郭華春

（華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042）

一、前 言

近年來，美國在對(duì)伊朗、朝鮮、俄羅斯等國（或外國實(shí)體、個(gè)人）等制裁目標(biāo)對(duì)象實(shí)施單邊經(jīng)濟(jì)制裁過程中，美國境外、非制裁目標(biāo)對(duì)象的第三國（例如中國）的實(shí)體或個(gè)人（本文以下簡稱“非美國人”），①同樣，基于簡化表述的需要，本文中的“非美國”是指既非受制裁的國家，亦非美國的第三國。例如，美國制裁伊朗，中國即為第三國，即本文所指“非美國”。卻也不斷受到美國的執(zhí)法處罰，成為美國境外的實(shí)體、個(gè)人甚至外國國家面臨的重大法律風(fēng)險(xiǎn)隱患。2019年10月，中共十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了加快中國法域外適用的法律體系建設(shè)的目標(biāo)。應(yīng)對(duì)美國法的域外適用，構(gòu)建中國公法域外適用法律體系成為我國學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要議題。②近兩年代表性的研究成果包括：廖詩評(píng)：《中國法域外適用法律體系：現(xiàn)狀、問題與完善》，載《中國法學(xué)》2019年第6期；肖永平：《“長臂管轄權(quán)”的法理分析與對(duì)策研究》，載《中國法學(xué)》2019年第6期；李慶明：《論美國域外管轄：概念、實(shí)踐及中國因應(yīng)》，載《國際法研究》2019年第3期；張輝：《論中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁法律制度的構(gòu)建-不可靠實(shí)體清單引發(fā)的思考》，載《比較法研究》2019年第5期；楊永紅：《次級(jí)制裁及其反制-由美國次級(jí)制裁的立法與實(shí)踐展開》，載《法商研究》2019年第3期；劉建偉：《美歐經(jīng)濟(jì)制裁協(xié)作的特點(diǎn)、限度及其走向》，載《國際問題研究》2019年第5期。

我國國內(nèi)現(xiàn)有研究指出美國利用其對(duì)全球經(jīng)濟(jì)體系的掌控，直接適用美國國內(nèi)法，以“制裁”作為武器來干涉其他國家的內(nèi)政這一現(xiàn)象，并從借鑒與應(yīng)對(duì)兩個(gè)視角來看待美國的域外管轄。根據(jù)相應(yīng)的國際法規(guī)則和美國域外管轄的長處，從立法、司法、執(zhí)法三個(gè)層面構(gòu)建我國法的域外適用法律體系。①肖永平：《“長臂管轄權(quán)”的法理分析與對(duì)策研究》，載《中國法學(xué)》2019年第6期，第39-65頁。同時(shí)，現(xiàn)有研究關(guān)注到域外管轄存在立法、司法和執(zhí)法領(lǐng)域這一客觀現(xiàn)象，指出屬人管轄權(quán)、屬地管轄權(quán)、保護(hù)管轄權(quán)和普遍管轄依據(jù)都可以成為域外管轄地的法理依據(jù)，并非都必然涉嫌違反國際法規(guī)則。②廖詩評(píng)：《國內(nèi)法域外適用及其應(yīng)對(duì)-以美國法域外適用措施為例》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第3期，第166-178頁。此外，我國學(xué)術(shù)界關(guān)注到美國基于美元清算系統(tǒng)建立域外管轄的立法和司法實(shí)踐。③石佳友、劉連炻：《美國擴(kuò)大美元交易域外管轄對(duì)中國的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)》，載《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2018 年第4期，第17-33頁。一國公法的域外適用體系不僅需要立法，更需要執(zhí)法管轄的支撐，美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法領(lǐng)域的實(shí)踐尤為典型。美國如何實(shí)現(xiàn)了對(duì)“非美國人”的執(zhí)法處罰?在構(gòu)建中國公法域外適用的背景下，我們?cè)u(píng)判和應(yīng)對(duì)美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁的“抓手”在哪里?這些問題并未在現(xiàn)有研究中獲得完全的解答，在當(dāng)前尤其具有探討的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

本文從法理、執(zhí)法策略及其實(shí)施路徑三個(gè)層面批判分析美國執(zhí)法管轄“非美國人”這一現(xiàn)實(shí)問題，論證我國公法域外適用存在國際法上的法理依據(jù)，指出構(gòu)建公法域外適用體系應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)法管轄能力與機(jī)制。本文第二部分從國際法學(xué)關(guān)于立法、執(zhí)法管轄二元?jiǎng)澐纸嵌日撟C一國域外適用本國公法存在法理空間。在此基礎(chǔ)上，本文聚焦美國執(zhí)法管轄“非美國人”這一重大現(xiàn)實(shí)問題，從法理層面剖析美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范的域外適用濫用了國際法上的效果管轄原理。本文第三部分進(jìn)而討論美國為何能夠?yàn)E用效果管轄原理、將域外管轄“非美國人”這一單邊訴求付諸跨境執(zhí)法實(shí)踐，從美國執(zhí)法實(shí)踐中挖掘出激勵(lì)和威懾兩大執(zhí)法策略及其具體機(jī)制。本文第四部分繼續(xù)追溯分析激勵(lì)和威懾策略得以實(shí)施的具體支撐機(jī)制，從法律角度挖掘出美國濫用以美元同業(yè)往來賬戶為代表的金融基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)造執(zhí)法管轄“非美國人”的隱形機(jī)制及其非正當(dāng)性。

二、美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法管轄“非美國人”的法理策略

盡管國際法學(xué)關(guān)于管轄權(quán)的功能劃分存在差異，④以美國為代表的一些國家將管轄權(quán)劃分為立法、司法和執(zhí)法管轄權(quán)，以英國為代表的一些國家將管轄權(quán)劃分為立法管轄權(quán)和執(zhí)法管轄權(quán)，參見James Crawford，Brownlie,s Principles of Public International Law，Oxford University Press，2012，p.456。立法管轄和執(zhí)法管轄無疑是管轄權(quán)的兩項(xiàng)不可或缺的功能。美國利用國際法上的國家管轄權(quán)劃分原理，策略性地區(qū)分了制裁的目標(biāo)對(duì)象和執(zhí)法處罰對(duì)象。但是，美國同時(shí)也發(fā)現(xiàn)境外非制裁目標(biāo)對(duì)象的存在會(huì)削弱美國單邊制裁效果，進(jìn)一步增加了執(zhí)法管轄的難度，催生了本文所討論的美國執(zhí)法管轄“非美國人”議題。

（一）借用立法、執(zhí)法管轄二元標(biāo)準(zhǔn)獲得管轄“非美國人”的法理空間

受限于國內(nèi)法的屬地管轄特征，單邊經(jīng)濟(jì)制裁在法律技術(shù)上通常區(qū)分制裁目標(biāo)對(duì)象與制裁規(guī)范的管轄（處罰）對(duì)象，并通過管轄對(duì)象承擔(dān)特定的制裁義務(wù)來孤立目標(biāo)對(duì)象。這種雙重結(jié)構(gòu)的鮮明特征，利用了立法管轄和執(zhí)法管轄在管轄范圍上的法理差異。根據(jù)美國國內(nèi)法，美國政府在立法管轄制裁目標(biāo)對(duì)象（非“美國人”）、執(zhí)法管轄處罰對(duì)象（“美國人”）方面享有寬泛的權(quán)力，為美國執(zhí)法管轄“非美國人”埋下了伏筆。

1. 對(duì)制裁目標(biāo)對(duì)象行使立法管轄權(quán)

除非國際法存在禁止性的規(guī)定，各國可以對(duì)域外事項(xiàng)行使立法管轄權(quán)，只要此種管轄權(quán)與被管轄對(duì)象之間存在實(shí)質(zhì)和善意的聯(lián)系。①Ian Brownlie，Principles of Public International Law（7thed），Oxford University Press，2008，p.311.屬地和屬人聯(lián)系是構(gòu)成此種“聯(lián)系”的最為基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)。但是，實(shí)踐中不可避免地會(huì)出現(xiàn)多個(gè)國家與被管轄對(duì)象都存在相關(guān)利益，進(jìn)而使得“并存的立法管轄權(quán)”成為國際法上常見的現(xiàn)象。②The American Law Institute，Restatement（Fourth）of the Foreign Relations Law of the United States，Pt.IV，Ch.1，§407 cmt.d.現(xiàn)行國際法并沒有就此提供位階等級(jí)劃分的具體規(guī)定，③Ian Brownlie，Principles of Public International Law（7thed），Oxford University Press，2008，p.311.這為一國的單邊經(jīng)濟(jì)制裁提供了法理空間。美國關(guān)于對(duì)特定國家或私人（即制裁目標(biāo)對(duì)象）實(shí)施制裁的法律規(guī)定，可以理解為美國行使立法管轄權(quán)，并存在如下幾個(gè)特點(diǎn)。

首先，造成美國國家緊急狀態(tài)的“境外威脅”成為美國行使立法管轄權(quán)的“聯(lián)系”因素。美國現(xiàn)行單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范主要以1977年《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》（IEEPA）為基礎(chǔ)。④卡特總統(tǒng)時(shí)期制裁伊朗政府、20世紀(jì)90年代克林頓總統(tǒng)時(shí)期制裁拉丁美洲、21世紀(jì)初布什總統(tǒng)時(shí)期制裁恐怖組織、奧巴馬總統(tǒng)時(shí)期制裁俄羅斯，以及特朗普總統(tǒng)當(dāng)前發(fā)起多項(xiàng)制裁計(jì)劃都是以IEEPA為基礎(chǔ)。根據(jù)IEEPA第1 701條，在美國國家安全、對(duì)外關(guān)系或經(jīng)濟(jì)受到美國境外威脅的情況下，總統(tǒng)有權(quán)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，并對(duì)外國國家、實(shí)體或個(gè)人發(fā)起單邊制裁?！熬惩馔{”成為美國行使單邊經(jīng)濟(jì)制裁立法管轄的“聯(lián)系”因素。

其次，立法管轄權(quán)由立法、行政部門共同行使，但更多的是由行政部門主導(dǎo)。在國際法層面，“國家緊急狀態(tài)”基本屬于一國“自裁”的國家安全范疇，IEEPA也未界定“國家緊急狀態(tài)”的含義，而是交由總統(tǒng)決定。⑤盡管IEEPA第1 703條要求總統(tǒng)在宣布“國家緊急狀態(tài)”前后，應(yīng)同國會(huì)進(jìn)行協(xié)商并接受國會(huì)的年度審議，但這些程序從未對(duì)總統(tǒng)行使單邊制裁權(quán)力形成實(shí)質(zhì)性的約束，Congressional Research Service，The International Emergency Economic Act:Origins，Evolution，and Use（March 20，2019）?？偨y(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的行政部門通過行政令、條例和指南等行政規(guī)范，明確具體制裁計(jì)劃中的制裁目標(biāo)對(duì)象、管轄對(duì)象、制裁措施、法律義務(wù)和責(zé)任等。財(cái)政部內(nèi)設(shè)的海外資產(chǎn)控制辦公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）具體負(fù)責(zé)美國大部分單邊經(jīng)濟(jì)制裁計(jì)劃。⑥OFAC目前管理的各類制裁計(jì)劃達(dá)到30個(gè)。U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，Sanctions Programs and Country Information，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/Programs.aspx，accessed on March 10，2020。

最后，行政部門在確定制裁目標(biāo)對(duì)象、制裁措施方面享有立法管轄裁量權(quán)。單邊經(jīng)濟(jì)制裁的目標(biāo)對(duì)象早先是針對(duì)特定國家（例如古巴）實(shí)施全面制裁。當(dāng)前則主要是基于特定行為（例如恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、販毒和跨境有組織犯罪等）或行業(yè)（例如俄羅斯的金融與能源行業(yè)）而指向特定行為主體，以“黑名單”的形式實(shí)施定向制裁。“特別指定國民名單”是最主要的“黑名單”類型，⑦目前列入SDN與制裁目標(biāo)相關(guān)的實(shí)體或個(gè)人大約有6,300個(gè)。U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，Sanctions Programs and Country Information，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/faq_10_page.aspx，accessed on March 10，2020。OFAC還發(fā)布另外7種受制裁程度稍低的當(dāng)事人名單并綜合在一起形成“綜合性名單”，⑧U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，office of foreign Assets Control-Sanctions Programs and information，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Pages/default.aspx，accessed on March 10，2020.根據(jù)對(duì)外關(guān)系的需要，OFAC可隨時(shí)更新各類“黑名單”。

“非美國人”如果同制裁目標(biāo)對(duì)象進(jìn)行交易，OFAC還可以此為由將“非美國人”納入“黑名單”成為制裁對(duì)象，即所謂的“次級(jí)制裁”。相比針對(duì)特定國家的全面制裁，基于“黑名單”的定向制裁，其目標(biāo)對(duì)象可以根據(jù)美國的需要靈活指向美國境外更多國家境內(nèi)的實(shí)體或個(gè)人，“非美國”的任何人都可能會(huì)成為IEEPA的立法管轄對(duì)象。

從權(quán)力行使的程序和標(biāo)準(zhǔn)看，制裁目標(biāo)對(duì)象由總統(tǒng)、內(nèi)閣成員和財(cái)政部門共同確定，僅需要“合理相信”相關(guān)主體符合被列入“黑名單”的標(biāo)準(zhǔn)，并且可根據(jù)機(jī)密情報(bào)信息秘密確定。①KindHearts v. Geithner，710 F. Supp. 2d 637，660（N.D. Ohio 2010）.OFAC在指定SDN和復(fù)議程序方面透明度低、裁量權(quán)較大，通常不會(huì)公布其決策的事實(shí)和證據(jù)基礎(chǔ)。盡管制裁目標(biāo)對(duì)象可以無限次申請(qǐng)OFAC將其從“黑名單”上剔除，但當(dāng)事人質(zhì)疑OFAC的決定存在難以獲得OFAC的接受。鑒于OFAC指定“黑名單”的行為屬于政府的對(duì)外關(guān)系范疇，法院也大多采取遵從的態(tài)度。即使法院認(rèn)定OFAC“黑名單”人員的確定行為違反了法律，也會(huì)認(rèn)為結(jié)果無害或者司法職權(quán)有限，無法就OFAC的行為向當(dāng)事人提供救濟(jì)。②Zevallos v. Obama，793 F.3d at 115.法院甚至?xí)J(rèn)為OFAC指定“黑名單”的路徑只要清晰合理即可，不需要遵循某種精確的模式。③Zarmach Oil Services v. US Dep"t of Treasury，750 F. Supp. 2d at 154.

正是因?yàn)閲H法對(duì)各國行使立法管轄權(quán)相對(duì)“包容”、國內(nèi)法上行政主導(dǎo)單邊經(jīng)濟(jì)制裁并享有較大的裁量權(quán)，美國通過對(duì)制裁目標(biāo)對(duì)象的區(qū)分容易獲得管轄“非美國人”的法律依據(jù)。

2. 對(duì)“美國人”寬泛行使屬人、屬地執(zhí)法管轄權(quán)

執(zhí)法管轄主要表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)通過調(diào)查、起訴和扣押等強(qiáng)制力量對(duì)違法人員實(shí)施罰款、追究刑事責(zé)任等強(qiáng)制性處罰，保障立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。OFAC承擔(dān)的執(zhí)法職能主要表現(xiàn)在凍結(jié)制裁目標(biāo)對(duì)象的資產(chǎn)、禁止或許可同制裁目標(biāo)對(duì)象的交易，調(diào)查與處罰違反美國制裁規(guī)范的行為。

首先，根據(jù)IEEPA第1 702條的規(guī)定，受美國管轄的人（Persons Subject to US Jurisdiction，本文以下簡稱“美國人”）不得與制裁目標(biāo)對(duì)象從事某些交易活動(dòng)或提供相關(guān)的服務(wù)，負(fù)有配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)凍結(jié)、扣押制裁目標(biāo)對(duì)象資產(chǎn)的義務(wù)?！懊绹恕钡慕缍ㄒ蚓唧w制裁規(guī)范而異，但主要建立在屬人管轄和屬地管轄范圍的基礎(chǔ)上，通常包括位于全球各地的美國國民、美國綠卡持有人、位于美國境內(nèi)的人甚至包括在美國注冊(cè)成立的實(shí)體所控制的境外實(shí)體。④31 CFR § 535.329 - Person subject to the jurisdiction of the United States.

其次，雖然OFAC執(zhí)法管轄的財(cái)產(chǎn)和利益需要符合屬人或?qū)俚毓茌牁?biāo)準(zhǔn)，但存在寬泛的解釋空間。OFAC凍結(jié)制裁目標(biāo)對(duì)象的財(cái)產(chǎn)和利益，此類財(cái)產(chǎn)和利益至少需要符合如需三個(gè)條件之一：（1）位于美國境內(nèi)；（2）由美國人占有或控制；（3）或受美國管轄。條件（1）和條件（2）體現(xiàn)了屬地和屬人管轄標(biāo)準(zhǔn)，但條件（3）強(qiáng)調(diào)“受美國管轄”，其實(shí)是同義反復(fù)，為美國執(zhí)法管轄“非美國人”預(yù)留了廣闊的法律空間。

美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域制裁目標(biāo)對(duì)象和執(zhí)法管轄對(duì)象的劃分，充分利用了立法管轄和執(zhí)法管轄范圍的差異，利用“美國人”施壓制裁目標(biāo)對(duì)象。初級(jí)制裁模式下，除了制裁目標(biāo)對(duì)象和“美國人”這一執(zhí)法管轄對(duì)象，美國境外還存在既非制裁目標(biāo)對(duì)象、也不受美國屬地或?qū)偃斯茌牭牡谌?，本文基于研究討論需要，稱之為“非美國人”。

（二）濫用效果管轄原理滿足美國執(zhí)法管轄“非美國人”的現(xiàn)實(shí)需求

單邊經(jīng)濟(jì)制裁的目標(biāo)是要改變制裁目標(biāo)對(duì)象的行為，因此不僅需要精準(zhǔn)確定制裁目標(biāo)對(duì)象，更需要有效地實(shí)施，特別是避免制裁被規(guī)避。制裁目標(biāo)對(duì)象的行為依托交易對(duì)手、物流運(yùn)輸、融資和支付支持等構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，并且可能采取殼公司等復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)形式來規(guī)避制裁?！胺敲绹恕辈痪哂忻绹鴩椅挥诿绹惩猓⒉加谌蚋鞯?、各行業(yè)從事經(jīng)營活動(dòng)，不受美國的屬人或?qū)俚毓茌?。這些“非美國人”的存在可能會(huì)削弱美國單邊制裁的效果，成為單邊制裁管轄范圍向域外擴(kuò)張的重要誘因。

1. 制裁目標(biāo)/執(zhí)法對(duì)象劃分面臨“非美國人”削弱單邊制裁效果的問題

首先，“非美國人”為制裁目標(biāo)對(duì)象規(guī)避美國制裁規(guī)范，提供了支持或便利空間。IEEPA第1 702條依托執(zhí)法管轄對(duì)象從“源”與“流”兩個(gè)角度壓制制裁目標(biāo)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)增長，從經(jīng)濟(jì)根源上向制裁目標(biāo)對(duì)象最大限度地施加壓力，孤立制裁目標(biāo)對(duì)象。由于“美國人”作為執(zhí)法管轄對(duì)象被禁止同制裁目標(biāo)對(duì)象從事交易活動(dòng)，“非美國人”可獲得更多的交易機(jī)會(huì)，并因不受美國的屬人、屬地管轄，而具有幫助制裁目標(biāo)對(duì)象規(guī)避美國單邊制裁的便利。這會(huì)減弱美國單邊制裁的效果，甚至導(dǎo)致制裁目標(biāo)落空。如果單邊經(jīng)濟(jì)制裁可以指向“非美國人”同制裁對(duì)象從事交易活動(dòng)的行為，就有利于形成類似多個(gè)國家實(shí)體對(duì)制裁目標(biāo)對(duì)象實(shí)施“多邊制裁”的效果。鑒于此，美國如何促使“非美國”實(shí)體或個(gè)人等私人力量配合美國孤立制裁目標(biāo)對(duì)象就成為一個(gè)關(guān)鍵問題。

其次，“美國人”因遵守美國的制裁規(guī)范，不但失去了同制裁目標(biāo)對(duì)象交易的機(jī)會(huì)，還承擔(dān)了合規(guī)等義務(wù)和成本，削弱了同“非美國人”在市場上相競爭的能力。如何推動(dòng)“非美國人”遵守美國的單邊制裁規(guī)范，對(duì)于降低美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)施成本具有重要意義。

2. 執(zhí)法管轄“非美國人”的法理缺陷：“因果關(guān)系條款”

為了加強(qiáng)對(duì)“非美國人”的執(zhí)法管轄，美國國會(huì)于2007年修訂了IEEPA第1 507條（a）款，將“造成美國人違法”的人納入調(diào)整范圍，即任何人違反、試圖違反、密謀違反、或造成美國人違反制裁規(guī)范，將被視為非法行為，“明知故犯”則可能構(gòu)成刑事犯罪。

第1 507條（a）款中的“任何人”在立法和執(zhí)法實(shí)踐被認(rèn)為包括“非美國人”。換言之，“非美國人”由于在美國境外的行為造成了美國人違反制裁規(guī)范，而受到美國的執(zhí)法處罰，即“非美國人”與美國人的違法行為存在因果關(guān)系。2012年的13608號(hào)行政令以“外國人規(guī)避制裁”為標(biāo)題，針對(duì)外國人對(duì)違反美國有關(guān)制裁伊朗、敘利亞的法律規(guī)范，幫助制裁目標(biāo)對(duì)象進(jìn)行“欺騙性交易”的行為，授權(quán)財(cái)政部制裁這些外國人。與之相配套，OFAC根據(jù)13608號(hào)行政令設(shè)置逃避制裁的外國人（Foreign Sanctions Evader，F(xiàn)SE）名單，被識(shí)別為FSE幾乎都會(huì)同時(shí)被納入SDN。①U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，OFAC Recent Actions，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/fse_list_intro.aspx，accessed on March 15，2020.“非美國人”如果與美國不存在資金或其他任何管轄聯(lián)系因素，在不受執(zhí)法管轄威懾的情況下，就沒有動(dòng)力停止與制裁目標(biāo)對(duì)象的交易。FSE為執(zhí)法管轄此類“非美國人”提供了杠桿。2017年《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA）第228條明文將IEEPA項(xiàng)下的民事、刑事處罰適用于“非美國人”。

從法理角度看，IEEPA第1 705條（a）款的管轄范圍從造成美國境內(nèi)“損害”的境外行為這一傳統(tǒng)的效果原則，擴(kuò)張到了造成美國境內(nèi)行為“違法”的境外行為。這是從行為角度禁止“非美國人”幫助“美國人”規(guī)避制裁或造成“美國人”違反制裁規(guī)范，為美國執(zhí)法管轄“非美國人”提供了實(shí)體性的國內(nèi)法依據(jù)。但是，第1 705條（a）款管轄依據(jù)在法理上存在模糊性，濫用了效果管轄原理。

首先，效果管轄本身在國際法上就具有模糊性。依據(jù)效果管轄的原理，外國行為需要在管轄國境內(nèi)產(chǎn)生直接、實(shí)質(zhì)和可預(yù)見的影響效果，并且管轄權(quán)的行使需要具有合理性?！皩?shí)質(zhì)”“合理性”的含義模糊，本身存在爭議。

其次，效果管轄指向的美國境外行為在行為地通常屬于違法行為。第二次世界大戰(zhàn)之前，效果管轄主要適用于對(duì)美國境內(nèi)造成物理上不利后果的境外行為。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公法，開始根據(jù)效果管轄原理，適用于在美國境內(nèi)造成不利的經(jīng)濟(jì)后果的境外行為。②關(guān)于這個(gè)觀點(diǎn)的討論，參見Freya Irani，Beyond De Jure and De Facto Boundaries: Tracing the Imperial Geographies of US Law，European Journal of International Relations（August 20，2019），pp.7-10。效果管轄的行為不僅在美國境內(nèi)違法，而且在美國境外的行為地同樣構(gòu)成違法行為。與之不同，單邊經(jīng)濟(jì)制裁所指向的美國境外的行為在行為地并不一定違法。如果“非美國人”對(duì)美國境內(nèi)產(chǎn)生直接影響效果的行為在美國境外的行為地屬于合法行為，美國是否有權(quán)依據(jù)效果標(biāo)準(zhǔn)行使管轄?

最后，美國境外行為造成“美國人”違反美國制裁規(guī)范，影響了美國制裁規(guī)范在美國境外的實(shí)施效果，但這最多對(duì)美國產(chǎn)生間接的影響效果，而非對(duì)美國境內(nèi)產(chǎn)生直接的影響效果。退而言之，即使將“非美國人”造成“美國人”違法認(rèn)定為對(duì)美國境內(nèi)產(chǎn)生直接的影響，如何證明這種效果的“實(shí)質(zhì)”影響程度仍然模糊不清。

美國執(zhí)法管轄“非美國人”的實(shí)體法依據(jù)存在法理缺陷，但大量的“非美國”企業(yè)（特別是金融機(jī)構(gòu)）甚至個(gè)人卻在現(xiàn)實(shí)中因此受到美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處罰。美國如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)法管轄“非美國人”就值得進(jìn)一步發(fā)掘。

三、美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法管轄“非美國人”之激勵(lì)與威懾策略

執(zhí)法管轄權(quán)的屬地性并不排除一國對(duì)域外事項(xiàng)行使執(zhí)法管轄權(quán)。除了獲得他國的同意，美國利用威懾和激勵(lì)兩大策略，迫使“非美國人”接受美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁法律規(guī)范的執(zhí)法管轄。

（一）威懾策略

美國執(zhí)法管轄對(duì)“非美國人”的威懾主要體現(xiàn)在美元金融基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入威脅和執(zhí)法個(gè)案處罰兩方面。

1. 借助美元金融基礎(chǔ)設(shè)施施壓“非美國人”遵守美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁

美國的全球經(jīng)濟(jì)、金融中心地位和美元的國際貨幣地位賦予了美國控制重要商品、技術(shù)進(jìn)出口和美元跨境流動(dòng)的能力。IEEPA第1 702條關(guān)于凍結(jié)金融資產(chǎn)、禁止交易和禁止規(guī)避等三項(xiàng)制裁措施的規(guī)定，提升了美元金融基礎(chǔ)設(shè)施在單邊經(jīng)濟(jì)制裁中的地位，同時(shí)美國通過美元同業(yè)往來賬戶逐層強(qiáng)化了對(duì)“非美國人”的執(zhí)法控制能力。

首先，CHIPS系統(tǒng)是控制“非美國人”進(jìn)入美國金融體系的入口。美國境外95%的美元交易都是通過CHIPS系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)跨境清算。①FEDERAL RESERVE BANK of NEW YORK，CHIPS，https://www.newyorkfed.org/aboutthefed/fedpoint/fed36.html.在CHIPS清算體制下，美國境外美元非現(xiàn)金支付業(yè)務(wù)，通過在美國會(huì)員行或參加行所開立的同業(yè)往來賬戶逐層與美國建立清算關(guān)系，非參加銀行由參加銀行代理清算，參加銀行由會(huì)員銀行代理清算，形成美元的全球清算網(wǎng)絡(luò)?！胺敲绹苯鹑跈C(jī)構(gòu)通過成為CHIPS的會(huì)員行、參加行或通過在上述銀行開立同業(yè)往來賬戶的模式利用CHIPS，其他“非美國人”通過“非美國”金融機(jī)構(gòu)的上述路徑完成美元清算。

其次，通過美元同業(yè)往來賬戶施壓“非美國”金融機(jī)構(gòu)及其客戶。美國金融機(jī)構(gòu)通過盡職調(diào)查，定期審查金融機(jī)構(gòu)之間的結(jié)算業(yè)務(wù)代理關(guān)系，確保銀行金融機(jī)構(gòu)和具有重大影響的股東、董事會(huì)成員沒有被列入“黑名單”，并將來自特定地區(qū)或存在被制裁風(fēng)險(xiǎn)的客戶界定為高風(fēng)險(xiǎn)客戶，進(jìn)而采取關(guān)閉“高風(fēng)險(xiǎn)客戶”的賬戶或拒絕為其提供銀行服務(wù)來“去風(fēng)險(xiǎn)（de-risking）”。

“非美國”金融機(jī)構(gòu)若通過美國境內(nèi)的美元同業(yè)往來賬戶為制裁目標(biāo)對(duì)象提供美元支付清算服務(wù)，造成美國開戶行違反OFAC的制裁規(guī)定，則美國境外的金融機(jī)構(gòu)會(huì)因IEEPA第1 705條被認(rèn)定造成美國人違法而受到處罰，并面臨被禁止在美國的銀行開立代理行賬戶，或者被凍結(jié)該金融機(jī)構(gòu)位于美國管轄范圍內(nèi)的資產(chǎn)。這種做法實(shí)際上很大程度上阻斷了該金融機(jī)構(gòu)融入全球經(jīng)濟(jì)。為了順利對(duì)接美元金融體系，“非美國”金融機(jī)構(gòu)需要建立合乎美國開戶行關(guān)于同業(yè)往來賬戶開戶、使用要求的合規(guī)程序，包括遵守美國的制裁規(guī)范。

為了獲得金融服務(wù)，其他“非美國人”需要遵守“非美國”金融機(jī)構(gòu)的上述合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)管理流程，美國的單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范通過“非美國”金融機(jī)構(gòu)在美國境外進(jìn)一步傳導(dǎo)，促使更多“非美國人”自動(dòng)放棄與制裁目標(biāo)對(duì)象的交易活動(dòng)。

這種層層傳導(dǎo)、相互強(qiáng)化的“杠桿”效應(yīng)，突破了美國執(zhí)法管轄的屬地范圍限制，制裁目標(biāo)對(duì)象被更徹底地排除在美國市場之外，甚至難以進(jìn)入其他國家的市場，美國單邊制裁便具有了類似多邊制裁的執(zhí)法管轄效果。

最后，美元金融基礎(chǔ)設(shè)施使得美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得“非美國人”違法信息更便利。①FEDERAL RESERVE BANK of NEW YORK，CHIPS，https://www.newyorkfed.org/aboutthefed/fedpoint/fed36.html.環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會(huì)（SWIFT）美國分中心以統(tǒng)一的電報(bào)格式傳遞金融機(jī)構(gòu)美元資金頭寸的跨境流動(dòng)、軋差和記賬信息，這些數(shù)據(jù)信息沉淀在美國法律管轄范圍內(nèi)。控制了這些基礎(chǔ)設(shè)施，也就盯住了美元資金的跨境流動(dòng)，便利了美國執(zhí)法當(dāng)局獲得美國境外美元交易、資金流動(dòng)痕跡。《愛國者法案》第三章以保護(hù)美國的金融體系為目標(biāo)，要求同業(yè)往來賬戶的開戶行提交記錄、報(bào)告和履行盡職調(diào)查等義務(wù)，為美國通過單邊途徑獲得執(zhí)法信息提供了法律保障。美國對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取執(zhí)法處罰措施不僅要處罰其違法行為，更要促使金融機(jī)構(gòu)采取合規(guī)措施以發(fā)現(xiàn)、報(bào)告并威懾違反美國法的行為。

2. 將“非美國”金融機(jī)構(gòu)作為執(zhí)法管轄的重點(diǎn)對(duì)象，放大威懾效應(yīng)

基于執(zhí)法成本、管轄范圍等方面考慮，美國難以處罰所有違法行為，特別是美國境外的行為。通過選擇對(duì)不同行業(yè)、不同國家的企業(yè)和個(gè)人實(shí)施處罰，向各國、各類潛在的違法行為發(fā)出執(zhí)法威懾信號(hào)。

首先，選擇“非美國”知名金融機(jī)構(gòu)作為重點(diǎn)執(zhí)法對(duì)象，具有“杠桿”效應(yīng)?？缇辰?jīng)濟(jì)交易以美元作為主要媒介，并依托金融機(jī)構(gòu)完成融資和支付結(jié)算等活動(dòng)。金融機(jī)構(gòu)面向的客戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)活動(dòng)國際化程度高，很容易成為規(guī)避美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范的渠道。同時(shí)金融機(jī)構(gòu)的支付能力要比普通企業(yè)更強(qiáng)，處罰“非美國”金融機(jī)構(gòu)也不容易受到美國國內(nèi)政治阻力。在執(zhí)行方面，美國也對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的控制能力，可以通過反洗錢執(zhí)法、限制或禁止開立或使用美元同業(yè)往來賬戶（correspondent account）、斷絕進(jìn)入美元金融市場渠道等方式來向“非美國”金融機(jī)構(gòu)施加系統(tǒng)性的壓力。

從實(shí)踐看，自布什總統(tǒng)執(zhí)政末期開始，OFAC執(zhí)法采取“捕鯨”策略，表現(xiàn)在執(zhí)法案件數(shù)量整體上減少，但個(gè)案處罰金額大。②Bryan R. Early，Keith A. Preble，Enforcing Economic Sanctions: Analyzing How OFAC Punishes Violators of U.S. Sanctions，pp.37-40. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3306653.特朗普總統(tǒng)執(zhí)政后，OFAC更側(cè)重執(zhí)法處罰“非美國人”，特別是對(duì)“非美國”大型金融機(jī)構(gòu)實(shí)施巨額處罰。③FEDERAL RESERVE BANK of NEW YORK，CHIPS，https://www.newyorkfed.org/aboutthefed/fedpoint/fed36.html at 15.瑞士信貸、荷蘭ING銀行、BNP巴黎銀行、英國匯豐銀行、渣打銀行和蘇格蘭皇家銀行等金融機(jī)構(gòu)都因違反美國制裁規(guī)范而被處以巨額罰款。這些跨國金融機(jī)構(gòu)總部位于不同國家，處罰產(chǎn)生的威懾效應(yīng)便很容易傳導(dǎo)給全球各地的其他“非美國”金融機(jī)構(gòu)、實(shí)體或個(gè)人。

其次，履職行為與個(gè)人責(zé)任掛鉤，施壓金融機(jī)構(gòu)管理層。美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域在處罰金融機(jī)構(gòu)違法的同時(shí)，出現(xiàn)了追究管理層個(gè)人責(zé)任的動(dòng)向。2018年，土耳其人民銀行（Halkbank）高管穆罕默德·哈坎·阿蒂（Mehmet Hakan Atilla）被控在銀行履職崗位上以欺詐方式幫助伊朗實(shí)體獲得石油收入，串謀違反IEEPA第1 705條，最終被判處32個(gè)月的刑罰。④Press Release，U.S. Dep’t of Just.，Turkish Banker Mehmet Hakan Atilla Sentenced To 32 Months for Conspiring to Violate U.S. Sanctions Against Iran And Other Offenses（May 16，2018），https://www.justice.gov/usao-sdny/pr/turkish-banker-mehmethakanatilla-sentenced-32-months-conspiring-violate-us-sanctions.2019年2月7日，土耳其企業(yè)Elsim Electrotechnical Systems AS（Elsim）董事總經(jīng)理Evren Kayakiran因被控強(qiáng)迫雇員假裝以個(gè)人名義出差伊朗從事業(yè)務(wù)活動(dòng)，并向Kollmorgen公司提供虛假報(bào)告掩蓋向伊朗提供業(yè)務(wù)活動(dòng)的事實(shí)，受到OFAC的處罰。①U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，Civil Penalties and Enforcement Information，https://www.treasury.gov/resourcecenter/sanctions/CivPen/Documents/20 190 207_kollmorgen.pdf.

最后，多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。根據(jù)IEEPA的規(guī)定，違反美國單邊制裁規(guī)范會(huì)受到民事甚至刑事處罰，分別由OFAC、司法部負(fù)責(zé)執(zhí)法。自2007年以來，OFAC先后與美國聯(lián)邦和州金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂了37份分享執(zhí)法信息的備忘錄，②U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，OFAC Recent Actions，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/reg_mou-index.aspx.并與美國反腐敗、反洗錢等主管部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。2019年，美國司法部、OFAC、美聯(lián)儲(chǔ)、紐約地方檢察官指控英國渣打銀行從事涉及古巴、伊朗、蘇丹、敘利亞、津巴布韋等國的交易，英國的金融行為監(jiān)管局（FCA）也指控其違反美國制裁規(guī)范和反洗錢規(guī)定，最終迫使渣打銀行向美國執(zhí)法當(dāng)局支付10億多美元的罰款，并向英國執(zhí)法當(dāng)局支付了1億英鎊罰款。同一違法行為可能會(huì)在OFAC、司法部、金融監(jiān)管部門以及聯(lián)邦法院等多個(gè)部門受到多層處罰，多頭、交叉執(zhí)法會(huì)放大“非美國人”在單邊經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域所受處罰的威懾效應(yīng)。

（二）激勵(lì)策略

“非美國人”配合美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁不僅意味著會(huì)喪失業(yè)務(wù)和盈利機(jī)會(huì)，其自身在發(fā)現(xiàn)違法行為和內(nèi)部控制等方面也可能會(huì)面臨能力缺失的問題，對(duì)于“非美國”金融機(jī)構(gòu)而言尤其如此。

激勵(lì)策略是利用“非美國人”作為私法主體所享有的意思自治，在個(gè)案和規(guī)則層面激勵(lì)引導(dǎo)“非美國人”遵守美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范、主動(dòng)披露違法行為并提升合規(guī)能力，克服OFAC在獲取“非美國人”違法信息、處罰違法行為等方面的屬地管轄局限，從規(guī)則層面推動(dòng)美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范在境外獲得認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效率的最大化。

1. 鼓勵(lì)“非美國人”在個(gè)案層面主動(dòng)披露違法行為

主動(dòng)披露是違法方主動(dòng)向OFAC報(bào)告尚未被發(fā)現(xiàn)的違法行為。OFAC可以據(jù)此降低處罰基準(zhǔn)金額至50%。③See Guidelines at 57 598（31 C.F.R. pt. 501，App. A，at §§V（B）（2）（b）（i），（ii））.2019年12月13日，美國司法部公布的出口控制和制裁領(lǐng)域的公司執(zhí)法政策規(guī)定，若不存在其他加重處罰的因素，主動(dòng)向司法部報(bào)告違法案件并全力采取補(bǔ)救措施的公司將獲得不被起訴的執(zhí)法和解待遇。④DEPARTMENT of JUSTICE，Department of Justice Revises and Re-Issues Export Control and Sanctions Enforcement Policy for Business Organizations，January 14，2020，https://www.justice.gov/opa/pr/department-justice-revises-and-re-issues-export-controland-sanctions-enforcement-policy.對(duì)于已經(jīng)成為重點(diǎn)執(zhí)法管轄對(duì)象的“非美國人”而言，主動(dòng)披露顯然很重要。企業(yè)主動(dòng)披露的非故意違法行為越多，OFAC就可以將更多的資源集中到打擊“非美國人”故意違法的案件中，典型案件的巨額處罰又將進(jìn)一步激勵(lì)“非美國人”主動(dòng)披露違法行為，從而形成“非美國人”主動(dòng)披露與執(zhí)法管轄“非美國人”的“良性循環(huán)”。但是，OFAC并不保證自愿披露違法行為都能獲得減免處罰等有利待遇，OFAC的減免決定也不適用于美國其他執(zhí)法部門對(duì)同一行為的執(zhí)法，⑤Final Rule，OFAC Economic Sanctions Enforcement Guidelines，74 Fed. Reg. 57，593，57，595（Nov. 9，2009）（codified at 31 C. F. R. pt.501，App. A）at 57，594.這進(jìn)一步讓“非美國人”意識(shí)到主動(dòng)遵守美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁的必要性。

2. 利用合規(guī)建設(shè)激勵(lì)“非美國人”在規(guī)則層面內(nèi)化美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范

2019年5月，OFAC發(fā)布《合規(guī)承諾框架》（A Framework for OFAC Compliance Commitments），合規(guī)計(jì)劃從企業(yè)爭取減輕處罰的裁量因素變成企業(yè)事實(shí)上的合規(guī)義務(wù)，成為美國制裁合規(guī)建設(shè)的重要分水嶺。

《合規(guī)承諾框架》出現(xiàn)之前，執(zhí)法對(duì)象存在有效的合規(guī)方案構(gòu)成從輕處罰的情節(jié)，反之則構(gòu)成從重情節(jié)，但沒有制裁合規(guī)計(jì)劃本身并不會(huì)導(dǎo)致OFAC的處罰?！逗弦?guī)承諾框架》是OFAC首次就何謂有效的合規(guī)計(jì)劃提供的明確指南，從正面闡述了制裁合規(guī)體制的五個(gè)基本要件，并在附件所列舉企業(yè)合規(guī)10大缺陷的根源中，特別指出“非美國”實(shí)體通過美國金融機(jī)構(gòu)處理涉制裁目標(biāo)對(duì)象的交易之違法性，為“非美國人”理解和遵守美國的制裁規(guī)范提供指引。企業(yè)違反制裁規(guī)范時(shí)，其合規(guī)計(jì)劃如果不符合這個(gè)框架，會(huì)成為加重處罰的因素。與申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟對(duì)抗單邊經(jīng)濟(jì)制裁不同，制裁目標(biāo)對(duì)象如果同意遵守美國的合規(guī)要求、改正自己的行為，更有可能從“黑名單”上被移除。①U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，Office of Foreign Assets Control - Sanctions Programs and Information，July 31，2012，treasury.gov/resource-center/sanctions/OFACenforcement/pages/20120731.aspx.這意味著企業(yè)為避免制裁風(fēng)險(xiǎn)，需要采取積極的措施理解和遵守《合規(guī)承諾框架》。

個(gè)案處罰威懾效應(yīng)基礎(chǔ)上的激勵(lì)策略向“非美國人”傳遞了合規(guī)是企業(yè)“少被罰”“不被抓”的“金色盾牌”，促使“非美國人”將單邊經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范內(nèi)化為企業(yè)日常的合規(guī)要求，主動(dòng)防止違反美國制裁規(guī)范。

OFAC在是否啟動(dòng)執(zhí)法行動(dòng)、認(rèn)定構(gòu)成違法、處罰金額的減免等方面都存在很大的裁量權(quán)，同OFAC進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作會(huì)獲得25%、40%的金額減免，反之則可能構(gòu)成嚴(yán)重違法情形。同OFAC的合作（包括違法行為的主觀故意、合規(guī)計(jì)劃、補(bǔ)救措施以及與OFAC的合作程度等因素）成為判斷案件的“嚴(yán)重情形”、避免或降低處罰程度的重要評(píng)判因素。②Guidelines at 57 602-03（31 C.F.R. pt. 501，App. A，at § III）.這些指標(biāo)直接指向違法方主觀意愿和客觀行為是否認(rèn)同OFAC的執(zhí)法管轄權(quán)，為激勵(lì)和威懾策略提供了底層保障。

在嚴(yán)厲的處罰威懾和激勵(lì)引導(dǎo)之下，全球各地的金融機(jī)構(gòu)基于成本收益的評(píng)估采取“去風(fēng)險(xiǎn)”的合規(guī)措施，不但拒絕同制裁目標(biāo)對(duì)象從事交易活動(dòng)或?yàn)槠浣灰滋峁┓?wù)，甚至“一刀切”地拒絕從事原本合法的金融服務(wù)活動(dòng)?！胺敲绹苯鹑跈C(jī)構(gòu)的“集體行動(dòng)”導(dǎo)致制裁目標(biāo)對(duì)象發(fā)現(xiàn)，其很難找到愿意為其提供轉(zhuǎn)賬、融資等金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)，美國單邊制裁規(guī)范獲得了約束“非美國人”多邊效果。激勵(lì)策略和威懾策略所獲得的單邊執(zhí)法效果多邊化，實(shí)際上是依托于濫用美元國際貨幣地位所構(gòu)建的隱形執(zhí)法管轄機(jī)制。

四、美國單邊制裁執(zhí)法管轄“非美國人”的法律策略實(shí)現(xiàn)路徑

在激勵(lì)和威懾策略的基礎(chǔ)上，美國充分利用了反洗錢與單邊經(jīng)濟(jì)制裁在執(zhí)法管轄的主體、對(duì)象和行為上存在一定的關(guān)聯(lián)性，構(gòu)造執(zhí)法管轄“非美國人”的隱形機(jī)制。反洗錢和單邊經(jīng)濟(jì)制裁均由財(cái)政部主管，前者指向的是來源非法的資金企圖轉(zhuǎn)變成合法資金的行為，后者指向使用資金的非法行為，兩者關(guān)注的行為階段存在延續(xù)性和互補(bǔ)性。前者主要由金融機(jī)構(gòu)識(shí)別可疑交易并向主管機(jī)構(gòu)報(bào)告，后者主要關(guān)注的是“黑名單”和禁止的行為并承擔(dān)拒絕或凍結(jié)交易的義務(wù)，金融機(jī)構(gòu)均承擔(dān)重要的合規(guī)義務(wù)。由于上述關(guān)聯(lián)性，反洗錢法律規(guī)范將違反IEEPA的行為定性為洗錢的上游犯罪，反洗錢手段成為單邊經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法管轄“非美國人”的重要支撐措施，同業(yè)往來賬戶成為美國據(jù)以對(duì)“非美國人”行使執(zhí)法管轄的“全球聯(lián)系”因素，《愛國者法案》提供的盡職調(diào)查合規(guī)要求、傳票條款、沒收條款為此種管轄權(quán)的行使提供了制度保障。

（一）依托“美元同業(yè)往來賬戶”構(gòu)造執(zhí)法管轄的全球聯(lián)系因素

同業(yè)往來賬戶是“非美國人”與制裁目標(biāo)對(duì)象之間經(jīng)濟(jì)交易進(jìn)行美元結(jié)算的基礎(chǔ)設(shè)施，成為美國對(duì)“非美國人”行使執(zhí)法管轄權(quán)的重要聯(lián)系因素。《愛國者法案》關(guān)于同業(yè)往來賬戶的監(jiān)管增強(qiáng)了OFAC的執(zhí)法管轄能力。

1. 同業(yè)往來賬戶開戶協(xié)議為美國對(duì)“非美國人”執(zhí)法管轄奠定基礎(chǔ)

CHIPS體系由美國公司擁有和經(jīng)營，構(gòu)成OFAC執(zhí)法管轄的“美國人”。CHIPS系統(tǒng)中的接收行和發(fā)送行都是美國銀行，“非美國”銀行使用CHIPS系統(tǒng)需要在美國銀行開立同業(yè)往來賬戶，由美國銀行代理從事美元清算業(yè)務(wù)。外國銀行在美國銀行開立同業(yè)往來賬戶需要表示同意遵守CHIPS規(guī)則。根據(jù)CHIPS規(guī)則第4條、第19條關(guān)于參與方加入的規(guī)定，CHIPS參加行的權(quán)利義務(wù)適用紐約州的法律（包括紐約統(tǒng)一商法典第4-A條）和CHIPS規(guī)則，涉及CHIPS支付信息的其他當(dāng)事人之權(quán)利義務(wù)應(yīng)最大限度地適用紐約州的法律（包括紐約統(tǒng)一商法典第4-A條）和CHIPS規(guī)則。外國銀行必須同意承擔(dān)其美國境內(nèi)分支機(jī)構(gòu)因清算所產(chǎn)生的義務(wù)。①See CHIPS Rules and Administrative Procedures Effective，January 1，2018，https://www.theclearinghouse.org/-/media/new/tch/documents/payment-systems/chips-rules-and-administrative-procedures-2018.pdf.這種私法性質(zhì)的合同路徑不僅賦予了美國對(duì)美元同業(yè)往來賬戶的管轄權(quán)，更奠定了美國對(duì)“非美國人”實(shí)施執(zhí)法管轄的重要控制基礎(chǔ)。

美國基于屬人、屬地管轄原則要求美國管轄范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)制裁合規(guī)義務(wù)。根據(jù)《愛國者法案》第312條，美國金融機(jī)構(gòu)以開戶行身份承擔(dān)對(duì)“非美國”金融機(jī)構(gòu)開立同業(yè)往來賬戶的盡職調(diào)查義務(wù)。2019年3月14日，OFAC發(fā)布了外國金融機(jī)構(gòu)同業(yè)往來賬戶或通匯賬戶制裁名單（CAPTA名單），列出被禁止或限制在美國開立同業(yè)往來賬戶或通匯賬戶的外國金融機(jī)構(gòu)名單。這“非友即敵”的警示效果使得金融機(jī)構(gòu)采取“去風(fēng)險(xiǎn)”措施，最大限度避免與被制裁對(duì)象進(jìn)行業(yè)務(wù)往來。金融機(jī)構(gòu)的“去風(fēng)險(xiǎn)”可能會(huì)將金融交易驅(qū)趕到地下，造成金融排斥并降低金融交易的透明度，增加了洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)。②“FATF Clarifies Risk-Based Approach: Case-by-Case，Not Wholesale De-risking，” Financial Action Task Force（FATF），October 23，2014，https:www.fatf-gafi.org/documents/news/rba-and-de-risking.html.

2. 擴(kuò)張解釋同業(yè)往來賬戶的管轄聯(lián)系因素

在美元資金需要通過美國境內(nèi)進(jìn)行清算的情況下，被凍結(jié)的資金被認(rèn)為與美國存在管轄上的“真實(shí)聯(lián)系”。行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)對(duì)于“真實(shí)聯(lián)系”的界定不同，如從美元跨境結(jié)算業(yè)務(wù)的通常流程看，“非美國人”的雙方當(dāng)事人在同一家“非美國”銀行開立美元賬戶，則該美元交易不需要通過美國境內(nèi)銀行即可完成清算與結(jié)算，但是承擔(dān)結(jié)算服務(wù)的該銀行自身最終要通過美國金融體系進(jìn)行美元結(jié)算。美國司法實(shí)踐的觀點(diǎn)是，法院無權(quán)管轄不直接通過美國金融系統(tǒng)進(jìn)行清算的美元轉(zhuǎn)賬活動(dòng)，③Libyan Arab Foreign Bank v. Bankers Trust Co.，3 All E.R. 252，270（Q.B. 1989）.但“反復(fù)、有意”利用美國的同業(yè)往來賬戶可以確立美國的管轄權(quán)。④Rushaid，et al. v. Pictet & Cie，et al，No. 180，2016 BL 387 923（N.Y. Nov. 22，2016）.與之不同，OFAC在執(zhí)法實(shí)踐中認(rèn)為，通過美國銀行同業(yè)往來賬戶轉(zhuǎn)賬支付就是通過美國領(lǐng)土進(jìn)行的支付，受美國的屬地管轄。

2019年9月17日，OFAC與英國不列顛阿拉伯商業(yè)銀行（BACB）達(dá)成的執(zhí)法和解案中，OFAC根據(jù)BACB在美國境外所開設(shè)美元同業(yè)往來賬戶中的資金經(jīng)過了美國金融機(jī)構(gòu)這一事實(shí)，指控BACB違反了《蘇丹制裁條例》。本案中，BACB是英國法人，本身在美國境內(nèi)未設(shè)立辦公室，在美國境內(nèi)亦無經(jīng)營活動(dòng)，沒有“出現(xiàn)”在美國，屬于典型的“非美國人”。BACB通過“非美國”的B銀行同業(yè)賬戶轉(zhuǎn)賬的方式為蘇丹客戶處理了72筆交易（共計(jì)1.907億美元）。⑤U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，OFAC Recent Actions，https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20190917_33.aspx.BACB在B銀行的往來賬戶資金來自于歐洲的E銀行和F銀行的賬戶。資金轉(zhuǎn)賬的具體路徑是：E銀行通過其在美國境內(nèi)的G代理行、B銀行的紐約分行將資金匯至BACB在B銀行的同業(yè)往來賬戶；F銀行通過其紐約分行、B銀行的紐約分行將資金匯至BACB在B銀行的同業(yè)往來賬戶。BACB用這些賬戶內(nèi)的資金處理與蘇丹客戶有關(guān)的交易。OFAC認(rèn)為，在美國境外同一銀行內(nèi)部的美元支付系統(tǒng)完成美元結(jié)算，不涉及“利用美國金融系統(tǒng)”。BACB通過美國向B銀行的同業(yè)賬戶轉(zhuǎn)賬，“閉環(huán)”內(nèi)的美元交易利用美國金融系統(tǒng)從境外調(diào)入美元資金，跨境調(diào)入資金行為與“閉環(huán)”內(nèi)的美元流動(dòng)是一個(gè)整體，共同構(gòu)成向蘇丹“出口”金融服務(wù)，違反了美國的《蘇丹制裁條例》。①U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，Civil Penalties and Enforcement Information，https://www.treasury.gov/resourcecenter/sanctions/CivPen/Documents/20 190 917_bacb_settlement.pdf.

從這個(gè)案件中可以看出，OFAC認(rèn)為“非美國人”如果使用美元與制裁目標(biāo)對(duì)象從事商業(yè)活動(dòng)，實(shí)際上是通過美國銀行利用包括CHIPS系統(tǒng)在內(nèi)的美國金融體系進(jìn)行美元清算活動(dòng)，應(yīng)受到美國的管轄。這種觀點(diǎn)的理由是，根據(jù)IEEPA第1 705條（a）款，“非美國人”涉及制裁目標(biāo)對(duì)象的美元業(yè)務(wù)活動(dòng)會(huì)造成美國銀行違反單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范。這種“任性”地?cái)U(kuò)張解釋的“底氣”在于，完成該項(xiàng)清算的“非美國”銀行本身仍然需要在美國開立同業(yè)往來賬戶或參加美元清算系統(tǒng)，需要遵守CHIPS相關(guān)規(guī)則、合規(guī)要求，進(jìn)而配合美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法管轄。OFAC據(jù)此可以將美國境外的美元交易都擬制為在美國境內(nèi)的清算，對(duì)美國境外的離岸美元交易行使執(zhí)法管轄權(quán)。

正是基于“非美國人”對(duì)同業(yè)往來賬戶的依賴，OFAC的執(zhí)法管轄甚至“穿透”金融機(jī)構(gòu)，指向金融機(jī)構(gòu)的客戶。在OFAC與CSE TransTel Pte. Ltd（TransTel）及其母公司CSE Global Limited（CSE Global）的執(zhí)法和解案件中，②Settlement Agreement Between U.S. Dep’t of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control and CSE Global Limited and CSE TransTel Pte. Ltd.（July 15，2017），https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/transte settlement.pdf.被告TransTel是新加坡公司，在新加坡境內(nèi)的非美國金融機(jī)構(gòu)開立美元賬戶，通過該銀行向與伊朗業(yè)務(wù)有關(guān)的第三方供應(yīng)商進(jìn)行了104次美元轉(zhuǎn)賬。OFAC在本案中關(guān)注到了同業(yè)往來賬戶客戶的客戶-外國公司利用美國金融體系進(jìn)行非法支付（通過“非美國人”利用美國美元支付系統(tǒng)向受制裁國進(jìn)行支付），造成美國金融機(jī)構(gòu)違反IEEPA第1 705條從美國向伊朗出口（或再出口）金融服務(wù)，直接對(duì)TransTel及其母公司進(jìn)行處罰，創(chuàng)造了處罰“非美國人”的新理由。

美元具有國際貨幣地位，任何美元支付轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)最終都要直接或間接通過美元支付系統(tǒng)進(jìn)行清算，如果一概將其認(rèn)定為美國境內(nèi)的行為，無疑賦予了美國對(duì)“非美國人”無限的執(zhí)法管轄權(quán)。這不但迫使一些金融機(jī)構(gòu)過度采取“去風(fēng)險(xiǎn)”措施，影響金融的普惠性，造成定向制裁產(chǎn)生全面制裁的不利后果。同時(shí)，這種寬泛的執(zhí)法管轄，也會(huì)降低美元的國際貨幣地位。③Far-Reaching Consequences of U.S. Financial Sanctions the Dollar Shortage and the “Triffin Moment，http://www.triffininternational.eu/images/pdf/RTI-CSF_Consequences-of-US-Financial-Sanctions_June2019.pdf.

3. 通過行政傳票條款獲取執(zhí)法管轄信息

根據(jù)《愛國者法案》第319條（b）款規(guī)定的行政傳票條款，財(cái)政部部長可以要求在美國開立同業(yè)往來賬戶（但沒有在美國境內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)）的外國銀行提供與該賬戶相關(guān)的記錄。④31 U.S.C. § 5 318（k）（3）.

首先，模糊的行政傳票條款產(chǎn)生威懾效應(yīng)。行政傳票條款是僅限于外國銀行與同業(yè)往來賬戶相關(guān)的信息，還是可以擴(kuò)大適用于同業(yè)往來賬戶開戶人相關(guān)的所有信息?這個(gè)問題在立法和執(zhí)法層面都存在不確定性。

圍繞行政傳票條款的適用范圍如果產(chǎn)生爭議，外國銀行不遵守傳喚或訴訟抗辯，美國銀行會(huì)被政府要求注銷該外國銀行的同業(yè)往來賬戶。法院也可以根據(jù)美國政府的申請(qǐng)依法強(qiáng)制執(zhí)行傳票條款，并對(duì)拒絕履行判決的外國銀行實(shí)施高額罰款處罰。①2017年FBI對(duì)涉嫌違反反洗錢、IEEPA和《銀行保密法案》的一家香港公司進(jìn)行調(diào)查，為了獲得該公司的金融交易情況，美國政府向其中一家未在美國境內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)但在美國銀行開有同業(yè)往來賬戶的某家中資銀行送達(dá)了行政傳票。2019年3月18日，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院裁決強(qiáng)制執(zhí)行該行政傳票，并按照5萬美元/日的標(biāo)準(zhǔn)繳納罰款，參見In Re Grand Jury Investigation，2019 WL 2 170 776。

值得注意的是，“非美國”金融機(jī)構(gòu)在單邊經(jīng)濟(jì)制裁所觸發(fā)的刑事調(diào)查中只是被要求承擔(dān)證人角色，但已經(jīng)具有足夠的威懾效應(yīng)。一旦提交的證據(jù)顯示金融機(jī)構(gòu)在處理涉案交易時(shí)存在“便利”規(guī)避制裁等因素，違反IEEPA第1 705條，證人角色的“非美國”金融機(jī)構(gòu)就有可能轉(zhuǎn)變成次級(jí)制裁的對(duì)象。

其次，行政傳票條款具有激勵(lì)單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范跨境傳播的作用。《愛國者法案》允許外國銀行就此尋求美國司法救濟(jì)，法院權(quán)衡的因素包括“非美國”銀行所屬母國有無保護(hù)所披露信息的替代措施，而這顯然又受美國的判斷標(biāo)準(zhǔn)影響，無形中起到了推動(dòng)美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范為其他國家所認(rèn)可，逐步演變成事實(shí)上的跨國法律規(guī)范。

4. 通過公法擬制沒收同業(yè)往來賬戶資金

《愛國者法案》第319條（a）款采用法律擬制手段，美國政府如果認(rèn)為受處罰對(duì)象的非法收入被存入外國銀行的美國境外賬戶，便可以推定這些收入被存入了外國銀行在美國銀行開立的同業(yè)往來賬戶中，故授權(quán)美國當(dāng)局從該同業(yè)賬戶查扣與非法所得同等的金額，無需證明同業(yè)賬戶中的資金與存放在外國銀行的非法所得之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系。第319條的目的是讓美國政府查扣外國銀行在美國同業(yè)往來賬戶中的資金，而因開戶協(xié)議中通常會(huì)規(guī)定允許抵銷的條款，外國銀行之后通過抵銷方式從其客戶賬戶中扣除等額款項(xiàng)。

首先，適用范圍的擴(kuò)張。第319條起初僅適用于恐怖主義案件，但《美國法典》第18章《犯罪與刑事程序法》981（k）（1）（A）將這個(gè)條款擴(kuò)張適用于反洗錢及其他非法活動(dòng)所得的沒收。

其次，美國政府查扣或限制外國銀行存放在同業(yè)往來賬戶上的資金并不要求外國資金與美國領(lǐng)土存在真實(shí)的聯(lián)系。美國通過公法擬制將境外賬戶關(guān)系視為美國境內(nèi)的賬戶關(guān)系，進(jìn)而擬制出管轄“聯(lián)系”。這種擬制其實(shí)在司法和執(zhí)法管轄權(quán)領(lǐng)域并不常見。

最后，代理行或外國存款行通常沒有對(duì)此提起訴訟的權(quán)利。被沒收資金的“所有權(quán)人”可以在美國法院提起訴訟。值得注意的是，只有存款時(shí)的款項(xiàng)所有權(quán)人才構(gòu)成“所有權(quán)人”，才有權(quán)就沒收行為提起訴訟，接受存款的外國銀行以及資金流向同業(yè)賬戶過程中的中間金融機(jī)構(gòu)都不構(gòu)成“所有權(quán)人”。

這個(gè)條款為美國政府凍結(jié)“非美國人”在“非美國”銀行存放的款項(xiàng)提供了立法管轄依據(jù)，形成對(duì)“非美國”存款行及其客戶的威懾。根據(jù)司法部關(guān)于沒收資產(chǎn)的指南，這個(gè)條款僅在外國政府不能或不愿向美國提供協(xié)助的特殊情況下才能適用，是最后的手段。司法部的資產(chǎn)沒收指南列出了五項(xiàng)考察標(biāo)準(zhǔn)（包括外國國家）：是否存在執(zhí)行沒收條款的國際條約、協(xié)定或法律程序；是否認(rèn)可美國所追訴的犯罪行為；是否遵守國際條約或協(xié)定中的承諾；是否存在執(zhí)行民事沒收令的國內(nèi)立法；是否存在“其他重要理由”這一裁量因素。②Asset Forfeiture Policy Manual，United States Department of Justice，2019，pp.134 -135，https://www.justice.gov/criminalafmls/file/839 521/download.如果這些因素都不具備，美國才可以采取沒收措施?？梢钥闯?，這一條款實(shí)際還具有激勵(lì)外國政府認(rèn)同甚至采取美國單邊制裁做法的作用。

5. “重大洗錢嫌疑”特別措施的威懾與激勵(lì)效應(yīng)

《愛國者法案》第311條授權(quán)財(cái)政部在認(rèn)定其他國家、境外金融機(jī)構(gòu)、境外交易或賬戶存在“重大洗錢嫌疑”時(shí)，有權(quán)采取相應(yīng)的特別措施，包括對(duì)外國銀行客戶的盡職調(diào)查、禁止開立同業(yè)往來賬戶等。第311條規(guī)定的特別措施不僅僅適用于反洗錢領(lǐng)域，從“9·11恐怖襲擊事件”后的反恐融資領(lǐng)域擴(kuò)展到打擊核擴(kuò)散，已成為美國實(shí)施單邊經(jīng)濟(jì)制裁的“重器”。

首先，“重大洗錢嫌疑”的認(rèn)定程序和實(shí)施后果具有威懾效應(yīng)。是否存在濫用國際金融體系進(jìn)行犯罪活動(dòng)是認(rèn)定“重大洗錢嫌疑”的核心標(biāo)準(zhǔn)，美國國務(wù)院國務(wù)卿、總法律顧問以及美聯(lián)儲(chǔ)主席等金融監(jiān)管主管機(jī)關(guān)都享有磋商權(quán)，財(cái)政部長在認(rèn)定的證據(jù)信息方面享有較大的裁量權(quán)。財(cái)政部宣告某個(gè)實(shí)體存在“重大洗錢嫌疑”，實(shí)際上是向全球金融界宣告被認(rèn)定的實(shí)體存在非法金融活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，具有極強(qiáng)的域外影響效果。①例如，2018年2月13日美國財(cái)政部宣布將ABLV銀行列入具有“重大洗錢嫌疑”洗錢機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致ABLV銀行面臨無法支付美元、客戶擠兌存款等困境，歐洲央行為了穩(wěn)定市場不得不指示金融和資本市場委員會(huì)暫停該銀行業(yè)務(wù)，盧森堡政府對(duì)該銀行盧森堡支行采取了暫停措施。http://lv.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201 802/20180202714554.shtml。

其次，特別措施具有威懾效應(yīng)。特別措施包括要求美國金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)盡職調(diào)查義務(wù)和限制同業(yè)往來賬戶開立、使用兩方面共五項(xiàng)預(yù)防美國金融體系被用于洗錢、恐怖融資等犯罪活動(dòng)的措施，指向外國國家、外國金融機(jī)構(gòu)及其客戶三層對(duì)象。其中，第一項(xiàng)至第四項(xiàng)措施要求美國金融機(jī)構(gòu)對(duì)開立同業(yè)往來賬戶的外國金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)盡職調(diào)查義務(wù)和加重的盡職調(diào)查義務(wù)，包括保持記錄、搜集信息和報(bào)告要求，有助于為美國執(zhí)法管轄“非美國人”提供信息支持。第五項(xiàng)措施則授權(quán)FinCEN禁止、限制美國金融機(jī)構(gòu)為境外國家、金融機(jī)構(gòu)、某些類型的交易或賬戶開立同業(yè)往來賬戶，實(shí)際上是切斷與美國金融體系的聯(lián)系，具有強(qiáng)烈的威懾效應(yīng)。

最后，特別措施具有激勵(lì)“非美國人”遵守美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁的效應(yīng)。特別措施的盡職調(diào)查會(huì)考慮外國金融機(jī)構(gòu)母國監(jiān)管、外國金融機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)部控制和外國金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶的審查三個(gè)層次是否契合美國的判斷。

在采取特別措施方面，美國還會(huì)考慮其他國家是否采取了類似措施，對(duì)美國金融機(jī)構(gòu)的國際競爭力、美國國家安全和外交政策的影響，以及對(duì)國際金融支付結(jié)算體系的影響。②Financial Crimes Enforcement Network，（“FinCEN”），Treasury，Imposition of Fifth Special Measure against the Islamic Republic of Iran as a Jurisdiction of Primary Money Laundering Concern.pp.4-5，https://www.fincen.gov/sites/default/files/2019-12/2019-23697.pdf.相關(guān)國家的反洗錢和金融監(jiān)管的實(shí)體內(nèi)容、美國與相關(guān)國家是否在信息交換等方面簽署了相互協(xié)助的法律協(xié)議也成為考慮上述因素的具體標(biāo)準(zhǔn)。這些因素?zé)o疑會(huì)驅(qū)使“非美國人”及其母國配合美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁。

（二）股東控制權(quán)強(qiáng)化執(zhí)法管轄“非美國人”的合規(guī)管控

“非美國”實(shí)體如果由美國股東控制，也會(huì)受到OFAC制裁規(guī)范的執(zhí)法管轄?！翱刂啤钡臉?biāo)準(zhǔn)在具體制裁計(jì)劃中可能存在細(xì)節(jié)上差異，一般包括持表決權(quán)股超過50%或“實(shí)際控制”董事會(huì)（或公司行為、政策或人事決策等）標(biāo)準(zhǔn)。如果違反制裁規(guī)范，美國母公司及其子公司會(huì)受到處罰。

2013年5月，美國史丹利百得集團(tuán)（Stanley Black& Decker）以收購60%的股權(quán)方式控股江蘇國強(qiáng)工具有限公司。2013年6月29日至2014年12月30日間，江蘇國強(qiáng)向伊朗出口或試圖出口23船貨物（電動(dòng)工具和零部件），OFAC據(jù)此于2019年3月對(duì)史丹利百得集團(tuán)及江蘇國強(qiáng)工具進(jìn)行了處罰。③U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY，Civil Penalties and Enforcement Information，https://www.treasury.gov/resourcecenter/sanctions/CivPen/Documents/20 190 327_decker_settlement.pdf.

這表明美國母公司承擔(dān)了監(jiān)督外國子公司遵守美國制裁規(guī)范的義務(wù)，否則母子公司都可能會(huì)受到美國制裁規(guī)范的處罰。這進(jìn)而促使美國母公司通過行使控制權(quán)和公司治理這一私法路徑，要求“非美國”子公司將遵守美國的單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范作為企業(yè)合規(guī)建設(shè)的重要內(nèi)容，進(jìn)而為單邊經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域合規(guī)激勵(lì)策略的實(shí)現(xiàn)提供了保障。

（三）執(zhí)法和解塑造“非美國人”對(duì)美國執(zhí)法管轄的認(rèn)同

執(zhí)法和解是美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁過程中以與被執(zhí)法對(duì)象達(dá)成協(xié)議的方式結(jié)束執(zhí)法。執(zhí)法和解不但有助于提高執(zhí)法效率，更從法理層面解決了美國執(zhí)法管轄“非美國人”的難題。自美國“9·11恐怖襲擊事件”后，執(zhí)法和解在單邊經(jīng)濟(jì)制裁中的作用不斷增強(qiáng)，甚至被認(rèn)為從定向制裁轉(zhuǎn)向了定向和解。①M(fèi)arija ?or?eska，F(xiàn)rom Targeted Sanctions to Targeted Settlements: International Law-Making Through Effective Means，EJIL: Talk!（July 22，2014），https:www.ejiltalk.org/from-targeted-sanctions-to-targeted-settlements-international-lawmaking-througheffective-means.

首先，執(zhí)法和解以當(dāng)事人“意思自治”的方式回避了美國執(zhí)法管轄“非美國人”的法理難題。在追究民事責(zé)任時(shí)，違法方可以與OFAC達(dá)成執(zhí)法和解協(xié)議。在構(gòu)成刑事犯罪的情況下，違法方可以與司法部達(dá)成類似執(zhí)法和解的暫緩起訴協(xié)議（DPA）和不起訴協(xié)議（NPA）等公私合作形式。執(zhí)法和解通常不會(huì)闡述執(zhí)法管轄權(quán)的依據(jù)，但會(huì)要求被告單方承認(rèn)相關(guān)的違法事實(shí)、同意支付罰金并就執(zhí)法行為放棄訴權(quán)。美國政府通過與“非美國人”談判的方式就執(zhí)法內(nèi)容達(dá)成一致，實(shí)現(xiàn)了“非美國人”在個(gè)案中接受美國單邊制裁規(guī)范的立法管轄和執(zhí)法管轄的效果，增強(qiáng)了美國執(zhí)法管轄“非美國人”之“正當(dāng)性”。

其次，執(zhí)法和解夯實(shí)了“非美國人”的合規(guī)義務(wù)。被告提供合規(guī)補(bǔ)救方案是OFAC與違法方達(dá)成執(zhí)法和解的重要評(píng)估要素，并成為執(zhí)法和解協(xié)議的重要內(nèi)容。美國單邊制裁規(guī)范內(nèi)化為“非美國人”日常經(jīng)營行為規(guī)范具有了更厚實(shí)的法理基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了美國法更高層面“正當(dāng)”地管轄域外企業(yè)。

最后，執(zhí)法和解幫助執(zhí)法管轄回避了司法審查?！胺敲绹恕迸c美國執(zhí)法當(dāng)局之間的談判能力不對(duì)等，官方執(zhí)法處罰不透明導(dǎo)致被處罰公司無法搜集訴訟證據(jù)。在制裁的威懾效應(yīng)之下，“非美國人”通常會(huì)被迫選擇與監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)達(dá)成執(zhí)法和解，兩害相權(quán)取其輕，通過繳納罰款以求生存、“花錢買平安”，更不會(huì)通過司法訴訟來挑戰(zhàn)執(zhí)法處罰。這使得法院很少有機(jī)會(huì)來審查OFAC的執(zhí)法管轄“非美國人”的實(shí)踐，便利了OFAC執(zhí)法管轄“非美國人”。

從OFAC執(zhí)法實(shí)踐看，美國對(duì)“非美國”金融機(jī)構(gòu)的處罰基本上都采取了執(zhí)法和解的形式。

（四）許可例外削減美國執(zhí)法管轄“非美國人”的抵觸

IEEPA賦權(quán)OFAC發(fā)布一般許可和特定許可，許可特定制裁目標(biāo)對(duì)象的資產(chǎn)不被凍結(jié)或從事原本被禁止的交易。一般許可通常規(guī)定在OFAC發(fā)布的條例中，無須修改或廢除相關(guān)的制裁規(guī)范和制裁計(jì)劃，即可適應(yīng)制裁情況變化。特定許可屬于個(gè)案性質(zhì)，需要以書面方式逐案申請(qǐng)。OFAC通過許可豁免某些制裁義務(wù)來退出制裁，有助于在保持單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范的立法管轄范圍足夠?qū)挿旱耐瑫r(shí)，降低單邊制裁規(guī)范所帶來的負(fù)面作用，②Court E. Golumbic & Robert S. Ruff III，Leveraging the Three Core Competencies: How OFAC Licensing Optimizes Holistic Sanctions，38 N.C. J. Int"l L. & Com. Reg. 729，2012.特別是降低美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁面臨的境外抵觸壓力。此外，授予或拒絕許可的決策信息和標(biāo)準(zhǔn)不透明，許可決定具有最終性、不得復(fù)議。盡管如此，OFAC每年涉及的許可和解釋性質(zhì)的指南達(dá)到上萬件，“黑名單”除名指向制裁目標(biāo)對(duì)象，許可例外則指向執(zhí)法管轄對(duì)象，從兩個(gè)不同角度共同激勵(lì)“非美國人”接受和認(rèn)同美國的單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范。

威懾和激勵(lì)策略、美元同業(yè)往來賬戶、執(zhí)法和解為美國在個(gè)案中執(zhí)法處罰“非美國人”提供了制度保障，合規(guī)承諾在更高層面執(zhí)法管轄“非美國人”，許可例外則為防止單邊經(jīng)濟(jì)制裁激化國際矛盾提供了“安全閥”，上述因素共同形成美國執(zhí)法管轄“非美國人”的隱形機(jī)制。

五、結(jié) 論

一國將外國國家、實(shí)體或個(gè)人列為制裁目標(biāo)對(duì)象屬于立法管轄范疇，讓本國人承擔(dān)制裁義務(wù)、成為執(zhí)法管轄對(duì)象，并不必然違反國際法關(guān)于國家管轄權(quán)的基本原理。這表明包括我國在內(nèi)的各國構(gòu)建本國公法的域外適用體系在國際法上存在法理空間。

美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域執(zhí)法管轄“非美國人”很大程度上依托美元的國際貨幣地位和金融基礎(chǔ)設(shè)施所享有的國際影響力，且濫用了效果管轄的法理依據(jù)。美國針對(duì)“非美國”知名金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)執(zhí)法、鼓勵(lì)合規(guī)建設(shè)和主動(dòng)披露違法行為以及執(zhí)法和解等多維制度引導(dǎo)“非美國人”遵守美國的單邊經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)范，形成對(duì)“非美國人”的“隱形”執(zhí)法管轄機(jī)制。這種模式濫用了美元國際貨幣地位并迫使“非美國”金融機(jī)構(gòu)過度地“去風(fēng)險(xiǎn)”，有違金融的普惠性，在國際正當(dāng)性上存在不足。

對(duì)美國執(zhí)法管轄“非美國人”的批判分析表明，一國公法領(lǐng)域的涉外執(zhí)法管轄能力很大程度上建立在該國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場影響力所建構(gòu)的全球聯(lián)系因素基礎(chǔ)之上。我國構(gòu)建中國公法域外適用法律體系，不僅要關(guān)注立法管轄權(quán)、完善法律規(guī)范，更要充分撬動(dòng)公私層面的資源，構(gòu)建具有中國優(yōu)勢(shì)和全球影響力的執(zhí)法管轄聯(lián)系因素。這在很大程度上取決于我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力所支撐的某些市場優(yōu)勢(shì)，需要經(jīng)歷長期的積累和建設(shè)過程。