李世東

(國家林業(yè)和草原局退耕還林還草工程管理中心 北京 100714)

退耕還林還草是中共中央、國務(wù)院在世紀之交著眼中華民族長遠發(fā)展和國家生態(tài)安全作出的重大決策，是 “兩山”理念的生動實踐。1999年開始實施前一輪退耕還林，2014年啟動實施新一輪退耕還林還草。截至2020年，中央財政已累計投入5 353億元，在25個省 (區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的2 435個縣實施退耕還林還草3 480萬hm2，其中退耕地還林還草1 420萬hm2、荒山荒地造林1 753萬hm2、封山育林307萬hm2，占同期全國重點工程造林總面積的40%，有4 100萬農(nóng)戶、1.58億農(nóng)民直接受益，工程建設(shè)取得了巨大成效[1]。2020年是習近平總書記 “綠水青山就是金山銀山”理念提出15周年，也是 “十三五”收官、實現(xiàn)全面小康之年。在謀劃 “十四五”、開啟現(xiàn)代化新征程的關(guān)鍵時刻，退耕還林還草面臨著全新的形勢。新形勢需要新思路，新思路需要新格局。只有進一步明確思路，開拓創(chuàng)新，退耕還林還草這一世界著名生態(tài)工程才能為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、構(gòu)建人類命運共同體作出更大貢獻。

1 退耕還林還草面臨的新形勢

1.1 從全球形勢看，保護與發(fā)展面臨雙重壓力

大規(guī)模退耕還林還草為增加森林覆蓋、參與全球生態(tài)治理作出了重大貢獻。20年來，退耕還林還草為確保我國在全球森林面積和蓄積不斷減少的情況下連續(xù)多年保持 “雙增長”和人工林保存面積長期處于世界首位作出了重要貢獻，推動我國提前實現(xiàn)了 《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》確立的 “到2030年實現(xiàn)全球土地退化零增長”目標。據(jù)NASA在2019年發(fā)布的研究結(jié)果，新世紀以來中國綠色面積凈增長量和凈增長率均排名全球首位，綠色面積凈增長占全球凈增長總面積的25%，相當于俄羅斯、美國和澳大利亞之和，其中植樹造林占比達42%[2-3]。根據(jù)同期數(shù)據(jù)推算，退耕還林還草貢獻了全球綠色凈增長面積的4%以上。2019年2月，《自然》發(fā)表文章，對我國實施的退耕還林及在應(yīng)對氣候變化中所取得的進展作了詳細介紹，呼吁全球?qū)W習中國的經(jīng)驗。美國科學院院士、斯坦福大學教授格蕾琴·戴利通過長期深入研究后指出，中國的退耕還林是一個極大的創(chuàng)新項目，解決了2個至關(guān)重要的問題:一是保護環(huán)境和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，二是為農(nóng)村貧困人口提供致富機遇。她認為，退耕還林已經(jīng)在中國取得了顯而易見的成效，其他國家應(yīng)重視并學習中國的經(jīng)驗，將中國當成一面鏡子[4-5]。

發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)是全球兩大熱點問題。對于發(fā)展中國家來說，經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)尤其迫切和艱巨。樹立尊重自然、順應(yīng)自然與保護自然的生態(tài)文明理念，加快生態(tài)修復(fù)和保護也尤為迫切。2020年，新冠疫情突然暴發(fā)，波及范圍之廣、持續(xù)時間之長、輻射影響之深，全球空前，歷史罕見!在以習近平同志為核心的中共中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過全國人民眾志成城、艱苦卓絕的努力，我國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，經(jīng)濟和社會活動全面重啟，但疫情仍在全球肆虐。這場疫情使全球經(jīng)濟按下 “暫停鍵”，國際形勢劇烈波動、全球經(jīng)濟恢復(fù)緩慢，中國經(jīng)濟也受到嚴重沖擊。新冠疫情在全球蔓延暴發(fā)以來，至少有13個國家采取了限制糧食出口的措施，很多國家加大了糧食儲備，糧食安全成為社會輿論焦點，引發(fā)國民對 “吃飯”問題的擔憂，社會各界都更加重視保護耕地和禁止糧食浪費。隨著經(jīng)濟下行和糧食安全雙重壓力的疊加，生態(tài)建設(shè)空間和投入必然受到影響，作為生態(tài)修復(fù)重要舉措的退耕還林還草也必然受到一定程度沖擊。面對百年未有之大變局的外部環(huán)境，特別是新冠疫情的影響，今后退耕還林還草不但要肩負起更高質(zhì)量的生態(tài)保護修復(fù)重任，還要肩負起更高效益的促進發(fā)展重任，以滿足經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新需求。

1.2 從我國形勢看，機遇與挑戰(zhàn)并存

退耕還林還草作為大規(guī)模國土綠化的重要載體，實施以來國土綠化進程明顯加快，林草植被得以大幅度增加，工程區(qū)森林覆蓋率平均提高超過4個百分點，一些地區(qū)提高十幾個甚至幾十個百分點，綠色空間不斷延伸。通過實施退耕還林還草，長江、黃河中上游等大江大河流域及重要湖庫周邊水土流失狀況明顯改善，北方地區(qū)土地沙化和西南地區(qū)石漠化得到有效遏制，野生動物棲息環(huán)境得到有效修復(fù)，生物多樣性得以保護和加強。2020年最新監(jiān)測評估結(jié)果顯示，全國退耕還林每年產(chǎn)生的生態(tài)效益總價值量達1.42萬億元，經(jīng)濟效益0.26萬億元，社會效益0.73萬億元，合計2.41萬億元，相當于退耕還林還草工程20多年來國家總投入的4倍多[6]，為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)新時期精準脫貧、優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)方式作出了突出貢獻。

當前，我國正處于 “兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，我們既要全面建成小康社會，又要乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。發(fā)展階段變了、發(fā)展環(huán)境變了，社會需求也隨之變化。我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段， “十四五”時期要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，這是中共十九屆五中全會作出的科學判斷?！笆奈濉睍r期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，包括在質(zhì)量效益明顯提升的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、生態(tài)安全屏障更加牢固、城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善、脫貧攻堅成果鞏固拓展等。生態(tài)保護修復(fù)的主要任務(wù)是提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。這就要求我們必須把退耕還林還草放在當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大局和變局中去考量，處理好生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、精準脫貧與鞏固脫貧成果、實現(xiàn)全面小康與開啟現(xiàn)代化新征程的關(guān)系。這就意味著，新的形勢向退耕還林還草提出了新的更高要求。今后，退耕還林還草必須走高質(zhì)量發(fā)展道路，通過高質(zhì)量建設(shè)、高水平管理，切實做到生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益同步提升，最終實現(xiàn)成果高效益。這是新形勢給我們提出的新課題，如何理解好、把握好、解答好，為國家和人民交出一份滿意的答卷，對我們來說既是機遇，又是挑戰(zhàn)。

1.3 從系統(tǒng)自身看，慣性與創(chuàng)新相互沖突

按照制度經(jīng)濟學理論，人類社會中的技術(shù)演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑，無論是好還是壞，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。20年來，退耕還林還草已經(jīng)形成了一套比較完善的管理方法和運行機制，并在建設(shè)管理中發(fā)揮了積極作用，取得了良好的效果[7-11]。當前，我國已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，推動高質(zhì)量發(fā)展是黨中央的新要求，也是各級政府和廣大退耕農(nóng)戶對退耕還林還草提出的新要求。退耕還林還草工作要與時俱進、不斷創(chuàng)新，努力適應(yīng)這個新要求?，F(xiàn)在情況變了，退耕還林還草一年推進上百萬公頃甚至數(shù)百萬公頃的時代已經(jīng)過去，由更多注重數(shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量效益，過去延續(xù)下來的管理方法和運行機制是退耕還林還草大規(guī)模、高速度階段的產(chǎn)物，很多已經(jīng)不能適應(yīng)新階段、新目標的要求。因循守舊易，開拓創(chuàng)新難?？朔窂揭蕾?，大膽開拓創(chuàng)新，是實現(xiàn)退耕還林還草向更高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。這就要求我們摒棄舊有思維和行為方式，針對發(fā)展中遇到的新問題，在轉(zhuǎn)變工作內(nèi)容和方式上下功夫。緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展這一主題，在發(fā)展思路、政策體系、標準統(tǒng)計、績效考核、文化建設(shè)等方面提出新思路、拿出新舉措、取得新進展。

2 什么是退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展

高質(zhì)量發(fā)展是時代之需。推動高質(zhì)量發(fā)展，是以習近平同志為核心的黨中央審時度勢、把握時機作出的重大戰(zhàn)略決策。推動高質(zhì)量發(fā)展既是一項長期、曲折、艱巨的系統(tǒng)性工程和歷史性任務(wù)，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。

2.1 高質(zhì)量發(fā)展的由來及內(nèi)涵

中共十九大作出 “中國特色社會主義進入了新時代，我國經(jīng)濟發(fā)展也進入了新時代”的重大論斷，指出新時代我國發(fā)展的基本特征，就是已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2018年9月20日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議，審議通過了《關(guān)于推動高質(zhì)量發(fā)展的意見》。會議指出，推動高質(zhì)量發(fā)展是今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求，要加快創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，協(xié)調(diào)建立高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價和政績考核辦法；要抓緊研究制定制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等重點領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展政策，把維護人民群眾利益擺在更加突出位置，帶動引領(lǐng)整體高質(zhì)量發(fā)展。2018年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于推動高質(zhì)量發(fā)展的意見》，為我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展作出了頂層設(shè)計。

高質(zhì)量發(fā)展，意味著高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的配置、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的收入分配和高質(zhì)量的經(jīng)濟循環(huán)。推動高質(zhì)量發(fā)展，既是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，更是遵循經(jīng)濟規(guī)律發(fā)展的必然要求。推動高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持以人民為中心，堅持發(fā)展是第一要務(wù)、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先。

中共十九屆五中全會在深入分析我國發(fā)展環(huán)境面臨的深刻復(fù)雜變化后，作出了我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢顯著、經(jīng)濟長期向好、社會大局穩(wěn)定，同時我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出、重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨、創(chuàng)新能力不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的基本判斷；提出了以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加快構(gòu)建新發(fā)展格局的新要求。以此為核心，全會審議通過的 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，更是對提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性作出了明確安排部署，為 “十四五”林業(yè)草原和退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展提供了行動指南。

2.2 林業(yè)草原高質(zhì)量發(fā)展的目標任務(wù)

2019年2月，國家林業(yè)和草原局印發(fā) 《關(guān)于促進林草產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從合理利用林草資源、高質(zhì)量發(fā)展林草產(chǎn)業(yè)的角度出發(fā)，提出了 “大力培育和合理利用林草資源，充分發(fā)揮森林和草原生態(tài)系統(tǒng)多種功能，促進資源可持續(xù)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，有效增加優(yōu)質(zhì)林草產(chǎn)品供給”的基本思路，明確了相應(yīng)的目標任務(wù)和工作舉措。

2019年3月，國家林業(yè)和草原局印發(fā) 《林業(yè)草原高質(zhì)量發(fā)展配套細則》，提出了林草高質(zhì)量發(fā)展的基本思路:在指導(dǎo)思想上要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持穩(wěn)中求進總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進 “五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進 “四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以推動林業(yè)草原高質(zhì)量發(fā)展為主線，以建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國為總目標，以滿足人民美好生活需要為總?cè)蝿?wù)，認真踐行新發(fā)展理念和綠水青山就是金山銀山理念，全面深化林業(yè)草原改革，切實加強生態(tài)保護修復(fù)，大力發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)，推動林業(yè)草原發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。在基本原則上要堅持尊重規(guī)律，科學修復(fù)；堅持統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)治理；堅持政府主導(dǎo)，多方協(xié)作。在發(fā)展目標上，到2020年，林業(yè)草原現(xiàn)代化水平和發(fā)展質(zhì)量效益明顯提升，生態(tài)環(huán)境總體改善，生態(tài)安全屏障基本形成；到2035年，初步實現(xiàn)林業(yè)草原現(xiàn)代化，生態(tài)狀況根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)。10項主要任務(wù)包括深化林業(yè)草原重點領(lǐng)域改革，著力提升大規(guī)模國土綠化、森林生態(tài)系統(tǒng)、草原生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，著力提升野生動植物及生物多樣性保護水平，著力提升以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)管理水平，著力提升林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，著力提升林業(yè)草原對外開放水平。 《指導(dǎo)意見》和 《配套細則》是退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的基本遵循。

2.3 退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展要解決的問題

推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展，必須首先搞清楚什么是退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展，明確目標任務(wù)和發(fā)展方向。退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展，就是要告別以往更多注重數(shù)量和規(guī)模的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)為追求質(zhì)量和效益全面提升的發(fā)展模式，著力解決退耕還林還草質(zhì)量、效益不高的問題，實現(xiàn)由 “大寫意的山水畫”到 “精雕細琢的工筆畫”的轉(zhuǎn)變。

退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展就是要努力實現(xiàn)“三高”:建設(shè)高質(zhì)量，成果高效益，管理高水平。實現(xiàn)這 “三高”，就是全面落實 “退得下、還得好、能致富、不反彈”的建設(shè)目標，確保應(yīng)退盡退、持續(xù)高效、生態(tài)惠民。一是建設(shè)高質(zhì)量，就是退耕還林還草建設(shè)全過程的高質(zhì)量，從選擇優(yōu)良且適宜的種子苗木開始，到用科學的植被配置模式、恢復(fù)方式和技術(shù)手段去種植，再到科學經(jīng)營和管護林草資源。二是成果高效益，就是生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能完善，產(chǎn)品供給豐富多樣，林草及相關(guān)產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達，退耕農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長，退耕文化軟實力大幅提升，退耕還林還草的生態(tài)、經(jīng)濟、社會等綜合效益顯著提高。三是管理高水平，就是實現(xiàn)管理的信息化、科學化、制度化，高標準、高起點建立退耕還林還草綜合信息管理平臺，對工程建設(shè)實行全方位、全過程科學有效規(guī)范監(jiān)管，通過高水平、現(xiàn)代化的管理，確保退耕還林還草高質(zhì)高效推進。

3 為什么要推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展

3.1 適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)的必然選擇

20多年來，退耕還林還草總規(guī)模達3 480萬hm2，退出耕地1 420萬hm2，生態(tài)效益和經(jīng)濟社會效益顯著，為全球增綠作出了巨大貢獻。順應(yīng)當前我國發(fā)展環(huán)境的深刻變化，順應(yīng)發(fā)展新常態(tài)的客觀需要，退耕還林還草大規(guī)模推進階段已經(jīng)結(jié)束，必然轉(zhuǎn)向質(zhì)量優(yōu)先、適度規(guī)模的高質(zhì)量發(fā)展階段。這就需要我們科學應(yīng)變、主動應(yīng)變，抓住機遇，完善政策體系，建立長效機制，以全面提升質(zhì)量效益為主題，從根本上推動退耕還林還草可持續(xù)發(fā)展。

3.2 順應(yīng)我國社會主要矛盾變化的歷史必然

我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡不充分就是發(fā)展質(zhì)量不高的直接表現(xiàn)。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，老百姓過去盼溫飽，現(xiàn)在盼環(huán)保，過去 “求生存”，現(xiàn)在 “求生態(tài)”，人民群眾對干凈的水、清新的空氣、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境等要求越來越高，迫切需要更平衡、更充分的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。人們對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的新需求，既是對退耕還林還草質(zhì)量提出的更高要求，也是推動退耕還林還草事業(yè)發(fā)展的新動力。退耕還林還草要更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，就必須推動高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 踐行 “兩山”理念的必然要求

退耕還林還草20多年來，許多溝壑縱橫的山坡地長滿了郁郁蔥蔥的林木，許多泥沙俱下的河流變得清澈見底，人們從 “越墾越窮”的惡性循環(huán)中走出，邁上了 “青山綠水”的良性發(fā)展之路。但是，一些地方 “綠水青山”尚未真正變成 “金山銀山”，鞏固發(fā)展退耕還林成果任務(wù)依然艱巨，提高質(zhì)量效益成為當前面臨的主要課題。對于生態(tài)建設(shè)，習近平總書記始終強調(diào)要堅持久久為功，馳而不息；進則全勝，不進則退。目前，退耕政策補助陸續(xù)到期，鞏固成果面臨新的挑戰(zhàn)。如果已有建設(shè)成果都保不住，勢必影響黨中央、國務(wù)院推動退耕還林還草的決心，勢必影響廣大干部群眾持續(xù)推進工程建設(shè)的信心。只有大力推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展，才能加快實現(xiàn) “兩山轉(zhuǎn)化”，這也是鞏固退耕還林還草成果、實現(xiàn)退耕還林還草可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

3.4 實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的迫切需要

退耕還林還草主要分布在我國的中西部偏遠地區(qū)、山區(qū)和沙區(qū)，是我國貧困人口相對集中地區(qū)，這些地區(qū)一直是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的重點和難點。退耕還林還草通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快了產(chǎn)業(yè)脫貧；通過移民騰退耕地還林還草，助力了易地搬遷脫貧；通過錢糧直補，實現(xiàn)了生態(tài)補償脫貧；通過退耕還林還草技能培訓(xùn)，促進了教育脫貧；通過生態(tài)護林員的選聘，嘗試了社保脫貧。退耕還林還草成為脫貧攻堅 “五個一批”的好幫手和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵之舉。2020年是我國脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年，退耕還林還草有效助推了精準脫貧，但脫貧摘帽不是終點，脫貧成果仍需鞏固，鄉(xiāng)村振興亟待加力。只有大力推動高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮退耕還林還草的獨特優(yōu)勢，通過壯大特色產(chǎn)業(yè)基地，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺；通過改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)宜居；通過密切干群關(guān)系，實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明；通過民主管理，實現(xiàn)治理有效；通過持續(xù)穩(wěn)定增加退耕農(nóng)戶收入，實現(xiàn)生活富裕，才能讓老百姓挑著 “金扁擔”干活，才能讓退耕還林還草這項德政工程、民生工程發(fā)揮更大作用，為鄉(xiāng)村振興作出更大貢獻。

4 怎樣推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展

實現(xiàn)退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展，首先要理順退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的總體思路，其次要完善治理體系，最后要提升治理能力，推動人與退耕還林還草事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.1 理順治理思路，明確退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展總體要求

按照中央及林業(yè)草原高質(zhì)量發(fā)展的總體要求，新時代推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的基本思路是:以習近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，深入踐行 “綠水青山就是金山銀山”理念，推動退耕還林還草質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，以高質(zhì)量發(fā)展為主題，以提升綜合效益為目標，因地制宜、分區(qū)施策、分類指導(dǎo)，堅持不懈開展退耕還林還草，優(yōu)化國土空間利用格局，為促進人與自然和諧共生、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國作出更大貢獻。

退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展目標是:到2025年，初步建立起退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價和政績考核體系，退耕還林還草發(fā)展質(zhì)量效益得到提升，退耕還林還草成果得到進一步鞏固，工程區(qū)生態(tài)環(huán)境得到進一步改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效調(diào)整，生態(tài)惠民得到明顯體現(xiàn)；到2035年，建立起退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的完整治理體系，需要生態(tài)修復(fù)的耕地應(yīng)退盡退，已有成果得到切實鞏固，質(zhì)量效益明顯提升，建立起穩(wěn)定的林草生態(tài)系統(tǒng)，工程區(qū)生態(tài)狀況根本好轉(zhuǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益顯著，推動美麗中國基本建成[12-13]。

1)在基本定位上，退耕還林還草要實現(xiàn)由階段性的工程建設(shè)向退耕還林還草事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。一部人類文明史，就是一個人與土地的關(guān)系史。從原始社會末期起，隨著人口的快速增長，人們開始了逐步毀林開荒耕種，直至今天。1998年特大洪災(zāi)后，黨中央、國務(wù)院決定實施退耕還林；2014年又啟動實施新一輪退耕還林還草。退耕還林還草是人類文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，隨著科技的進步、人口增長趨緩并達到峰值，人類對糧食的需求和對耕地的依賴程度將逐步下降，退耕還林還草將是一個長期的事業(yè)。如今，我國糧食安全已經(jīng)從追求 “吃得飽”向 “吃得好”轉(zhuǎn)變，審視糧食安全的視角已經(jīng)逐步從糧食安全轉(zhuǎn)向食物安全，在確保 “谷物基本自給、口糧絕對安全”的基礎(chǔ)上，需要不斷拓展食物來源，而退耕還林還草在這方面能有較大的作為。退耕還林還草是一項長期的事業(yè)，是山水林田湖草系統(tǒng)治理和生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)的重要措施。退耕還林還草本身，不僅只是退耕和還林還草的過程，而且還有長期鞏固成果、持續(xù)發(fā)揮效益的過程。在推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的定位上，要實現(xiàn)由具有時空邊界的生態(tài)工程建設(shè)向退耕還林還草事業(yè)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，向保障國土生態(tài)安全的重要手段和持續(xù)舉措轉(zhuǎn)變。

2)在發(fā)展方式上，退耕還林還草要實現(xiàn)從規(guī)模數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。耕地是我國最為寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，關(guān)系14億人的吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。前一輪和新一輪退耕還林還草共在耕地上造林種草1 420萬hm2，約占我國耕地總面積的1/10。實施退耕還林還草，黨中央、國務(wù)院下了很大決心，有關(guān)部門給予了大力支持，這在我們這個人口眾多的大國是很不容易的。退耕還林還草盡管為優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境、促進 “三農(nóng)”問題的解決等作出了巨大貢獻，但為了端牢14億人口的飯碗，必須守住耕地這個根基，退耕面積不可能再像以前一樣達到每年上百萬公頃甚至幾百萬公頃的規(guī)模。面對新冠疫情和新的國際形勢，黨中央、國務(wù)院更加重視耕地保護以及耕地 “非農(nóng)化”“非糧化”的問題。因此，面對新的形勢，退耕還林還草要由大規(guī)模推進轉(zhuǎn)變到高質(zhì)量發(fā)展上來，在抓好新增任務(wù)高質(zhì)量完成的同時，重點抓好已有退耕還林還草成果的提質(zhì)增效，各級林草部門要轉(zhuǎn)變工作思路、建設(shè)內(nèi)容、管理方式和組織方法，盡快適應(yīng)退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的新要求。

3)在發(fā)展目標上，退耕還林還草要由注重單一生態(tài)功能向多功能、多效益轉(zhuǎn)變。退耕還林還草盡管發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益，每年產(chǎn)生1.4萬多億元的生態(tài)價值，但經(jīng)濟功能、社會功能仍發(fā)揮不足。退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展，就是要在繼續(xù)適度規(guī)模推進的基礎(chǔ)上，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，豐富并優(yōu)化產(chǎn)品供給，更好滿足人民群眾在生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化等方面日益增長的需要。在生態(tài)功能方面，要體現(xiàn)為社會和自然提供支持、調(diào)節(jié)、供給服務(wù)，發(fā)揮保育土壤、養(yǎng)分固持、涵養(yǎng)水源、固碳釋氧、凈化大氣、森林防護、維護生物多樣性等功能；在經(jīng)濟功能方面，要體現(xiàn)以退耕還林還草形成的各類資源 (包括實物資源和生態(tài)、景觀等非實物資源)為對象或依托，形成的第一、二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值和收益；在社會功能方面，要體現(xiàn)建設(shè)成果對退耕農(nóng)戶和工程區(qū)社會發(fā)展所產(chǎn)生的影響，包括發(fā)展社會事業(yè)、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、完善社會服務(wù)功能、促進社會組織發(fā)展等。

4)在遵循原則上，退耕還林還草要始終堅持新發(fā)展理念。一是堅持綠色發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先。綠色發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展中國化的理論創(chuàng)新。退耕還林還草首先要堅持綠色發(fā)展，保持 “生態(tài)優(yōu)先”的初心，將 “生態(tài)優(yōu)先”融入退耕還林還草工作的全過程，努力滿足人民群眾對清新空氣、干凈飲水、優(yōu)美環(huán)境的強烈需求。二是堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，持續(xù)高效。協(xié)調(diào)發(fā)展是山水林田湖草系統(tǒng)治理的必然選擇。退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展既要注重與耕地保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等外部系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，也要注重內(nèi)部的因地制宜、科學綠化以及生態(tài)與經(jīng)濟等的協(xié)調(diào)，注重發(fā)展的整體效能，增強可持續(xù)發(fā)展能力。三是堅持創(chuàng)新發(fā)展，激活動力。必須把創(chuàng)新擺在退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論、制度、科技、文化等各方面創(chuàng)新；理論創(chuàng)新是先導(dǎo)，制度創(chuàng)新是保障，科技創(chuàng)新是基礎(chǔ)，文化創(chuàng)新是根本，四大創(chuàng)新要同時 “發(fā)力”、一起 “給力”，為工程建設(shè)注入生機活力，形成更多新的增長點、增長極。四是堅持開放發(fā)展，全民共建。退耕還林還草要提高對內(nèi)對外開放的質(zhì)量和發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動性，開創(chuàng)開放、包容、普惠、共贏的新格局；要緊緊抓住我國新一輪產(chǎn)業(yè)變革和資本相對充裕的重大機遇，大力吸引社會資本、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)參與工程建設(shè)，以開放發(fā)展促進全民共建、合作共贏。五是堅持共享發(fā)展，生態(tài)惠民。堅持退耕還林還草共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的政策和制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進。必須將生態(tài)惠民作為退耕還林還草的基點，既要生產(chǎn)高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品，讓全體人民能從中受益；還要讓廣大退耕農(nóng)民得到應(yīng)有的回報，享受到改革發(fā)展的成果，促進全體人民共同富裕。

5)在工作方法上，退耕還林還草要因地制宜、分區(qū)施策、分類指導(dǎo)。退耕還林還草自1999年開始實施以來，前后歷經(jīng)20多年，有的樹已經(jīng)成材，有的才剛剛種上。因此，推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展要科學規(guī)劃、分類指導(dǎo):一是對前一輪退耕還林還草，重點是鞏固好已有成果，一方面對有提升潛力的存量林分著力提質(zhì)增效，努力將 “綠水青山”打造成 “金山銀山”；同時，爭取對前一輪政策補助到期的純生態(tài)林，完善接續(xù)補助政策，建立長效機制，調(diào)動退耕農(nóng)民管林護林的積極性。二是對新一輪退耕還林還草，重點是要爭取完善補助政策，鞏固退耕還林還草和脫貧攻堅成果。三是對今后退耕還林還草，重點是在摸清底數(shù)和發(fā)展空間基礎(chǔ)上，實行 “退還補管”緊密結(jié)合。 “退”就是對各類需要退耕還林還草的耕地爭取做到應(yīng)退盡退，合理利用國土空間，實現(xiàn) “兩山”融合、空間互補； “還”就是喬灌草有機結(jié)合，實行山水林田湖草系統(tǒng)治理，還出綠水青山；“補”就是爭取完善退耕還林還草補助政策，發(fā)揮調(diào)動各方面的積極性； “管”就是中央、地方、群眾齊抓共管，保障退耕還林還草的高水平、高質(zhì)量、高效益。

6)在關(guān)系把握上，退耕還林還草要處理好幾大關(guān)系。第一，正確把握總體謀劃與久久為功的關(guān)系。在我國這樣一個地域范圍廣闊、經(jīng)濟體量巨大、人口規(guī)模龐大的國家，推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展任重道遠。我們必須保持戰(zhàn)略定力，統(tǒng)籌做好推動高質(zhì)量發(fā)展的頂層設(shè)計和總體謀劃，正確把握實現(xiàn)長遠目標和做好當前工作之間的關(guān)系，堅持久久為功，發(fā)揚釘釘子精神，把退耕還林還草各項工作做好做實。第二，正確把握整體推進與重點突破的關(guān)系。推動高質(zhì)量發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，要運用系統(tǒng)論的方法，按照退耕還林還草的總體規(guī)劃，推動退耕還林還草各項工作全面發(fā)展。同時，要善于厘清退耕還林還草的主要矛盾和矛盾的主要方面，搞好重點區(qū)域、重點環(huán)節(jié)、重點舉措的突破，推動整體工作再上新臺階。第三，正確把握維護政策和培育新動能的關(guān)系。發(fā)展動力決定著退耕還林還草的發(fā)展速度、效能和可持續(xù)性。推動高質(zhì)量發(fā)展必須大力創(chuàng)新機制，著力培育壯大新動能，促進新舊動能加快接續(xù)轉(zhuǎn)換。要加快創(chuàng)新步伐，向先進科技要動力。要改革發(fā)展方式，推動形成市場決定要素配置的機制，吸引社會力量參與退耕還林還草。第四，正確把握退耕還林還草與耕地保護的關(guān)系。退耕還林還草與耕地保護是辯證統(tǒng)一的。實踐證明，科學有計劃地實施退耕還林還草不會威脅國家糧食安全，還可以修復(fù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置，提高糧食單產(chǎn)和復(fù)種指數(shù)，發(fā)展木本糧油、干鮮果品和畜牧業(yè)，保障和提高全國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。決不能把退耕還林還草與耕地保護割裂開來，要堅持在退耕中保護耕地，嚴格按照國務(wù)院批準的地類和規(guī)模退耕，決不能退質(zhì)量較好、糧食產(chǎn)量較高的耕地，不能觸碰耕地保護的紅線；在耕地保護中適度退耕，對水土流失和風沙危害、石漠化、土地污染嚴重的耕地逐步有計劃地退耕還林還草，促進耕地休養(yǎng)生息，推進生態(tài)文明建設(shè)。第五，正確把握維護公平與講求效率的關(guān)系。退耕還林還草發(fā)揮的生態(tài)效益是典型的效益外溢產(chǎn)品，如何處理好公平和效率的關(guān)系，是我們必須解決好的關(guān)鍵問題。必須著力解決退耕農(nóng)民經(jīng)濟收入差距較大的問題，使退耕農(nóng)民獲得社會平均收益，使生態(tài)建設(shè)成果更多更公平地惠及廣大退耕農(nóng)民。這樣不僅有利于激發(fā)各種生產(chǎn)要素特別是退耕農(nóng)民的積極性，擴大中等收入群體，而且有利于提升全社會購買力，創(chuàng)造更大規(guī)模市場，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更高質(zhì)量、更可持續(xù)發(fā)展[14-19]。

4.2 完善治理體系，推進退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展

構(gòu)建適應(yīng)新時代新要求的退耕還林還草治理體系，不僅是退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，也是其重要支撐。

4.2.1 作好頂層設(shè)計，建立高質(zhì)量的政策體系

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域?！表攲釉O(shè)計是退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的總體構(gòu)想。作好退耕還林還草頂層設(shè)計，要運用系統(tǒng)論的方法，從全局角度，對退耕還林還草的各方面、各層次、各要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃，集中有效資源，實現(xiàn)退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的目標。要及時關(guān)注并積極參與國土 “三調(diào)”、國土空間規(guī)劃、國土生態(tài)空間規(guī)劃和 “三區(qū)三線”劃定等相關(guān)工作，依據(jù)國土 “三調(diào)”結(jié)果，全面查清需要退耕地類、面積、分布，確保數(shù)據(jù)真實性、準確性。統(tǒng)籌考慮退耕還林還草與耕地保護，在保障國家耕地需求和糧食安全的情況下，結(jié)合鄉(xiāng)村振興、推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、新時代推進西部大開發(fā)形成新格局等國家戰(zhàn)略，與 “雙重”規(guī)劃有機銜接，科學編制退耕還林還草中長期發(fā)展規(guī)劃，從根本上解決退什么地、退多少、怎么退的問題，保障工程健康有序推進。規(guī)劃不僅要考慮規(guī)模的問題，更要考慮鞏固成果、提高質(zhì)量效益的問題。

完善的政策體系是穩(wěn)步推進退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。退耕還林還草政策主要包括用地政策、建設(shè)補助政策、生態(tài)效益補償政策和相關(guān)配套政策。要協(xié)調(diào)有關(guān)部門落實退耕規(guī)模和地塊、完善補助政策，最大限度地激發(fā)方方面面投身退耕還林還草的積極性；對政策補助到期的退耕還生態(tài)林特別是國家重點生態(tài)功能區(qū)和集中連片特困地區(qū)的生態(tài)林，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，可以給予特殊的生態(tài)補償，讓廣大退耕農(nóng)戶享受到國家改革開放和生態(tài)建設(shè)帶來的紅利，增強管林、護林的積極性。堅持退耕還林還草屬中央和地方共同事權(quán)，要在努力爭取更多中央政策支持的同時，充分發(fā)揮地方政府的主觀能動性，不斷完善退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的政策措施。打破固有的建設(shè)機制，整合各類資金、拓寬投資渠道，吸引融資資本、社會資本進入退耕還林還草領(lǐng)域，注入更多市場經(jīng)濟元素，逐步建立系統(tǒng)完整、權(quán)責明晰、科學規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的投入機制，形成全社會關(guān)注、全民動員、多元經(jīng)濟主體參與建設(shè)的新格局。

4.2.2 加強系統(tǒng)治理，開展高質(zhì)量的建設(shè)

一是良種壯苗。加大鄉(xiāng)土樹種草種培育力度，提倡訂單育苗、就近育苗，優(yōu)先使用良種壯苗，并注意種苗的優(yōu)良品種、適生種源及調(diào)運范圍，堅決避免有苗就栽、有種就播。加強種苗市場監(jiān)管，嚴禁使用無證、無簽、質(zhì)量不合格及帶有重大有害生物的林草種苗。二是科學栽植。絕不能只顧退耕還林還草任務(wù)的分配下達和檢查驗收兩頭，而不顧工程的實施過程。按照新修訂的 《退耕還林還草作業(yè)設(shè)計辦法》扎實做好作業(yè)設(shè)計，不能邊施工邊設(shè)計、先施工后設(shè)計，充分發(fā)揮作業(yè)設(shè)計的指導(dǎo)作用。尊重自然規(guī)律，因地制宜，科學選擇樹草種。根據(jù)當?shù)氐乃疅釛l件，合理選擇、配置喬灌草及初植密度，打造多元共生的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。積極選用本土化、多樣化的樹種，大力營造混交林，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。發(fā)展經(jīng)濟林要統(tǒng)籌考慮當?shù)亓⒌貤l件、市場需求、農(nóng)民經(jīng)營水平和農(nóng)民意愿等因素，防止長官意志和形式主義，切忌不顧實際地一哄而上。加強對退耕農(nóng)戶的技術(shù)培訓(xùn)，提倡專業(yè)隊、專業(yè)合作社造林種草，實行集約化、規(guī)?；?、標準化經(jīng)營，提高退耕還林還草的質(zhì)量效益。三是精心管護經(jīng)營。保障建設(shè)質(zhì)量，不能重栽輕管或只栽不管。按照《退耕還林條例》的規(guī)定，縣級人民政府應(yīng)當建立退耕還林植被管護制度，落實管護責任；退耕還林者應(yīng)當履行管護義務(wù)?？h、鄉(xiāng)、村和退耕農(nóng)戶要各負其責，切實抓好退耕還林還草的管護經(jīng)營，確保植一片、活一片、成一片。

4.2.3 加快推進“三化”，實現(xiàn)高質(zhì)量的管理

實行信息化、科學化、制度化管理，嚴格把控工程建設(shè)全過程，是退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。一是用信息化推動管理高質(zhì)量。退耕還林還草是我國乃至全世界涉及面最廣、政策性最強、群眾參與程度最高、工作程序最為復(fù)雜的生態(tài)建設(shè)工程，信息量巨大。退耕還林還草信息化盡管有了一定的基礎(chǔ)，但適應(yīng)不了高質(zhì)量發(fā)展的要求。要加強信息技術(shù)在退耕還林還草管理中的應(yīng)用，加強信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立退耕還林還草信息系統(tǒng)，實現(xiàn)國家、省、市、縣4級聯(lián)網(wǎng)，進一步完善網(wǎng)絡(luò)辦公系統(tǒng)，提升工程管理效率。需要強調(diào)的是，將退耕地塊落實到全國土地調(diào)查和年度變更調(diào)查成果現(xiàn)狀圖上，做到實地與圖上一致，全部實現(xiàn)上圖入庫管理，是國務(wù)院及有關(guān)部門對新一輪退耕還林還草提出的要求，也是新一輪退耕還林還草任務(wù)落實的重點和難點，是一道繞不過去的坎。要克服慣性思維，改變工作方式，適應(yīng)各類自然資源統(tǒng)一管理的要求，積極配合自然資源部門做好上圖入庫工作。將關(guān)口前移，在作業(yè)設(shè)計前做好上圖入庫，避免施工驗收后再上圖入庫出現(xiàn)的各種問題。加強與自然資源部門的溝通銜接，利用第三次全國土地調(diào)查成果，推進新一輪退耕還林還草矢量化管理，提升工程管理水平。二是用科學化推動管理高質(zhì)量。為推進退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)大力引導(dǎo)各地推廣應(yīng)用新技術(shù)、新品種、新模式、營造混交林等先進實用技術(shù)模式，實行科學造林。結(jié)合各地實際，推廣應(yīng)用涇流林業(yè)、蘸根、深栽、覆膜、生根粉、菌根劑、保水劑等實用技術(shù)和新產(chǎn)品，提高造林成活率、保存率和林木生長量。加強對前一輪退耕還林低效林分改造和新一輪退耕還林中幼林撫育，采取補針補闊補綠等措施，營造復(fù)層異齡混交林，提高林分穩(wěn)定性和抗逆性，提升林分生態(tài)和景觀效益。編制 《退耕還林還草實用模式》，宣傳推廣各地的實用技術(shù)模式，進一步發(fā)揮典型的示范引導(dǎo)作用。三是用制度化保障管理高質(zhì)量。深入落實十九屆四中全會精神，圍繞退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展，按照實事求是、明確責任、便于操作的原則，根據(jù)新的形勢，廣泛征求社會意見，修訂 《退耕還林條例》，制定 《退耕還林還草管理辦法》，修訂完善合同范本、作業(yè)設(shè)計、檔案管理、檢查驗收等規(guī)定辦法，進一步建立健全管理制度體系[20-22]。

4.2.4 完善指標體系，實行高質(zhì)量的考評

通過完善指標體系，明確退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的方向和目標。一是完善統(tǒng)計體系，及時全面準確反映建設(shè)進展。修訂退耕還林還草統(tǒng)計制度，不僅定期調(diào)度各地的年度任務(wù)落地情況、完成情況，還要調(diào)度質(zhì)量情況以及政策兌現(xiàn)、社會力量參與等情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地制訂對策措施。二是完善核查指標體系，明確退耕還林還草發(fā)展目標。進一步優(yōu)化面積核實、面積合格、面積保存、成林和管理等檢查驗收內(nèi)容標準，調(diào)整完善退耕地類標準、退耕還林成活率等級劃分標準、面積保存標準、成林標準、林帶確認標準等方面的技術(shù)標準，形成一個科學、規(guī)范、符合實際的退耕還林還草檢查驗收指標體系。三是完善監(jiān)測評估體系，明確退耕還林還草發(fā)展的方向。退耕還林還草效益監(jiān)測要全面、客觀、真實地反映退耕還林還草產(chǎn)生的巨大綜合效益，用實實在在的監(jiān)測評估數(shù)據(jù)更好 “向人民報賬”。2020年出臺的 《全國退耕還林還草綜合效益監(jiān)測評價總體方案》，明確了今后開展退耕還林還草綜合效益監(jiān)測評價工作的指導(dǎo)思想、技術(shù)路線、指標方法，首次將生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大效益統(tǒng)一安排部署，監(jiān)測范圍首次全面覆蓋退耕還林還草所有的工程省區(qū)和工程縣，體現(xiàn)了全要素、全覆蓋、全時段的特點。要通過完善的監(jiān)測評估指標體系，引導(dǎo)退耕還林還草林種樹種草種選擇、新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的培育、新型經(jīng)營主體和合作組織的培育，引導(dǎo)退耕農(nóng)戶和退耕主體更好地面向市場，提供更多、更優(yōu)質(zhì)的退耕還林還草產(chǎn)品。四是完善責任書考核，形成有效的激勵約束。修改責任書文本，全面、系統(tǒng)地明確各地、各部門工程建設(shè)，成果鞏固，工程管理，資金落實等方面的責任；根據(jù)統(tǒng)計、核查等結(jié)果，對各工程省區(qū)責任書執(zhí)行情況進行全面通報，對有關(guān)指標進行全國排名，激勵各地進一步做好退耕還林還草各項工作。

4.2.5 弘揚生態(tài)文明理念，構(gòu)建高質(zhì)量的文化

生態(tài)文化是人與自然和諧共存、協(xié)同發(fā)展的文化，也是一種人類尊重自然、順應(yīng)自然，在發(fā)展中實現(xiàn)自我反省、自我調(diào)節(jié)的生態(tài)覺醒、行為修正和社會適應(yīng)。實施退耕還林還草正是我們面對生存危機所作出的尊重自然、順應(yīng)自然，在發(fā)展中實現(xiàn)自我反省、自我調(diào)節(jié)的重要選擇。退耕還林還草文化是生態(tài)文化的重要組成部分，也是生態(tài)文化的豐富和發(fā)展。通過20多年的實踐，退耕還林還草已不僅僅是技術(shù)、管理、經(jīng)濟問題，已經(jīng)上升為文化問題。退耕還林還草文化是指人們在退耕還林還草活動中創(chuàng)造的精神財富，包括退耕還林還草創(chuàng)造的或受其影響、與之相關(guān)的哲學、文學、藝術(shù)、科技、制度、風俗習慣、生活方式、思想道德等。只有深入研究退耕還林還草文化，才能深刻理解生態(tài)文明建設(shè)史上這一標志性工程的偉大意義。文化是國家和民族的靈魂，退耕還林還草文化也是退耕還林還草的靈魂所在。開展退耕還林還草文化建設(shè)研究，是引領(lǐng)未來退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。退耕還林還草文化建設(shè)要堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以 “綠水青山就是金山銀山”理念為引領(lǐng)，以不斷豐富完善退耕還林還草精神文化、制度文化、物質(zhì)文化為核心，以全面研究、深入挖掘、認真整理、精心創(chuàng)作、吸收借鑒、廣泛傳播為手段，以講好退耕還林還草故事、傳播好退耕還林還草聲音為宗旨，向世界展現(xiàn)真實、立體、全面的退耕還林還草，提高退耕還林還草文化軟實力和影響力。要通過全面系統(tǒng)總結(jié)，認真研究分析20多年來的退耕還林還草成果；充分發(fā)揮專家作用，切實提高退耕還林還草文化研究水平；深入實際調(diào)研，挖掘整理退耕還林還草基層豐富實踐；廣泛收集資料，吸收借鑒生態(tài)文化相關(guān)研究成果，以加快建設(shè)退耕還林還草這一 “復(fù)興文化”“智慧文化” “和諧文化”。要充分利用廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體，微信、微博等新媒體，開展形式多樣的宣傳，用實踐中涌現(xiàn)出來的先進人物和先進事跡來教育人、感染人、鼓舞人，進一步增強廣大退耕工作者和退耕農(nóng)民的主動性、積極性和創(chuàng)造性，進一步提高全社會的生態(tài)保護意識。

4.3 提升治理能力，推動退耕系統(tǒng)的人與事業(yè)良性互動

路線確定以后，干部就是決定因素。退耕還林還草工作者肩負著推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的神圣使命。要通過健全機構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、提升能力、改善作風，積極推進退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展。

1)健全機構(gòu)。健全的機構(gòu)是推動退耕還林還草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。機構(gòu)改革后，林草部門職能職責、機構(gòu)設(shè)置有了較大變化，各地退耕主管部門有的被合并、有的被撤銷，工作開展難度加大。面對困難，要強化責任擔當，敢于迎難而上，當好參謀，積極爭取重視和支持，在機構(gòu)改革過程中謀取應(yīng)有的地位。對一些沒有獨立退耕機構(gòu)的地方，應(yīng)明確退耕還林還草管理職責和人員，確保退耕事業(yè)有人管，工程管理不弱化、不斷檔。對有獨立退耕機構(gòu)的地方，應(yīng)充實工作人員，改善工作條件，形成上下貫通的管理體系，保證各項工作健康有序開展。

2)轉(zhuǎn)變職能。林業(yè)、草原、國家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要陣地和抓手，三者相互依托、融合統(tǒng)一、目標一致。加快職能轉(zhuǎn)變既是推進林業(yè)、草原、國家公園 “三位一體”融合發(fā)展的根本要求，也是適應(yīng)退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。要樹立 “三位一體”意識，統(tǒng)籌推進林業(yè)、草原和國家公園工作，加快職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整工作重點，工程建設(shè)不再僅限于退耕還林，因地制宜實施退耕還林、還草、還濕、還自然保護地，山水林田湖草系統(tǒng)治理，打造多元共生的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。同時，進一步適應(yīng)“放管服”的需要，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，強化事前事中事后監(jiān)管，有的放矢地研究推動退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展具體舉措，有針對性地強化管理，全面提升退耕還林還草工作服務(wù)水平，以高水平服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展。

3)提升能力。只有建設(shè)一支信念堅定、素質(zhì)過硬，特別能吃苦、特別能奉獻的高素質(zhì)專業(yè)化干部人才隊伍，才能保證退耕還林還草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。要強化政治和業(yè)務(wù)理論學習，在學習內(nèi)容上求 “廣”、在學習方法上求 “活”、在學習態(tài)度上求 “嚴”，加快知識更新和理念更新，不斷適應(yīng)新形勢、新要求。堅持問題導(dǎo)向，加強調(diào)查研究，提高為民排憂解難的能力。進一步增強創(chuàng)新意識，提高創(chuàng)新能力，順應(yīng)形勢發(fā)展需要。建立分級培訓(xùn)制度，開展分層次、分類別、分崗位的管理和技術(shù)人員培訓(xùn)，特別是針對基層管理人員調(diào)動頻繁、流動性大的特點，及時對新任縣鄉(xiāng)政府分管領(lǐng)導(dǎo)和縣級林草部門分管領(lǐng)導(dǎo)進行政策、管理培訓(xùn)，保證不因人員變動影響退耕還林還草工作開展。

4)改善作風。按照建設(shè) “讓黨中央放心、讓人民滿意”的模范機關(guān)要求，切實轉(zhuǎn)變工作作風，提高為人民服務(wù)的能力和水平，不斷增強廣大退耕群眾的獲得感和幸福感。一是堅定理想，提高站位。二是雷厲風行，提高效率。三是保證質(zhì)量，認真細致。四是規(guī)范程序，按規(guī)矩辦事。五是積極主動，發(fā)揮主觀能動性。六是開拓創(chuàng)新，砥礪前行。堅決完成黨中央、國務(wù)院賦予退耕還林還草工作者的職責使命，全力推進退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展。