以村支書(shū)為代表的村干部，在21世紀(jì)初至今，為村莊帶來(lái)了明顯的積極變化，村莊成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中路面硬化較早的村莊，房屋建設(shè)規(guī)劃條理，各種農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善，可以看出村干部群體還是有所作為的。村干部作的貢獻(xiàn)得到了大部分村民的認(rèn)可，才能獲得連選連任。但是，村干部在任期內(nèi)為村莊帶來(lái)實(shí)實(shí)在在發(fā)展的同時(shí)，不可避免的烙下一些諸如貪污、受賄的口實(shí)，這是村民對(duì)村干部不滿(mǎn)意的地方。因此，村干部應(yīng)該提高為村民服務(wù)的意識(shí)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的村干部貪污村集體資金數(shù)額呈現(xiàn)越來(lái)越高的趨勢(shì)，貪污的人數(shù)逐年遞增等特征。權(quán)力尋租、低廉犯罪成本、外部監(jiān)管缺失是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中職務(wù)犯罪大量產(chǎn)生的主要原因。[6]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中職務(wù)犯罪的產(chǎn)生往往在于權(quán)力的寬泛而缺乏相應(yīng)的行使權(quán)力的制約，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職務(wù)犯罪是在相對(duì)寬松的權(quán)力監(jiān)管條件之下產(chǎn)生的。[7]2017年，中國(guó)政府在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)打擊村莊黑惡勢(shì)力(村霸)的整治行動(dòng)。梨鎮(zhèn)已有幾十名村干部、村霸被立案調(diào)查，被判刑幾年至十幾年不等，X村村干部不在此列，但并不代表該村部分村民不對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)提出質(zhì)疑。因此，村干部需要提高廉潔自律意識(shí)。

村干部并非正式的國(guó)家工作人員，但為村民服務(wù)并廉潔自律的意識(shí)仍然是村干部的職務(wù)守則。村干部做到上述兩點(diǎn)，就可以在村莊事務(wù)的決策中，充分尊重普通村民權(quán)益，不通過(guò)非法手段阻塞村民正常參與村莊治理的渠道或者“越俎代庖”的決定村莊事務(wù)，在諸如土地流轉(zhuǎn)中村民可以減少對(duì)村干部的決策依賴(lài)，以此護(hù)每一位村民的權(quán)益。

(二)提高村民參與村莊事務(wù)的意識(shí)和能力

中國(guó)的農(nóng)民受教育程度總體較低，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。另外，并非所有的農(nóng)民都愿意積極參與村集體的事務(wù)，數(shù)千年的傳統(tǒng)文化熏陶下，農(nóng)民習(xí)慣于做一個(gè)被管理者。鑒于農(nóng)民的這兩個(gè)特點(diǎn)，有針對(duì)性地提高村民參與村莊事務(wù)的意識(shí)，并且訓(xùn)練其參與村莊事務(wù)的能力，可以較好的維護(hù)農(nóng)戶(hù)的權(quán)益，尤其是經(jīng)濟(jì)利益。通過(guò)提高農(nóng)村精英參與村莊事務(wù)的意識(shí)，提高普通村民參與村莊事務(wù)的意識(shí)和能力，提高農(nóng)村年輕人參與村莊事務(wù)的積極性，就可以提高全體村民參與村莊事務(wù)的水平，可以減少普通村民在諸如土地流轉(zhuǎn)等事務(wù)中對(duì)村干部的決策依賴(lài)。具體的措施為：

提高農(nóng)村精英參與村莊事務(wù)的意識(shí)。農(nóng)村精英除了村干部之外，還有其他各類(lèi)精英，可以從提高農(nóng)村精英的參與村莊事務(wù)意識(shí)的角度，為普通村民樹(shù)立積極參與村莊治理的榜樣。農(nóng)村精英不缺乏參與村莊事務(wù)的能力，只是缺乏積極參與的意識(shí)。鑒于農(nóng)村精英家庭收入在土地流轉(zhuǎn)收入中占比例極小，可以從“道義”角度和“鄉(xiāng)紳”視角重新為農(nóng)村精英的“參與村政”提供動(dòng)力支撐和榮譽(yù)激勵(lì)?！暗懒x”角度和“鄉(xiāng)紳”視角，即農(nóng)村精英作為土生土長(zhǎng)的本村人，他們的經(jīng)濟(jì)條件、工作條件、社會(huì)地位等方面均優(yōu)于普通村民，他們?cè)诖迩f中的地位類(lèi)似于封建社會(huì)的鄉(xiāng)紳群體。封建社會(huì)的鄉(xiāng)紳群體，在國(guó)家的稅收中具有保護(hù)型經(jīng)紀(jì)的作用[8]。他們通過(guò)自己的特殊地位，為國(guó)家稅收提供穩(wěn)定來(lái)源(幫村民先期墊付稅收，村民收獲后再還款)，防止和減少農(nóng)民破產(chǎn)(阻止地主在農(nóng)民青黃不接時(shí)低價(jià)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民土地，使農(nóng)民成為佃農(nóng))。目前，農(nóng)村不再收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，他們不再起保護(hù)型經(jīng)紀(jì)的作用，但是在維護(hù)普通農(nóng)戶(hù)權(quán)益方面，他們擁有更多的知識(shí)和人脈，可以通過(guò)對(duì)普通村民權(quán)益的維護(hù)，獲得來(lái)自村莊內(nèi)部的聲譽(yù)或面子，贏得他們?cè)诖迩f中受人尊敬的地位。他們的實(shí)際利益不會(huì)受損，并且可以獲得非經(jīng)濟(jì)性的利益。通過(guò)宣傳、引導(dǎo)、鼓勵(lì)，可以提高農(nóng)村精英參與村莊事務(wù)的意識(shí)。

提高普通村民參與村莊事務(wù)的意識(shí)和能力。與農(nóng)村精英相比，普通村民不僅缺乏參與村莊事務(wù)的意識(shí)，更缺乏參與能力。首先，需要提高普通村民參與村莊事務(wù)的意識(shí)。[9]中國(guó)農(nóng)村居民的人均收入低于全國(guó)平均水平，普通農(nóng)戶(hù)更是農(nóng)村中收入較低的群體。隨著大部分村民積極參與村莊事務(wù)，理性思考后審慎投下可以維護(hù)自身利益的一票，就可以形成對(duì)以村支書(shū)為代表的村干部的制衡和約束。普通村民通過(guò)積極參與村莊事務(wù)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可以分享土地溢價(jià)。單個(gè)村民增加的收入有限，但全村數(shù)百人乃至數(shù)千人，增收總額是相當(dāng)可觀的。通過(guò)農(nóng)業(yè)增收幅度和村民參加村莊事務(wù)程度掛鉤，可以調(diào)動(dòng)普通村民的“參與村政”積極性，從而減少村民對(duì)村干部的決策依賴(lài)。其次，提高普通村民參與村莊事務(wù)的能力。[10]和農(nóng)村精英相比，普通村民的平均受教育程度更低，因此參與村莊事務(wù)的能力不如農(nóng)村精英。通過(guò)宣傳、引導(dǎo)、鼓勵(lì)普通村民參與村莊事務(wù)，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織專(zhuān)門(mén)的人員對(duì)村民參與村莊事務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)。隨著村民參與村莊治理的水平提高，有利于鄉(xiāng)村振興，這也是激勵(lì)基層政府培訓(xùn)普通村民“參與村政”的動(dòng)力。最后，提高農(nóng)村年輕人參與村莊事務(wù)的積極性。普通的中老年村民的能力有限，不代表其后輩能力低下。目前，以八零后、九零后為代表農(nóng)村年輕群體，他們作為普通村民的子女或?qū)O子孫女，其受教育程度高于父輩和祖父輩。通過(guò)鼓勵(lì)和引導(dǎo)，以及長(zhǎng)輩的要求，年輕晚輩協(xié)助長(zhǎng)輩參與村莊事務(wù)，可以彌補(bǔ)長(zhǎng)輩的能力不足，保證普通村民的參與村莊事務(wù)的水準(zhǔn)。

(三)農(nóng)民再組織化與減弱原子化程度

中國(guó)農(nóng)民數(shù)千年來(lái)，主要處于密切關(guān)聯(lián)的宗族狀態(tài)。在封建社會(huì)中，村民個(gè)人之間組織程度低，而宗族組織嚴(yán)密，控制了宗族內(nèi)部個(gè)體的生產(chǎn)生活。新中國(guó)建立后，將基層黨組織設(shè)置在村一級(jí)，摧毀了數(shù)千年來(lái)的農(nóng)村贏利型經(jīng)紀(jì)，建立了以村支書(shū)為首的“保護(hù)型”村干部。土地改革后，農(nóng)村土地為集體所有，村民也全部納入人民公社制度之下。加上建國(guó)后政府打擊宗族勢(shì)力的措施，村民從宗族勢(shì)力的“羽翼”下轉(zhuǎn)到村干部的“羽翼”下。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之前，農(nóng)戶(hù)處于高度的嚴(yán)密組織化狀態(tài)。隨著農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，加上農(nóng)村宗族組織已經(jīng)遭到毀滅性打擊。除了華南地區(qū)的部分農(nóng)村外，全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)民第一次處于真正“自由”的狀態(tài)。沒(méi)有宗族的約束，沒(méi)有村干部的約束，村民的生產(chǎn)、生活可以自主決定。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，一家一戶(hù)即可完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過(guò)程，加之農(nóng)業(yè)獲得收入的來(lái)源多樣化，由此農(nóng)民不斷走向原子化狀態(tài)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的家戶(hù)生產(chǎn)，經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)形成了適度規(guī)模生產(chǎn)，數(shù)百萬(wàn)土地流轉(zhuǎn)者經(jīng)營(yíng)數(shù)億畝土地，極大地釋放了農(nóng)村的勞動(dòng)力至第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地三權(quán)分置的情況下，所有權(quán)是集體的，承包權(quán)是農(nóng)戶(hù)的，經(jīng)營(yíng)權(quán)才是土地流轉(zhuǎn)者的。為了協(xié)調(diào)農(nóng)戶(hù)和土地流轉(zhuǎn)者的經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)戶(hù)可以建立聯(lián)合組織，選舉出獨(dú)立于村干部的負(fù)責(zé)人，改變一家一戶(hù)面對(duì)土地流轉(zhuǎn)者的不利地位，提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用方面的議價(jià)能力。村干部和土地流轉(zhuǎn)者協(xié)商土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，而農(nóng)戶(hù)組織通過(guò)監(jiān)督協(xié)商的過(guò)程，有利于真正維護(hù)普通農(nóng)戶(hù)的權(quán)益，減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶(hù)對(duì)村干部的決策依賴(lài)。

(四)保障農(nóng)戶(hù)參與村治的渠道

村民自治已經(jīng)實(shí)踐30多年了，各地區(qū)的村民自治程度不同，自治水平也不同。以我國(guó)華南地區(qū)和華中地區(qū)村民自治程度為例，其呈現(xiàn)兩極分化狀態(tài)。[11]在華南地區(qū)，傳統(tǒng)的宗族勢(shì)力仍然十分龐大，其宗族傳統(tǒng)得到部分保持和宗族勢(shì)力在某種程度得以恢復(fù)。華南地區(qū)的宗族勢(shì)力和村民自治組織爭(zhēng)奪對(duì)村莊的控制權(quán)，即村干部群體和宗族家長(zhǎng)在村莊的影響力此消彼長(zhǎng)。而華中地區(qū)的宗族組織消失殆盡，村民自治貫徹落實(shí)的較為徹底。華北地區(qū)村莊的宗族勢(shì)力在華南地區(qū)和華中地區(qū)之間，宗族(家族)勢(shì)力仍然不能和華南地區(qū)相比但是高于華中地區(qū)，以村支書(shū)為代表的村干部團(tuán)體對(duì)村莊的掌控比較嚴(yán)密。全國(guó)范圍內(nèi)，宗族勢(shì)力經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放前幾十年的打壓和瓦解，除了以我國(guó)華南地區(qū)的少數(shù)村莊外，其他地區(qū)的宗族勢(shì)力影響都較小。近年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)部分地區(qū)宗族(家族)勢(shì)力有所恢復(fù)，但是宗族(家族)勢(shì)力整體上仍趨于衰落。

這兩種極端化的村民自治程度，都不利于維護(hù)普通村民的利益。在華南地區(qū)，由于宗族家長(zhǎng)的存在，普通村民在參與村莊事務(wù)中受到宗族家長(zhǎng)的影響，也受到整個(gè)宗族組織的影響，他們所投的票不一定代表自己真實(shí)的想法，而是受到村莊群體壓力的影響。在華中地區(qū)，由于宗族勢(shì)力幾乎煙消云散，即使是村民之間具有五服之內(nèi)的親緣關(guān)系，也可能彼此觀點(diǎn)和利益對(duì)立。這給村干部把持村民自治組織造就了可乘之機(jī)，村干部利用村民彼此的矛盾、沖突、不團(tuán)結(jié)，分化瓦解村民聯(lián)合的可能性，確保自己獨(dú)攬“村莊政治”。鑒于兩級(jí)化程度的村民自治不利于維護(hù)普通村民利益，可以通過(guò)國(guó)家立法或者政府引導(dǎo)，[12]既可以減輕宗族勢(shì)力龐大地區(qū)的宗族家長(zhǎng)對(duì)村民自治的干預(yù)弊端，又可以減少宗族勢(shì)力消散地區(qū)村民自治過(guò)程中村干部權(quán)力過(guò)大的弊端。

村民自治中部分村莊存在賄選的情況，存在計(jì)票中的作弊，存在村霸威脅、恐嚇村民投票選舉等種種非法行為。諸如此類(lèi)的狀況，影響了村民正常參與村莊事務(wù)，一定程度上造成了村民在村莊土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中形成決策依賴(lài)。為了消除非法選舉或其他不合規(guī)定的村民自治行為，國(guó)家通過(guò)更加詳細(xì)的村民自治條例，詳細(xì)規(guī)范村民自治的行為。這有利于平衡普通村民、宗族勢(shì)力、村干部或者其他村級(jí)勢(shì)力的影響，更好地維護(hù)村民自治，進(jìn)而減少普通村民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)村干部形成的決策依賴(lài)。

六、總結(jié)與討論

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)和必要步驟。土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行更為集約化的經(jīng)營(yíng)，能夠?qū)⑾冗M(jìn)的技術(shù)和設(shè)備大規(guī)模用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，能夠大幅度提高生產(chǎn)力和提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平，提高糧食總產(chǎn)量等等。隨著土地流轉(zhuǎn)者經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)，作為土地的流出方，即農(nóng)村居民可以同步獲得逐年增長(zhǎng)的土地增值收益。通過(guò)一系列措施，減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中村民對(duì)村干部的決策依賴(lài)，可以保障土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范、流轉(zhuǎn)比例更高、流轉(zhuǎn)糾紛更少、農(nóng)戶(hù)更加滿(mǎn)意等等。

農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，普通村民的農(nóng)業(yè)收入實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步提高，可以解放農(nóng)村勞動(dòng)力，農(nóng)村勞動(dòng)力可進(jìn)行其他工作或經(jīng)營(yíng)，普通村民家庭收入會(huì)逐步提高。村集體會(huì)更加殷實(shí)，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)越來(lái)越好，由此土地承包者也會(huì)得到益處。這是多方共贏的局面，最大的贏家將是普通村民，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)收入在其家庭收入中的比重比農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英更高，土地流轉(zhuǎn)的利好將會(huì)為普通農(nóng)戶(hù)帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益，他們將會(huì)真實(shí)的感受到從集體土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的以收入增長(zhǎng)為核心的多方面利好。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇。改革開(kāi)放40余年，我國(guó)的城市和農(nóng)村都已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，城市的現(xiàn)代化則走在了鄉(xiāng)村的前列。中國(guó)夢(mèng)，既是中國(guó)城市居民的夢(mèng)，也是中國(guó)農(nóng)村居民的夢(mèng)，中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)城市繁榮，也離不開(kāi)鄉(xiāng)村振興。在廣大農(nóng)村，尤其是中西部的農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍需繼續(xù)推進(jìn)和完善。隨著政府不斷推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，一個(gè)充滿(mǎn)活力的農(nóng)村呼之欲出。中國(guó)共產(chǎn)黨勾畫(huà)了鄉(xiāng)村振興的美好愿景，一個(gè)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村躍然眼前。土地“三權(quán)分置”，土地確權(quán)的實(shí)行，精準(zhǔn)扶貧的同步推進(jìn)，加之在土地流轉(zhuǎn)中減少村民對(duì)村干部的決策依賴(lài)，這一系列措施都將給鄉(xiāng)村振興帶來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇。