關(guān)鍵詞：城市治理;行政區(qū)域;界線;空間;精細(xì)化

摘 要：將城市空間切割成微小單元并建立起行政主體與治理對(duì)象之間的精準(zhǔn)鏈接，已成為城市治理中的一種新的技術(shù)性機(jī)制。行政區(qū)域微界線便是這一機(jī)制的產(chǎn)物。在一般行政活動(dòng)中，政區(qū)界線是界定各級(jí)政府施政區(qū)域的工具。而在治理實(shí)踐中，微界線成為明確特定主體職責(zé)邊界的新式工具。因微空間受政區(qū)界線束縛、相互疊加且信息共享困難，微界線朝精細(xì)化方向的努力走向了反面：歷史割裂、問(wèn)題割裂、價(jià)值割裂和信息割裂。通過(guò)還原城市事務(wù)和科層組織的復(fù)雜性，可展現(xiàn)出技術(shù)治理的局限性，并進(jìn)一步凸顯技術(shù)手段的運(yùn)用與深層次的系統(tǒng)改革相配套的重要性。

中圖分類號(hào)：TU984;DO35.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2020）04-0060-09

Key words： urban governance; administrative district; boundary; space; fineness

Abstract： It has become a new technical mechanism in urban governance to cut urban space into tiny units and establish precise links between subjects and objects. The administrative regional micro-border is the product of this mechanism. In daily administrative activities， political boundaries are tools for defining governance areas at all levels of government. In governance practice， the micro-border line becomes a new tool to delimit the boundaries of specific subject responsibilities. Due to the restriction of the boundary of administrative districts， information overlapping and difficulty of information sharing， the efforts of the micro-boundary towards the direction of refinement have turned to the opposite： historical disjunction， problem disjunction， value disjunction， and information disjunction. By restoring the complexity of urban affairs and bureaucratic organization， the limitations of technical governance can be proved， and the importance of the use of technical means and deep system reforms are further emphasized.

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)梳理

在目前的城市治理實(shí)踐中，新技術(shù)的運(yùn)用日益普遍。在發(fā)達(dá)城市，大數(shù)據(jù)、政務(wù)云、GIS、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等已經(jīng)或即將在治理中得到應(yīng)用。但是，這也引發(fā)了較為普遍的技術(shù)主義認(rèn)知傾向。這種傾向不但主張?jiān)诮鉀Q城市問(wèn)題時(shí)運(yùn)用最前沿的信息技術(shù)，而且有著一種樂(lè)觀精神：憑借最新的科技手段，城市政府將掌握治理的主動(dòng)權(quán)，使快速城市化所帶來(lái)的“慌亂”煙消云散。不但政府內(nèi)部的職責(zé)邊界會(huì)愈發(fā)清晰，而且城市治理的水平也將大為提升。受其影響，近年來(lái)出現(xiàn)了這樣一種技術(shù)性機(jī)制：將城市空間精準(zhǔn)的切割成若干微小單元，并借助信息平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、處理和指令分發(fā)。換言之，它試圖將治理事務(wù)化約到固定的地理場(chǎng)景里，通過(guò)建立主體與對(duì)象之間的精準(zhǔn)鏈接來(lái)提升效率。學(xué)區(qū)制、網(wǎng)格化管理、街巷長(zhǎng)制、河湖長(zhǎng)制等都是其典型表現(xiàn)。

在城市空間研究領(lǐng)域，學(xué)界的研究已較為深入。雖然馬克思、恩格斯并未就此做深入的分析，但是他們已經(jīng)意識(shí)到城市空間的獨(dú)特性：“資產(chǎn)階級(jí)使農(nóng)村屈服于城市的統(tǒng)治，它創(chuàng)立了巨大的城市，使城市人口比農(nóng)村人口大大增加起來(lái)?！盵1]32在經(jīng)典作家之后，西方新馬克思主義學(xué)者進(jìn)一步發(fā)展完善了城市空間學(xué)說(shuō)。如列斐伏爾從空間與生產(chǎn)關(guān)系的關(guān)聯(lián)角度，來(lái)探討空間的生產(chǎn)與交換問(wèn)題。[2]26-27?？聞t指出：“空間是任何權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)。”[3]13-14而國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段的空間研究，更多的是與國(guó)家治理等現(xiàn)實(shí)需求結(jié)合起來(lái)的。例如，熊競(jìng)等人發(fā)現(xiàn)當(dāng)代“空間治理”研究出現(xiàn)了兩個(gè)轉(zhuǎn)向：治理的空間轉(zhuǎn)向和空間的治理轉(zhuǎn)向。[4]兩個(gè)轉(zhuǎn)向也符合我國(guó)當(dāng)前國(guó)家建設(shè)的需要。[5]此外，也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了微空間的重要性：“微觀的物理空間以及空間上附著的建筑、設(shè)施等‘物都是國(guó)家治理的對(duì)象”[6]。這與本文的研究重點(diǎn)不謀而合。

對(duì)城市空間進(jìn)行線性切割，界線是必不可少的工具。界線成為了推動(dòng)治理的空間性轉(zhuǎn)換，確保精準(zhǔn)管理與精細(xì)服務(wù)的技術(shù)橋梁。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)界線問(wèn)題的探討卻一直以傳統(tǒng)政區(qū)界線為核心。周振鶴先生所提出的“山川形便”和“犬牙交錯(cuò)”被普遍接受為中國(guó)古代社會(huì)的基本劃界原則。[7]63-67二者分別反映了古代政權(quán)在發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和維持政治統(tǒng)治上的需要。然而真實(shí)的社會(huì)遠(yuǎn)比抽象原則要復(fù)雜得多。界線不但經(jīng)常成為社會(huì)糾紛的焦點(diǎn)，而且“因涉及關(guān)稅、司法等其他事務(wù)，故屬于地方行政的重點(diǎn)”[8]31。究其根本，還是利益使然。徐建平在考察民國(guó)時(shí)期丹陽(yáng)湖地區(qū)蘇皖省界的劃定過(guò)程中就發(fā)現(xiàn)，“當(dāng)不發(fā)生利益沖突時(shí)，并沒(méi)有一條明確的幾何線以劃分兩邊的區(qū)域”[9]，只有存在利益沖突，相關(guān)主體才會(huì)就爭(zhēng)議區(qū)域有所主張。及至近現(xiàn)代，不少地方行政單元之間依然沒(méi)有劃定法定界線。極端情況下，竟以“特定聚落點(diǎn)”為界[10]，也就是說(shuō)一些坐落于邊界的市鎮(zhèn)竟同時(shí)被兩個(gè)政區(qū)管轄。反之，即使存在著法定界線，也依然會(huì)出現(xiàn)相關(guān)利益主體不認(rèn)可的狀況。[11]由此可見(jiàn)邊界區(qū)域管理之復(fù)雜與艱難。此外，界線對(duì)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府運(yùn)行亦會(huì)產(chǎn)生深刻影響。周黎安等人發(fā)現(xiàn)，位于省際交界的縣，其GDP數(shù)據(jù)要顯著落后于其他的縣。[12]同時(shí)，錢妡等人也發(fā)現(xiàn)界線存在行政效應(yīng)，地理界線對(duì)于官民比的省際差異有著更強(qiáng)的解釋力。[13]

總之，城市是人口和工商業(yè)的密集區(qū)域，其空間特點(diǎn)和分區(qū)行政訴求迥異于普通政區(qū)。當(dāng)出于城市治理需要將空間與行政組織相鏈接時(shí)，行政區(qū)域內(nèi)部的界線便發(fā)揮起了關(guān)鍵作用。然而，這些基于治理的空間界線與傳統(tǒng)的界線有什么關(guān)系呢？它們真的只是些一維線條嗎？這些界線又是如何架構(gòu)起治理空間的呢？對(duì)以上問(wèn)題的探討，構(gòu)成了本文的核心內(nèi)容。

二、行政區(qū)域劃分中的傳統(tǒng)界線

“通過(guò)空間來(lái)治理國(guó)家，是中國(guó)古代的一個(gè)重要規(guī)劃傳統(tǒng)?！盵14]在這一過(guò)程中，行政界線成為框定空間范圍的主要工具。

（一）行政區(qū)域和政區(qū)界線

從字面意義理解，行政區(qū)域是為了行政管理的方便，將國(guó)土劃分為有層級(jí)的區(qū)域。而行政區(qū)劃則是劃分這些行政區(qū)域的行為和過(guò)程。前者是靜態(tài)的結(jié)果，后者是動(dòng)態(tài)的過(guò)程。然而，理論界和實(shí)務(wù)界在使用行政區(qū)劃概念時(shí)，往往都會(huì)不自覺(jué)的將靜態(tài)內(nèi)涵包括進(jìn)去。例如，在“某縣的行政區(qū)劃”中，行政區(qū)劃就僅指靜態(tài)內(nèi)容，而不包括劃分過(guò)程。不過(guò)，由于概念涉及使用習(xí)慣問(wèn)題，混用現(xiàn)象不是明辨就可消除的。為了避免在研究中遇到不必要的麻煩，本文決定選用行政區(qū)域概念，因?yàn)樗膬?nèi)涵構(gòu)成要素更簡(jiǎn)單：某級(jí)政府行政管轄范圍以內(nèi)的地理區(qū)域和劃定這一地理區(qū)域的行政界線。區(qū)域和界線都是靜態(tài)要素，均不涉及動(dòng)態(tài)調(diào)整。

從歷史角度觀察，行政區(qū)域與政區(qū)界線相伴，并非一直以來(lái)就有的事。在行政區(qū)域產(chǎn)生初期，由于人口較少、土地開(kāi)發(fā)不充分，在各行政單元之間還存在著大量“隙地”作為緩沖地帶。但是，“由于生產(chǎn)日進(jìn)，土地日辟，城邑與城邑之間的空地也隨之消失”[15]228，明確的“四至走向”和劃界地圖得以出現(xiàn)。當(dāng)然，這距離完備的劃界與管理體制形成還很遙遠(yuǎn)。

縣制出現(xiàn)以后，郡、道、路、州、省、市等政區(qū)類型相繼產(chǎn)生。及至當(dāng)前，中國(guó)的地方行政已形成由四個(gè)正式層級(jí)組成的復(fù)雜體系。層級(jí)的增加勢(shì)必會(huì)對(duì)界線造成影響。從實(shí)踐來(lái)看，因劃界規(guī)則不同而引發(fā)的邊界沖突并不鮮見(jiàn)。此外，還存在著一類準(zhǔn)政區(qū)，如功能區(qū)、街道、社區(qū)，等等。設(shè)在這些準(zhǔn)政區(qū)的管委會(huì)、街道辦、居委會(huì)并非地方政權(quán)，而只是派出機(jī)關(guān)或基層自治組織。因此，嚴(yán)格來(lái)講，其管轄區(qū)域不能歸入行政區(qū)域序列，其界線亦不屬于行政界線。然而，上級(jí)的“行政嵌入”使這些機(jī)關(guān)和組織不但要承擔(dān)大量的行政職能，而且要嚴(yán)格遵循屬地管理原則。在這種情況下，作為重要施政工具的“界線”自然也就具備了行政屬性。

為了便于區(qū)別，本文將這類界線稱之為“行政區(qū)域中觀界線”（以下簡(jiǎn)稱“中界線”），相應(yīng)的，縣級(jí)以上政區(qū)界線稱為“宏界線”，中界線和宏界線可進(jìn)一步統(tǒng)稱為傳統(tǒng)界線。而本文所重點(diǎn)探討的微界線，則是一類為了完成某種或某些城市治理任務(wù)，對(duì)由傳統(tǒng)界線所框定的行政空間作進(jìn)一步細(xì)分的界線。以上界定表明：一方面，微界線是治理導(dǎo)向的產(chǎn)物;另一方面，它與傳統(tǒng)界線的劃分依據(jù)雖有很大不同，但卻存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。為了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)微界線，應(yīng)首先明晰傳統(tǒng)界線的產(chǎn)生過(guò)程及其發(fā)展現(xiàn)狀。

（二）政區(qū)界線的勘定與管理

在古代，以山、水、海為代表的自然事物常被用來(lái)作為政區(qū)界線的標(biāo)志。但為了維護(hù)國(guó)家權(quán)威，中央政權(quán)往往會(huì)故意打破自然界線，以便從地理上破壞地方割據(jù)的經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)。與以自然事物為界不同，該原則在運(yùn)用中往往會(huì)滲入大量主觀因素，從而給后來(lái)的界線勘定與管理帶來(lái)了諸多麻煩。

1.政區(qū)界線的勘定及其隱憂

理論上，“任何界線所表達(dá)的是分隔，而不占有任何寬度”[16]，實(shí)則不然，點(diǎn)和面都曾經(jīng)或者依然作為界線標(biāo)志而存在。新中國(guó)成立以前，中央政權(quán)并未全面劃定過(guò)各級(jí)各類政區(qū)界線。這項(xiàng)工作的長(zhǎng)期滯后曾經(jīng)導(dǎo)致了大量的邊界糾紛乃至暴力沖突事件。新中國(guó)成立后，各級(jí)人民政府開(kāi)始著手加強(qiáng)邊界爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)與處理。但因歷史包袱重，糾紛牽涉主體多，被動(dòng)式的應(yīng)急處理已難以有效應(yīng)對(duì)全部問(wèn)題。因此，1996—2002年，國(guó)務(wù)院組織實(shí)施了省、縣兩級(jí)陸地政區(qū)界線的全面勘界工作。[17]156-157（下文簡(jiǎn)稱為“96勘界”）

值得肯定的是，這項(xiàng)工作為爭(zhēng)議區(qū)域提供了權(quán)威劃界依據(jù)。但是，從實(shí)踐來(lái)看，政區(qū)界線的模糊性并未從根本上消除。理由是它只完成了兩級(jí)行政區(qū)的勘界工作，而在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間、農(nóng)村（社區(qū)）之間，依然存在著邊界爭(zhēng)議。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)的城市化進(jìn)入快車道。城市建成區(qū)面積迅速擴(kuò)大，大量村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)被城市建設(shè)所覆蓋。然而，以往的空間管轄結(jié)構(gòu)并未消失，而只是經(jīng)由“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）改街”、“村改居”實(shí)現(xiàn)了政區(qū)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過(guò)程中，中界線也得以保留。農(nóng)業(yè)時(shí)代，邊界爭(zhēng)議主要圍繞農(nóng)業(yè)資源（如土地、水、魚(yú)等）展開(kāi)。這類資源的分布密度較低，因此對(duì)界線的精度要求并不高。然而到了城市時(shí)代，空間本身就是一種高價(jià)值的資源。哪怕是一兩米的誤差，背后的經(jīng)濟(jì)利益都可能十分可觀，其對(duì)界線精度的要求可想而知。但與之不相匹配的是，中界線卻仍以習(xí)慣線和爭(zhēng)議線為主。由于沒(méi)有明確的管轄主體，在爭(zhēng)議區(qū)域內(nèi)私搭亂蓋現(xiàn)象變得十分普遍。

2.維持穩(wěn)定：界線管理體制的目標(biāo)

界線管理的實(shí)質(zhì)是對(duì)地方政府管轄半徑的精準(zhǔn)確認(rèn)，也是對(duì)權(quán)力實(shí)施和資源分配現(xiàn)象的“秩序化”。目前，圍繞界線管理，已經(jīng)出臺(tái)了不少法律法規(guī)和部門規(guī)章，如《行政區(qū)域界線界樁管理辦法》、《行政區(qū)域界線管理?xiàng)l例》等。它們成為縣級(jí)以上政府依法治界與日常維護(hù)的重要依據(jù)。不過(guò)，其管理范圍局限于既有法定界線——省界和縣界。而針對(duì)縣級(jí)以下的界線，則只規(guī)定“參照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”[18]。

在省、縣兩級(jí)界線的管理實(shí)踐中，雖然“96勘界”提供了法定依據(jù)，但是依然有利益相關(guān)者不認(rèn)可，并繼續(xù)重申自己的劃界主張。針對(duì)這種情況，《條例》規(guī)定由界線批準(zhǔn)機(jī)關(guān)根據(jù)界線協(xié)議書(shū)的規(guī)定處理。此外，《條例》在行政區(qū)域的重新劃分方面也十分謹(jǐn)慎。除了行政區(qū)調(diào)整、界樁被破壞、地理標(biāo)志位移等特殊情況，不會(huì)對(duì)既有界線重新進(jìn)行勘定?？梢?jiàn)，當(dāng)前界線管理的目標(biāo)是維持現(xiàn)有法定界線的穩(wěn)定。以上特點(diǎn)可進(jìn)一步提煉為：消極管理為主，積極建設(shè)為輔。

總而言之，這種“維護(hù)型”的界線管理方針是為化解邊界沖突，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定服務(wù)的。它能夠大體滿足21世紀(jì)初國(guó)家治理的基本需要。但是，當(dāng)它與城市變革碰撞在一起的時(shí)候，其不足之處就凸顯了出來(lái)。城市的擴(kuò)大和建設(shè)遵循著不同的規(guī)律：首先，城市型政區(qū)快速增多，從2003到2017年，全國(guó)共增加了102個(gè)市轄區(qū)和959個(gè)街道1;其次，城市建設(shè)大提速，實(shí)際建設(shè)區(qū)域跨越市轄區(qū)界線已成常態(tài);最后，道路、橋梁等大型公共設(shè)施需要符合特定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，跨越傳統(tǒng)界線在所難免。以上三個(gè)因素，在“96勘界”中均未被充分顧及。在公共事務(wù)爆炸式增多，需要將政區(qū)界線作為城市分區(qū)基本依據(jù)的時(shí)候，城市治理就遇到了大麻煩。

三、城市治理的空間訴求與微界線生成

與城市管理不同，城市治理既要求多元主體的共同參與，也要求治理手段的法治化。傳統(tǒng)界線含有法治基因，這自然會(huì)使其成為解決城市問(wèn)題的關(guān)鍵依據(jù)。然而，在實(shí)踐中，城市治理在與空間和界線的結(jié)合上要走的更遠(yuǎn)。

（一）治理空間化：治理實(shí)踐在城市空間的展開(kāi)

在城市治理實(shí)踐中，將治理內(nèi)容分解到微縮化的地理空間（以下簡(jiǎn)稱“微空間”），不但意味著治理機(jī)制的技術(shù)革新，而且意味著微空間界線將成為治理主體的職責(zé)邊界。換言之，這是治理活動(dòng)“依托城市空間結(jié)構(gòu)而布局”。[19]本文將這一現(xiàn)象概括為：治理的空間化。

1.服務(wù)空間與管理空間：治理空間化的兩種基本形態(tài)

治理空間化會(huì)產(chǎn)生兩種基本形態(tài)：其一，將公共服務(wù)與空間綁定，從而形成服務(wù)空間。在這種空間形態(tài)中，居住空間會(huì)作為公共服務(wù)供給的主要依據(jù)。學(xué)區(qū)就是典型的服務(wù)空間。普通市民只有擁有符合要求的戶籍和房屋產(chǎn)權(quán)，才能使其子女進(jìn)入學(xué)區(qū)內(nèi)的中小學(xué)就讀。此外，在醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，也存在著分區(qū)域提供服務(wù)的現(xiàn)象。例如，社區(qū)養(yǎng)老有著固定的服務(wù)半徑。它以社區(qū)空間為基本單位，將“養(yǎng)老服務(wù)資源按比例精準(zhǔn)配置到社區(qū)網(wǎng)格”。[20]其二，將社會(huì)管理事項(xiàng)按照地理區(qū)域進(jìn)行分解，進(jìn)而形成管理空間。這與計(jì)劃體制下的“分片包干”“責(zé)任田”類似，是中國(guó)管理實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的一類工作方法。其目的是借助區(qū)域劃分，使管轄區(qū)域與責(zé)任人建立精準(zhǔn)鏈接，繼而明確治理主體內(nèi)部的分工關(guān)系。在管理空間形態(tài)的運(yùn)行中，每一個(gè)責(zé)任人都被要求成為“全能者”，負(fù)責(zé)管理“配對(duì)空間”范圍內(nèi)的所有事項(xiàng)。

上述兩種空間形態(tài)分別代表了不同的空間化方向和目標(biāo)：一方面，服務(wù)空間是治理對(duì)象空間化的產(chǎn)物。也就是說(shuō)，為了分配公共資源或提供公共服務(wù)，需要對(duì)供給或服務(wù)對(duì)象的范圍做出準(zhǔn)確界定。仍以學(xué)區(qū)劃分為例，房屋的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、獲得產(chǎn)權(quán)的時(shí)間、戶籍與房產(chǎn)的關(guān)系等指標(biāo)都會(huì)作為學(xué)區(qū)劃分的依據(jù)。然而，公共資源和服務(wù)往往稀缺且不均質(zhì)。在這種情況下，為了完成任務(wù)只能設(shè)置排他性條款，但是公平公正問(wèn)題也會(huì)隨之凸顯出來(lái)。另一方面，管理空間是治理主體空間化的產(chǎn)物。它重點(diǎn)考慮的是治理主體內(nèi)部的狀況，目標(biāo)是通過(guò)“治理者與治理事務(wù)的組合配對(duì)”[21]，來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)公共秩序。從與空間的關(guān)系角度來(lái)看，與傳統(tǒng)的屬地化管理頗為相似，可以將它理解為屬地化管理的精細(xì)化進(jìn)階。

此外，兩類空間對(duì)穩(wěn)定性和社會(huì)價(jià)值的訴求也有所不同。因?yàn)榉?wù)空間會(huì)直接影響到城市居民獲得何種和多少資源，所以這類空間的確定務(wù)必科學(xué)審慎，一旦劃定應(yīng)保持穩(wěn)定。如教育文件規(guī)定：“片區(qū)或?qū)W區(qū)確定后，應(yīng)在一段時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定，重新劃分要慎重穩(wěn)妥，認(rèn)真做好學(xué)生家長(zhǎng)工作。”[22]否則，可能引發(fā)群眾不滿甚至群體性事件。此外，劃分服務(wù)空間還要充分考慮價(jià)值問(wèn)題。城市居民擁有獲得等質(zhì)公共服務(wù)的權(quán)利。但是在資源供給無(wú)法滿足以上要求的情況下，如何通過(guò)確定空間分配的規(guī)則來(lái)保障機(jī)會(huì)均等考驗(yàn)著相關(guān)部門的智慧。與此相反，管理空間就沒(méi)有那么多顧慮，即便管理空間的界線可能相對(duì)更為精確。這主要源于管理空間的確定通?；谥卫碇黧w的分工需要，而非基于回應(yīng)治理對(duì)象的利益或價(jià)值訴求的需要。即使在主體內(nèi)部出現(xiàn)糾紛，也可以通過(guò)其共同上級(jí)來(lái)協(xié)調(diào)解決。在這種情況下，管理空間既可以按照便利原則進(jìn)行自主界分，亦可以基于工作需要進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整（參見(jiàn)表1）。

2.治理空間化的成因分析

高密度的城市生活呼喚著高水準(zhǔn)的治理能力，可令人感到疑惑的是，為什么無(wú)論是服務(wù)的供給還是管理的展開(kāi)都要和地理空間關(guān)聯(lián)在一起呢？

首先，這與城市空間的屬性有關(guān)。城市地理空間有三個(gè)基本屬性：行政主體、地域、邊界。無(wú)論其他發(fā)展要素如何在城市中穿梭和變動(dòng)，以上三個(gè)屬性都不會(huì)隨之變化。在快速城市化進(jìn)程中，公共事務(wù)的總量變大、緊迫性增強(qiáng)、各類要素也在高速運(yùn)轉(zhuǎn)和移動(dòng)。相反，治理主體的人員規(guī)模和精力投入都不可能成比例增加。在此情形下，以“空間不變”回應(yīng)“對(duì)象萬(wàn)變”的治理思路便得以產(chǎn)生。其內(nèi)在邏輯是：城市問(wèn)題一定會(huì)發(fā)生在特定地理空間范圍內(nèi);地理空間是不會(huì)變化的;那么，掌握空間也就能夠?yàn)橹卫碇黧w提供原初的確定性;基于這種確定性，可進(jìn)一步借助整合方式實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部的有效管控。

其次，治理空間化并沒(méi)有顛覆傳統(tǒng)的管理模式，因此更容易被治理主體所接受。傳統(tǒng)政府管理模式遵循屬地化原則，每一級(jí)政府（含派出機(jī)關(guān)和基層自治組織）都有特定的管轄范圍。這本身就是對(duì)空間高度依賴的表現(xiàn)。而微空間的治理無(wú)非是繼續(xù)將傳統(tǒng)基層管理單元?jiǎng)澬?，并試圖以“空間界線”代替“職責(zé)界限”。在政府運(yùn)行中，經(jīng)常出現(xiàn)的“三不管”“扯皮”“銜接不暢”等現(xiàn)象都說(shuō)明在行政組織內(nèi)部確定職責(zé)界限并非易事。然而，事情難分，空間可不是。將機(jī)構(gòu)和人員與特定空間結(jié)合，權(quán)責(zé)關(guān)系、績(jī)效考核也就有了標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，在某種程度上，治理空間化滿足了政府內(nèi)部工作流程再造的訴求。

最后，這也是出于回應(yīng)城市空間性問(wèn)題凸顯的需要。根據(jù)居民日?；顒?dòng)的性質(zhì)，可以將城市空間細(xì)分為：居住空間、工業(yè)空間、休閑空間、商業(yè)空間，等等。在不同空間，問(wèn)題類型及其呈現(xiàn)方式會(huì)有所差異，對(duì)治理主體能力的要求亦會(huì)不同。此外，即使相似性質(zhì)的空間，也會(huì)因受歷史、社會(huì)、交通等因素干擾，而呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。例如，在城市居住空間中，就存在商品房社區(qū)、“村改居”社區(qū)、城中村社區(qū)之別。相較于商品房社區(qū)，在后兩類社區(qū)的貧困發(fā)生率高、居民文化水平偏低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。可見(jiàn)，為了更好的應(yīng)對(duì)城市問(wèn)題的以上新變化，對(duì)空間進(jìn)行分類治理也就順理成章了。[23]

（二）政區(qū)界線束縛下微空間的疊加與孤立

微空間是治理導(dǎo)向下細(xì)分傳統(tǒng)行政空間的產(chǎn)物，因此，單個(gè)微空間的大小通常要小于居民委員會(huì)的轄區(qū)范圍。這是對(duì)微空間最直觀的認(rèn)知。此外，微空間還有以下三個(gè)特點(diǎn)：

其一，受政區(qū)界線的束縛。從各地實(shí)踐來(lái)看，微空間只存在于政區(qū)界線范圍以內(nèi)，也就是說(shuō)，它們不會(huì)跨越政區(qū)界線。在這種情況下，微空間界線會(huì)與政區(qū)界線發(fā)生部分重合。那么，后者存在的問(wèn)題自然也會(huì)傳導(dǎo)到前者。治理維度的交叉、空白、沖突可能也會(huì)隨之發(fā)生。另外，在公共服務(wù)的空間配置層面，傳統(tǒng)行政區(qū)域本身就存在著不均衡現(xiàn)象。例如，在大城市，中心城區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給要明顯高于郊區(qū)和郊縣。[24]因此，在傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)劃分服務(wù)空間，將無(wú)助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。其二，管理空間和服務(wù)空間的多重疊加。因治理事項(xiàng)的性質(zhì)不同，管理空間和服務(wù)空間所需要的大小也會(huì)有所不同。例如，學(xué)區(qū)劃分的依據(jù)是某所或某些義務(wù)教育學(xué)校的學(xué)位供給與周邊適齡兒童、少年入學(xué)需求的匹配關(guān)系。而網(wǎng)格管理中的網(wǎng)格則是以部門人員數(shù)量和個(gè)體承擔(dān)管理事項(xiàng)的工作量為依據(jù)。因劃分依據(jù)有所不同，那么由此形成的空間也會(huì)產(chǎn)生重疊和交叉。其三，信息共享難以實(shí)現(xiàn)。微空間的運(yùn)行還使得信息源變的分割而重復(fù)，這就需要一個(gè)強(qiáng)大的信息整合系統(tǒng)作為后臺(tái)支撐。將分散信息集中起來(lái)，經(jīng)過(guò)篩選、降噪和綜合分析，再開(kāi)展決策和執(zhí)行活動(dòng)。在同類問(wèn)題的處理上，這個(gè)目標(biāo)尚不難實(shí)現(xiàn)。然而，城市問(wèn)題通常橫跨多個(gè)領(lǐng)域，牽涉多個(gè)部門。由于“上級(jí)各職能部門之間缺乏經(jīng)常性的工作協(xié)調(diào)機(jī)制”，社會(huì)治理數(shù)據(jù)共享平臺(tái)很難建立。[25]31在這種部門間“權(quán)責(zé)壁壘”現(xiàn)象無(wú)法消除的情況下，建立微空間治理體系的努力可能會(huì)塑造出“信息孤島”。

基于以上分析，做舉例說(shuō)明。X區(qū)域既屬于A管理空間又屬于B管理空間，同時(shí)還屬于C服務(wù)空間。三者分屬不同治理體系，卻都將X區(qū)域納入治理范圍。其結(jié)果很可能是治理信息系統(tǒng)彼此孤立且重復(fù)建設(shè)。假設(shè)C空間是某學(xué)區(qū)。為了更好的進(jìn)行學(xué)區(qū)劃分，縣級(jí)教育行政部門在家長(zhǎng)自主申報(bào)的基礎(chǔ)上，還會(huì)進(jìn)行入戶調(diào)查，以辨明其是否真實(shí)居住。但限于人力、精力，仍然難以避免學(xué)位供給與入學(xué)需求之間的失衡。在筆者對(duì)中部某市的調(diào)研中就了解到，某小學(xué)在入學(xué)前要進(jìn)行1個(gè)月以上的入學(xué)資格甄別工作，“外來(lái)務(wù)工人員多，這是每年最大的矛盾……工作難度很大，強(qiáng)度特別大，一個(gè)個(gè)要做工作……正常教學(xué)都受到了影響”。反之，在由網(wǎng)格管理所建立的數(shù)據(jù)庫(kù)里，會(huì)實(shí)時(shí)更新戶籍、居住地、家庭成員等信息。但由于兩個(gè)系統(tǒng)之間的信息共享渠道并不通暢，最終使得行政成本不降反增。

（三）微空間中的微界線：治理精細(xì)化的工具提升

界線是空間的邊界，界線的閉合也就意味著空間的生成。從某種程度來(lái)說(shuō)，空間特性的呈現(xiàn)，恰恰是以界線劃定為起始的。而之后的界線管理，本身也是對(duì)空間特性的維護(hù)?？梢?jiàn)，二者既是包含關(guān)系也是共生關(guān)系。以上特點(diǎn)，同樣適用于微空間與微界線。雖然表面上微界線與傳統(tǒng)界線（含宏界線和中界線）頗為相似，但是若深入比較分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們之間的區(qū)別還是十分明顯的（參見(jiàn)表2）。

除了表2中所列各要素以外，微界線還存在著這樣三個(gè)特點(diǎn)：其一，微界線的強(qiáng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)性。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，像百度、高德等商業(yè)公司都能夠提供較為完備的網(wǎng)格地圖技術(shù)。有關(guān)部門完全可以通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)的方式來(lái)獲得技術(shù)支持。實(shí)踐中，最早實(shí)施網(wǎng)格化管理的北京市東城區(qū)，就是以1000平方米作為網(wǎng)格單位劃分標(biāo)準(zhǔn)的。此外，在網(wǎng)格背后，一定要有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)集合平臺(tái)。例如，深圳市龍崗區(qū)坂田街道就實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)的“以房查人”和“以人查房”，也就是依托靜態(tài)空間實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)定位與監(jiān)測(cè)。可見(jiàn)，從技術(shù)角度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)微界線的信息化、智能化都并非難事。其二，微界線的強(qiáng)精度和便利化訴求。微界線對(duì)強(qiáng)精度的訴求并不意味著讓界線精確到厘米甚至毫米，而是要求微界線務(wù)必實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的排他與區(qū)隔。這些界線既能夠準(zhǔn)確界定行政主體之間的職責(zé)范圍，又能夠?yàn)楣操Y源的“按空間分配”提供準(zhǔn)確無(wú)誤的依據(jù)。通俗來(lái)講，就是微界線是不應(yīng)該存在爭(zhēng)議的。同時(shí)，作為一種治理工具，微界線應(yīng)該成本低且使用方便?；谶@一目標(biāo)，城市建成區(qū)內(nèi)的交通線網(wǎng)、建筑格局自然成為首選。然而，由于近年來(lái)城市更新速度過(guò)快，城市線網(wǎng)、建筑的形成往往“無(wú)視城市歷史空間肌理和集體記憶價(jià)值”。[26]66在這種情況下，微界線的便利化，很可能是以切割歷史空間為代價(jià)的。其三，微界線的弱穩(wěn)定特質(zhì)。與傳統(tǒng)界線相比，微界線有著更強(qiáng)的變動(dòng)傾向。一方面，微界線調(diào)整的門檻并不高。按照“誰(shuí)制定誰(shuí)調(diào)整”的原則，界定主體的單一性決定了調(diào)整權(quán)限的“獨(dú)享性”。也就是說(shuō)，調(diào)整界線時(shí)不必與其他主體展開(kāi)協(xié)商。這一點(diǎn)在管理空間界線上表現(xiàn)的尤為明顯。另一方面，治理主體內(nèi)部經(jīng)常發(fā)生人員、思路、體制機(jī)制等方面的變革，治理需要亦要求微界線隨之進(jìn)行調(diào)整。

與宏界線和中界線不同，微界線的出現(xiàn)是出于精細(xì)化治理的需要。在轄區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)特定政策，既需要傳統(tǒng)組織層面的動(dòng)員、監(jiān)督，還需要高效的執(zhí)行機(jī)制。微界線恰好符合后者的要求。此外，它還成為政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制機(jī)制創(chuàng)新的“工具提升策略”。從治理主體內(nèi)部的職責(zé)配置來(lái)看，微界線成為機(jī)構(gòu)、人員職責(zé)的“可見(jiàn)邊界”;從治理客體的資源分配和管理控制來(lái)看，界線提供了可操作的精準(zhǔn)規(guī)則。然而，這個(gè)看似精巧的工具真的可以將我們從對(duì)復(fù)雜城市生態(tài)的焦慮中解脫出來(lái)嗎？

四、精細(xì)還是割裂：微界線的行政技術(shù)主義路線

在行政技術(shù)主義看來(lái)，“只要行政技術(shù)足夠先進(jìn)，行政主體就能夠獲得一切必要的信息，就能夠‘科學(xué)地分析和處理這些信息，就可以預(yù)知事物發(fā)展的一切結(jié)果，也就可以排除公共行政中所有的不確定性因素”[27]。受其影響，微界線的提出者和使用者們認(rèn)為只要規(guī)則明確、界線清晰、匹配得當(dāng)就能夠有效分解城市空間和公共事務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的治理目標(biāo)。然而，這一思路既低估了城市問(wèn)題的復(fù)雜性，也高估了治理主體的無(wú)私和效能。在這種樂(lè)觀認(rèn)知之下，精良的技術(shù)性工具可能導(dǎo)向另一個(gè)極端——割裂（參見(jiàn)圖1）。

首先，歷史割裂。城市不是一天建成的，哪怕是新興城市也會(huì)繼承設(shè)市以前的歷史。這也就意味著城市問(wèn)題難免涉及傳統(tǒng)與習(xí)慣。誠(chéng)如前述，微界線與傳統(tǒng)界線存在著部分重合，那么，后者的糾紛亦會(huì)傳導(dǎo)至前者。這些糾紛之所以難解，往往并不是因?yàn)榭苯绮痪?xì)、技術(shù)不到位，而是因?yàn)榭臻g即利益，糾紛背后是利益的博弈。相關(guān)主體堅(jiān)持利益主張且往往各有證據(jù)支撐。在筆者對(duì)東部某市市轄區(qū)邊界沖突的調(diào)研中就遇到過(guò)這種情況。H區(qū)的一位街道辦負(fù)責(zé)人說(shuō)：“我們這里是城鄉(xiāng)結(jié)合部，我們和D區(qū)是他中有我，我中有他……他拿出來(lái)58年的土地使用證……我們蓋好了房，明明有手續(xù)，他們就說(shuō)地是我的。拿五幾年的手續(xù)，要求拿錢。去年政府修路，和他們打招呼，說(shuō)我們資源共享。村長(zhǎng)說(shuō)你修吧，剛一刨路，就把路一堵?！痹凇?6勘界”之后，市轄區(qū)界線本是有界線協(xié)議書(shū)的，可為什么依然會(huì)出現(xiàn)上述情況呢？顯然，這不是技術(shù)所能解決的。即便權(quán)威部門做出裁決，利益受損方也不會(huì)就此罷休。這種情形下，爭(zhēng)議界線的周邊區(qū)域往往會(huì)演變?yōu)椤爸卫砻^(qū)”。典型如位于深圳市羅湖區(qū)與龍崗區(qū)交界處的長(zhǎng)排村。

其次，問(wèn)題割裂。通過(guò)微界線來(lái)劃分空間并開(kāi)展治理活動(dòng)，其運(yùn)行邏輯是借助分割、拼接、整合來(lái)呈現(xiàn)問(wèn)題的全貌，繼而做出整體回應(yīng)。然而，這一運(yùn)行邏輯可能會(huì)陷入“管中窺豹”“只見(jiàn)樹(shù)木、不見(jiàn)森林”的困境。城市問(wèn)題存在整體性和跨界性。換言之，部分城市問(wèn)題只有在更大空間范圍內(nèi)觀察才能認(rèn)知和把握。以城市水體保護(hù)為目標(biāo)而設(shè)置的河湖長(zhǎng)制為例。河流、湖泊跨界分布，干支流交錯(cuò)，大小湖貫通。此外，水體還有流動(dòng)性、季節(jié)性、立體性等特點(diǎn)。在這種情況下，污染檢測(cè)、生態(tài)評(píng)估等治理職責(zé)很難進(jìn)一步化約到微空間。而實(shí)踐中，各地將河湖按照大小與官員級(jí)別進(jìn)行對(duì)照匹配，甚至還設(shè)立了村級(jí)河湖長(zhǎng)。勉力對(duì)標(biāo)匹配，其結(jié)果可能走向兩個(gè)極端。一方面，因治理資源不足，相關(guān)行政主體在原有工作要求不變的前提下，還要與其他主體進(jìn)行反復(fù)協(xié)調(diào)，甚至不得不尋求“高位協(xié)調(diào)”[28]。這不但會(huì)增加協(xié)調(diào)成本，而且會(huì)加重基層組織及工作人員的負(fù)擔(dān)。另一方面，因以上職責(zé)邊界難以厘清，使該機(jī)制流于形式，無(wú)法真正有效的運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

再次，價(jià)值割裂。技術(shù)手段在價(jià)值分歧上是“無(wú)奈”的。其中，體現(xiàn)最明顯的就是學(xué)區(qū)劃分在公平、公正與效率平衡中的艱難處境。現(xiàn)階段，學(xué)區(qū)化辦學(xué)的一個(gè)核心目標(biāo)是確保各學(xué)區(qū)之間的優(yōu)質(zhì)教育資源能夠大致均衡，使得學(xué)區(qū)內(nèi)每個(gè)適齡兒童擁有大體相同的進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的機(jī)會(huì)。如果這個(gè)目標(biāo)在各個(gè)市轄區(qū)得以獨(dú)立完成，那最多只是實(shí)現(xiàn)了局部公平，卻并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)整體公正。因?yàn)?，一方面不同中小學(xué)間的教學(xué)質(zhì)量存在巨大落差的事實(shí)并未改變;另一方面在城市內(nèi)部也存在著結(jié)構(gòu)性失衡——各市轄區(qū)教育嚴(yán)重不均。在這種情況下，家長(zhǎng)們依然會(huì)認(rèn)為自己的孩子受到了不公正的待遇，沒(méi)有享受到應(yīng)有的公共資源。但是，努力推動(dòng)均質(zhì)化的努力又可能會(huì)侵蝕教育教學(xué)效率。正如愛(ài)德華·格雷澤所言：“優(yōu)質(zhì)的學(xué)校似乎更有可能來(lái)自于允許教育競(jìng)爭(zhēng)和多樣化的政策?！盵29]235可見(jiàn)，兼顧公平、公正與效率并非易事。作為治理工具的微界線，本身雖并不具有價(jià)值性，但是其運(yùn)行無(wú)法避免會(huì)牽涉到價(jià)值之間的矛盾。價(jià)值分歧是復(fù)雜的，微界線卻是簡(jiǎn)單化的。對(duì)劃界技術(shù)的過(guò)度推崇，可能會(huì)忽略解決問(wèn)題的其他路徑，進(jìn)而加劇價(jià)值沖突。

最后，信息割裂。微界線受到了科層組織內(nèi)在運(yùn)行規(guī)則的制約。換句話說(shuō)，科層組織的運(yùn)行規(guī)則會(huì)消解微界線的技術(shù)效果。從可實(shí)現(xiàn)性角度來(lái)看，部門信息共享并不存在技術(shù)障礙，可是實(shí)踐中這種共享卻很難做到，為什么呢？對(duì)于各個(gè)部門而言，信息是其自我價(jià)值的關(guān)鍵體現(xiàn)。信息共享會(huì)削弱這種獨(dú)占性，甚至?xí)魅醣静块T在科層中的重要性。因此，那些推進(jìn)信息共享的努力自然會(huì)受到抵制。此外，這種信息領(lǐng)域的條塊分割結(jié)構(gòu)會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，使得總體的行政成本不斷增加。具體來(lái)看，每個(gè)部門都在進(jìn)行微界線的劃分與管理，并據(jù)此從事信息收集工作。而這項(xiàng)工作又會(huì)借助壓力型體制壓向基層人員。例如，在網(wǎng)格化管理中，信息錄入端承受著非常大的工作負(fù)荷。而這些信息有著量大、噪音多、時(shí)效性強(qiáng)等特點(diǎn)。需要及時(shí)對(duì)這些信息進(jìn)行降噪處理。但是，相關(guān)部門的處理能力是有限的，在這種情況下，它們會(huì)傾向于選擇性篩查。也就是說(shuō)，微界線以內(nèi)的緊急事項(xiàng)會(huì)被優(yōu)先應(yīng)對(duì)，反之，重要事項(xiàng)則被擱置。

總之，以微界線為代表的行政技術(shù)主義路線，在試圖將治理行為和治理對(duì)象納入精細(xì)化軌道的同時(shí)，可能誘發(fā)治理割裂的后果。在城市治理中，加強(qiáng)新技術(shù)的應(yīng)用是值得提倡的，但是技術(shù)崇拜則并不可取。

五、結(jié)論與進(jìn)一步的討論

在城市治理中，微界線成為一類“使用率”很高的治理要素。在城市流變?nèi)找婕觿〉那闆r下，它能夠使治理主體對(duì)治理對(duì)象產(chǎn)生更多的“控制感”，使治理者感覺(jué)到用界線就能將所有問(wèn)題框定在微空間里，然后慢慢“消化”。但是，這種對(duì)技術(shù)的推崇，可能高估了微界線的精細(xì)化效果。微界線只是一個(gè)治理工具，由它所構(gòu)建的“秩序化空間”也只是一種簡(jiǎn)單化的虛擬場(chǎng)景。它與現(xiàn)實(shí)是存在距離的。本文就是通過(guò)梳理界線的歷史、類型和支撐要素來(lái)重現(xiàn)城市問(wèn)題的復(fù)雜性。當(dāng)然，這并不意味著否定微界線的價(jià)值，而僅是主張應(yīng)將其放到城市治理系統(tǒng)來(lái)考察和使用。

本文對(duì)微界線的概念提煉和解釋框架還是初步的。下一階段可以在以下三個(gè)方面做進(jìn)一步的拓展：第一，微界線的深層系統(tǒng)問(wèn)題。本文著重強(qiáng)調(diào)微界線所造成的分割效應(yīng)，但微界線整合并非不可能。不過(guò)，需要將其與破除“權(quán)責(zé)壁壘”、條塊分割結(jié)構(gòu)的改革行動(dòng)相配合。在此，可以借助對(duì)某類微界線的考察，來(lái)展現(xiàn)這些深層的系統(tǒng)問(wèn)題。第二，微界線的功能分化問(wèn)題。本文所提出的服務(wù)空間界線和管理空間界線仍比較粗糙。實(shí)際上在這兩種界線的內(nèi)部也存在著明顯差異。例如，學(xué)區(qū)界線、衛(wèi)生服務(wù)區(qū)界線、養(yǎng)老服務(wù)區(qū)界線的劃分原則和表現(xiàn)形式就各有不同，背后所依托的公共服務(wù)供給模式亦值得進(jìn)一步探討。第三，微界線的社會(huì)參與問(wèn)題。本文所探討的微界線提供者主要是政府部門。但是，第三方測(cè)繪機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)群體對(duì)微界線的形成和調(diào)整又構(gòu)成了怎樣的影響呢？它們內(nèi)部意見(jiàn)達(dá)成和行動(dòng)策略又是怎樣呢？公共信息是否能對(duì)社會(huì)開(kāi)放和共享呢？這些顯然也值得追蹤。雖然，本文一再批評(píng)微界線所折射出的技術(shù)主義路線，但是依然認(rèn)為它會(huì)在城市治理中得到更為廣泛的使用。其原因可見(jiàn)前文關(guān)于治理空間化成因的分析。總之，正如本研究所表明的，既然微界線與政府關(guān)系如此密切，如果要觀察政府部門間關(guān)系和內(nèi)部運(yùn)行邏輯，它將是一個(gè)不錯(cuò)的窗口。

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責(zé)任編輯：馬陵合