張相軍 張步洪 馬睿

摘 要：修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》已于2021年9月1日正式施行。本次修訂圍繞暢通權(quán)利救濟渠道，促進辦案提質(zhì)增效，落實司法責任制、壓實辦案責任、實質(zhì)性化解行政爭議等內(nèi)容，同時完善了檢察機關(guān)參與社會治理、執(zhí)行監(jiān)督等程序規(guī)范。以新時代檢察監(jiān)督新理念為引領(lǐng)，結(jié)合新增或修改的重點內(nèi)容解讀規(guī)則，呈現(xiàn)監(jiān)督規(guī)則形成過程中的一些考量，有利于為實務工作者和研究者提供一個準確理解和適用修訂后規(guī)則的邏輯框架。

關(guān)鍵詞：檢察監(jiān)督 行政檢察 行政訴訟監(jiān)督規(guī)則

《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強調(diào)“全面深化行政檢察監(jiān)督”，修訂《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》）是貫徹落實中央意見的重要舉措。修訂后的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》已于2021年9月1日正式施行，與原《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》7章37條相比，增加了3章100條。為使廣大行政檢察人員熟悉、掌握和運用好規(guī)則的各項規(guī)定，現(xiàn)就修訂的主要內(nèi)容作如下解讀。

一、堅持以人民為中心，暢通權(quán)利救濟渠道

（一）科學界定當事人申請監(jiān)督期限起算時間點

根據(jù)法律規(guī)定，當事人不服人民法院生效行政判決、裁定，應當先向人民法院申請再審，人民法院作出駁回再審申請裁定或者逾期未作裁定是當事人申請監(jiān)督的前置條件。實踐中，人民法院作出駁回再審申請裁定與實際送達常常存在時間差，有的甚至超過6個月才送達。如果按照裁定書載明的時間計算申請監(jiān)督期限，不利于保障當事人的合法權(quán)利。為更好地保障當事人申請監(jiān)督的權(quán)利，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第20條規(guī)定，當事人向人民檢察院申請監(jiān)督，應當在人民法院送達駁回再審申請裁定之日或者再審判決、裁定發(fā)生法律效力之日起6個月內(nèi)提出;人民法院逾期未對再審申請作出裁定的，當事人應當在再審申請審查期限屆滿之日起6個月內(nèi)提出監(jiān)督申請。將申請監(jiān)督期限的起算點由“裁定作出之日”修改為“送達駁回再審申請裁定之日”，有利于更好地保障申請人獲得檢察救濟的權(quán)利。

（二）更加科學嚴謹?shù)匾?guī)范辦案期限

在堅持“行政訴訟監(jiān)督案件應當在3個月內(nèi)審查終結(jié)并作出決定”規(guī)定的同時，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》進一步明確了不計入審查期限、延長審查期限和中止審查的事由和審批權(quán)限。第56條第1、2款規(guī)定：“人民檢察院受理當事人申請對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定、調(diào)解書監(jiān)督的案件，應當在三個月內(nèi)審查終結(jié)并作出決定，但調(diào)卷、鑒定、評估、審計、專家咨詢等期間不計入審查期限”“有需要調(diào)查核實、實質(zhì)性化解行政爭議及其他特殊情況需要延長審查期限的，由本院檢察長批準”。同時，對符合規(guī)定條件中止審查的案件，要求詳細說明理由，并向當事人發(fā)送《中止審查決定書》，在中止審查的原因消除后，應當及時恢復審查，嚴防無故拖延辦案時限。

（三）增加規(guī)定符合行政檢察特點的聽證程序

聽證是檢察機關(guān)為廣泛聽取各方意見、深化檢務公開、自覺接受監(jiān)督，確保案件得到依法正確處理而采取的一種辦案方式。近年來公開聽證在辦理行政訴訟監(jiān)督案件過程中得到廣泛運用，尤其是在促進行政爭議實質(zhì)性化解方面發(fā)揮了重要作用?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》在第4章“審查”中單設1節(jié)，用9個條文專門規(guī)定聽證程序，在與《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》保持一致的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政訴訟監(jiān)督案件的特點，作了更具體明確的規(guī)定。比如，第69條第2款規(guī)定“人民檢察院應當邀請人民監(jiān)督員參加聽證會，依照有關(guān)規(guī)定接受人民監(jiān)督員監(jiān)督”。人民監(jiān)督員擔任聽證員或旁聽聽證會，對促進檢察機關(guān)辦案公正、最大限度凝聚共識、實現(xiàn)行政爭議實質(zhì)性化解具有十分重要的意義。再比如，第70條規(guī)定人民檢察院決定召開聽證會的，在聽證3日前告知聽證會參加人案由、聽證時間和地點;告知當事人主持聽證會的檢察官及聽證員的姓名、身份。第75條規(guī)定，聽證員的意見是人民檢察院依法處理案件的重要參考。通過這些規(guī)定，可以更好地保障聽證活動的公開性、公平性和公正性。

（四）擴大依職權(quán)開展行政檢察監(jiān)督的范圍

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》新增兩類依職權(quán)監(jiān)督案件。一是依照有關(guān)規(guī)定需要人民檢察院跟進監(jiān)督的。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，承擔著保障法律統(tǒng)一正確實施的重任。檢察機關(guān)經(jīng)過監(jiān)督程序?qū)θ嗣穹ㄔ哼`反法律規(guī)定行使行政審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行為提出監(jiān)督意見，人民法院未予糾正，檢察機關(guān)的監(jiān)督任務就未完成，因此需要跟進監(jiān)督，或者提請上級檢察院監(jiān)督。二是人民檢察院作出不支持監(jiān)督申請決定確有錯誤的。為避免當事人在檢察機關(guān)作出決定后不必要地繼續(xù)尋求權(quán)利救濟，同時為糾正錯誤留有余地，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》取消了復查程序，不允許當事人就人民檢察院審查終結(jié)并作出決定的案件向原審查案件的檢察機關(guān)或其上級機關(guān)申請復查，但對于不支持監(jiān)督申請決定確有錯誤的，保留了檢察機關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)后重新審查的途徑。

（五）行政賠償監(jiān)督案件改由行政檢察部門檢察官審查

此前，根據(jù)《人民檢察院國家賠償工作規(guī)定》，行政賠償監(jiān)督案件由國家賠償工作辦公室辦理?？紤]到人民法院由行政審判庭審理行政賠償案件，檢察機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)改革后負責控告檢察的部門與國家賠償工作辦公室合署辦公且負責行政訴訟監(jiān)督案件的受理，為貫徹案件受理與審查相分離的要求，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第7條第2款規(guī)定：“當事人不服人民法院生效行政賠償判決、裁定、調(diào)解書的案件，由負責行政檢察的部門辦理，適用本規(guī)則規(guī)定?！睆男姓V訟法的規(guī)定來看，行政賠償判決、裁定、調(diào)解書本身也屬于行政判決、裁定、調(diào)解書的范疇，由負責行政檢察的部門辦理此類監(jiān)督案件符合行政訴訟制度和行政訴訟監(jiān)督規(guī)律?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》施行后，檢察機關(guān)辦理賠償監(jiān)督案件一律適用《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，不再適用《人民檢察院國家賠償工作規(guī)定》;國家賠償工作辦公室在2021年9月1日前尚未辦結(jié)的行政賠償監(jiān)督案件，由國家賠償工作辦公室依照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》繼續(xù)辦理。

二、落實檢察監(jiān)督新理念，促進辦案提質(zhì)增效

（一）建立繁簡分流制度

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第5條第1款規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當實行繁簡分流，繁案精辦、簡案快辦。”并在第4章“審查”中新增1節(jié)規(guī)定了“簡易案件辦理”。繁簡分流是體現(xiàn)行政訴訟監(jiān)督案件特點、適應行政訴訟監(jiān)督規(guī)律、促進司法資源優(yōu)化配置、提升監(jiān)督質(zhì)量效果的有效舉措。面對日益增長的行政訴訟監(jiān)督案件以及精準監(jiān)督等要求，通過繁簡分流，改變以往不區(qū)分案件具體情況、對所有案件均衡用力的做法。這就要求檢察機關(guān)對案件進行必要的篩選、評估，根據(jù)繁簡程度確定審查辦案思路和重點。對當事人眾多、權(quán)利義務不明確、法律關(guān)系復雜的“繁案”應當精細化辦理，以提升辦案的政治效果、社會效果、法律效果。對原一審法院適用簡易程序、案件事實清楚、權(quán)利義務明確、法律關(guān)系簡單等“簡案”，可以適當簡化程序和法律文書，以提高辦案效率，促進形成“簡案有效率、繁案有質(zhì)效、辦案有層次、結(jié)案有保證”的良性辦案監(jiān)督模式，以較小的司法成本和較少的時間成本取得較好效果。

（二）完善調(diào)查核實制度

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第4章“審查”中新增1節(jié)規(guī)定“調(diào)查核實”，進一步明確檢察機關(guān)進行調(diào)查核實的適用條件，豐富調(diào)查核實內(nèi)容，完善對妨礙調(diào)查核實的處置措施。比如，新增“被訴行政行為及相關(guān)行政行為可能違法的”“行政相對人合法權(quán)益未得到依法實現(xiàn)的”等情形可以調(diào)查核實;對于拒絕或者妨礙人民檢察院調(diào)查核實的，人民檢察院可以向有關(guān)單位或者其上級主管機關(guān)提出檢察建議，責令糾正，必要時可以通報同級政府、監(jiān)察機關(guān);涉嫌違紀違法犯罪的，依照規(guī)定移送有關(guān)機關(guān)處理。

（三）明確智慧借助原則和方式

一是在總則中新增智慧借助原則?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第5條第2款規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當加強智慧借助，對于重大、疑難、復雜問題，可以向?qū)＜易稍兓蛘呓M織專家論證，聽取專家意見建議?！睓z察機關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件中“用好外腦”，建立健全專家咨詢制度，是踐行智慧借助理念最主要的表現(xiàn)形式，也是落實精準監(jiān)督要求的一種實現(xiàn)方式。全國檢察機關(guān)行政檢察隊伍整體結(jié)構(gòu)較新，許多從事行政檢察工作的人員不具有行政法專業(yè)背景或相關(guān)工作經(jīng)歷，而行政檢察涉及面廣、專業(yè)性強，通過專家論證、共同研判等，既有助于提升行政訴訟監(jiān)督專業(yè)化水平，也有利于提升行政訴訟監(jiān)督的權(quán)威性，增強社會對檢察工作認同感。通過外部專家有效參與，實現(xiàn)與檢察人員優(yōu)勢互補，有利于更好地凝聚共識，避免“唱獨角戲”“自說自話”。二是在第4章“審查”中規(guī)定了對于事實認定、法律適用的重大疑難復雜問題，聽取專家意見的具體方式?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第50條規(guī)定，“人民檢察院審查案件，對于事實認定、法律適用的重大、疑難、復雜問題，可以采用以下方式聽取專家意見：（一）召開專家論證會;（二）口頭或者書面咨詢;（三）其他咨詢或者論證方式”。目前，最高人民檢察院和絕大部分省級人民檢察院成立了民事行政專家咨詢委員會，聽取專家意見比較便捷。偏遠地區(qū)尤其是基層檢察院難以在當?shù)卣业綄＜业?，可以通過檢答網(wǎng)尋求個案咨詢或借助民事行政檢察專家咨詢網(wǎng)獲取專家咨詢意見。

（四）建立案例強制檢索制度

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第51條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當全面檢索相關(guān)指導性案例、典型案例和關(guān)聯(lián)案例，并在審查終結(jié)報告中作出說明。”建立案例強制檢索制度，有利于統(tǒng)一司法辦案尺度，提高監(jiān)督質(zhì)效。指導性案例、典型案例經(jīng)過最高人民法院、最高人民檢察院嚴格篩選，具有較強的示范性、引領(lǐng)性;關(guān)聯(lián)案例是指與在辦案件具有相似性或相關(guān)性的案件。實踐中，如果無法檢索到指導性案例、典型案例，可以檢索最高人民法院裁判生效的案件和最高人民檢察院審查終結(jié)的案件、本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高級人民法院、人民檢察院發(fā)布的參考性案例以及裁判生效、審查終結(jié)的案件。

（五）進一步明確行政抗訴條件

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第82條將“人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)”列入新證據(jù)的范圍;圍繞證據(jù)證明力及其審查判斷，第83條修改完善“認定事實的主要證據(jù)不足”的判斷標準;第84條將“導致原判決、裁定結(jié)果確有錯誤”作為“適用法律、法規(guī)確有錯誤”的要件，將“違背法律、法規(guī)的立法目的和基本原則”作為“適用法律、法規(guī)確有錯誤”的情形之一。

三、落實司法責任制，完善案件辦理程序

（一）確定“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的辦案程序

長期以來，檢察機關(guān)辦理民事、行政訴訟監(jiān)督案件實行“三級審批”模式。這種承辦人審查、部門負責人審核、檢察長審批的辦案模式，在檢察人員專業(yè)化程度不高的情況下較好地保證了案件得以公正處理。但在司法責任制改革背景下，這種辦案模式已經(jīng)不適應檢察機關(guān)辦案規(guī)律。黨中央在一系列深化司法體制改革文件中反復強調(diào)實行“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”，突出檢察官在司法辦案中的主體地位。此次修訂《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，既體現(xiàn)了司法責任制改革要求，也是對行政檢察工作踐行司法責任制改革要求形成的成熟做法的總結(jié)提煉。在檢察官、檢察長、檢察委員會的辦案權(quán)限劃分中，檢察官和檢察官辦案組對審查認定案件事實的準確性負責，具有辦案中一般事項的決定權(quán);檢察長、檢察委員會負責處理、決定辦案中的重大事項。除《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的“重大辦案事項”外，其他辦案事項，檢察長都可以委托檢察官決定，因此檢察官無重大辦案事項的決定權(quán);對于重大辦案事項，除了檢察長可以決定，也可以由檢察委員會討論決定，但需由檢察長根據(jù)案件情況提交討論決定。應當注意的是，人民檢察院的副檢察長受檢察長委托，可以履行相關(guān)職責。在《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》沒有專門區(qū)分檢察長、副檢察長的情況下，參照《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的規(guī)定，應理解為“檢察長”包括檢察長和分管行政訴訟監(jiān)督工作的副檢察長。

（二）完善再審檢察建議程序

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第92條第2款規(guī)定，“人民檢察院提出再審檢察建議，應當經(jīng)本院檢察委員會決定，并在提出再審檢察建議之日起五日內(nèi)將《再審檢察建議書》及審查終結(jié)報告等案件材料報上一級人民檢察院備案。上一級人民檢察院認為下級人民檢察院發(fā)出的《再審檢察建議書》錯誤或者不當?shù)模瑧斨噶钕录壢嗣駲z察院撤回或者變更”。關(guān)于提出再審檢察建議是否應當經(jīng)檢察委員會討論決定，在修訂過程中有兩種意見。一種意見認為，與抗訴這一剛性監(jiān)督方式相比，再審檢察建議是較為柔性的監(jiān)督方式，抗訴和提請抗訴都沒有規(guī)定必須經(jīng)過檢察委員會討論決定，要求提出再審檢察建議必須經(jīng)過檢察委員會討論決定，過于嚴格;檢察委員會討論案件的程序較為復雜，如此規(guī)定會延長辦案期限，不利于提高辦案效率。另一種意見認為，再審檢察建議應當經(jīng)本院檢察委員會討論決定，能夠提高再審檢察建議的質(zhì)量，體現(xiàn)再審檢察建議的嚴肅性，避免再審檢察建議在實踐中被濫用;要求再審檢察建議應當經(jīng)本院檢察委員會討論決定與最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》的規(guī)定保持一致，人民檢察院提出再審檢察建議應當經(jīng)過檢察委員會討論決定。為了與《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》在同一問題上保持一致，本次修訂采納了第二種意見，規(guī)定提出再審檢察建議須經(jīng)檢委會決定，并增加規(guī)定了備案程序。

（三）明確跟進監(jiān)督程序

為落實監(jiān)督責任，避免“一抗了之”，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》完善了對抗訴案件的跟進監(jiān)督機制。跟進監(jiān)督包括督促、審判程序違法行為監(jiān)督、再次提出抗訴等方式。第94條第2款規(guī)定，“人民檢察院提出抗訴后，接受抗訴的人民法院未在法定期限內(nèi)作出審判監(jiān)督的相關(guān)裁定的，人民檢察院可以采取詢問、走訪等方式進行督促，并制作工作記錄。人民法院對抗訴案件裁定再審后，對于人民法院在審判活動中存在違反法定審理期限等違法情形的，依照本規(guī)則第六章規(guī)定辦理”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第124條規(guī)定，接受抗訴的人民法院應當自收到抗訴書之日起30日內(nèi)裁定再審。對于“三十日內(nèi)裁定再審”，司法實踐中主要存在兩種認識：一種觀點認為，作出30日的相對較短的日期限制，是為了防止因接受抗訴的人民法院工作拖延而遲遲不作出進入再審程序的裁定;另一種觀點認為，30日的規(guī)定，除有督促人民法院及時裁定再審之意，還包含有接受抗訴的人民法院審查抗訴是否符合形式要件的立法本意，抗訴符合形式要件的，人民法院應在30日內(nèi)作出再審的裁定。需要注意的是，以上的審查應當屬于形式審查，至于抗訴理由是否應當支持，屬于裁定再審之后再審法院的審查任務。為確保監(jiān)督實效，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》增加了關(guān)于提出抗訴的人民檢察院可以再次提出抗訴的規(guī)定，以確?？乖V案件的監(jiān)督實效，維護法律權(quán)威和檢察監(jiān)督的嚴肅性。第94條第3款規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院將案件交下一級人民法院再審，下一級人民法院審理后作出的再審判決、裁定仍符合抗訴條件且存在明顯錯誤的，原提出抗訴的人民檢察院可以再次提出抗訴。”在個別案件中，接受抗訴的人民法院自行再審（即提審）的案件，如果所作再審判決、裁定、調(diào)解書仍符合抗訴條件且存在明顯錯誤的，人民檢察院應當按照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第124條的規(guī)定跟進監(jiān)督或者提請上級人民檢察院監(jiān)督。

（四）完善出席抗訴案件再審法庭制度

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第5章“對生效行政判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督”部分新增一節(jié)“出席法庭”，增加了出庭準備和任務、協(xié)調(diào)人民監(jiān)督員旁聽再審案件等內(nèi)容，細化了檢察人員出席再審法庭的主要任務。包括：（1）宣讀抗訴書。通過宣讀抗訴書并發(fā)表法律監(jiān)督意見，使法庭和參加庭審的當事人更加充分了解抗訴的理由和依據(jù)，展示人民檢察院維護司法公正的良好形象。（2）對人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)予以出示和說明。就功能定位而言，檢察監(jiān)督是對公權(quán)力的監(jiān)督，檢察機關(guān)進行調(diào)查核實的目的在于準確判斷公權(quán)力的行使是否符合法律規(guī)定，不是代替當事人收集證據(jù)。人民檢察院在抗訴再審法庭上秉持客觀公正立場，不參加質(zhì)證。檢察機關(guān)對調(diào)查取得的證據(jù)予以出示和說明，由人民法院依法決定是否采納。（3）經(jīng)審判長許可，對證據(jù)采信、法律適用和案件情況予以說明，針對爭議焦點，客觀、公正、全面地闡述法律監(jiān)督意見。以上說明和闡述，需要分階段進行，為了庭審的順利進行，檢察人員可在庭審前與審判長進行溝通。檢察人員需要進行說明和闡述時，須向?qū)徟虚L提示并經(jīng)審判長許可后，方可進行。（4）對法庭審理中違反訴訟程序的情況予以記錄。為保證庭審活動的連續(xù)性，檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動違反訴訟程序相關(guān)規(guī)定的，應當將相關(guān)情況如實記錄，待休庭后及時向檢察長報告，在庭審后按照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第6章的規(guī)定提出檢察建議。

（五）落實“檢察一體化”辦案機制

1.明確領(lǐng)導體制。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第10條第1款規(guī)定，“最高人民檢察院領(lǐng)導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的行政訴訟監(jiān)督工作，上級人民檢察院領(lǐng)導下級人民檢察院的行政訴訟監(jiān)督工作”。該條第2款規(guī)定：“上級人民檢察院認為下級人民檢察院的決定錯誤的，有權(quán)指令下級人民檢察院糾正，或者依法撤銷、變更。上級人民檢察院的決定，應當以書面形式作出，下級人民檢察院應當執(zhí)行。下級人民檢察院對上級人民檢察院的決定有不同意見的，可以在執(zhí)行的同時向上級人民檢察院報告。”突出強調(diào)上下級檢察機關(guān)之間的領(lǐng)導關(guān)系，有利于明確方向、找準工作重點，切實做實行政訴訟監(jiān)督工作，促進行政訴訟監(jiān)督業(yè)務在全國各地、本地區(qū)的各層級均衡、快速發(fā)展。

2.明確檢察人員調(diào)用程序。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第10條第3款規(guī)定：“上級人民檢察院可以依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理行政訴訟監(jiān)督案件，調(diào)用的決定應當以書面形式作出。被調(diào)用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行相關(guān)檢察職責?！边@是根據(jù)《人民檢察院組織法》第24條第1款第4項所規(guī)定的上級人民檢察院“可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件”新增加的條文，有助于解決行政訴訟監(jiān)督案件“倒三角”的現(xiàn)實問題，既緩解上級人民檢察院的辦案壓力，又為下級人民檢察院鍛煉培養(yǎng)隊伍。司法實踐中，上級人民檢察院調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件，既包括檢察官，也包括檢察輔助人員;既包括調(diào)用本院的檢察人員到轄區(qū)內(nèi)的下級人民檢察院辦理案件，也包括調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的下級人民檢察院的檢察人員到本院或者轄區(qū)內(nèi)的其他下級人民檢察院辦理案件。上級檢察機關(guān)的調(diào)用決定應當為書面形式，以保證辦案的規(guī)范性和人員管理、業(yè)績考核的科學性。需要注意的是，各級人民檢察院的檢察官是由相應的人大常委會任免的，被調(diào)用檢察官如果沒有被任命為辦理案件的人民檢察院的檢察官，不應授權(quán)其簽發(fā)法律文書、出庭支持抗訴。

3.完善交辦案件程序?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第41條規(guī)定：“上級人民檢察院可以將受理的行政訴訟監(jiān)督案件交由下級人民檢察院辦理，并限定辦理期限。交辦的案件應當制作《交辦通知書》，并將有關(guān)材料移送下級人民檢察院。下級人民檢察院應當依法辦理，在規(guī)定期限內(nèi)提出處理意見并報送上級人民檢察院，上級人民檢察院應當在法定期限內(nèi)作出決定。上級人民檢察院交辦案件需要通知當事人的，應當制作通知文書，并發(fā)送當事人?！?/p>

4.完善提辦指辦案件程序?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第42條規(guī)定：“上級人民檢察院認為確有必要的，可以辦理下級人民檢察院受理的行政訴訟監(jiān)督案件。下級人民檢察院受理的行政訴訟監(jiān)督案件，認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。最高人民檢察院、省級人民檢察院根據(jù)實質(zhì)性化解行政爭議等需要，可以指定下級人民檢察院辦理案件?！睂嵺`中，提辦、指辦案件，要充分考慮個案實際情況，準確把握確有必要的條件，一般是疑難、復雜或不適合下級人民檢察院辦理的案件，可以提級辦理。指辦案件主要考慮借助下級人民檢察院的屬地優(yōu)勢，充分發(fā)揮屬地檢察院在實質(zhì)性化解行政爭議中的作用。

四、新增實質(zhì)性化解行政爭議，回應當事人正當合理訴求

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》針對行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”突出問題，將推動實質(zhì)性化解行政爭議作為行政訴訟監(jiān)督的基本職能和任務。第2條關(guān)于監(jiān)督任務的規(guī)定中增加了“推動行政爭議實質(zhì)性化解”的要求，同時對2019年10月以來開展的“加強行政檢察監(jiān)督，促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動經(jīng)驗進行總結(jié)、固化，第6條增加規(guī)定“實質(zhì)性化解行政爭議”的原則、方式等，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當查清案件事實、辨明是非，綜合運用監(jiān)督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段，開展行政爭議實質(zhì)性化解工作”。

解決行政爭議是行政訴訟制度的功能之一。在法律框架促進行政爭議得以解決是行政訴訟監(jiān)督的應有之義。2014年修訂的《行政訴訟法》第1條將“解決行政爭議”新增為行政訴訟的目的和任務。當事人不服人民法院生效行政判決、裁定、調(diào)解書向人民檢察院申請監(jiān)督，說明在先前的一審、二審、再審程序中均沒有實現(xiàn)解決行政爭議的目的。這種情況下，檢察監(jiān)督程序成為運用司法程序解決行政爭議的又一重要時間窗口。檢察機關(guān)在行政訴訟監(jiān)督中推動實質(zhì)性化解行政爭議，是以定紛止爭的實際效果來彌補行政訴訟制度在個案中運行不暢的短板，是以節(jié)約司法資源、提高解決行政爭議效率來補強司法的公正公信，有利于發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督在國家和社會治理中的獨特作用。案件經(jīng)過檢察監(jiān)督程序仍不能有效解決行政爭議，行政相對人不僅會延續(xù)對被訴行政行為的異議，而且會疊加對司法機關(guān)的不滿。按照法律規(guī)定，當事人有權(quán)申請檢察監(jiān)督，檢察機關(guān)作出決定之后當事人不再享有繼續(xù)尋求啟動司法程序的法定權(quán)利。行政爭議因已經(jīng)過行政訴訟程序?qū)徖?，行政機關(guān)及信訪部門會按照“訴訪分離”原則將該爭議劃為涉法涉訴信訪事項，不再納入行政化解渠道，從而造成該行政爭議完全喪失救濟渠道，導致當事人的合理訴求得不到重視和解決。因此，根據(jù)行政訴訟法“解決行政爭議”的立法目的，總結(jié)檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議經(jīng)驗做法，在本次修訂中明確檢察機關(guān)推動“實質(zhì)性化解行政爭議”。

鑒于檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作起步不久，有些工作方法尚未完全定型，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》未對化解的具體情形、程序等內(nèi)容作出細化規(guī)定。當然，檢察機關(guān)通過近兩年的實踐已經(jīng)把握了實質(zhì)性化解行政爭議的一些規(guī)律，例如，行政相對人在訴訟和訴訟監(jiān)督程序中，有權(quán)處分自己的程序權(quán)利和實體權(quán)利;行政機關(guān)作為承擔社會管理、市場監(jiān)管職責，提供公共服務的國家機關(guān)，有責任和義務保障公民、組織合法權(quán)益?！靶姓幾h因超過起訴期限等情形被人民法院不予立案或者駁回起訴，人民法院裁定沒有錯誤，但行政行為違法，侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益”“作為行政相對人的申請人訴求正當，有實質(zhì)性化解可能，通過和解更有利于依法公正解決其實質(zhì)訴求”等程序空轉(zhuǎn)案件，是檢察機關(guān)化解的重點案件。這些也往往是行政相對人訴求合法正當、審判環(huán)節(jié)未予正面回應的案件。檢察機關(guān)在查清事實、辨明是非的基礎(chǔ)上，按照自愿、合法的原則，引導雙方當事人達成共識，明確各自的權(quán)利義務，符合保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)、解決爭議等多重目的，體現(xiàn)了檢察機關(guān)盡最大可能在司法框架內(nèi)解決行政爭議的法治擔當，不違反司法終局原則。

五、與其他監(jiān)督融合貫通，為檢察機關(guān)深度參與社會治理提供支撐

為更好地發(fā)揮檢察機關(guān)“一手托兩家”作用，保障檢察機關(guān)更加積極有效地參與社會治理，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》基于完善監(jiān)督方式、強化監(jiān)督職責、深化監(jiān)督作用和促進解決共性問題的考慮，增加人民檢察院針對行政訴訟中的普遍性問題或者突出問題，組織開展某一領(lǐng)域或某一方面的專項監(jiān)督工作，針對多起案件中的同類問題開展類案監(jiān)督等規(guī)定。比如，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第121條規(guī)定的行政訴訟監(jiān)督年度報告制度是近些年的實踐創(chuàng)新，為這次監(jiān)督規(guī)則修改所吸收。對行政訴訟監(jiān)督的年度或?qū)ｎ}分析，體現(xiàn)了檢察機關(guān)作為黨委的法治參謀，服務大局，促進法治政府建設，促進法院公正司法中的作用和地位，也是檢察機關(guān)參與社會治理，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種有效方式。行政訴訟監(jiān)督報告制度，既可以年度整體報告，也可以就某個專題進行分析，通報的對象包括人民法院和行政機關(guān)，報告的對象是黨委和人大。行政訴訟監(jiān)督年度報告的基本要素包括：審判機關(guān)、行政機關(guān)存在的普遍性問題和突出問題;審判機關(guān)、行政機關(guān)存在的苗頭性、傾向性問題或者某方面問題的特點和趨勢;促進依法行政、公正司法的意見和建議以及其他認為需要通報、報告的情形。專題分析相對靈活，根據(jù)實際情況選擇適用，可以針對某行政機關(guān)在某領(lǐng)域的行政訴訟或者執(zhí)行工作中的分析，也可以針對法院在某類行政訴訟中的問題開展分析。再比如，開展行政訴訟監(jiān)督專項活動，是檢察機關(guān)堅持抓系統(tǒng)、系統(tǒng)抓，集中時間集中力量推進工作的重要方法?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第122條規(guī)定，“人民檢察院可以針對行政訴訟監(jiān)督中的普遍性問題或者突出問題，組織開展專項監(jiān)督活動”。專項監(jiān)督活動一直以來都是人民檢察院依職權(quán)開展訴訟監(jiān)督工作的一種方式。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》對此予以明確，為行政訴訟監(jiān)督工作今后開展專項監(jiān)督活動提供了明確的規(guī)范依據(jù)。

六、壓實辦案責任，不設復查程序

在修訂過程中，對于是否參照《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》相關(guān)規(guī)定增設復查程序，存在認識分歧。

根據(jù)行政訴訟法第101條和民事訴訟法第209條第2款規(guī)定，對行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件實行“一次審查”，抗訴權(quán)在上級檢察院。為便于當事人申請監(jiān)督，充分發(fā)揮再審檢察建議同級監(jiān)督優(yōu)勢，緩解行政裁判結(jié)果監(jiān)督工作中“倒三角”難題，提高監(jiān)督效率和效果，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》參照《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，確立了“同級受理”原則。多年實踐證明，“同級受理”原則基本符合檢察監(jiān)督工作實際。2014年最高人民檢察院《民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第二次座談會議紀要》第7條規(guī)定了當事人申請復查制度，作為“同級受理”原則的有益補充，力圖彌補“同級受理”原則下一律不允許民事案件當事人向上級人民檢察院申請復查的不合理之處。但該規(guī)定不適用于行政申訴復查案件?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第7條第（4）項規(guī)定，“人民檢察院已經(jīng)審查終結(jié)作出決定的”，不予受理。

本次修訂，沒有增設復查程序。主要出于以下考慮：一是行政案件與民事案件不同，法院審理前，不少行政案件經(jīng)過了行政復議程序，辦案周期更長。二是強化精細審查、精準監(jiān)督，將功夫下在審查過程中，努力使作出的不支持監(jiān)督申請決定經(jīng)得起法律和時間的檢驗。三是最高人民檢察院明確將化解行政爭議作為行政訴訟監(jiān)督的“牛鼻子”，對擬不支持監(jiān)督申請的行政案件壓實辦案單位化解行政爭議的責任，這比增設復查程序更有利于實現(xiàn)案結(jié)事了政和的目標，更有利于減少當事人訴累。四是不增設復查程序不會影響當事人合法權(quán)益的保護。如果在實質(zhì)性化解行政爭議中發(fā)現(xiàn)原不支持監(jiān)督申請決定確有錯誤的，檢察機關(guān)可依職權(quán)啟動監(jiān)督程序糾正錯誤。

七、單設對執(zhí)行活動監(jiān)督一章，完善執(zhí)行監(jiān)督程序

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第7章規(guī)定了“對行政案件執(zhí)行活動的監(jiān)督”，共8條。本次修訂，參照“兩高”關(guān)于民事執(zhí)行監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，增加向法院制發(fā)《說明執(zhí)行情況通知書》的規(guī)定，完善對法院執(zhí)行人員違法行為的監(jiān)督機制，將執(zhí)行監(jiān)督檢察建議決定程序修改為“應當經(jīng)檢察長批準或者檢察委員會決定”。參照《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》，設定受理執(zhí)行監(jiān)督申請的前置程序，即“根據(jù)法律規(guī)定可以提出異議、復議或者提起訴訟，當事人、利害關(guān)系人、案外人沒有提出異議、復議或者提起訴訟的，檢察機關(guān)不予受理?！蓖瑫r規(guī)定當事人有正當理由的、人民檢察院依職權(quán)辦理的案件不受限制，進一步完善檢察機關(guān)辦理執(zhí)行監(jiān)督案件程序。

修訂過程中，有的部門提出檢察機關(guān)監(jiān)督行政非訴執(zhí)行沒有法律依據(jù)。經(jīng)研究認為，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政執(zhí)行活動監(jiān)督的應有之意。主要理由有以下幾點：一是2014年修改行政訴訟法時，對行政執(zhí)行監(jiān)督作了原則性規(guī)定，給司法解釋留下空間。二是行政訴訟法第101條規(guī)定人民檢察院對行政案件執(zhí)行的監(jiān)督“本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”。民事訴訟法及司法解釋對執(zhí)行活動監(jiān)督有詳細規(guī)定，故人民檢察院對人民法院的行政案件執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督具有明確的法律依據(jù)。同時，最高人民法院執(zhí)行局編纂的《人民法院辦理執(zhí)行案件規(guī)范》第23章第6節(jié)“行政案件的執(zhí)行”部分，將行政案件的執(zhí)行明確劃分為對行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書、行政賠償調(diào)解書的執(zhí)行以及對行政機關(guān)作出的行政決定的執(zhí)行。因此，執(zhí)行監(jiān)督對象包括行政訴訟執(zhí)行和行政非訴執(zhí)行。三是中央有關(guān)文件和“兩高”共同下發(fā)的文件以及最高人民法院之前文件對檢察機關(guān)開展行政案件執(zhí)行活動監(jiān)督也有明確要求?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第21條使用了“人民法院行政執(zhí)行活動”的概念。2019年7月14日，中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強綜合治理從源頭切實解決執(zhí)行難問題的意見》（中法委發(fā)〔2019〕1號）明確要求“檢察機關(guān)要加強對民事、行政執(zhí)行包括非訴執(zhí)行活動的法律監(jiān)督，推動依法執(zhí)行、規(guī)范執(zhí)行?！?/p>

本次修訂《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，最高人民檢察院就此和有關(guān)機關(guān)通過征求意見、座談研討進一步凝聚了共識。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》重申了《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》關(guān)于行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容。

八、準確把握新舊規(guī)則銜接適用

《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第137條規(guī)定：“本規(guī)則自2021年9月1日起施行，《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》同時廢止。本院之前公布的其他規(guī)定與本規(guī)則內(nèi)容不一致的，以本規(guī)則為準?！痹谛屡f規(guī)則銜接適用方面，要注意把握以下幾點：

一是人民檢察院在2021年9月1日以前受理但尚未辦結(jié)的行政訴訟監(jiān)督案件，適用《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》繼續(xù)辦理;已經(jīng)依照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》完成的程序事項，仍然有效。二是《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第29條第2款新增對不服上級人民法院復議裁定、決定的申請監(jiān)督案件的受理規(guī)定。對于人民檢察院在2021年9月1日以前受理但尚未辦結(jié)的前述行政訴訟監(jiān)督案件，原辦理的下級人民檢察院可以依照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第29條第2款、第42條第2款的規(guī)定移送上級人民檢察院辦理。上級人民檢察院對下級人民檢察院移送的案件不再交由下級人民檢察院辦理。三是軍事檢察院等專門人民檢察院受理、辦理行政訴訟監(jiān)督案件適用《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》。同時，可以結(jié)合履行軍事行政訴訟監(jiān)督等職責實際，根據(jù)《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》精神制定有關(guān)規(guī)定，報最高人民檢察院批準后施行。