郭 健，秦 博

(1.阿壩師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，四川 汶川 623002；2.電子科技大學(xué) 外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，四川 成都 610054)

自從黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)開(kāi)展了空前規(guī)模的反腐敗斗爭(zhēng)。隨著薄熙來(lái)、周永康、徐才厚、郭伯雄等“大老虎”的落馬，黨中央保持反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，相繼開(kāi)展了“打虎”、“拍蠅”和“獵狐”等一系列反腐敗行動(dòng)。2018年底，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利。在重拳懲治腐敗的同時(shí)，黨中央和國(guó)務(wù)院還堅(jiān)決改革行政體制，打擊了官僚主義和形式主義，并通過(guò)法治積極推動(dòng)反腐敗工作新體系的建設(shè)。在我國(guó)反腐敗工作取得突出成就的同時(shí)，一些國(guó)際學(xué)者對(duì)我國(guó)在新時(shí)代的反腐敗效果并不樂(lè)觀。他們質(zhì)疑我國(guó)反腐敗政策的可持續(xù)性[1]。面對(duì)我國(guó)反腐敗政策體系的爭(zhēng)議問(wèn)題，本文主要采用“倡議聯(lián)盟框架”來(lái)分析1949年以來(lái)中國(guó)反腐敗政策的變遷，并探討政策子系統(tǒng)中的政策聯(lián)盟，政策信念和政策學(xué)習(xí)如何影響政策變遷，并揭示中國(guó)的反腐敗政策可持續(xù)的制度化趨勢(shì)。

一、文獻(xiàn)回顧

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目成就的同時(shí)，滋生了嚴(yán)重的消極腐敗現(xiàn)象，并呈蔓延之勢(shì)。腐敗與反腐敗問(wèn)題便成為中國(guó)全社會(huì)的關(guān)注熱點(diǎn)，中外學(xué)術(shù)界的研究也日益活躍。學(xué)者們分別從不同視角，采用不同研究方法對(duì)腐敗與反腐敗的諸多方面進(jìn)行了廣泛深入論述與探討，形成和積累了大量研究文獻(xiàn)(張?jiān)鎏铮?013)[2]。

近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者對(duì)我國(guó)腐敗和反腐敗的研究集中在：反腐倡廉建設(shè)、廉政文化建設(shè)、習(xí)近平反腐敗、反腐敗體系等方面。在反腐倡廉建設(shè)研究方面，有學(xué)者將反腐倡廉建設(shè)放在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中進(jìn)行思考(羅亮，2019)[3]，有學(xué)者研究高校反腐倡廉建設(shè)(黃存金，2017)[4]、軍隊(duì)反腐倡廉建設(shè)(劉鵬，2018)[5]。在廉政文化建設(shè)方面，有學(xué)者研究政治文化與廉政文化(李夢(mèng)云，2012)[6]、法治文化與廉政文化(葛利娜，2015)[7]、廉政文化在新時(shí)代的傳播(韓建力，2020)[8]。在習(xí)近平反腐敗方面，學(xué)者們主要集中研究習(xí)近平反腐倡廉思想。有學(xué)者闡述習(xí)近平廉政思想的新時(shí)代特色(蔣來(lái)用，2017)[9]，有學(xué)者則通過(guò)梳理習(xí)近平關(guān)于反腐倡廉的講話挖掘其內(nèi)在邏輯和實(shí)踐價(jià)值(張春和，2017)[10]。在反腐敗體系方面，有學(xué)者從懲治和預(yù)防的維度探討反腐敗體系建設(shè)(羅慶，2012)[11]，有學(xué)者從目標(biāo)、路徑與評(píng)價(jià)三個(gè)視角探討中國(guó)特色的懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)(劉素梅，2014)[12]?？傮w而言，盡管我國(guó)的許多學(xué)者對(duì)我國(guó)反腐敗體系和政策有所研究，但是很少有學(xué)者關(guān)注我國(guó)反腐敗政策的長(zhǎng)期演變，缺少?gòu)墓舱叩囊暯强疾煳覈?guó)反腐敗體系的變遷。

近年來(lái)，國(guó)際學(xué)者也對(duì)我國(guó)腐敗現(xiàn)象和反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行了多方面的研究。國(guó)際學(xué)者主要關(guān)注的主題包括中國(guó)腐敗的定義、特征、成因及腐敗與其他社會(huì)問(wèn)題的關(guān)系；與此同時(shí)，他們還對(duì)中國(guó)反腐制度、中國(guó)反腐敗方式、中國(guó)反腐敗機(jī)理、中國(guó)反腐敗效果、中國(guó)反腐敗發(fā)展方向以及中國(guó)反腐敗過(guò)程中群眾的認(rèn)同程度等作出分析，這些研究關(guān)注到了中國(guó)的特殊國(guó)情(陳答才，2017)[13]，但是相關(guān)片面強(qiáng)調(diào)了案例分析和實(shí)證分析的方法，并沒(méi)有很好的結(jié)合中國(guó)反腐敗的歷史情景。

本論文立足于中國(guó)本土情景，從中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治結(jié)構(gòu)出發(fā)，主要采用“倡議聯(lián)盟框架”(Advocacy Coalition Framework)來(lái)分析中國(guó)反腐敗政策體系的變化。“倡議聯(lián)盟框架”最初是由Paul Sabatier和Hank Jenkins Smith在20世紀(jì)80年代創(chuàng)立的，該框架是政策過(guò)程研究利用率最高的框架之一，其優(yōu)勢(shì)在于響應(yīng)不斷變化的環(huán)境和實(shí)證研究而發(fā)展(Weible et al.2016)[14]。倡議聯(lián)盟框架通過(guò)“自上而下”和“自下而上”的綜合視角分析政策周期的變遷過(guò)程，其著重強(qiáng)調(diào)了三個(gè)理論領(lǐng)域，包括倡議聯(lián)盟(Advocacy Coalition)，政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)(Policy-oriented Learning)和政策變遷(Policy Change)。

二、我國(guó)反腐敗政策的歷史進(jìn)程

腐敗是困擾人類的共同問(wèn)題，也是人類社會(huì)治理的難題。腐敗在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化等不同領(lǐng)域有不同的表現(xiàn)形式，因此學(xué)術(shù)界對(duì)腐敗有不同的定義。本文討論的腐敗主要集中在政治腐敗上，政治腐敗的實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的異化及其對(duì)公民權(quán)利的侵犯(朱慶躍，2012)[15]。因此我國(guó)反腐敗政策是指中國(guó)共產(chǎn)黨和政府為反對(duì)權(quán)力的掌握者、使用者濫用公共權(quán)力或資源以牟取自己或小集團(tuán)的特殊利益的違法違紀(jì)行為而制定的政策。

自1949年新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)就是一個(gè)典型的黨建國(guó)家和黨治國(guó)家。我國(guó)現(xiàn)有的政治體系是政黨構(gòu)建起來(lái)的，現(xiàn)有政治體系的發(fā)展與完善也是由政黨直接推動(dòng)和主導(dǎo)的。因此，我國(guó)的反腐敗是政黨主導(dǎo)的反腐敗(林尚立，2009)[16]。在我國(guó)政黨制度中，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政治體系中具有絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，中國(guó)的反腐敗是中國(guó)共產(chǎn)黨的反腐敗。自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的反腐敗進(jìn)程大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

(一)從新中國(guó)建立到改革開(kāi)放之前，我國(guó)反腐敗工作主要采取群眾動(dòng)員方式

在這一階段，作為黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的毛澤東認(rèn)為，只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。因此，在這一階段黨中央發(fā)起了反貪污、反浪費(fèi)和反官僚主義的“三反”運(yùn)動(dòng)，在私營(yíng)領(lǐng)域開(kāi)展了“反賄賂、反偷稅漏稅、反盜騙國(guó)家財(cái)產(chǎn)、反偷工減料、反盜竊國(guó)家經(jīng)濟(jì)情報(bào)”的“五反”運(yùn)動(dòng)。在這一階段，我國(guó)反腐敗以人民群眾運(yùn)動(dòng)為主要形式，通過(guò)人民群眾檢舉揭發(fā)的方式進(jìn)行反腐敗斗爭(zhēng)?？傮w來(lái)講，在新中國(guó)建立到改革開(kāi)放之前，我國(guó)的反腐敗體系完全由黨主導(dǎo)，主要采用群眾運(yùn)動(dòng)的方式，缺乏制度建設(shè)，具有強(qiáng)烈的人治意識(shí)。

(二)從改革開(kāi)放之后，我國(guó)反腐敗體系開(kāi)始側(cè)重于制度化

改革開(kāi)放促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由于對(duì)黨員干部思想政治教育不足，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致享樂(lè)主義和拜金主義在一些黨員干部中滋長(zhǎng)，社會(huì)上產(chǎn)生了大量的腐敗問(wèn)題，這影響了黨在人民群眾中的地位和形象。在這一階段，鄧小平(1993)提出了“兩手抓”的反腐敗理論：一方面是注重教育，另一方面是注重法律[17]。在這一階段，我國(guó)的反腐敗工作開(kāi)始注重法制建設(shè)，主要通過(guò)法律懲處官員腐敗行為。公眾參與反腐敗主要是基于人民信訪的形式，而不是采用群眾運(yùn)動(dòng)的方式。

(三)在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)反腐工作采取了“綜合治理”的方式

隨著改革開(kāi)放深入，我國(guó)的腐敗問(wèn)題日益嚴(yán)重。2012年習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)會(huì)上指出腐敗問(wèn)題越演越烈，最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)。此后，黨中央在反腐敗工作中采取了高壓態(tài)勢(shì)。在這一階段，我國(guó)反腐敗工作更加注重制度建設(shè)和綜合治理。黨十八大報(bào)告提出了我國(guó)反腐敗工作的“綜合治理”理念。在十九大報(bào)告中突出了黨對(duì)反腐敗工作的根本領(lǐng)導(dǎo)。十八大以來(lái)，黨中央出臺(tái)和修訂了數(shù)十項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)巡視監(jiān)察制度，構(gòu)筑了“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度體系。在此階段，我國(guó)的反腐敗工作由黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)，在中紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的雙重軌并行制度下形成了新的反腐敗體系。與此同時(shí)，在這一階段，我國(guó)擴(kuò)大了腐敗治理主體，加強(qiáng)了民主監(jiān)督，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)反腐敗刺激了人民的有序參與，并使人民群眾成為黨和政府以外的反腐敗治理主體(劉暢，2019)[18]。

綜上所述，從新中國(guó)建立到改革開(kāi)放之前，我國(guó)反腐敗工作主要采取群眾動(dòng)員方式，通過(guò)人民群眾檢舉揭發(fā)來(lái)清除腐敗官員。這種方式盡管有短期的威懾效果，但是缺少制度的穩(wěn)定性，使得反腐敗工作缺乏可持續(xù)性；到了改革開(kāi)放之后，我國(guó)的反腐敗工作開(kāi)始注重制度建設(shè)，逐步走向法制化進(jìn)程；在習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)的反腐敗工作十分重視制度建設(shè)，把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，同時(shí)注重綜合治理，強(qiáng)調(diào)治理的績(jī)效。

三、倡議聯(lián)盟、政策信念與中國(guó)的反腐敗政策體系變遷

在倡議聯(lián)盟政策框架中，倡議聯(lián)盟是核心概念。倡議聯(lián)盟是指具有相似政策核心信念并以各種方式協(xié)調(diào)其行為以影響政府決策的政策參與者。政策信念是倡議聯(lián)盟構(gòu)成的必備要件。倡議聯(lián)盟框架提供了一個(gè)三層的政策信念系統(tǒng)，包括深層的核心信念、政策核心信念和次要信念。最根本的層面是深層的核心信念，它們是規(guī)范性價(jià)值觀和本體論公理；政策子系統(tǒng)的約束和重點(diǎn)是政策核心信念；最具體的層面是次要信念(Jenkins-Smith，2018)[19]。

自1949年新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)一直是典型的黨建國(guó)家和黨執(zhí)政的國(guó)家。我國(guó)憲法規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)范圍內(nèi)的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。中國(guó)共產(chǎn)黨始終是中國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)層的核心，因此它是我國(guó)反腐敗政策倡議聯(lián)盟中的主要聯(lián)盟。從新中國(guó)建立到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨執(zhí)政的深層核心信念沒(méi)有改變，即中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全中國(guó)。但是，黨的執(zhí)政在政策核心信念層面上發(fā)生了三次轉(zhuǎn)變。

(一)新中國(guó)建立到改革開(kāi)放之前，黨執(zhí)政的政策核心信念：以黨代政

在這一時(shí)期，為了反對(duì)分離主義和地方主義，黨加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家政治權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)。中共中央決定成立金融，政治，政治，外交，科學(xué)，文化和教育等各個(gè)部門，專門負(fù)責(zé)政府職能(肖立輝，2008)[20]。1959年，黨中央撤銷了國(guó)家監(jiān)察部門，將行政監(jiān)察制度納入黨的紀(jì)檢組織體系中。在反腐敗工作方面，政府反腐敗機(jī)構(gòu)完全由黨內(nèi)反腐敗機(jī)構(gòu)—紀(jì)律檢查委員會(huì)取代。因此，在這一時(shí)期，我國(guó)反腐敗工作的政策子系統(tǒng)只有一個(gè)倡議聯(lián)盟-黨內(nèi)體系，即黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，中紀(jì)委是我國(guó)反腐敗政策體系的核心。

由于黨在沒(méi)有行政監(jiān)督系統(tǒng)的幫助下，缺乏反腐敗的有效信息，因此它發(fā)起了大規(guī)模動(dòng)員以通過(guò)人民檢舉揭發(fā)的方式來(lái)打擊腐敗。在這一階段，黨中央發(fā)動(dòng)的“三反”和“五反”運(yùn)動(dòng)對(duì)鞏固社會(huì)主義政權(quán)，凈化社會(huì)風(fēng)氣起到了積極效果。由黨內(nèi)系統(tǒng)發(fā)動(dòng)的反腐敗運(yùn)動(dòng)盡管對(duì)腐敗分子具有強(qiáng)大的威懾作用，但缺乏制度化，反腐敗工作不具有可持續(xù)性。

(二)改革開(kāi)放之后，黨執(zhí)政的政策核心信念：黨政分開(kāi)

改革開(kāi)放初期，以黨代政的執(zhí)政方式不適應(yīng)我國(guó)新時(shí)期的發(fā)展實(shí)際。在這階段我國(guó)進(jìn)行了黨政分開(kāi)的政治體制改革。具體來(lái)說(shuō)，黨和政府的職能是分開(kāi)的，政府事務(wù)是由政府來(lái)完成的(竺乾威，2019)[21]。在黨政關(guān)系核心信念的轉(zhuǎn)變下，我國(guó)的反腐敗體系開(kāi)始改變了“以黨代政”的單一黨內(nèi)系統(tǒng)模式，逐步形成了黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)“三軌”并行模式，具體包括以中紀(jì)委為領(lǐng)導(dǎo)的黨的反腐敗系統(tǒng)，以監(jiān)察部和預(yù)防腐敗局為主的行政反腐敗系統(tǒng)和以反貪局為主的司法反腐敗系統(tǒng)。

在一新的反腐敗體系中，黨的反腐敗機(jī)構(gòu)與行政及司法反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展工作，但黨的反腐敗機(jī)構(gòu)是反腐敗體系的領(lǐng)導(dǎo)者。因此，在這一時(shí)期，我國(guó)反腐敗的政策子系統(tǒng)有三個(gè)主要的倡議聯(lián)盟：黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)。其中，黨的反腐敗系統(tǒng)是主要倡議聯(lián)盟，行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)是輔助聯(lián)盟。

總體而言，在這個(gè)時(shí)期，我國(guó)反腐敗工作著眼于制度化，通過(guò)法律制度的建設(shè)，規(guī)范了反腐敗體系，并形成了四個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)。盡管我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)存在分工合作的機(jī)制，但是畢竟他們分別隸屬于黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的不同部門，因此它們的權(quán)力范圍和職能各有不同，并且存在信息整合的困難，這影響反腐敗的效率，進(jìn)而降低了我國(guó)的反腐敗績(jī)效。

(三)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨執(zhí)政的政策核心信念：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

20世紀(jì)80年代后期和90年代初，東歐劇變，蘇聯(lián)解體，世界社會(huì)主義事業(yè)遭受重大挫折。國(guó)際局勢(shì)的重大變動(dòng)和國(guó)內(nèi)政局波動(dòng)使黨中央開(kāi)始反思并調(diào)整以“政黨分工”為主導(dǎo)的政治體制改革方向，我國(guó)的政治體制改革逐步轉(zhuǎn)向了行政體制改革。側(cè)重精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，優(yōu)化政府職能。

在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨中央從國(guó)家治理的角度關(guān)注黨政關(guān)系問(wèn)題。它強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)是促進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化，協(xié)作和效率提升(崔言鵬，2018)[22]?；谶@一政策核心信念，我國(guó)成立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)(國(guó)家監(jiān)委)，以改變以前的三軌并行的反腐敗體系。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)整合了國(guó)務(wù)院和檢察院的反腐敗力量，最終構(gòu)成為國(guó)家體系中唯一的反腐敗機(jī)構(gòu)(Jinting Deng，2018)[23]。因此，在這個(gè)時(shí)期，我國(guó)的反腐敗體系由“三軌”并行模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p軌”驅(qū)動(dòng)模式，我國(guó)反腐敗政策子系統(tǒng)形成了新的兩大主要倡議聯(lián)盟：黨的系統(tǒng)和國(guó)家系統(tǒng)，即黨的紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委。

總體而言，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)的反腐敗體系強(qiáng)調(diào)“治理”的這一新的政策核心信念，重視制度建設(shè)，通過(guò)黨內(nèi)規(guī)章以及巡視和監(jiān)察制度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，逐步形成了黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)委與監(jiān)委合作的多中心反腐敗治理體系。

綜上所述，從新中國(guó)建立到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，隨著黨執(zhí)政的政策核心信念的改變，我國(guó)反腐敗體系已從單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p軌模式。逐漸形成了兩大倡議聯(lián)盟：以中紀(jì)委為主的黨的系統(tǒng)和以國(guó)家監(jiān)委為主的國(guó)家系統(tǒng)，決策的主導(dǎo)聯(lián)盟是中紀(jì)委。綜合治理的理念使得我國(guó)反腐敗政策不斷注重制度化建設(shè)。盡管我國(guó)反腐敗政策變遷的主要驅(qū)動(dòng)力來(lái)自黨中央，但社會(huì)參與引發(fā)的政策學(xué)習(xí)也促進(jìn)了中國(guó)反腐敗政策的變遷。

四、政策學(xué)習(xí)：社會(huì)參與和中國(guó)的反腐敗政策制度化

政策的變遷是一種政策學(xué)習(xí)的過(guò)程，政策學(xué)習(xí)是由于經(jīng)驗(yàn)變化而導(dǎo)致的政策思想或行為意圖的持久改變，這些改變與個(gè)人或集體的信仰體系中信念的改變有關(guān)。在政策學(xué)習(xí)過(guò)程中，決策論壇(Decision-making Forum)具有重要作用。決策論壇的屬性是影響政策學(xué)習(xí)和政策變遷的重要因素。決策論壇的最重要的屬性是參與的開(kāi)放程度(開(kāi)放論壇與封閉論壇)以及參與者共享行為規(guī)范的程度(Weible，2016)[14]。

隨著黨執(zhí)政的政策核心信念的轉(zhuǎn)變，公眾正逐漸參與反腐敗政策議程中，這對(duì)中國(guó)反腐敗政策的變遷產(chǎn)生了重要的影響，并促進(jìn)了其制度建設(shè)。下面，我們分析一下我國(guó)反腐敗政策的決策論壇，并探討社會(huì)參與對(duì)我國(guó)反腐敗政策制度化變遷的影響。

(一)參與范圍

在公共政策決策過(guò)程中，參與者的不同類型影響著最終決策的輸出結(jié)果。學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策的參與者類型有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者根據(jù)參與的范圍和開(kāi)放程度將參與有關(guān)公共事務(wù)的討論或決策的行為者分為八種類型，包括政府專家、民選議員、專業(yè)利益相關(guān)者、業(yè)余利益相關(guān)以及分散的公眾(Fung，2006)[24]。

從新中國(guó)建立到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)反腐敗政策的制定越來(lái)越注重社會(huì)參與。在新中國(guó)建立到改革開(kāi)放之前，我國(guó)主要通過(guò)“三反”、“五反”等大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)實(shí)施反腐敗政策。在這一時(shí)期，群眾運(yùn)動(dòng)式的公眾參與機(jī)制意味著它對(duì)所有希望參加的人都開(kāi)放。由于在這一階段我國(guó)反腐敗政策的參與者類型大多屬于分散的公眾和公開(kāi)自我參與者，因此在反腐敗政策決策論壇中，主要的決策權(quán)仍在政府專家手中。盡管在這一階段，我國(guó)的反腐敗決策論壇向全社會(huì)開(kāi)放，但是大多數(shù)參與者仍處于自發(fā)狀態(tài)，在制度化建設(shè)方面進(jìn)展緩慢。

改革開(kāi)放之后，我國(guó)反腐敗工作開(kāi)始重視制度建設(shè)，加強(qiáng)了信訪制度的建設(shè)和輿論監(jiān)督。1995年10月國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》，這標(biāo)志著人民信訪工作已開(kāi)始朝著法制化和制度化的方向邁進(jìn)。在這一時(shí)期，公眾參與反腐敗的范圍縮小到利益相關(guān)者范圍。盡管在這一時(shí)期的利益相關(guān)者大多處于業(yè)余狀態(tài)，但是我國(guó)反腐敗政策制度化不斷加強(qiáng)。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨中央以人民為中心，綜合治理腐敗，擴(kuò)大反腐敗政策決策論壇的范圍，公眾、專家學(xué)者和大眾媒體通過(guò)一定的機(jī)構(gòu)和程序逐步廣泛地參與到我國(guó)反腐敗政策議程中。

(二)政策溝通和決策方式

在決策論壇中，參與者的溝通與決策方式對(duì)政策輸出的結(jié)果有有重要影響。在公共政策溝通與決策過(guò)程中，可以根據(jù)參與者的投入，知識(shí)水平和承諾水平，按照參與的強(qiáng)度，從高到低可以將參與者公共政策制定時(shí)的溝通和決策方式進(jìn)行劃分，其中包括出席旁聽(tīng)、表達(dá)偏好、發(fā)展偏好、討價(jià)還價(jià)、談判商議等(Fung，2006)[24]。

從新中國(guó)建立到改革開(kāi)放之前，我國(guó)反腐敗政策決策論壇中的大多數(shù)參與者主要是作為旁聽(tīng)者的角色參與到政策制定過(guò)程中，他們?cè)诙鄶?shù)情況下是被動(dòng)地接收黨關(guān)于反腐敗政策的相關(guān)信息，然后執(zhí)行最高決策機(jī)構(gòu)—黨中央制定的反腐敗政策。改革開(kāi)放以后，我國(guó)反腐敗政策決策論壇開(kāi)始允許相關(guān)參與者探索和發(fā)展黨中央的政策精神，相關(guān)專家學(xué)者作為決策論壇的參與者可以彼此討論相關(guān)問(wèn)題，而不是簡(jiǎn)單地、被動(dòng)地聽(tīng)取最高決策者的意見(jiàn)。與此同時(shí)，相關(guān)專家學(xué)者在反腐敗政策的制定過(guò)程中已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行磋商和討論。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，盡管中國(guó)反腐敗政策的最終決策權(quán)由以習(xí)近平為核心的黨中央掌握，但反腐敗政策論壇仍以充分協(xié)商和討論的制度程序的形式出現(xiàn)。在此過(guò)程中，智庫(kù)專家學(xué)者在反腐敗政策論壇中的影響力不斷增強(qiáng) (張倍茹，2016)[25]21。

綜上所述，從新中國(guó)建立到改革開(kāi)放之前，我國(guó)大多數(shù)社會(huì)公眾參與反腐敗政策決策論壇主要是以旁觀者的角色進(jìn)行溝通決策。改革開(kāi)放之后，專家學(xué)者作為積極的參與者開(kāi)始通過(guò)學(xué)術(shù)期刊、課題研究和媒體平臺(tái)表達(dá)自己的政策建議，發(fā)展黨中央的政策精神，并在政策決策論壇中進(jìn)行政策討論和協(xié)商。總體而言，從新中國(guó)建立到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)公眾，尤其是專家學(xué)者在中國(guó)反腐敗政策的決策論壇和政策議程中不再以旁觀者的身份而積極貢獻(xiàn)自己的政策建議與意見(jiàn)，推動(dòng)我國(guó)反腐敗工作的制度化建設(shè)。

(三)權(quán)威范圍：專家學(xué)者參與的影響力

在公共政策決策中，參與者的權(quán)威和影響力不同，政策輸出會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)果。按照權(quán)威和影響力的程度，可以將政策參與者的權(quán)威和影響力類型分為：個(gè)人利益、溝通性影響、建議和咨詢、共同治理和直接權(quán)威(Fung，2006)[24]。

從新中國(guó)建立到改革開(kāi)放之前，絕大多數(shù)人民群眾是作為旁聽(tīng)者參與到我國(guó)反腐敗政策決策論壇中。人民群眾通過(guò)參與反腐敗運(yùn)動(dòng)表達(dá)對(duì)黨和政策的政治支持，作為個(gè)體的人民群眾對(duì)政策的影響力微乎其微。在這一時(shí)期，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)政治化的群眾運(yùn)動(dòng)，缺乏制度化建設(shè)。在改革開(kāi)放之后，我國(guó)反腐敗政策決策論壇中的社會(huì)參與者開(kāi)始通過(guò)改變或動(dòng)員社會(huì)輿論。引導(dǎo)形成社會(huì)共識(shí)來(lái)間接影響反腐敗政策。在這一過(guò)程中，專家學(xué)者發(fā)揮著重要作用。他們主要通過(guò)相關(guān)座談會(huì)與政策決策者進(jìn)行交流溝通，并提供相關(guān)建議和咨詢，直接影響決策；與此同時(shí)。他們通過(guò)課題研究、學(xué)術(shù)刊物和媒體平臺(tái)引導(dǎo)社會(huì)公眾形成共識(shí)，間接影響決策 (張倍茹，2016)[25]28。隨著專家學(xué)者參與政策議程的深入，中國(guó)反腐敗政策體系逐步走向多中心治理結(jié)構(gòu)。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)公眾，專家學(xué)者和社會(huì)媒體對(duì)決策的影響越來(lái)越大，并逐漸與決策者形成合作共治的伙伴關(guān)系，我國(guó)反腐敗綜合治理體系正在逐步形成。

總體而言，從新中國(guó)建立到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)反腐敗政策制定仍由黨中央最終決定，但專家學(xué)者等社會(huì)公眾對(duì)反腐敗政策議程的影響有所增強(qiáng)。我國(guó)的反腐敗政策變遷是一個(gè)政策學(xué)習(xí)過(guò)程，社會(huì)公眾，專家學(xué)者和社會(huì)媒體參與反腐敗政策論壇的范圍擴(kuò)大和影響力的提升，我國(guó)反腐敗政策體系日益形成黨領(lǐng)導(dǎo)下多中心腐敗治理結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)論

自1949年新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)的反腐敗政策已從運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫恚湔唧w系不斷制度化，形成了新的雙軌制反腐敗體系。同時(shí)，社會(huì)參與的不斷加強(qiáng)，在以習(xí)近平為核心的中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下逐步形成黨領(lǐng)導(dǎo)的多中心腐敗治理結(jié)構(gòu)。從新中國(guó)建立到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)反腐敗的政策子系統(tǒng)逐漸形成了兩大政策倡議聯(lián)盟：以中紀(jì)委為主的黨的系統(tǒng)和以國(guó)家監(jiān)委為主的國(guó)家系統(tǒng)，中紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委盡管合署辦公，但在職能上存在分工合作，然而我國(guó)反腐敗政策決策的主導(dǎo)聯(lián)盟是中紀(jì)委。盡管我國(guó)反腐敗政策變遷的主要驅(qū)動(dòng)力來(lái)自黨中央，但社會(huì)參與尤其是專家學(xué)者的參與引發(fā)的政策學(xué)習(xí)促進(jìn)了我國(guó)反腐敗工作的制度化建設(shè)。

在制度化的社會(huì)參與機(jī)制下，我國(guó)的反腐敗就不再是一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，而是由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的可持續(xù)的多中心治理。