李良榮，袁鳴徽

(1.浙江傳媒學(xué)院新聞與傳播學(xué)院，浙江杭州310018；2.復(fù)旦發(fā)展研究院，上海200433)

截至2021年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá) 10.11 億[1]，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人們現(xiàn)實(shí)生活中必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，為民眾的衣食住行和公共交往搭建了最便捷的平臺(tái)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)，并將網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)安全提升到國(guó)家安全的高度，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)和管理。本文主要從意識(shí)形態(tài)的層面，探討黨的十八大以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)信息治理的實(shí)踐特征，并提出在筑牢網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)安全底線(xiàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步堅(jiān)持安全而開(kāi)放的原則。構(gòu)建有序而寬容的網(wǎng)絡(luò)言論空間。本文對(duì)于治理概念的理解和使用主要是基于它的原本意義[2]，即傳統(tǒng)上“管理”的含義，主要側(cè)重于政府的控制層面。

一、 安全：黨的十八大以來(lái)網(wǎng)絡(luò)輿論治理的主線(xiàn)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央鮮明地指出網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)主陣地。為了鞏固馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，鞏固全黨全國(guó)人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論管理成為重中之重。黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)和改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，唱響網(wǎng)上主旋律。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)依法規(guī)范有序運(yùn)行?！盵3]在黨的十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記要求：“加大依法管理網(wǎng)絡(luò)力度，加快完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制，確保國(guó)家網(wǎng)絡(luò)和信息安全。”[4]黨的十九大報(bào)告更明確地指出，我國(guó)“意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域斗爭(zhēng)依然復(fù)雜”，要“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”[5]。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)社會(huì)信息化、網(wǎng)絡(luò)化的客觀實(shí)際作出的科學(xué)認(rèn)識(shí)，是對(duì)新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)安全提出的總要求。

實(shí)踐中圍繞互聯(lián)網(wǎng)輿論治理，借助政治壓力傳導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)體制改革、主流媒體的媒體融合、法律法規(guī)完善，我國(guó)已經(jīng)逐漸形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的多主體參與治理的格局。

(一)政治傳導(dǎo)：黨委為主體的意識(shí)形態(tài)責(zé)任制

黨的領(lǐng)導(dǎo)是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)安全的根本保證。黨的十八大以來(lái)，尤其是2013年8月19日習(xí)近平在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上提出“意識(shí)形態(tài)工作是黨的一項(xiàng)極端重要的工作”后，意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制開(kāi)始被不斷強(qiáng)化。意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制是由黨中央統(tǒng)一制定的，通過(guò)崗位(職位)責(zé)任制形式對(duì)意識(shí)形態(tài)工作進(jìn)行管理和強(qiáng)化的一種方式。意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制以黨委(黨組)班子成員為責(zé)任主體，通過(guò)黨組織的層層落實(shí)與問(wèn)責(zé)，確保意形態(tài)工作責(zé)任的最終落實(shí)。2015年10月3日,中共中央辦公廳印發(fā)了《黨委(黨組)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，對(duì)各級(jí)黨委(黨組)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任的劃分原則、責(zé)任主體、實(shí)施要求和責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。

意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制的特點(diǎn)尤其表現(xiàn)出崗位(職位)責(zé)任制的特點(diǎn)，即屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)和誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，明確了黨委(黨組)書(shū)記為第一責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，使得意識(shí)形態(tài)工作的責(zé)任主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象更為明確。

在網(wǎng)絡(luò)輿情治理方面，意識(shí)形態(tài)責(zé)任制的工作內(nèi)容具體表述為：“切實(shí)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)安全，牢牢掌握網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)權(quán)。黨委(黨組)書(shū)記應(yīng)當(dāng)親自抓，領(lǐng)導(dǎo)、組織互聯(lián)網(wǎng)管理部門(mén)及有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管理，建立健全管用防并舉、方方面面齊動(dòng)手的制度體制。做大做強(qiáng)網(wǎng)上正面思想輿論，提高網(wǎng)上議題設(shè)置能力和輿論引導(dǎo)水平。切實(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息管控，重點(diǎn)管好具有新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)動(dòng)員功能的新媒體，規(guī)范網(wǎng)上信息傳播秩序，嚴(yán)密防范網(wǎng)上意識(shí)形態(tài)滲透，旗幟鮮明地開(kāi)展網(wǎng)上輿論斗爭(zhēng)，深入開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)專(zhuān)項(xiàng)清理行動(dòng)。”[6]

2017年8月15日，中共中央辦公廳發(fā)布《黨委(黨組)網(wǎng)絡(luò)安全工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，進(jìn)一步明確按照“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、屬地管理的原則，各級(jí)黨委(黨組)對(duì)本地區(qū)本部門(mén)網(wǎng)絡(luò)安全工作負(fù)主體責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，主管網(wǎng)絡(luò)安全的領(lǐng)導(dǎo)班子成員是直接責(zé)任人”。并要求“各級(jí)黨委(黨組)應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任制檢查考核制度，完善健全考核機(jī)制，明確考核內(nèi)容、方法、程序，考核結(jié)果送干部主管部門(mén)，作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。”[7]

規(guī)范文件從正面提出種種要求。由于正面宣傳引導(dǎo)的效果不易精確測(cè)量，因此，意識(shí)形態(tài)工作在實(shí)際工作中屬于“負(fù)面責(zé)任”范圍，在年終考核中被列為具有“一票否決”的項(xiàng)目，對(duì)主管單位的影響主要體現(xiàn)在負(fù)面影響上。一旦發(fā)生涉及意識(shí)形態(tài)、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的重大負(fù)面事件，相關(guān)單位將被取消參與先進(jìn)單位評(píng)選的資格，其主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)也將被問(wèn)責(zé)。由此，意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的防范處置成為各級(jí)黨組織意識(shí)形態(tài)工作的兜底內(nèi)容，也是這項(xiàng)工作最大的政治壓力來(lái)源?！凹訌?qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息管控”成為該領(lǐng)域工作的直接抓手，“不出事”成為基本底線(xiàn)，即保證所在地區(qū)和部門(mén)不發(fā)生各種重大意識(shí)形態(tài)事件。

強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任使得宣傳工作真正成為自上而下各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)常態(tài)化政治任務(wù)，這種以主體(各級(jí)黨委)為中心、以政治任務(wù)形式下派的宣傳工作形式，借助黨內(nèi)的組織化動(dòng)員起到了迅速的動(dòng)員效果。近年來(lái)，對(duì)各級(jí)黨政一把手形成了強(qiáng)政治壓力。

(二)領(lǐng)導(dǎo)體制：從“九龍治水”到集中管理式權(quán)力結(jié)構(gòu)

1994年，中國(guó)正式接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)，互聯(lián)網(wǎng)起初被定位為信息化建設(shè)的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理的工具。由此，在互聯(lián)網(wǎng)管理早期，國(guó)家治理思路主要是以發(fā)展思維主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)治理，而不是圍繞意識(shí)形態(tài)的管控。在行政管理上，早期的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展由產(chǎn)業(yè)部門(mén)而非宣傳部門(mén)主管。隨著互聯(lián)網(wǎng)媒體屬性的突顯，在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域開(kāi)始形成信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院新聞辦公室等多部門(mén)分頭管理的“九龍治水”格局，呈現(xiàn)出“政出多門(mén)”的多頭管理機(jī)制。

Web2.0時(shí)代的到來(lái)使得網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力迅速提升，意識(shí)形態(tài)部門(mén)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管理逐漸增強(qiáng)，內(nèi)容管理的地位愈發(fā)重要。其中具有深遠(yuǎn)意義的是2013年11月召開(kāi)的中共十八屆三中全會(huì)。全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。習(xí)近平總書(shū)記在針對(duì)這次會(huì)議做出的說(shuō)明中直接提出要改進(jìn)當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)輿論管理。這次會(huì)議之后，2014 年 2 月 27 日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組宣告成立，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平親自擔(dān)任組長(zhǎng)，李克強(qiáng)、劉云山任副組長(zhǎng)，形成了最高規(guī)格的政治領(lǐng)導(dǎo)。2014年8月，國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室(簡(jiǎn)稱(chēng)“網(wǎng)信辦”)負(fù)責(zé)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法。2018年3月，根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組改組為中國(guó)共產(chǎn)黨中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室成為該委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。至此，“網(wǎng)信辦”從行政體系下的管理部門(mén)正式變?yōu)辄h委系統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)。之后，各省、自治區(qū)、直轄市在地方機(jī)構(gòu)改革中相應(yīng)地設(shè)立了由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的正式獨(dú)立網(wǎng)信部門(mén)，全國(guó)2000多個(gè)縣區(qū)的基層網(wǎng)信管理隊(duì)伍也在不斷壯大。

同時(shí)，過(guò)去互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理方面“九龍治水”的模式也悄然發(fā)生變化，盡管多部門(mén)合作依然存在，但是行政治理網(wǎng)絡(luò)的集中管理式權(quán)力結(jié)構(gòu)開(kāi)始顯現(xiàn)。學(xué)者魏娜等以1994—2018 年中央層面發(fā)布的 209 份互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)治理政策文本為樣本，采用政策文獻(xiàn)計(jì)量方法分析了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。他們發(fā)現(xiàn)，2013年到2018年，過(guò)去多部門(mén)分散管理的治理網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始向幾個(gè)核心治理機(jī)構(gòu)集聚，工信部、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、公安部這三大機(jī)構(gòu)構(gòu)成了中央層面互聯(lián)網(wǎng)信息治理的核心領(lǐng)導(dǎo)，而其他部門(mén)更傾向于與核心機(jī)構(gòu)合作，通過(guò)“掃黃打非”“凈網(wǎng)行動(dòng)”等專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)來(lái)完成特定時(shí)期的內(nèi)容治理工作，整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始形成中心-邊緣型的集中管理式權(quán)力結(jié)構(gòu)。[8]

在省、市縣的地方實(shí)踐中，宣傳部、網(wǎng)信辦和公安局三部門(mén)成為網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警和協(xié)調(diào)處置的核心部門(mén)。其中網(wǎng)信條線(xiàn)工作人員和公安機(jī)關(guān)網(wǎng)安支隊(duì)(俗稱(chēng)網(wǎng)警)全面建立起了“7×24小時(shí)”網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)看制度，利用“技術(shù)+人工審查”的追蹤手段，查找互聯(lián)網(wǎng)上涉屬地的各類(lèi)有害信息?；鶎釉诎l(fā)現(xiàn)輿情后的常規(guī)處置程序是：?jiǎn)?dòng)應(yīng)急響應(yīng)，成立由縣委主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的輿情臨時(shí)工作專(zhuān)班，層層上報(bào)至中央網(wǎng)信辦申請(qǐng)管控辦法，涉及謠言等犯罪行為的由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)查明處置。

(三)路徑選擇：積極推動(dòng)主流媒體的“媒體融合”

加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)建設(shè)，必須加強(qiáng)主流媒體建設(shè)，增強(qiáng)正面宣傳的聲量。 黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央親自指揮、精心部署，以“媒體融合”這一核心課題為路徑選擇，以建設(shè)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新型主流媒體為目標(biāo)。2014年，中共中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確提出：“著力打造一批形態(tài)多樣、手段先進(jìn)，具有競(jìng)爭(zhēng)力的新型主流媒體?！盵9]黨的新聞?shì)浾摴ぷ魇嵌▏?guó)安邦的大事，建設(shè)新型主流媒體是以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為牽引的新傳播革命浪潮下，中央在宣傳思想工作領(lǐng)域的一次重大戰(zhàn)略決策，是中國(guó)傳媒業(yè)又一次重大改革。圍繞著新型主流媒體建設(shè)，黨中央提出了一系列決策，這包括：2016年2月19日，習(xí)近平總書(shū)記親自到三大中央媒體調(diào)研并主持召開(kāi)黨的新聞?shì)浾摴ぷ髯剷?huì)，部署新時(shí)代的新聞?shì)浾摴ぷ鳎?017年，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出：“要堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，高度重視傳播手段建設(shè)和創(chuàng)新，提高新聞?shì)浾搨鞑チ?、引?dǎo)力、影響力、公信力?！盵5]“四力”成為建設(shè)新型主力媒體的綜合性指標(biāo)。2019年1月25日，中共中央政治局就全媒體時(shí)代的媒體融合舉行第十二次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記提出了“全程媒體、全息媒體、全員媒體、全效媒體”的新概念，“四全”成為新型主流媒體的新形態(tài)?？梢哉f(shuō)，以習(xí)近平為核心的黨中央對(duì)新型主流媒體建設(shè)作出了全方位的構(gòu)建。

在中央的領(lǐng)導(dǎo)部署下，新型主流媒體建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展得如火如荼，傳媒業(yè)進(jìn)行了全方位的探索。打造“中央廚房”模式、建設(shè)“兩微一端”、入駐短視頻平臺(tái)、探索融合式直播模式、全面采用人工智能平臺(tái)等一系列舉措，很快扭轉(zhuǎn)了黨媒曾經(jīng)的被動(dòng)局面。以三大中央媒體為代表的頭部媒體重新崛起，重新贏得了中國(guó)傳媒業(yè)的“龍頭”地位，成為中國(guó)重大信息發(fā)布的主渠道、宣傳思想文化的主陣地，社會(huì)輿論的主導(dǎo)者，在關(guān)鍵時(shí)刻、關(guān)鍵問(wèn)題上能一錘定音，成為國(guó)之重器。作為底層的縣級(jí)融媒體中心已基本建成。作為腰部的省市級(jí)媒體正在不斷創(chuàng)新，形成新媒體矩陣。頭部堅(jiān)硬，底層堅(jiān)實(shí)，腰部挺直，新型主流媒體建設(shè)已逐步成型。

(四)法規(guī)體系：謠言入刑與強(qiáng)化“以網(wǎng)管網(wǎng)”

黨的十八大之后，如何依法治網(wǎng)，成為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的重要課題，其目的是建立網(wǎng)絡(luò)言論的公共秩序。2016年11月7日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》，自2017年6月1日起施行，成為網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域由全國(guó)人大通過(guò)的最高等級(jí)的專(zhuān)門(mén)法律。配合網(wǎng)信、司法部門(mén)頒布的部門(mén)法規(guī)，互聯(lián)網(wǎng)信息治理的法律依據(jù)不斷豐富。這些法律法規(guī)中涉及的“謠言入刑”和“以網(wǎng)管網(wǎng)”體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息法律規(guī)制的基本思路。

1.網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制全面確立與謠言入刑

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的實(shí)踐始于2002年。[10]在之后的10年中，包括互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、部分地方政府都以倡議、部門(mén)或地方行政法規(guī)的方式分別推行過(guò)實(shí)名制。2012年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室先后發(fā)布多部法律法規(guī)要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)使用者通過(guò)真實(shí)身份信息認(rèn)證后注冊(cè)賬號(hào)。2017年6月1日開(kāi)始正式施行的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第二十四條明確規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者為用戶(hù)辦理網(wǎng)絡(luò)接入、域名注冊(cè)服務(wù)，辦理固定電話(huà)、移動(dòng)電話(huà)等入網(wǎng)手續(xù)，或者為用戶(hù)提供信息發(fā)布、即時(shí)通信等服務(wù)，在與用戶(hù)簽訂協(xié)議或者確認(rèn)提供服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求用戶(hù)提供真實(shí)身份信息。用戶(hù)不提供真實(shí)身份信息的，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者不得為其提供相關(guān)服務(wù)……”至此，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制成為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)管理的基本手段。

2013年9月，最高法與最高檢出臺(tái)了《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，其中第五條第二款將網(wǎng)絡(luò)造謠造成公共秩序混亂的行為以尋釁滋事罪定罪處罰。2015年11月1日，《刑法修正案(九)》正式生效，將編造、傳播虛假險(xiǎn)情、疫情、災(zāi)情、警情的行為正式納入了刑法調(diào)整的范疇，編造、故意傳播虛假信息罪被規(guī)定在與編造、故意傳播虛假恐怖信息罪同一條法條中。至此，國(guó)家開(kāi)始運(yùn)用刑事手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論和交往秩序進(jìn)行管制。

網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的實(shí)施打擊了互聯(lián)網(wǎng)上用虛假身份或完全隱匿身份發(fā)表言論的做法，有利于網(wǎng)絡(luò)警察維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息秩序，高效打擊網(wǎng)絡(luò)謠言。網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制加上謠言入刑，使得曾一度積極活躍在互聯(lián)網(wǎng)公共言論空間的網(wǎng)絡(luò)大V的積極性迅速降低。實(shí)證研究也顯示，人們?yōu)榱吮苊馐艿綉土P而顯著減少了仇官類(lèi)謠言的傳播，或是刻意淡化了謠言中的仇官情緒。[11]

2.“以網(wǎng)管網(wǎng)”形成以平臺(tái)為中心的規(guī)制體系

截至 2021 年 6 月，我國(guó)即時(shí)通信用戶(hù)規(guī)模達(dá) 9.83 億，占網(wǎng)民整體的97.3%,網(wǎng)絡(luò)視頻(含短視頻的用戶(hù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到9.43億，占網(wǎng)民整體的93.4%。[1]以騰訊、字節(jié)跳動(dòng)為代表的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司已經(jīng)成為網(wǎng)民進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)表達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施。與政府的直接行政管制相比，平臺(tái)在內(nèi)容規(guī)制上更具技術(shù)優(yōu)勢(shì)，能夠以較低的成本過(guò)濾掉大量具有違法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在完善互聯(lián)網(wǎng)法規(guī)的過(guò)程中，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《互聯(lián) 網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》為基礎(chǔ)，輔之以大量的規(guī)章和規(guī)范性文件，已經(jīng)構(gòu)建起一個(gè)以平臺(tái)為中心的規(guī)制體系，[12]形成了“以網(wǎng)管網(wǎng)”的治理特色。

具體來(lái)說(shuō)，通過(guò)發(fā)布各種等級(jí)的法規(guī)和行政文件，國(guó)家充分借助平臺(tái)在發(fā)現(xiàn)、尋找、處理違法信息方面的優(yōu)勢(shì)，賦予網(wǎng)絡(luò)提供商協(xié)助管理網(wǎng)絡(luò)言論的權(quán)利，使后者承擔(dān)起網(wǎng)絡(luò)言論的日常治理責(zé)任。若平臺(tái)未按照法定要求處理違法信息，可能需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。有學(xué)者將這種模式稱(chēng)為管制外包[13]或間接規(guī)制[14]，即國(guó)家將網(wǎng)絡(luò)管制責(zé)任外包和轉(zhuǎn)嫁，讓公權(quán)力位于幕后，實(shí)現(xiàn)了一種隱秘的代理式治理[13](77)。最近一次來(lái)自中央的規(guī)定是國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室于2021年9月15日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步壓實(shí)網(wǎng)站平臺(tái)信息內(nèi)容主體責(zé)任的意見(jiàn)》，督促網(wǎng)站平臺(tái)嚴(yán)格履行內(nèi)容治理的主體責(zé)任：“旨在充分發(fā)揮網(wǎng)站平臺(tái)信息內(nèi)容管理第一責(zé)任人作用，引導(dǎo)推動(dòng)網(wǎng)站平臺(tái)準(zhǔn)確把握主體責(zé)任，明確工作規(guī)范，健全管理制度，完善運(yùn)行規(guī)則，切實(shí)防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，積極營(yíng)造清朗網(wǎng)絡(luò)空間。”[15]

為此近年來(lái)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司已經(jīng)建立規(guī)模巨大的內(nèi)容審核團(tuán)隊(duì)，對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》中劃定的“散布謠言、擾亂社會(huì)秩序，破壞社會(huì)穩(wěn)定”、“編造、傳播虛假信息擾亂經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序”等涉嫌違法的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)控排查，重點(diǎn)審查和刪除的信息包括謠言、流言，涉及政治的言論、指向政治部門(mén)或政治人物的批評(píng)性言論、涉及政治和社會(huì)敏感會(huì)的信息。[16]各網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)制定頒布“網(wǎng)規(guī)”，形成內(nèi)部治理的基本規(guī)則，包括事前要求入駐平臺(tái)的用戶(hù)簽訂用戶(hù)協(xié)議，完善敏感用戶(hù)跟蹤、關(guān)鍵詞過(guò)濾機(jī)制、事后形成了從直接刪帖、對(duì)發(fā)言用戶(hù)禁言、永久封號(hào)等多種懲罰性手段。

網(wǎng)絡(luò)空間意識(shí)形態(tài)建設(shè)的目標(biāo)在于構(gòu)筑“同心圓”，即“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，動(dòng)員全國(guó)各族人民，調(diào)動(dòng)各方面積極性，共同為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而奮斗”[17]。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)空間的言論秩序得到規(guī)范，網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)陣地得到鞏固。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間輿論治理的效率獲得了極大提高。

二、 開(kāi)放：互聯(lián)網(wǎng)輿論善治的內(nèi)在要求

由上述分析可以看到，我國(guó)近年來(lái)加強(qiáng)了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全的重視程度，把安全置于發(fā)展之前，因?yàn)闆](méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全。同時(shí)，也要看到，安全和開(kāi)放、自由和秩序是辯證統(tǒng)一的，安全和秩序的目的是為了促進(jìn)自由和發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)開(kāi)幕式上指出，“網(wǎng)絡(luò)空間同現(xiàn)實(shí)社會(huì)一樣，既要提倡自由，也保持秩序。自由是秩序的目的，秩序是自由的保障。我們既要尊重網(wǎng)民交流思想、表達(dá)意愿的權(quán)利，也要依法構(gòu)建良好網(wǎng)絡(luò)秩序，這樣有利于保障廣大網(wǎng)民合法權(quán)益”，習(xí)總書(shū)記還強(qiáng)調(diào)：“安全和發(fā)展是一體之兩翼、驅(qū)動(dòng)之雙輪。安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的。”[17](534-535)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)演進(jìn)中內(nèi)生的開(kāi)放邏輯，以及改革進(jìn)程中因利益分化所激發(fā)的強(qiáng)烈表達(dá)訴求，都提醒我們，在保證網(wǎng)絡(luò)安全的基本前提和底線(xiàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)放亦應(yīng)該成為互聯(lián)網(wǎng)輿論善治的內(nèi)在要求。

(一)開(kāi)放是web2.0時(shí)代以來(lái)互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)邏輯

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在大眾生活中的普及帶來(lái)了新傳播革命。蘇濤、彭蘭指出，互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)演進(jìn)和運(yùn)作邏輯是開(kāi)放與協(xié)作。[18]在技術(shù)層面，互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放邏輯體現(xiàn)在開(kāi)放的架構(gòu)和互聯(lián)互通的技術(shù)設(shè)計(jì)；在物理時(shí)空上，開(kāi)放體現(xiàn)為超越了物理時(shí)空的局限性，形成了“沒(méi)有時(shí)間的時(shí)間”和“流動(dòng)的空間”[19]；在思想上，開(kāi)放體現(xiàn)為思想的傳播和知識(shí)生產(chǎn)的協(xié)作的可能性大大增強(qiáng)，比如在2021年河南鄭州和山西發(fā)生的暴雨洪澇災(zāi)害救援中產(chǎn)生巨大作用的“救命文檔”，就是由數(shù)千名普通網(wǎng)民借助文檔協(xié)同平臺(tái)參與編輯完善的，為民間救援組織提供了寶貴的救援信息。

(二)互聯(lián)網(wǎng)是多元利益和價(jià)值表達(dá)的天然平臺(tái)

互聯(lián)網(wǎng)的“開(kāi)放”與“協(xié)作”邏輯帶來(lái)了傳播資源的泛社會(huì)化和傳播權(quán)利的全民化，賦予了人們平等的話(huà)語(yǔ)權(quán)，使得網(wǎng)絡(luò)得以成為普通民眾參與和進(jìn)行利益表達(dá)的平臺(tái)。隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的多元利益和價(jià)值觀開(kāi)始呈現(xiàn)為互聯(lián)網(wǎng)上的多元化言論表達(dá)。民眾借助互聯(lián)網(wǎng)參與社會(huì)事務(wù)，希望通過(guò)基于互聯(lián)網(wǎng)的表達(dá)與行動(dòng)推動(dòng)政府更積極作為與改革。學(xué)者田飛龍?jiān)赋?，與政府自上而下的“管制主義”相伴而生的，正是地方治理主體和民間社會(huì)在公共行政改革與公民參政實(shí)踐中逐漸呈現(xiàn)出的一種“自下而上”的適度開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)參與主義，后者形成了中國(guó)公共治理改革的有益增量。[13](78)

在博客和微博時(shí)代，“低學(xué)歷、低收入、低教育”的“三低人群”曾是網(wǎng)絡(luò)輿論的主力軍，圍繞暴力拆遷、農(nóng)民工討薪等問(wèn)題爭(zhēng)取自身的利益。近年來(lái)，以中等收入群體圍繞個(gè)人權(quán)利、教育公平、環(huán)境和食品安全等公共議題，通過(guò)理性發(fā)聲走上了網(wǎng)絡(luò)輿論前臺(tái)。當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)的動(dòng)蕩、疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)承壓，以及改革的深入，使得貧富差距過(guò)大的問(wèn)題開(kāi)始凸顯，社會(huì)上許多群體中開(kāi)始彌漫著一種因?yàn)榉峙洳还a(chǎn)生的“利益焦慮”[20]。圍繞房地產(chǎn)調(diào)控、教育改革、三胎政策、共同富裕等政府出臺(tái)的改革政策，富裕群體、底層群體基于各自的利益發(fā)表不同的看法，并希望改革向有利于自身利益的方向發(fā)展。有些網(wǎng)絡(luò)話(huà)語(yǔ)是自發(fā)性、沒(méi)有經(jīng)過(guò)精心組織的，也沒(méi)有明確的輿論導(dǎo)向，是你一言我一語(yǔ)的無(wú)數(shù)網(wǎng)民非系統(tǒng)觀點(diǎn)的匯集，也正是這些言論，提供了最真實(shí)、自然的社會(huì)心態(tài)。一些對(duì)時(shí)局和政策的觀點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)空間中被公開(kāi)理性地討論，也能夠促進(jìn)思想的交流和碰撞。例如，今年8月李光滿(mǎn)發(fā)表《每個(gè)人都能感受到，一場(chǎng)深刻的變革正在進(jìn)行》，將今年以來(lái)行業(yè)治理政策解讀為中央對(duì)資本集團(tuán)的整頓，該文被多家媒體轉(zhuǎn)載，但是也引來(lái)不同意見(jiàn)的交鋒，如胡錫進(jìn)發(fā)表微博批評(píng)這種觀點(diǎn)“確屬?lài)?yán)重的誤導(dǎo)和誤判”，盡管引發(fā)較大社會(huì)影響，但是官方也沒(méi)有急于定調(diào)，給予了民間對(duì)于政策討論的寬容空間。

三、 安全而開(kāi)放：建設(shè)新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)

我們認(rèn)為，在新時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容治理應(yīng)該尊重互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)演進(jìn)中開(kāi)放性的需求，探求政府的治理意志與社會(huì)的多元訴求相輔相成，在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全與公眾表達(dá)自由等基本權(quán)益間保持均衡，妥善處理好“一”與“多”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展在一致性規(guī)定下的多樣性統(tǒng)一。

(一)在政黨與國(guó)家層面，筑牢互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)形態(tài)安全底線(xiàn)

學(xué)者林尚立認(rèn)為，在社會(huì)主義國(guó)家，作為思想或觀念形態(tài)的意識(shí)形態(tài)，可以劃分為三個(gè)層面：一是作為領(lǐng)導(dǎo)核心的政黨意識(shí)形態(tài)；二是與國(guó)家生活相適應(yīng)的國(guó)家意識(shí)形態(tài)；三是與社會(huì)生活相適應(yīng)的社會(huì)意識(shí)形態(tài)。政黨意識(shí)形態(tài)是組織的意識(shí)形態(tài)；國(guó)家意識(shí)形態(tài)是公民共享的意識(shí)形態(tài)；社會(huì)意識(shí)形態(tài)是個(gè)體生活所形成的意識(shí)形態(tài)。社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)應(yīng)該在政黨和國(guó)家這兩個(gè)層面存在與展開(kāi)，是指導(dǎo)性的。在社會(huì)這個(gè)層面，基于個(gè)體的自由與獨(dú)立，社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)和其他意識(shí)形態(tài)一樣，是被選擇的。我們可以在政黨和國(guó)家這兩個(gè)層面灌輸社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，但沒(méi)有必要在個(gè)人生活的層面灌輸社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)。[21]在中西對(duì)抗的大背景下，在網(wǎng)絡(luò)空間，各種敵對(duì)勢(shì)力大肆宣揚(yáng)“普世價(jià)值”，企圖制造“顏色革命”，試圖在中國(guó)國(guó)內(nèi)問(wèn)題上借題發(fā)揮，妄圖顛覆中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義制度。歷史證明，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)革命和現(xiàn)代化建設(shè)中的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，我們要以習(xí)近平總書(shū)記的總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，在政黨和國(guó)家這兩個(gè)層面筑牢意識(shí)形態(tài)底線(xiàn)，堅(jiān)持馬克思主義一元化的指導(dǎo)地位。這是因?yàn)椤皩?duì)每個(gè)政黨、每個(gè)國(guó)家、每個(gè)民族、每個(gè)組織，乃至每一個(gè)有機(jī)整體來(lái)說(shuō)，其根本的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，其核心的價(jià)值觀，都需要保持‘一’，這是它之所以賴(lài)以生存的根本，失掉了這個(gè)‘一’，就會(huì)思想分裂，就會(huì)失掉自己的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)”[22]。

(二)在社會(huì)層面，增加對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的包容度，特別是政治性信息的包容度

政府應(yīng)當(dāng)秉承開(kāi)明姿態(tài)與胸懷，容納不同的聲音，允許對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行討論。強(qiáng)調(diào)“多”的存在，就是提倡包容性。章士釗曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“為政有本，其本在容。何以為容？曰：不好同惡異。”[23]是說(shuō)只要為政者包容才有社會(huì)包容。習(xí)近平同志指出，評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活，國(guó)家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督。[24]我國(guó)目前正處于改革深水期，社會(huì)矛盾頻發(fā)，一些職能部門(mén)若動(dòng)輒以涉及政治敏感問(wèn)題或穩(wěn)定為由，對(duì)涉及本部門(mén)的言論嚴(yán)格審查，簡(jiǎn)單粗暴地刪帖，甚至訴諸刑事手段，短期內(nèi)可能產(chǎn)生“寒蟬效應(yīng)”[12](147)，長(zhǎng)期看可能會(huì)積累更大的社會(huì)問(wèn)題。相應(yīng)地，在判定涉意識(shí)形態(tài)有害信息時(shí)則應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，具體問(wèn)題具體分析，營(yíng)造一個(gè)寬松的輿論表達(dá)環(huán)境，使得公共政策的制定能夠符合大多數(shù)人的利益,真正實(shí)現(xiàn)毛澤東同志倡導(dǎo)的“又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑”[25]的一種政治局面。

(三)在治理層面，完善網(wǎng)絡(luò)輿情管理機(jī)制，建立輿情事件分類(lèi)分級(jí)調(diào)控機(jī)制

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)初步建成以《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》為核心的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容法律法規(guī)監(jiān)管體系，在“依法管網(wǎng)”上邁出堅(jiān)實(shí)的一步。但是現(xiàn)有法律體系中也暴露出一個(gè)問(wèn)題，即對(duì)違法信息范圍的劃定較為全面，卻存在判斷標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰的問(wèn)題。例如，法律中規(guī)定不得“散布謠言，擾亂社會(huì)秩序， 破壞社會(huì)穩(wěn)定”，“不得編造、傳播虛假信息擾亂 經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序”，然而，“社會(huì)秩序”“社會(huì)穩(wěn)定”“經(jīng)濟(jì)秩序”等概念都高度抽象，解釋標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰。無(wú)論是一些職能部門(mén)還是平臺(tái)審核人員，既面臨嚴(yán)格的審查和管控責(zé)任，又缺少研判分析的專(zhuān)業(yè)技能，因此往往安全至上，從嚴(yán)執(zhí)行，將輿論引導(dǎo)看作是“滅火行為”，恨不得“一刪了之”，造成網(wǎng)絡(luò)上討論空間緊縮的現(xiàn)象。

由此，在對(duì)輿情管理的工作改進(jìn)中，在對(duì)違法的判定標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“明顯”標(biāo)準(zhǔn)。[12](148)建立向公眾開(kāi)放的清晰透明的信息過(guò)濾和審核機(jī)制，對(duì)于涉及政治性言論，應(yīng)建立分級(jí)分類(lèi)調(diào)控制度，在提升治理效能和保障公民基本權(quán)益之間尋求平衡。令人欣慰的是，這項(xiàng)工作已經(jīng)逐步展開(kāi)，2021年9月29日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知。通知指出，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防控，推進(jìn)算法分級(jí)分類(lèi)安全管理，有效識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)算法，實(shí)施精準(zhǔn)治理；堅(jiān)持權(quán)益保障，引導(dǎo)算法應(yīng)用公平公正、透明可釋?zhuān)浞直Ｕ暇W(wǎng)民合法權(quán)益。主要目標(biāo)為利用三年左右時(shí)間，逐步建立治理機(jī)制健全、監(jiān)管體系完善、算法生態(tài)規(guī)范的算法安全綜合治理格局。[26]相信在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們一定可以營(yíng)造一個(gè)安全而開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)空間。