楊紫洪 韓素卿 薛向東

[摘 要]在農(nóng)業(yè)融資難方面，德國和美國等發(fā)達(dá)國家利用農(nóng)地抵押貸款的形式創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)資金來源渠道，建立了完善的土地金融制度。在分析了德美兩國土地抵押貸款發(fā)展歷程、運行模式和配套體系基礎(chǔ)上，總結(jié)了兩國政策實施的成功經(jīng)驗，結(jié)合試點縣邱縣和威縣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施困境，從協(xié)調(diào)機(jī)制、運行體系構(gòu)建方面提出了健全我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運行機(jī)制的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地抵押貸款；德國；美國；試點縣

[中圖分類號]F832.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

融資難是我國“三農(nóng)”發(fā)展面臨的重要問題，為解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中融資難問題，各個國家在實踐中積累了不少經(jīng)驗，尤其以德國、美國為首的發(fā)達(dá)資本主義國家，在農(nóng)村土地金融發(fā)展方面逐步總結(jié)出符合國家實際情況的政策。

本文借鑒德美兩國農(nóng)地抵押貸款政策實施的經(jīng)驗總結(jié)，結(jié)合試點縣河北省邯鄲市邱縣和邢臺市威縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運行現(xiàn)狀，提出了完善我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策運行機(jī)制對策和建議。

2 德美兩國農(nóng)地抵押貸款的基本情況

2.1 德國農(nóng)地抵押貸款政策實施基本情況

德國是世界上第一個實行土地抵押貸款的國家，至今已有200多年的歷史。抵押貸款的運行以土地抵押信用合作社和聯(lián)合合作銀行為核心機(jī)構(gòu)，實行的是一種“自下而上”的金融模式，其特點是將土地債券化，向社會籌集資金。

2.1.1 金融機(jī)構(gòu)源于大地主，服務(wù)于普通農(nóng)民和農(nóng)場主

18世紀(jì)下半葉，飽受戰(zhàn)亂之苦的德國農(nóng)業(yè)遭受到空前的打擊，農(nóng)民大量外逃、大地主負(fù)債累累、農(nóng)村高利貸盛行?；谶@樣的背景，1770年，世界上第一個土地抵押信用合作社在普魯士的西里西亞省成立。在這一階段，合作社主要為貴族大地主階級提供信用和貸款服務(wù)。

19世紀(jì)初期，德國土地改革運動興起，大地主階層逐漸消亡，自耕農(nóng)和家庭農(nóng)場逐步興起和發(fā)展，普通農(nóng)民和農(nóng)場主成為合作社的重要主體。合作社通過發(fā)行土地債券向社會籌集資金，再低息發(fā)放給合作社社員，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.1.2 三位一體運營模式

土地債券化是德國土地抵押貸款的重要特色，也是土地抵押信用合作社資金的重要來源。合作社憑借政府的擔(dān)保在證券市場向社會發(fā)行債券。合作社社員可在證券市場上公開出售土地債券，也可委托合作社和聯(lián)合合作銀行發(fā)放。如圖1，德國土地抵押貸款實施基本形成了合作社與聯(lián)合合作銀行、社會資金和貸款農(nóng)戶“三位一體”的運營模式。

2.1.3 完備的土地評估和貸還款體系

德國的農(nóng)地抵押貸款實施已經(jīng)形成了比較完備的土地評估和貸款體系，土地評估是發(fā)放貸款的標(biāo)準(zhǔn)和前提。目前，德國農(nóng)戶土地抵押貸款額度一般在其抵押土地價值的1/3—2/3之間，貸款期限為10～60年不等，貸款利率隨著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況及市場利率變化而確定，但通常為4%～5%。

德國農(nóng)地抵押貸款的還款方式主要以分期還本付息為主，貸款期間，每年還款一次，而且還款額逐年遞增。還款數(shù)額中，通常包含利息、本金、合作社征收的各種營業(yè)費用、合作社公積金4部分。

2.2 美國農(nóng)地抵押貸款實施基本情況

2.2.1 聯(lián)邦土地銀行服務(wù)于中小型農(nóng)場主和家庭農(nóng)場

20世紀(jì)初期，為解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域危機(jī)，美國借鑒德國土地金融模式，將土地納入金融領(lǐng)域，于1916年由聯(lián)邦政府出資在12個農(nóng)業(yè)區(qū)成立了12家聯(lián)邦土地銀行。在這一時期，土地銀行通過土地金融業(yè)務(wù)，為農(nóng)業(yè)提供了中長期的信貸服務(wù)，為聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)危機(jī)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整做出了重大貢獻(xiàn)。

1987年出臺的《農(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定：全美的12個區(qū)的聯(lián)邦土地銀行和信貸銀行合并為12個農(nóng)場信貸銀行。為拓展信貸銀行的資金來源，建立了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司。抵押公司作為土地抵押的二級市場，為土地債券提供了交易場所，1996年出臺的《農(nóng)場信貸系統(tǒng)改革法》允許農(nóng)業(yè)抵押公司發(fā)行抵押支持證券，為盤活農(nóng)地金融做出了重大貢獻(xiàn)。至此，美國農(nóng)地抵押貸款體系趨于完善，它為中小型農(nóng)場主、家庭農(nóng)場等資金需求較大的單位提供中長期的貸款，為美國農(nóng)業(yè)發(fā)展起了強大的推動作用。

2.2.2 多方協(xié)作運營模式

美國借鑒德國農(nóng)地金融發(fā)展模式，將土地債券化向社會吸納資金。與德國不同的是，聯(lián)邦土地銀行是由政府出資建立的，因而抵押貸款過程中政府參與的角色要多一些。目前基本形成了農(nóng)業(yè)信用管理局監(jiān)管、聯(lián)邦土地銀行吸納社會資金、農(nóng)業(yè)抵押公司盤活農(nóng)場信貸并且降低風(fēng)險、土地合作社發(fā)放貸款的“多方協(xié)作”模式。

美國農(nóng)地抵押貸款的資金來源主要分三類：①吸收股金，合作社向聯(lián)邦銀行繳納貸款額5%的股金。②發(fā)行土地債券，公開市場銷售債券，向社會吸納資金。③提取盈余公積金。聯(lián)邦銀行提取經(jīng)營凈收益的一定比例作為公積金留存每半年計算分配一次。在盈余公積金總額未達(dá)到銀行股金的五分之一以前，須從凈收益中留存25%作為盈余公積金，其余75%的凈收益給予農(nóng)業(yè)貸款合作社，作為合作社的發(fā)展基金和社員分紅。

2.2.3 完善的貸還款體系

美國的土地抵押貸款流程有著比較嚴(yán)格的申請程序：①貸款人向土地合作社遞交申請書、土地權(quán)屬證明以及目前財物狀況報告等基本資料。②合作社對貸款申請人提供的材料進(jìn)行審核、調(diào)查，并由專業(yè)的評估員對土地進(jìn)行評估。③合作社評估合格后，吸收申請人為合作社成員并向土地銀行提交申請和報告。④聯(lián)邦土地銀行審核通過后向合作社發(fā)放貸款，并吸收應(yīng)繳納的貸款金額5%的股本。⑤合作社向農(nóng)戶發(fā)放貸款，吸收應(yīng)繳納的貸款金額5%的股本。

《聯(lián)邦農(nóng)地貸款法》規(guī)定：貸款最高額度一般不得超過抵押土地評估價值的50% ，1945年以后，貸款最高額度最高可達(dá)到65%。聯(lián)邦土地銀行主要提供的是長期信用，期限一般在5～30年之間，有的長達(dá)40年。貸款主要用于土地改良、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施修繕、灌溉設(shè)備設(shè)施貸款、農(nóng)機(jī)貸款等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

3 德美兩國農(nóng)地抵押貸款經(jīng)驗啟示

3.1 完善相關(guān)配套設(shè)施

3.1.1 健全法律制度體系

法律體系是政策實施的根本依據(jù)，關(guān)于農(nóng)村土地抵押貸款，德國和美國都有相應(yīng)的法律作為政策實施的支撐。

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作的開展依據(jù)主要是2015年國家出臺的《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45 號），以及2016年中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農(nóng)業(yè)部共同出臺的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》。由于我國土地所有權(quán)歸國家和集體所有，現(xiàn)有法律沒有明確的農(nóng)地抵押貸款法律保障。因此完善土地管理法規(guī)，為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供法律依據(jù)才是農(nóng)地金融發(fā)展的動力。

3.1.2 完善土地評估機(jī)制

土地評估是貸款過程中必不可少的環(huán)節(jié)，對貸款者生產(chǎn)規(guī)模、貸款量、還款能力進(jìn)行考察、評估和界定可降低銀行貸款風(fēng)險。

目前，在試點縣邱縣、威縣兩地，尚沒有專門針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，估值方法和標(biāo)準(zhǔn)兩縣都有所不同。沒有統(tǒng)一的價值參照標(biāo)準(zhǔn)，難以對土地承包經(jīng)營權(quán)的實際價值做出準(zhǔn)確、科學(xué)、合理的估值判斷，土地的實際價值得不到正確定位。

3.2 機(jī)構(gòu)的合作與專業(yè)化分工

各金融機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)是農(nóng)地抵押貸款工作有序?qū)嵤┑捏w系基礎(chǔ)，目前，在試點縣邱縣、威縣的調(diào)查中得知：主要進(jìn)行農(nóng)地抵押貸款的銀行是國有銀行和地方性政策銀行。2016年邱縣建立了河北省第一個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，主要負(fù)責(zé)為農(nóng)村及涉農(nóng)各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易提供場所、設(shè)施，組織交易及發(fā)布信息，產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督，合同鑒定，產(chǎn)權(quán)交易策劃，產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)服務(wù)，產(chǎn)權(quán)信息咨詢及受委托進(jìn)行資產(chǎn)管理，投資信息咨詢，財務(wù)信息咨詢，招投標(biāo)服務(wù)等，但這些職能相對于土地金融而言，聯(lián)系銀行與農(nóng)戶的“上承下達(dá)”的能力有所欠缺。因而，建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款專業(yè)化的機(jī)構(gòu)、完善體系基礎(chǔ)尤為重要。

3.3 規(guī)范化貸款流程

貸款流程的簡便化與嚴(yán)格化是提高貸款效率、降低貸款風(fēng)險的重要途徑。德美兩國貸款流程都相對的比較簡便化和嚴(yán)格化，即程序簡便化、審核嚴(yán)格化。社員只需向合作社提交貸款申請和相關(guān)評估材料，合作社對社員進(jìn)行嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的評估并撰寫評估報告，由合作社向土地銀行貸款。合理化的貸款流程也是促進(jìn)政策實施的途徑。

3.4 向社會籌集資金

土地債券化成為社會資金轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的重要紐帶，德美兩國都是通過土地債券化的方式保證資金來源。

目前，在試點區(qū)域農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施過程中，貸款資金來源主要依靠國家、地方財政以及各政策銀行吸收的存款作為支撐。一方面，由于現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險機(jī)制不完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險較大，銀行貸款風(fēng)險較大；另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種特殊的抵押物，影響因素比較多，在管理和交易中存在一定困難，銀行出于風(fēng)險考慮，參與積極性比較低。

4 完善我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施機(jī)制的建議

4.1 推進(jìn)完善政策運行協(xié)調(diào)機(jī)制

如果說政策的初期試點階段需要政府加以引導(dǎo)和輔助，那在試點運行后期，政策執(zhí)行的主體方面應(yīng)以市場為導(dǎo)向，科學(xué)劃分各個主體權(quán)能，既可發(fā)揮農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的參與積極性，政府也可提高宏觀調(diào)控能力。同時整合協(xié)調(diào)各方利益，能夠提升政府政策執(zhí)行力，提升目標(biāo)群體對公共政策執(zhí)行的理解度，強化法律權(quán)威，更好地整合并協(xié)調(diào)各主體間的行動和利益。

試點運行后期，經(jīng)濟(jì)市場上的各個活動主體行為也趨于自主和完善，政策的落實也將推動法律的完善，從法律方面對這一政策的運行加以約束；政府也逐漸弱化鏈接平臺作用，逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，對整個的經(jīng)營活動行使服務(wù)職能；此時的農(nóng)戶可以單獨或加入新型經(jīng)營主體，以銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款來獲取發(fā)展所需資金。

4.2 著力構(gòu)建抵押貸款運行體系

目前，中國農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)主要有中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用合作社。中國農(nóng)業(yè)銀行逐漸成為完全商業(yè)化性質(zhì)的銀行；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營范圍由國務(wù)院確定、中國人民銀行安排資金并由財政予以貼息的糧食、棉花、油料、豬肉、食糖、廠絲、化肥等國家專項儲備貸款和地方化肥、糖、肉儲備信貸等。而農(nóng)村信用合作社的主要任務(wù)是籌集農(nóng)村閑散資金，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)。筆者認(rèn)為：農(nóng)村信用合作社能夠承擔(dān)起經(jīng)營農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的業(yè)務(wù)，因此，本文也在探索構(gòu)建以農(nóng)村信用合作社為核心的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款運行體系。

構(gòu)建以農(nóng)村信用合作社為核心的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款運行體系，政府對合作社進(jìn)行監(jiān)督和管理并提供專項的貸款資金支持，允許信用社以政府擔(dān)保發(fā)行土地債券向社會籌備貸款資金；合作社成立專門的農(nóng)地抵押合作社承擔(dān)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，并設(shè)立貸款標(biāo)準(zhǔn)、貸款評估體系、土地估值體系等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，農(nóng)戶提交申請和相關(guān)材料，合作社審核并做出發(fā)放貸款與否的決定。

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