李 茗 陳 潔 何 璆 趙 丹

(中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091)

東盟是中國對外合作的重要伙伴，也是“一帶一路”倡議穩(wěn)步推進的亮點地區(qū)。中國與東盟比鄰而居，合作歷史悠久，在雙方互利共贏的基礎(chǔ)上，各領(lǐng)域合作日益增加，已經(jīng)形成發(fā)展共同體[1]。其中，林業(yè)領(lǐng)域的合作不斷強化，合作形式日臻豐富。林業(yè)合作對保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護有不可替代的作用，呼應(yīng)了東盟國家綠色發(fā)展和脫貧減貧的需求，為加強森林治理、促進合法木材貿(mào)易、提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)水平以及增加人民福祉作出了積極貢獻[2]。隨著中國對外合作不斷推進和東盟國家林業(yè)發(fā)展現(xiàn)實需求的提高，中國與東盟林業(yè)合作前景更加廣闊。

東盟國家的大部分森林為季雨林，為當(dāng)?shù)孛癖姾蜕鷳B(tài)系統(tǒng)帶來了多重益處[3]。然而，由于森林治理能力不足和治理水平有限，該地區(qū)長期以來面臨著毀林威脅[4]。由于農(nóng)業(yè)擴張和大規(guī)模采伐導(dǎo)致嚴重的毀林和森林退化，1973—2009年湄公河流域森林面積損失了約1/3[5]。國際社會對此高度關(guān)注，很多國際組織和發(fā)達國家政府就森林恢復(fù)、森林治理和打擊非法采伐開展了多種形式的合作。雖然東盟地區(qū)森林恢復(fù)工作取得了一定進展，但天然林損失面積仍在增長。合理利用和保護森林資源，加強森林治理體系建設(shè)，促進林業(yè)投資貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展是東盟國家林業(yè)對外合作的突出訴求。東盟國家是中國傳統(tǒng)的林產(chǎn)品貿(mào)易伙伴，林產(chǎn)品貿(mào)易總額逐年遞增[6]。中國作為全球最大的木材貿(mào)易國，承諾與東盟共同打擊非法采伐，通過提升森林治理實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營目標。同時，綠色 “一帶一路”及構(gòu)建 “人類生命共同體”的努力也為實現(xiàn)承諾提供了機會和條件。從這個意義而言，中國與東盟國家在加強森林治理和合法木材貿(mào)易合作方面具有較強的現(xiàn)實需求。

在此背景下，本文根據(jù)中國與東盟林產(chǎn)品合法貿(mào)易合作的調(diào)研結(jié)果，結(jié)合文獻研究和利益相關(guān)方訪談，回顧和總結(jié)合作現(xiàn)狀及存在的問題，基于對雙方合作需求的分析，為完善中國—東盟區(qū)域合作機制和探索可行的合作途徑提出具體政策與行動建議。

1 合作現(xiàn)狀

中國與東盟林業(yè)合作歷史悠久，林業(yè)在雙方合作中的地位不斷提升，合作內(nèi)容和形式不斷拓展，互利共贏的合作基本面已經(jīng)夯實，林業(yè)合作呈現(xiàn)積極發(fā)展態(tài)勢。雙方森林治理與合法木材貿(mào)易合作穩(wěn)步推進。

1.1 合作機制初步建立

中國—東盟林業(yè)合作論壇已分別于2007年和2016年成功舉辦2屆，為區(qū)域林業(yè)多邊合作搭建了高層次對話機制，使東盟國家與中國的交流溝通渠道更加順暢，促進了東盟政商界人士訪華，推動了交流和信息分享，以合作促發(fā)展的理念獲得東盟國家普遍認可。作為論壇成果的 《中國—東盟林業(yè)合作南寧倡議》明確提出了加強林業(yè)合作的核心領(lǐng)域，包括林業(yè)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)貿(mào)易，合作領(lǐng)域均與森林治理密切相關(guān)，體現(xiàn)了中國與東盟林業(yè)部門的合作共識。為進一步推進專業(yè)領(lǐng)域區(qū)域合作，自2010年起，中國 (南寧)林產(chǎn)品國際貿(mào)易論壇在中國—東盟博覽會期間舉行，聚焦區(qū)域林產(chǎn)品貿(mào)易投資，雙方政府官員、企業(yè)和非政府組織共同探討了促進合法可持續(xù)林產(chǎn)品貿(mào)易投資的可行路徑。自2012年起，中國—東盟博覽會設(shè)立木材與木制品專題展，突出產(chǎn)能合作的互補優(yōu)勢，發(fā)揮了促進產(chǎn)業(yè)交流、加強林業(yè)經(jīng)貿(mào)合作的作用[7]。

1.2 能力建設(shè)項目成效顯著

推廣森林可持續(xù)經(jīng)營理念和實踐應(yīng)用是有效促進森林治理的重要途徑。中方發(fā)揮自身優(yōu)勢，根據(jù)東盟國家需求，圍繞森林可持續(xù)經(jīng)營實施了大量合作項目。合作范疇從輸出中國先進的造林技術(shù)開展森林恢復(fù)重建，逐漸拓展至惠及當(dāng)?shù)孛裆姆悄举|(zhì)林產(chǎn)品開發(fā)利用，以及當(dāng)?shù)乇∪醯谋Ｗo地管理和監(jiān)測領(lǐng)域。例如，廣西林科院10多年來與東盟國家開展了大量能力建設(shè)項目，合作領(lǐng)域涵蓋林木良種選育、高效栽培、林業(yè)生物技術(shù)、林產(chǎn)化工技術(shù)等，涉及樹種包括桉樹、油茶、八角等[8]。能力建設(shè)項目主要采取培訓(xùn)研討、人員互訪和實地項目等方式，是輸出中國科研技術(shù)和治理理念的載體，受到東盟國家的普遍歡迎。

1.3 示范項目合作經(jīng)驗積累豐富

示范項目是最易展現(xiàn)森林治理合作成效也是最具有挑戰(zhàn)性的項目形式，主要通過派遣專家和技術(shù)人員的方式，為當(dāng)?shù)貙嵺`提供具體有效的指導(dǎo)。在國外開展實地項目面臨多種不確定因素和實際挑戰(zhàn)。經(jīng)過長期探索，中方逐漸積累項目經(jīng)驗，鍛煉了一批林業(yè)援外人才。例如，中國林業(yè)科學(xué)研究院熱帶林業(yè)研究中心在柬埔寨執(zhí)行退化森林恢復(fù)和可持續(xù)經(jīng)營項目過程中，與試點社區(qū)和合作伙伴共同制定工作計劃，充分調(diào)動社區(qū)的積極性，通過培訓(xùn)和示范林建設(shè)輸出中國森林經(jīng)營經(jīng)驗，有力推進了當(dāng)?shù)氐纳只謴?fù)進程。示范項目以解決典型問題為導(dǎo)向，其成功經(jīng)驗具有可復(fù)制性，廣泛面向東盟國家林農(nóng)、政府官員、企業(yè)、科研人員等利益相關(guān)方，取得了積極成效。

1.4 科研合作促進互利共贏

中國與東盟國家科研機構(gòu)合作緊密，簽署了多個雙邊林業(yè)科技合作協(xié)議和備忘錄，合作交流范圍涵蓋珍貴樹種培育、退化森林恢復(fù)、林木組培技術(shù)、林下經(jīng)濟產(chǎn)品種植、森林資源監(jiān)測、野生動植物保護等多領(lǐng)域。通過合作研究、示范項目等多種形式促進科研成果轉(zhuǎn)化，多維度、多層次加強當(dāng)?shù)厣种卫砟芰?，惠及?dāng)?shù)亓謽I(yè)社區(qū)生計和地方經(jīng)濟發(fā)展。中國通過舉辦和參與國際論壇和專題會議等形式，促進與東盟國家在合法木材貿(mào)易方面的信息分享、研討交流和合作研究，逐步探索程序簡便、成本可控的合法性互認合作方式。中方還積極推動人才交流，一方面選派專家赴東盟國家開展交流和執(zhí)行合作項目；另一方面邀請東盟高層次林業(yè)人才來華交流和訪學(xué)，以獎學(xué)金、合作研究等方式資助大量東盟留學(xué)生來華學(xué)習(xí)，為深化林業(yè)合作、傳播中國治理理念儲備專業(yè)人才。

1.5 民間合作蓬勃發(fā)展

民間合作一直是中國與東盟合作的重要力量，其發(fā)揮的影響力和作用不容忽視。中國與東盟國家的林業(yè)民間合作始于邊貿(mào)，逐漸發(fā)展為以產(chǎn)業(yè)部門為主導(dǎo)的格局。隨著中國林業(yè)企業(yè)走出去開展境外投資貿(mào)易，東盟國家吸引了大量中國企業(yè)投資建廠，推動了當(dāng)?shù)啬静募庸I(yè)和竹產(chǎn)業(yè)升級。在廣西等沿邊地區(qū)，由于相似的地理環(huán)境和氣候條件，良種培育合作也隨之加強。例如，廣西林業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會依托產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，與馬來西亞、印度尼西亞等多個東盟國家的產(chǎn)業(yè)部門進行商務(wù)對接，與科研機構(gòu)合作攻克桉樹培育技術(shù)難點，開展了多個種植加工一體化合作項目。此外，隨著近年來跨境聯(lián)合保護合作的興起，非政府組織積極參與并提供了資金和技術(shù)支持。

2 合作中存在的不足

中國—東盟林業(yè)合作經(jīng)過長期發(fā)展和調(diào)整，已經(jīng)逐漸走出一條務(wù)實合作之路，摸索出互利雙贏的合作之道。雙方都積累了豐富的經(jīng)驗，但也面臨一些問題和挑戰(zhàn)。

2.1 戰(zhàn)略規(guī)劃和資金配套缺乏

中國 “一帶一路”倡議、鼓勵企業(yè)走出去等宏觀政策對中國—東盟林業(yè)合作有積極推動作用?！吨袊獤|盟林業(yè)合作南寧倡議》明確了合作方向，但關(guān)于森林治理和林產(chǎn)品貿(mào)易合作尚沒有具體的規(guī)劃設(shè)計和統(tǒng)籌安排，缺乏清晰的合作路徑和工作計劃，導(dǎo)致相關(guān)合作難以落地并產(chǎn)生實質(zhì)性影響，阻礙了合作的推進和深化。中國—東盟林業(yè)合作已經(jīng)具備了相應(yīng)的平臺和機制，但資金渠道單一，缺乏長期、穩(wěn)定、多元化的資金投入，限制了平臺的活躍度。目前主要以政府主導(dǎo)進行項目制運作，多數(shù)項目缺乏連貫性和系統(tǒng)性，長期效應(yīng)難以顯現(xiàn)[9]。

2.2 林業(yè)合作優(yōu)先級不高

目前國際上對于森林治理理念已經(jīng)取得普遍共識，提升治理水平需要長期大量的資源投入和各方的持續(xù)努力。雖然東盟國家正在逐步加強森林治理，但由于自身發(fā)展階段所限，對其他見效快、有經(jīng)濟收益的合作表現(xiàn)出更強的興趣。特別在需要長期持續(xù)投入的森林治理和合法木材貿(mào)易領(lǐng)域，東盟國家對外方資金依賴性強，自身配套力度不足。在中方與東盟秘書處的溝通中，明顯感覺到其對于林業(yè)議題的關(guān)注不足、重視程度不夠、回應(yīng)力度不高，導(dǎo)致中方陷入單方面努力推動合作的局面，同時也造成了東盟國家較強的對外依賴。

2.3 貿(mào)易標準化合作滯后

貿(mào)易投資合作是中國與東盟國家林業(yè)合作的傳統(tǒng)領(lǐng)域，合作內(nèi)容長期集中于木材加工和林產(chǎn)品貿(mào)易。東盟各國投資便利化水平差距較大，中國投資者面臨很大不確定性和風(fēng)險性[10]。一些東盟國家政策透明度、治理水平普遍不高，政策變動頻繁，赴東盟投資的中國企業(yè)普遍面臨進口非法采伐木材的風(fēng)險。但雙方尚未就合法木材貿(mào)易標準化開啟合作，這不利于區(qū)域一體化和貿(mào)易便利化，也影響了中國企業(yè)擴大投資和制定長期經(jīng)營的計劃。

2.4 合作范疇亟待拓展

當(dāng)前中國與東盟的林業(yè)合作項目主要集中于技術(shù)合作，政策層面的合作形式仍以對話、研討和交流為主。但制約東盟在森林治理和合法林產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域取得長足進展的因素不僅在于缺乏先進技術(shù)，存在政策短板也是東盟國家普遍面臨的問題。在與東盟國家的林業(yè)合作中，亟待加強政策引導(dǎo)類合作，落實既有的政策對話達成的共識，幫助東盟國家提高政府治理能力，完善有關(guān)森林資源管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度構(gòu)建，優(yōu)化頂層設(shè)計，豐富政策工具。

2.5 合作人才缺口大

目前從事東盟林業(yè)合作的管理人員和專業(yè)人員以兼職為主，其時間和精力往往不能全部投入合作項目中，主要原因是資金和編制制約了對合作的長遠設(shè)計和規(guī)劃。此外，在項目實施過程中，需要以英語為主輔以合作國家的母語，提升跨文化交際能力，確保清晰準確的溝通，特別是與當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)就專業(yè)技術(shù)開展深入交流[11]。目前，專業(yè)技術(shù)人員的對外溝通能力仍需加強，而掌握東盟國家母語的科技人員仍非常稀缺。

3 合作需求

中國一直致力于深度參與區(qū)域林業(yè)合作，與包括越南、馬來西亞、緬甸、柬埔寨、老撾、泰國等在內(nèi)的多個東盟國家開展了長期合作，取得了顯著成效。隨著全球森林治理進程發(fā)展和中國—東盟林業(yè)合作不斷深入，森林治理和木材貿(mào)易合作面臨新的需求。

3.1 中方合作需求

1)獲取供應(yīng)穩(wěn)定、來源合法的木材資源。中國國內(nèi)木材資源缺乏，木材對外依存度超過50%，需要從周邊國家進口予以補充。東盟國家光熱條件適宜，立地條件好，有利于人工林營建，是未來我國木材資源重要的潛在供應(yīng)地區(qū)。我國2020年施行的新 《森林法》指出 “不得收購、加工、運輸明知是盜伐、濫伐等非法來源的林木”，基于進口木材來源的合法性合作也是未來經(jīng)貿(mào)合作中的重要議題。

2)轉(zhuǎn)移林產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)能。改革開放以來，我國沿海沿邊地區(qū)憑借區(qū)位優(yōu)勢從越南等東南亞國家大量進口木材，形成了木材加工產(chǎn)業(yè)集群，并帶動了林產(chǎn)工業(yè)的整體發(fā)展，對桉木等速生樹種的加工利用也處于領(lǐng)先水平。天然林禁止商業(yè)性采伐的措施使得國內(nèi)林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能亟待轉(zhuǎn)移，同時向東盟轉(zhuǎn)移產(chǎn)能也有助于東盟國家的產(chǎn)業(yè)升級。

3)尋求持續(xù)穩(wěn)定的投資貿(mào)易環(huán)境。由于受到近年國際貿(mào)易糾紛的影響，中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨頻繁變動的不利貿(mào)易形勢，既有優(yōu)勢受到一定沖擊，對中國林產(chǎn)品貿(mào)易乃至全球木材供應(yīng)鏈產(chǎn)生了不利影響。為規(guī)避貿(mào)易壁壘，保持較為穩(wěn)定的投資貿(mào)易環(huán)境，中國企業(yè)需要通過在國外投資建廠的方式享受當(dāng)?shù)氐挠欣Q(mào)易政策，持續(xù)開展國際貿(mào)易。

4)樹立中國負責(zé)任大國形象。中國在周邊國家開展森林資源相關(guān)合作歷史悠久，引發(fā)了國際上對于中國企業(yè)攫取全球森林資源等負面言論，對于促進區(qū)域合作十分不利。通過可持續(xù)林業(yè)合作，以雙贏的合作模式營造和諧的睦鄰關(guān)系，將一直是中國林業(yè)對外合作的出發(fā)點。

3.2 東盟合作需求

隨著森林在減緩和適應(yīng)氣候變化方面的作用日益得到認可，森林執(zhí)法和施政已經(jīng)成為東盟林業(yè)合作中的核心議題之一。一方面它是促進可持續(xù)森林管理實踐的主要政策手段，另一方面也為遏制毀林和非法采伐提供了具體路徑。在此背景下，東盟于2016年發(fā)布了 《東盟森林執(zhí)法與施政工作計劃2016—2025》，這是東盟首次就森林執(zhí)法與施政區(qū)域合作進行戰(zhàn)略性規(guī)劃和系統(tǒng)部署，其目標是實現(xiàn)可持續(xù)森林管理，以提高符合國際要求的東盟林產(chǎn)品的國際競爭力，并通過可持續(xù)森林經(jīng)營實踐共同促進區(qū)域減貧。該工作計劃設(shè)定了4個戰(zhàn)略主旨:加強可持續(xù)森林經(jīng)營，加強貿(mào)易便利化、經(jīng)濟一體化和市場準入，促進東盟在區(qū)域和國際林業(yè)議題中形成聯(lián)合立場，加強機構(gòu)建設(shè)和人力資源開發(fā)[12]。出于自身林業(yè)發(fā)展訴求，東盟在林業(yè)國際合作中表現(xiàn)出以下4個方面的需求:

1)先進的森林培育技術(shù)。東盟國家森林資源豐富，但普遍經(jīng)歷了過度利用時期，森林資源受到很大程度的損害。東盟各國對森林恢復(fù)的需求強烈，特別是急需優(yōu)良速生樹種的引入和組培技術(shù)，以支持其林木育種的現(xiàn)代化，為林業(yè)可持續(xù)發(fā)展打牢基礎(chǔ)。其科研機構(gòu)能力嚴重不足，亟需技術(shù)援助。

2)科學(xué)的人工林經(jīng)營技術(shù)。東盟各國對發(fā)展人工林已有普遍認知，一些國家出臺了造林計劃，希望通過再造林應(yīng)對國內(nèi)森林資源大幅減少的狀況。馬來西亞曾經(jīng)嘗試引入中國的桉樹，但由于缺乏科學(xué)的經(jīng)營管理，再造林的森林質(zhì)量不高[13]。人工林的管護和經(jīng)營是東盟國家共同關(guān)注的領(lǐng)域。

3)發(fā)展木竹加工業(yè)。近年來，為了保護森林資源、促進本國木材加工業(yè)發(fā)展，一些東盟國家出臺了新的木材出口規(guī)定，對某些樹種和產(chǎn)品加工規(guī)格進行了嚴格限制。這些國家工業(yè)基礎(chǔ)弱、水平低，但人工、稅費較低，并通過激勵政策吸引外商投資，希望促進木竹加工業(yè)水平的提升，就研發(fā)、加工、認證等方面開展合作，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展[14]。

4)見效周期短、能夠帶來經(jīng)濟收益的項目。東盟國家的社區(qū)和林農(nóng)對于改善生計的需求較為迫切和強烈，對能夠短期帶來收益的經(jīng)濟林種植、非木質(zhì)林產(chǎn)品培育等項目具有較強合作意愿。當(dāng)?shù)卣矊@類項目有更高的支持力度，希望迅速推廣成熟的、有市場的產(chǎn)品，盡快獲得經(jīng)濟回報。

4 加強相關(guān)合作的政策機制建議

東盟是中國林業(yè)合作的重點區(qū)域，進一步深化與東盟的林業(yè)合作具有戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義?；谀壳半p方林業(yè)合作的成功經(jīng)驗，針對合作中還存在的一些不足，提出以下建議:

1)將林業(yè)議題納入更高層次的政府間對話。經(jīng)過多年積累，中國—東盟林業(yè)合作已經(jīng)具備了良好基礎(chǔ)，與東盟秘書處和東盟各國開展了多種形式的政府間對話，但多停留在部門層面。進一步推動區(qū)域林業(yè)合作應(yīng)將其上升到國家層面，建立政府高級別規(guī)格的林業(yè)對話機制，并將林業(yè)作為優(yōu)先議題納入更高層次的政府間對話。

2)制定中國—東盟林業(yè)合作總體規(guī)劃。中國與東盟開展的合作目前以項目制為主，合作內(nèi)容分散，項目規(guī)模小，不能全面滿足中國和東盟對林業(yè)合作的需求。深化中國—東盟林業(yè)合作需要摸清中國和東盟國家的合作訴求，制定中長期規(guī)劃，明確目標和方向，合理布局和統(tǒng)籌各項資源，指導(dǎo)合作有的放矢。

3)完善資金保障機制。中國—東盟林業(yè)合作體制機制建設(shè)目前處于初期階段，已經(jīng)建立了中國—東盟林業(yè)合作研究中心平臺，但還需要充足穩(wěn)定的資金支持保障其可持續(xù)運行，促進平臺建設(shè)和發(fā)展。應(yīng)探索多元化的融資機制，主動與國際林業(yè)組織和金融機構(gòu)建立聯(lián)系，爭取國際資金和私營部門投資等多渠道資源，促進全方位的合作。

4)將林業(yè)與農(nóng)業(yè)合作緊密聯(lián)系起來。中國與東盟在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作范圍廣、需求強烈、模式成熟，是中國—東盟合作的領(lǐng)先領(lǐng)域。林業(yè)與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)，在一些東盟國家的政府機構(gòu)設(shè)置中，農(nóng)業(yè)和林業(yè)由同一部門管理。因此，應(yīng)加強區(qū)域林業(yè)合作與農(nóng)業(yè)合作的聯(lián)系，促進農(nóng)林合作交流平臺共建共享，推動農(nóng)林協(xié)同發(fā)展。

5)提升區(qū)域標準化水平。中國與東盟各國采取不同的林產(chǎn)品進出口技術(shù)標準，特別是對木材合法性的界定在各國存在著顯著差異，在一定程度上制約了貿(mào)易便利化。應(yīng)促進中國和東盟地區(qū)的區(qū)域標準化水平，充分發(fā)揮其在增進溝通互信、降低交易成本、促進技術(shù)創(chuàng)新方面的作用，使區(qū)域林產(chǎn)品貿(mào)易更具全球競爭力。

6)促進示范園區(qū)建設(shè)落地。在中國與東盟國家的林業(yè)合作中，面臨著政策落地難的現(xiàn)實問題，阻礙了合作的有效推進。可以采取在合作國家建設(shè)示范園區(qū)的方式，打造創(chuàng)新合作模式，推廣中國森林治理在政策設(shè)計和實踐中取得的成功經(jīng)驗，促使各項合作順利實施并顯現(xiàn)實際效果。

7)制定靈活的配套政策。針對國際合作需求，對項目經(jīng)費使用、人員請進派出政策、駐外人員福利待遇等規(guī)定進行更加靈活的調(diào)整，為項目執(zhí)行單位和相關(guān)人員提供有效的政策保障和激勵機制，調(diào)動其執(zhí)行和開拓項目的積極性。