劉 軍,秘明杰

(1.吳江區(qū)人民檢察院,江蘇 蘇州215200;2.山東科技大學 文法學院,山東 青島266590)

一、檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權的理論分析

檢察機關環(huán)境公益訴權包括環(huán)境民事和環(huán)境行政兩種類型。2017年以來我國環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為檢察機關“四大檢察”職能與“十大業(yè)務”檢察的重要內(nèi)容。根據(jù)中央全面深化改革領導小組《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》要求，跨行政區(qū)劃檢察機關改革試點已經(jīng)成為全面深化改革的重要內(nèi)容?！皺z察公益訴訟與跨區(qū)劃檢察機制兩項改革任務具有改革價值上的趨同性、案件范圍上的重合性、改革推進上的耦合性。”[1]46

(一)檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的必要性和緊迫性

1.破除地方保護的干擾

環(huán)境公益訴訟案件涉及面廣、影響范圍大、危害程度重，往往與地方經(jīng)濟利益緊密相連，造成當?shù)丨h(huán)境公益損害的多為高耗能、高排放、高污染企業(yè)。地方政府出于對經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先考慮，往往對其疏于管理，甚至利用行政職權干預司法辦案，危及跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全。檢察機關作為環(huán)境公共利益代表主體，有權針對跨區(qū)域環(huán)境損害提起環(huán)境公益訴訟，被告可能是致害企事業(yè)單位，還可能是政府部門。從區(qū)域分布來看，檢察機關環(huán)境公益訴訟案件包括兩種，一種是行政區(qū)劃范圍內(nèi)的普通案件，另一種是跨行政區(qū)劃的特殊案件。原告既可以是跨行政區(qū)劃檢察機關，也可以是某一行政區(qū)劃內(nèi)的檢察機關。

在我國，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合，“司法管轄區(qū)是司法機關實施司法活動的地理空間范圍，行政區(qū)劃是行政機關行使行政管理職能的地理空間范疇”[2]。二者功能各有不同，但在區(qū)域范圍上高度重合。司法轄區(qū)易因此淪為行政區(qū)劃的附屬品而被地方化，導致司法活動易受到地方行政干預。目前，檢察機關環(huán)境公益訴訟轄區(qū)僅限于涉案檢察機關所在地，而對之外區(qū)域潛在被告，檢察機關因缺乏法律依據(jù)而無法將其訴之于法院。環(huán)境公共利益受損的直接原因是企事業(yè)單位排污，政府職能部門的監(jiān)管不力、甚至濫作為等則往往是間接原因?！凹幢闶敲袷鹿嬖V訟案件，一旦涉及到的企業(yè)是地方的納稅大戶或行業(yè)支柱，地方政府也會以影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展大局為由介入案件辦理，若為社會輿論廣泛關注、影響力較大案件，更會為地方政府所警惕?！盵1]45檢察機關跨行政區(qū)域實施法律監(jiān)督、提起環(huán)境公益訴訟，有助于排除地方干擾，維護良好生態(tài)環(huán)境。

2.生態(tài)環(huán)境整體的價值考量

環(huán)境公益訴訟旨在救濟受損生態(tài)環(huán)境以及與之相關的人類利益，而環(huán)境本身具有整體性、地理聯(lián)系性、生態(tài)系統(tǒng)性特點，各種環(huán)境要素在自然環(huán)境中是流動的、可交換的。如被污染的上游河水會流到下游、被污染的空氣會四處飄散，污染不會固定于一處，也不受行政區(qū)劃限制。因此，檢察機關環(huán)境公益訴訟所救濟的對象應根據(jù)環(huán)境要素及其功能本身特性來確定，而不應依據(jù)行政區(qū)劃來確定。

人為跨界生態(tài)環(huán)境損害往往表現(xiàn)為“一因多果”“多因一果”“多因多果”等復雜情形，侵權行為實施地與侵權結果發(fā)生地往往不一致。“環(huán)境污染案件的系統(tǒng)性、復雜性等特點明顯，其跨行政區(qū)劃的可能性極大，如果仍由現(xiàn)有的行政區(qū)劃內(nèi)檢察院管轄，可能會人為割裂區(qū)域、流域等自然功能區(qū)劃，將不利于案件審理和糾紛解決?！盵3]23環(huán)境公益訴訟中，污染行為實施地、損害結果發(fā)生地往往不在一處，從而呈現(xiàn)出“跨區(qū)劃性”特征，致害主體也可能是多元化的。所以，為了避免管轄權爭議、排除地方政府干擾以及方便案件調查，檢察機關的環(huán)境公益訴權應該突破行政區(qū)劃進行設置。

3.司法體制改革的需要

檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權是順應國家司法體制改革的產(chǎn)物，實質在于構建跨區(qū)域的、新的案件管轄秩序。其核心是“跨”和“特”，“跨”是指跨越行政區(qū)域，按照新的司法管轄區(qū)劃原則辦理案件；“特”是指管轄特殊案件，如跨區(qū)域環(huán)境損害案件。根據(jù)傳統(tǒng)的司法管轄原則，檢察機關只能就其所在區(qū)域內(nèi)的案件向當?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟。

我國跨行政區(qū)劃司法改革目標之一是改變檢察權受制于地方行政權的傾向，推進跨行政區(qū)劃法院與檢察院試點改革，“有利于構建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”[4]。跨行政區(qū)域的檢察公益訴權改革，是我國司法體制改革內(nèi)容之一。而司法體制改革是推進社會公平正義、建設法治國家的重要舉措，其目標在于去除司法地方化以構建公正高效權威的司法制度。跨行政區(qū)劃檢察院與地方檢察院并存的訴訟格局，能夠有效排除地方阻力，打破部門職權壁壘，實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的充分保護。“跨區(qū)劃檢察機關和地方檢察機關在工作開展中有各自的優(yōu)勢?？缧姓^(qū)劃檢察院可以排除地方干擾、加大監(jiān)督力度，地方檢察院熟悉當?shù)貭顩r，容易調動地方資源，應通過程序設置促使上述優(yōu)勢互補?！盵1]48

(二)檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的可行性

1.檢察機關環(huán)境公共利益代表主體身份

我國憲法將檢察機關確定為國家利益和社會公共利益維護者，檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權屬于檢察權的范疇，“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”是檢察權的內(nèi)容之一。當下，檢察機關據(jù)以提起環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)范有兩部。其一是我國《民事訴訟法》，該法第55條規(guī)定，檢察機關可作為第二順位原告提起環(huán)境民事公益訴訟；其二是我國《行政訴訟法》，該法第25條規(guī)定，當負有監(jiān)管職責的環(huán)保行政機關未按檢察建議依法履職時，檢察機關可對其提起環(huán)境行政公益訴訟。二者盡管在具體程序設置上存在差異，但檢察機關作為環(huán)境公共利益代表的主體地位都是一致的。

環(huán)境公益訴訟所涉及的水、大氣、土壤等環(huán)境要素以及由其形成的生態(tài)圈，具有客觀物質性、地理聯(lián)系性、生態(tài)系統(tǒng)性等典型特征。這就意味著侵害環(huán)境公共利益的案件并不局限于某一行政區(qū)域，而可能呈現(xiàn)出受害范圍廣、影響面積大、涉及區(qū)域多等特點。對此，檢察機關可以“通過集中管轄、跨域協(xié)作機制、跨域聯(lián)動協(xié)調辦案等方式解決司法實踐中存在的跨行政區(qū)劃公益訴訟案件困境”[5]63。環(huán)境公益損害案件的跨區(qū)域性是檢察機關跨區(qū)域訴訟的基礎前提，無論是地方檢察機關，還是跨行政區(qū)劃檢察機關，都應以環(huán)境公共利益的有效維護為活動宗旨，在具體程序設計上區(qū)分為民事和行政兩類。

2.跨行政區(qū)劃檢察機關的創(chuàng)新性改革

我國跨行政區(qū)劃檢察改革具有理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的特點，地域上包括跨行政區(qū)劃基層檢察院、跨行政區(qū)劃市級檢察院、跨行政區(qū)劃省級檢察院三類，級別上對應著省級以下的三級檢察機關?！翱缧姓^(qū)劃設立檢察院不僅是對檢察機關管轄行政區(qū)劃的突破，也是對案件管轄范圍、經(jīng)費保障、人事管理等各方面全方位、多角度的體制創(chuàng)新，從而實現(xiàn)了普通案件由行政區(qū)劃檢察院管轄、特殊案件由跨行政區(qū)劃檢察院管轄的新的訴訟格局?！盵3]21就對應性而言，擁有起訴權的跨行政區(qū)劃檢察機關對應著擁有審判權的跨行政區(qū)劃法院。

為確保檢察體制穩(wěn)定性和業(yè)務活動連續(xù)性，我國檢察機關跨行政區(qū)劃檢察改革是由省級人民檢察機關對原鐵路運輸檢察院直管、在跨市級層面展開的。例如，為保護長江流域生態(tài)環(huán)境資源，避免行政區(qū)劃管轄帶來的弊端，湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院檢察長羅繼洲曾提出具體方案，“建議將設置在長江經(jīng)濟帶的鐵路檢察分院、基層院加掛長江經(jīng)濟帶跨行政區(qū)劃檢察分院、檢察院，對應管轄發(fā)生的公益訴訟案件和發(fā)生在長江干流各類刑事案件”[6]。關于跨行政區(qū)劃檢察機關的實踐成效，上海市人民檢察院第三分院還專門確立了檢驗試點階段性工作成效的六個具體標志：“一是明確一個有跨行政區(qū)劃檢察機關職能特點的管轄；二是辦理一定數(shù)量的有影響有震動的跨行政區(qū)劃重大民事和刑事案件；三是探索建立一套科學合理、規(guī)范高效、簡便易行的跨行政區(qū)劃檢察工作辦案機制；四是取得一批跨行政區(qū)劃的類案監(jiān)督成果；五是培養(yǎng)一批高素質、專業(yè)化的辦理跨行政區(qū)劃案件的專門檢察人才；六是形成一批有關跨行政區(qū)劃檢察工作的理論研究成果”[7]。

跨行政區(qū)劃司法體制改革改變了司法管轄區(qū)劃的傳統(tǒng)標準，有助于普通案件與特殊案件區(qū)別管轄格局的形成?！翱缧姓^(qū)劃檢察機關的設置與四級檢察機關的職能定位是相互關聯(lián)的，如果將其割裂開來，很可能會因缺乏相關的制度銜接而導致改革無法達到預期目標”[8]。所以，跨行政區(qū)劃檢察機關改革應當建立在現(xiàn)行檢察機構設置和檢察管轄體制的基礎之上，以求更好地維護國家利益和社會公共利益。

3.部分地方司法實踐經(jīng)驗

首先，跨行政區(qū)劃檢察公益訴權與跨行政區(qū)劃法院審判權的銜接。自2014年起，我國許多地方在試行跨行政區(qū)劃法院審理模式，如突破行政區(qū)域限制的知識產(chǎn)權法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等跨行政區(qū)劃法院，均以案件類型作為管轄依據(jù)。因此，檢察機關跨行政區(qū)域管轄改革的大力推進，有助于其與跨行政區(qū)劃法院改革之間的協(xié)同配合。

其次，跨行政區(qū)劃檢察機關試點已取得有益經(jīng)驗。北京、上海以及沿長江流域、長三角地區(qū)等各省市檢察機關在生態(tài)環(huán)境資源案件中加強協(xié)作，形成了協(xié)作機制，出臺了系列文件，探索了跨區(qū)域公益訴訟的可行方案，為跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟提供了寶貴經(jīng)驗。

最后，環(huán)境公益訴訟專門檢察機構的設立及其在各方面的公益訴訟司法實踐，為其跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟改革奠定了良好基礎。自2015年檢察機關環(huán)境公益訴訟試點方案實施之日起，直至2017年民事訴訟與行政訴訟兩大訴訟法修改以來，檢察機關環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量逐年上升，且質量不斷提高。

二、檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟試點考察與分析

(一)跨行政區(qū)劃檢察機關試點樣本考察(1)相關規(guī)范包括：北京的《關于北京市人民檢察院第四分院(北京市人民檢察院鐵路運輸分院)案件管轄的規(guī)定(暫行)》《關于北京市第四中級人民法院案件管轄的規(guī)定》;上海的《關于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院刑事案件管轄的規(guī)定》《關于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院民事行政監(jiān)督案件管轄的規(guī)定》;湖北的《湖北省高級人民法院 湖北省人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟管轄等問題的座談會議紀要》《關于加強新時代區(qū)域檢察協(xié)作服務和保障長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展的意見》《關于長江經(jīng)濟帶檢察機關辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》《長湖保護協(xié)議》《關于建立環(huán)漳河水庫跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟協(xié)作工作機制的意見》《關于建立“酉水母親河”流域生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟協(xié)作機制的意見》;河南的《關于黃河干流河南段環(huán)境資源刑事案件管轄若干問題的規(guī)定》《關于黃河干流河南段環(huán)境資源公益訴訟案件管轄若干問題的規(guī)定》。

1. 北京市、上海市試點狀況考察

依據(jù)《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，上海市檢察院和北京市檢察院依托原鐵路運輸檢察院進行試點，積極探索跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟改革。上海市檢察院第三分院(以下簡稱“上海三分檢”)與北京市檢察院第四分院(以下簡稱“北京四分檢”)主要管轄具有重大社會影響、易受地方保護主義影響的案件?？鐓^(qū)域環(huán)境公益訴訟案件因影響范圍廣、涉及主體多、因果關系復雜等原因而位列其中。如上海三分檢辦理的跨區(qū)劃進口“洋垃圾”污染環(huán)境公益訴訟案，北京四分檢辦理的跨區(qū)劃大氣污染公益訴訟、跨區(qū)劃水污染公益訴訟等案件。管轄范圍的特殊性呼應了跨行政區(qū)劃檢察院的設置目的——突破地方保護主義、分離司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)。

相較于傳統(tǒng)的檢察權，跨行政區(qū)域檢察公益訴權在目的、形式、管轄等方面均有所創(chuàng)新，其典型特征在于打破行政區(qū)域限制，確立檢察機關的跨區(qū)域管轄權。目前，檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟已經(jīng)取得一定成效，但距離全國推行仍有很長的路要走。上海三分檢與北京四分檢所轄區(qū)域為本市范圍內(nèi)的案件，雖然突破了區(qū)縣一級的行政區(qū)劃限制，但其層級仍為市級，尚未達到與其他省市間的跨行政區(qū)域管轄協(xié)作的程度。

2.湖北省實踐狀況考察

2015年湖北省人民檢察院與湖北省高級人民法院，以座談會議紀要形式明確了武漢鐵路運輸分院的環(huán)境公益訴權，確定其有權對污染破壞湖北省境內(nèi)長江、長江支流水域的行為提起民事公益訴訟，所跨行政區(qū)域可區(qū)分為跨省域、跨市域等形式。具體而言，跨省域的湖南、湖北、江西三省人民檢察院跨省協(xié)作保護長江合作機制，共同加強了對長江、湘江、贛江以及洞庭湖、鄱陽湖等的司法保護力度；跨市域的神農(nóng)架林區(qū)檢察院、竹溪縣檢察院、巫山縣檢察院等多部門跨區(qū)域林業(yè)環(huán)保協(xié)作機制；跨省市域的湖北十堰市檢察院與河南南陽市檢察院，以及陜西商洛市檢察院與安康市檢察院，關于漢江南水北調中線工程水源區(qū)域的環(huán)境公益訴訟協(xié)作機制。[5]61此外，2019年最高人民檢察院發(fā)布《關于長江經(jīng)濟帶檢察機關辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》，確立了集中管轄跨省環(huán)境公益訴訟案件機制，要求上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南省(市)人民檢察院在辦理長江流域環(huán)境資源案件時加強協(xié)作配合。

3.河南省實踐狀況考察

2018年河南省檢察院、公安廳、高級人民法院三部門聯(lián)合發(fā)文，確定鄭州鐵路檢察分院作為跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟原告，集中管轄河南省境內(nèi)與黃河流域有關的公益訴訟案件，包括狀告縣級以上政府的環(huán)境行政公益訴訟和重大、疑難、復雜的環(huán)境民事公益訴訟。該規(guī)定有針對性地將案件管轄作為突破口，通過多部門聯(lián)合會簽文件的形式確立了跨行政區(qū)域公益訴訟管轄規(guī)則，統(tǒng)籌推動了黃河流域環(huán)境保護與民生發(fā)展之間的協(xié)調發(fā)展。

與此同時，河南省檢察機關充分發(fā)揮跨行政區(qū)劃組織優(yōu)勢，已掛牌成立“鄭州黃河環(huán)境資源保護檢察分院”，積極探索跨區(qū)劃檢察機關與地方檢察機關協(xié)調聯(lián)動機制，保持生態(tài)環(huán)保檢察力量間的聯(lián)通合作，以解決跨區(qū)劃的黃河流域生態(tài)環(huán)境保護問題。

(二)檢察機關跨行政區(qū)域公益訴權問題分析

1.法定依據(jù)層面

確立檢察機關跨行政區(qū)域公益訴權所依據(jù)的法律規(guī)范不健全。我國《憲法》和《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會制定的法律是檢察機關組織機構設立的依據(jù)；人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權事項只能由法律制定，除法律之外的法規(guī)、規(guī)章等無權規(guī)定。而且我國《人民檢察院組織法》沒有關于跨行政區(qū)劃檢察機關的條款，現(xiàn)行試點檢察機關不具有普遍性，上海、北京兩個試點地區(qū)僅有各自頒布的規(guī)范性文件。因此，我國目前缺少跨行政區(qū)劃檢察機關設立的法律依據(jù)，其法律地位不明、層級設置不清，繼而導致試點經(jīng)驗難以復制和推廣。

我國跨行政區(qū)劃試點檢察院是依托于鐵路運輸檢察院進行的，但現(xiàn)行法律規(guī)范并沒有與之相關的法律定位。目前，關于跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位存在三種觀點：一種認為屬于獨立檢察院，與專門檢察院相并稱；另一種認為屬于地方檢察院的派出機構，可以借助地方檢察院排除地方勢力干擾；還有一種認為屬于專門檢察機關，主張在不修改《憲法》的前提下，實現(xiàn)改革目標?？傊?，跨行政區(qū)劃檢察機關的法律地位應當綜合考慮憲法依據(jù)、法律規(guī)定、設置目的等多重因素來合理界定。

2.實務操作層面

單一訴訟層級設置存在缺陷。從我國跨區(qū)劃檢察機關改革實踐來看，北京、上海兩家跨行政區(qū)劃試點檢察機關具有突破性價值，為檢察權的跨區(qū)域管轄探索了出路。然而，試點單位都只跨一級，且存在較大局限性。首先，試點檢察院并沒有實現(xiàn)真正意義上的“跨區(qū)劃”，“管轄權的總體設計實為屬地性檢察系統(tǒng)內(nèi)部的案件再分配，離真正意義上的‘跨行政區(qū)劃’管轄尚存較大差距”[9]125。上海市三分檢的受案范圍只比原鐵路運輸分檢擴大到民事、行政、刑事三類案件，組織機構仍隸屬于上海市人民檢察院。其次，環(huán)境公益案件要求跨區(qū)劃檢察機關應當按層級進行設計，也即“案件的差異性需要由不同級別的跨行政區(qū)劃檢察院辦理?！睆膶徏壣蟻砜矗屑壢嗣穹ㄔ菏黔h(huán)境公益訴訟案件的一審法院，這就意味著二審法院應該是省高級人民法院。對應原告而言，市人民檢察院應當作為一審原告，而在二審中省級檢察機關則應作為上訴主體。倘若只設跨市級檢察機關，在跨省級檢察機關缺失的情形下，跨市級檢察機關公益訴訟案件的上訴又將回到屬地管轄模式，繼而難以實現(xiàn)跨區(qū)劃司法改革目標。

檢察司法管轄區(qū)域存在局限性。上海市三分檢和北京市四分檢雖已是跨區(qū)劃檢察機關，但并未實現(xiàn)真正意義上的跨區(qū)劃，它們?nèi)允苁〖墮z察院領導，司法管轄區(qū)域沒有突破省級行政區(qū)劃。湖北省與河南省依托鐵路運輸檢察院實施的跨區(qū)劃保護長江流域、黃河流域生態(tài)環(huán)境的嘗試，在一定程度上突破了行政區(qū)劃限制，但也只是省內(nèi)跨區(qū)劃，鐵路運輸檢察院也受省級檢察院領導?？缡∩鷳B(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制仍以行政區(qū)劃檢察院為主體，只是加強了檢察院之間的合作，并沒有擺脫行政權的干擾。同時，跨區(qū)劃檢察院設置應考慮生態(tài)整體性與環(huán)境要素流動性，而跨區(qū)劃試點單位并未較好地考量這些因素的契合。

相關國家機關職能之間難以銜接。跨行政區(qū)劃檢察權與地方行政權之間銜接不暢，尤其在環(huán)境公共利益維護方面，存在跨行政區(qū)域訴訟改革的行政化傾向。政府職能部門雖以維護環(huán)境公益為核心，但當檢察機關跨行政區(qū)域進行司法調查乃至提起環(huán)境公益訴訟時，地方政府部門往往不愿配合。異地行政機關的消極配合，往往致使環(huán)境公益訴訟案件因調查手段受限而缺乏剛性保障。

三、檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的法律應對

(一)健全完善相關立法

為深入推進司法改革，積極探索跨行政區(qū)域管轄的檢察權制度，應對我國相關法律進行修改和完善，以明確跨行政區(qū)劃檢察機關設立依據(jù)。首先，考慮到《憲法》的根本法地位，在將來憲法修改時，可在憲法條文中增加跨行政區(qū)劃檢察院產(chǎn)生、組織和職權事項的相關條款，以確立其憲法依據(jù)。其次，隨著改革實踐深入，可以考慮將其以條款形式寫入《人民檢察院組織法》，重點在第十二條有關人民檢察院分類條款的第三項，可修改為“軍事檢察院、跨行政區(qū)劃檢察院等專門人民檢察院”，同時，對“總則”和“人民檢察院組成”部分的內(nèi)容進行相應調整。最后，對檢察機關跨行政區(qū)域訴訟所遵循的程序法進行修訂，修改刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三大訴訟法，在管轄條款中增加檢察機關跨行政區(qū)域公益訴訟管轄的規(guī)定，把跨行政區(qū)劃檢察權以立法方式予以規(guī)定，做到修法與改革同步進行。

(二)合理定位跨行政區(qū)域原告檢察機關

無論從短期還是從長期來看，跨行政區(qū)劃檢察機關改革是司法制度去地方化的重要設計，適宜將其列入專門檢察機關范疇?！皩⒖缧姓^(qū)劃檢察院確定為專門檢察機關既符合跨區(qū)劃檢察機關在原鐵路運輸檢察院基礎上改造、擴充的制度沿承關系，也有利于降低機關組織性改革的難度，便于推進跨行政區(qū)劃檢察院刑事案件管轄的相關改革，確保改革的合法性、合憲性。”[9]132檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟制度依據(jù)應當來源于憲法，在《憲法》修改前將其納入專門檢察機關最為合適，也最為可行。通過對專門檢察機關范圍的擴大解釋，使跨行政區(qū)劃檢察機關獲得合法依據(jù)，繼而可在《人民檢察院組織法》中作出專門規(guī)定，將之明確為專門檢察機關，從而消除跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的法定障礙。

跨行政區(qū)劃司法改革的初衷是打破地方保護主義、克服司法行政化、保障司法權依法獨立行使，而跨行政區(qū)劃檢察機關試點是改革舉措之一，其目標在于與地方檢察機關并行設置，二者之間是并列關系而非隸屬關系。

(三)創(chuàng)新設立兩層跨行政區(qū)劃級檢察機關

就試點情況而言，跨省級檢察機關在改革實踐中是缺失的，只設跨市一級檢察院存在明顯局限性。在跨市級檢察機關設立基礎上，有必要進一步設立跨省級檢察機關。至于設立程序、設立數(shù)量、設立形式等問題，可以結合跨省級檢察院的管轄區(qū)域來確定。無論如何，跨行政區(qū)劃檢察機關設立已勢在必行，目前爭議焦點在于跨越兩級(跨市級、跨省級)還是三級(跨縣級、跨市級、跨省級)行政區(qū)劃來進行設置。

以環(huán)境民事公益訴訟為例，中級人民法院是審理的初始級別法院，與之相應的檢察公益訴權應集中在市級檢察機關而非縣級檢察機關。因此，就環(huán)境公益訴訟而言，跨縣級檢察機關的設立無法替代市級檢察機關的公益訴訟職能。加之，我國基層檢察機關基數(shù)龐大，考慮到案件辦理及時性和有效性，即便設立跨縣級檢察機關，其數(shù)量也會比較大。結合我國跨行政區(qū)劃司法改革現(xiàn)狀，設置跨省和跨市兩級跨行政區(qū)劃檢察機關較為適宜。這是因為：一方面，我國跨區(qū)劃設置檢察院尚在試點階段，在全國范圍內(nèi)進行推廣的時機不成熟；另一方面，我國試點單位僅限于跨市級檢察機關，跨縣級檢察機關設置前景存在諸多不確定性。

(四)創(chuàng)新構建檢察機關司法管轄區(qū)

基于跨區(qū)劃檢察機關改革成果，結合環(huán)境資源本身特點，我國應當探索構建重點環(huán)境保護區(qū)域內(nèi)的檢察組織機構。對此，學者們多有建議：“為提高流域保護的司法專門化水平，建議我國未來設立流域保護專門檢察院”[10]；“在重點區(qū)域設置公益訴訟特別機構。如在長三角、京津冀、長江流域、黃河流域、珠三角、秦嶺等重點跨區(qū)劃地區(qū)，根據(jù)范圍大小設置不同層級的公益訴訟特別檢察機構”[1]49。

近幾年，我國環(huán)境公益訴訟越來越受重視，與之相關的協(xié)作機制和規(guī)范性文件也紛紛出臺。因此，可以依托重點環(huán)境保護區(qū)域來構建我國的跨行政區(qū)劃檢察組織體系，根據(jù)環(huán)境保護區(qū)域范圍大小來設置一定數(shù)量的跨區(qū)劃檢察機關。例如，在長江流域可設置一到兩個跨省級檢察機關，將司法管轄區(qū)域確定為整個長江流域或其一部分；根據(jù)長江流經(jīng)各省的距離以及環(huán)境復雜程度設立一定數(shù)量的跨市級檢察機關，將其司法管轄區(qū)域確定為流經(jīng)其省內(nèi)的江段。而長江三角洲這種跨越省市較少的區(qū)域，可設置一個跨省檢察機關，將其司法管轄區(qū)域確定為長江三角洲所在區(qū)域。在上海市、江蘇省、浙江省、安徽省各設一個跨市級檢察院，司法管轄區(qū)域宜設置為長江三角洲處于省內(nèi)的部分。此種檢察組織體系設置既可以避免地方行政權的干涉，又能夠契合環(huán)境整體性特點。

(五)建立跨行政區(qū)域檢察機關之間的協(xié)作機制

加強跨行政區(qū)域檢察機關之間的協(xié)同合作，如需在對方管轄區(qū)域開展調查取證工作時，可請求當?shù)貦z察機關提供協(xié)助。在跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護領域，采用負責人會晤、聯(lián)動會議、聯(lián)絡員反饋等多種形式聯(lián)合開展違法行為監(jiān)督、公益環(huán)境訴訟案件協(xié)同辦理等活動。在檢察機關跨區(qū)域進行司法調查時，由相關部門通報主要工作數(shù)據(jù)和有重大影響、區(qū)域關聯(lián)的案件信息，以解決案件辦理中的具體問題。

強化環(huán)境公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)能力，建立跨區(qū)域檢察機關一體聯(lián)動機制、案件信息收集機制、工作數(shù)據(jù)分析機制。就此，可確立檢察機關跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作機制，推進案件信息共享、線索移送、異地調查取證、案件聯(lián)合會商等活動，以實現(xiàn)檢察機關跨行政區(qū)域辦理案件的高效和便利。