韓樹(shù)軍，盧晶,劉世強(qiáng)

(1.廣東省珠海市斗門(mén)區(qū)人民檢察院，廣東 珠海 519100； 2.北京師范大學(xué)珠海分校 政法學(xué)院，廣東 珠海 519087)

作為公益訴訟模式下的特殊取證權(quán)，檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效運(yùn)作，不僅是查明案件事實(shí)、精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議和提起公益訴訟的先決條件，而且是檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮國(guó)家法律監(jiān)督職能、彰顯公益保護(hù)重要訴訟價(jià)值和全面依法治國(guó)理念、推動(dòng)公益訴訟適應(yīng)新思想新戰(zhàn)略框架下的時(shí)代發(fā)展要求，是檢察公益訴訟向縱深發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的內(nèi)涵、外延與權(quán)屬性質(zhì)

(一)調(diào)查核實(shí)權(quán)的基本含義

以證據(jù)裁判主義為核心的現(xiàn)代訴訟中，探究案件的客觀事實(shí)及程序正義實(shí)現(xiàn)，均有賴于證據(jù)的調(diào)查運(yùn)用，亦是一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化切實(shí)可行的路徑選擇。立法賦予我國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能，調(diào)查核實(shí)權(quán)的充分行使成為檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的必要保障，是訴訟監(jiān)督的當(dāng)然內(nèi)容。

檢察公益訴訟語(yǔ)境下的調(diào)查核實(shí)權(quán)，是指為實(shí)現(xiàn)保障國(guó)家和社會(huì)公共利益之目的，作為公益訴訟調(diào)查主體的檢察機(jī)關(guān)依法定程序收集審查證據(jù)、查明案件事實(shí)而進(jìn)行的專門(mén)性活動(dòng)。目前，在我國(guó)訴訟法領(lǐng)域沒(méi)有明確規(guī)定證據(jù)調(diào)查的具體含義，法律實(shí)務(wù)界對(duì)其內(nèi)涵及外延的界定仍存在差異化理解。筆者認(rèn)為，在應(yīng)然層面，調(diào)查核實(shí)權(quán)涵蓋了證據(jù)調(diào)查與證據(jù)核實(shí)兩項(xiàng)權(quán)能，前者側(cè)重于收集證據(jù)，屬于立證范圍；后者則需要對(duì)收集后的證據(jù)進(jìn)行審查、判斷，屬于判斷范圍，如《民事訴訟法》第64條規(guī)定，對(duì)調(diào)查收集的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)全面客觀地審查核實(shí)，此處核實(shí)證據(jù)與收集證據(jù)的物理概念不同，是一種法律邏輯思維上的判斷。故檢察公益訴訟的調(diào)查核實(shí)不應(yīng)狹義地理解為形式上的被動(dòng)核實(shí)證據(jù)，判斷調(diào)查效力所形成內(nèi)心確信的依據(jù)來(lái)源于調(diào)查中主動(dòng)獲取的證據(jù)，因而具有主動(dòng)性、全面性，核實(shí)證據(jù)與收集證據(jù)也并非全然割裂的兩種形態(tài)，在公益訴訟調(diào)查的整體階段是相互聯(lián)系、相互融合的狀態(tài)，以更好實(shí)現(xiàn)公益訴訟調(diào)查取證權(quán)的功能價(jià)值。

(二)比較視角下公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的辨析

檢察公益訴調(diào)查核實(shí)權(quán)并非創(chuàng)設(shè)性的權(quán)力而是博采眾家之所長(zhǎng)，在吸納各種既有權(quán)能的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和行權(quán)規(guī)則基礎(chǔ)上探索及延展而來(lái)，辨析其與其他調(diào)查核實(shí)權(quán)的沖突性與關(guān)聯(lián)性能更準(zhǔn)確界定檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的外延。

1.與民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的對(duì)照

民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)附屬于民事訴訟監(jiān)督權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)圍繞民事審判、執(zhí)行活動(dòng)等民事訴訟活動(dòng)是否具有合法性、正當(dāng)性，為抗訴或監(jiān)督法院糾正違法行為而進(jìn)行調(diào)查取證之權(quán)力，具有非強(qiáng)制性。檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)與民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)存在差異：一是從權(quán)源對(duì)照上，檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)雖源于訴訟監(jiān)督權(quán)，亦有權(quán)力監(jiān)督制衡之功能，但與民事調(diào)查核實(shí)權(quán)相比，在權(quán)屬基礎(chǔ)上還具有特殊的當(dāng)事人訴權(quán)性質(zhì)。二是從行權(quán)方式上看，民事調(diào)查核實(shí)權(quán)側(cè)重于查證核實(shí)已知證據(jù)材料，以“必要性”為權(quán)力行使的基本要求，除依申訴人申請(qǐng)外一般不主動(dòng)對(duì)新證據(jù)調(diào)查，是對(duì)民事訴訟裁判或者執(zhí)行依據(jù)消極核查的權(quán)力[1]。公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)則重在調(diào)查取證，作為訴訟參與方表現(xiàn)出更強(qiáng)的對(duì)抗性，即對(duì)侵害公益的事實(shí)進(jìn)行全面主動(dòng)地審查，以充分調(diào)查為行權(quán)要件，是一種查明事實(shí)積極性的調(diào)查權(quán)能。

2.與審判機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的比較

檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)雖然均為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，但在證據(jù)的調(diào)查收集方面存在一定區(qū)別。一是在權(quán)力設(shè)置方面，審判機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)是作為當(dāng)事人證據(jù)收集及舉證能力的一種救濟(jì)，具有補(bǔ)充性與被動(dòng)性。檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)是在民事和行政公益訴訟中，為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益，主動(dòng)依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查程序并承擔(dān)證明責(zé)任，涵蓋公益訴訟的每一階段，具有更廣泛、更積極的特性。二是權(quán)力行使的保障方面，審判機(jī)關(guān)的裁判權(quán)本身已然內(nèi)含強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)內(nèi)容，可采取查封、扣押等強(qiáng)制性措施，在其調(diào)查核實(shí)權(quán)受阻時(shí)還可以采用罰款、司法拘留等強(qiáng)制性保障措施。然而檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)目前尚未被立法明確授予強(qiáng)制性措施，檢察機(jī)關(guān)既不能在公益訴訟中自行決定適用或者實(shí)施強(qiáng)制性措施，在調(diào)查受阻時(shí)亦缺乏具體的權(quán)力保障配套措施。

3.與刑事證據(jù)調(diào)查權(quán)的界分

刑事證據(jù)調(diào)查權(quán)作為具有行政屬性的司法權(quán)，不僅在權(quán)屬性質(zhì)構(gòu)成上比公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)更加復(fù)雜，存在行政權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)兼司法權(quán)三種學(xué)說(shuō)，其內(nèi)涵與外延也更加寬泛。一是權(quán)力配置目的不同，刑事證據(jù)調(diào)查權(quán)旨在查明犯罪事實(shí)，懲罰犯罪、追訴犯罪人，在刑事案件中證據(jù)的調(diào)查取證更多是和人身聯(lián)系緊密的措施，如拘傳、拘留等；而公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)目的在于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益免受侵害，較少出現(xiàn)需要控制人身的緊迫性情況，調(diào)查措施的采取更受限。二是從行權(quán)的階段看，刑事證據(jù)調(diào)查分為兩個(gè)階段，前一階段主要由公安機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)，后一階段由檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)對(duì)已經(jīng)調(diào)查的基本事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行審查復(fù)核，必要時(shí)也可以自行補(bǔ)充偵查；公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)由檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門(mén)作為唯一行權(quán)主體，囊括偵查、審核、起訴等階段與權(quán)能。三是在證明責(zé)任上，刑事證據(jù)調(diào)查要達(dá)到確實(shí)、充分標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)以定罪量刑的證據(jù)要進(jìn)行合法性、關(guān)聯(lián)性、客觀性審查，檢察機(jī)關(guān)對(duì)被告人有罪及罪輕罪重承擔(dān)主動(dòng)證明責(zé)任；而公益訴訟調(diào)查核實(shí)的證明負(fù)擔(dān)要低于刑事案件，在一些環(huán)境污染侵權(quán)領(lǐng)域亦存在舉證責(zé)任倒置之規(guī)定，證明責(zé)任并非全由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。

(三)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)屬界定

檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的現(xiàn)行規(guī)定雖汲取了傳統(tǒng)民事行政檢察調(diào)查核實(shí)的經(jīng)驗(yàn)，但在權(quán)屬性質(zhì)方面仍有其特殊性，厘清權(quán)源正當(dāng)性是證成公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的基礎(chǔ)性步驟。公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)雖衍生于檢察權(quán)，但在法學(xué)理論和實(shí)務(wù)中存在爭(zhēng)議，其權(quán)屬來(lái)源是基于法律監(jiān)督權(quán)抑或訴訟角色證明權(quán)？由此派生出的問(wèn)題是，調(diào)查核實(shí)是一種法律賦予的權(quán)力還是當(dāng)事人舉證的權(quán)利？

筆者認(rèn)為，公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)是一項(xiàng)復(fù)合的法律權(quán)能，既具有檢察監(jiān)督職能的擔(dān)當(dāng)性,也具有實(shí)現(xiàn)公益訴權(quán)的目的性，二者兼而有之，但更偏向于權(quán)力型調(diào)查屬性。檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督職能對(duì)損害國(guó)家利益和公共利益的侵權(quán)行為調(diào)查收集證據(jù)以證明訴訟主張，與訴訟當(dāng)事人的證明權(quán)有類似之處，在此層面具有權(quán)利屬性。但從更深層次看，訴訟監(jiān)督權(quán)的宗旨不僅是要實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正，而且要通過(guò)檢察權(quán)的有效運(yùn)作，協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的功能秩序，在宏觀層面檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)兼有法律監(jiān)督的權(quán)力調(diào)查與訴訟角色擔(dān)當(dāng)?shù)臋?quán)利調(diào)查融合的雙層屬性，但更符合法律監(jiān)督的權(quán)力調(diào)查屬性。

二、檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行障礙

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察公益訴訟辦案的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，其運(yùn)行能力強(qiáng)弱是檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能、全面及時(shí)進(jìn)行公益保護(hù)的重要前提，但在目前司法適用中存在運(yùn)行不暢、行權(quán)磕絆的問(wèn)題。

(一)強(qiáng)制性保障措施匱乏，過(guò)度依賴配合

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的下位權(quán)力，代表國(guó)家行使公權(quán)力，旨在保護(hù)國(guó)家利益和公共利益，屬于不能任意讓渡或者減損的權(quán)力，倘若監(jiān)督效果全憑被監(jiān)督對(duì)象的態(tài)度，勢(shì)必影響檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威性?！稒z察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)、公民、組織調(diào)查收集證據(jù)材料，以上主體應(yīng)當(dāng)配合?！睹袷鹿嬖V訟案件辦案指南(試行)》與《行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》均規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以查閱、摘抄、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗；詢問(wèn)；收集書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、電子證據(jù)；咨詢；鑒定、評(píng)估、審計(jì)；勘驗(yàn)檢查以及其他調(diào)查方式，同時(shí)規(guī)定不得采取查封、扣押、凍結(jié)及限制人身自由等強(qiáng)制性措施。上述規(guī)定雖賦予檢察機(jī)關(guān)一定的調(diào)查核實(shí)權(quán)，但是未規(guī)定在調(diào)查受阻或者調(diào)查對(duì)象拒不配合、故意拖延的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以采取何種強(qiáng)制保障措施，致使公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)在司法運(yùn)行中出現(xiàn)沒(méi)有強(qiáng)制力后盾，處于柔性狀態(tài)。

一是在利益沖突較為尖銳的行政公益訴訟中，伴隨行政機(jī)關(guān)的職權(quán)交織、職能重疊現(xiàn)象，掌握第一手資料的行政機(jī)關(guān)，時(shí)常出現(xiàn)推諉責(zé)任、互相扯皮、拒不配合現(xiàn)象。在民事公益訴訟中，處于私益角色的個(gè)人和組織對(duì)公益訴訟認(rèn)可度較低，對(duì)于調(diào)查核實(shí)更加缺少協(xié)助配合意愿。

二是公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)過(guò)度依賴被監(jiān)督對(duì)象的配合。根據(jù)零和博弈理論，一旦公共利益侵害者缺少糾正自我錯(cuò)誤行為的自覺(jué)性，就會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)異常敏感，若僅憑借國(guó)家機(jī)關(guān)的身份獲取調(diào)查取證的正當(dāng)性在辦案實(shí)踐中往往難以奏效。

(二)調(diào)查取證力量欠缺，證明責(zé)任過(guò)重

從資源優(yōu)化配置和權(quán)力設(shè)置角度分析，調(diào)查取證能力與所承擔(dān)的證明責(zé)任應(yīng)成正相關(guān)關(guān)系，即訴訟主體需承擔(dān)的證明責(zé)任越重、標(biāo)準(zhǔn)越高，應(yīng)當(dāng)賦予的調(diào)查手段越多元，剛性越充足[2]，但是檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)在司法實(shí)踐中卻呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。一方面現(xiàn)行司法解釋及規(guī)范性文件為公益訴訟設(shè)置了過(guò)高的證明標(biāo)準(zhǔn)，另一方面又沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的取證權(quán)限或取證手段，成為檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)在實(shí)踐中運(yùn)作困難的重要原因。

一是檢察公益訴訟設(shè)置了比其他民事訴訟主體更重的舉證責(zé)任，需大量的調(diào)查取證工作。在環(huán)境污染類民事公益訴訟中，我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第66條明確規(guī)定，對(duì)于環(huán)境損害行為與損害后果之間的因果關(guān)系，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由污染者對(duì)不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證證明責(zé)任。但是《民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》卻規(guī)定在此類案件中仍需調(diào)查證實(shí)侵權(quán)主體、侵權(quán)行為、過(guò)錯(cuò)責(zé)任、損害后果及數(shù)額、因果關(guān)系等證據(jù)，顯然這一高標(biāo)準(zhǔn)的證明要求已經(jīng)超出了現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐辦案當(dāng)中也延續(xù)了嚴(yán)格的證明責(zé)任，被苛以比其他民事訴訟主體更高的證明負(fù)擔(dān)。

二是檢察機(jī)關(guān)并非提起公益訴訟的唯一主體，與提起的同類型公益訴訟的社會(huì)組織相比較，在法院訴訟中承擔(dān)的證明責(zé)任也不盡相同。檢察機(jī)關(guān)在訴訟中通常承擔(dān)了更高的證明標(biāo)準(zhǔn)。

三是在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的證明要求已接近于刑事訴訟或者法院裁判的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓V訟法》明確規(guī)定，在訴訟中行政機(jī)關(guān)承擔(dān)其行為合法性的證明，相對(duì)方只需證明侵權(quán)行為與損害后果之間存在一定聯(lián)系，特別是在環(huán)保和食藥安全領(lǐng)域更是如此規(guī)定。但是，《行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》卻規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)需要依法全面、客觀地調(diào)查收集證據(jù)，提出檢察建議需調(diào)查事實(shí)清楚、準(zhǔn)確，起訴達(dá)到有充分證據(jù)證明的標(biāo)準(zhǔn)。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中為了充分證明行政機(jī)關(guān)的違法履職，仍然擔(dān)負(fù)全面舉證責(zé)任，在法律規(guī)定之外無(wú)疑加重了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證職責(zé)。不利于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的良性發(fā)展，也給公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)帶來(lái)運(yùn)行難題。

(三)行權(quán)方式不均衡，專業(yè)技術(shù)性不足

公益訴訟仍處于探索階段，案件專業(yè)性強(qiáng)、涉及范圍廣，調(diào)查所需力量強(qiáng)，但是目前辦案人員的專業(yè)化水準(zhǔn)及調(diào)查專業(yè)技術(shù)手段亟待進(jìn)一步提升。公益訴訟辦案機(jī)構(gòu)在人員配備與專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備方面也呈現(xiàn)弱勢(shì)，基層檢察機(jī)關(guān)案多人少的矛盾尤其明顯，嚴(yán)重制約公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使。

一是傳統(tǒng)的民事行政檢察辦案模式與現(xiàn)行公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)需求不相適應(yīng)。囿于傳統(tǒng)民行檢察的被動(dòng)審查模式，主動(dòng)調(diào)查收集新證據(jù)力量不足，在線索發(fā)現(xiàn)能力和出庭經(jīng)驗(yàn)上有所欠缺，思維定式轉(zhuǎn)變相對(duì)緩慢，檢察公益訴訟要求開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的調(diào)查取證，特別是行政法律法規(guī)繁雜，調(diào)查取證的專業(yè)技術(shù)性要求更高，取證難度更大，基本上是一個(gè)類型的案件涉及一個(gè)新的行政領(lǐng)域，原有的民事行政檢察調(diào)查核實(shí)的經(jīng)驗(yàn)已不能滿足公益訴訟的現(xiàn)實(shí)要求，辦案人員的法律素質(zhì)、專業(yè)能力亦不能匹配公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行，阻礙了辦案質(zhì)效提升。

二是調(diào)查核實(shí)權(quán)的行權(quán)方式較為單一，難以達(dá)到檢察公益訴訟制度設(shè)置目標(biāo)。雖然檢察機(jī)關(guān)的民事、行政公益訴訟辦案指南以及相關(guān)司法解釋列舉了多項(xiàng)公益訴訟調(diào)查核實(shí)手段，但是在辦理行政公益訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)更多采取的是詢問(wèn)相關(guān)當(dāng)事人、證人以及到執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)取書(shū)面卷宗材料等簡(jiǎn)單手段進(jìn)行核查，委托審計(jì)、損失價(jià)值評(píng)估、專家意見(jiàn)、損害鑒定等較為復(fù)雜的調(diào)查核實(shí)手段在司法實(shí)踐中則較少運(yùn)用。特別是生態(tài)環(huán)境類案件取證復(fù)雜，為了全面固定山體、江河湖泊的損害事實(shí)，經(jīng)常需要運(yùn)用航拍器、遙感衛(wèi)星圖片、長(zhǎng)焦鏡頭、現(xiàn)場(chǎng)勘查設(shè)備、取樣設(shè)備等調(diào)查器材，但是囿于技術(shù)限制，這些調(diào)查取證手段在大多數(shù)基層檢察院難以被采用。

三是專業(yè)技術(shù)性保障不足勢(shì)必影響檢察公益訴訟的證據(jù)核查效率。公益訴訟涉及生態(tài)環(huán)境、食品藥品、國(guó)有資產(chǎn)流失等各種專業(yè)領(lǐng)域，對(duì)于這些領(lǐng)域的公益損害范圍及程度，需要專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)和行業(yè)專家出具專家意見(jiàn)形成客觀有效的證據(jù)形式。但是辦案人員通常對(duì)于鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、鑒定方向、鑒定程序、鑒定方法都知之甚少，與鑒定機(jī)構(gòu)沒(méi)有建立起穩(wěn)定的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，一旦進(jìn)入鑒定程序，會(huì)出現(xiàn)鑒定周期長(zhǎng)、鑒定費(fèi)用高、鑒定經(jīng)費(fèi)來(lái)源缺乏等一系列實(shí)踐難題。

三、檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障機(jī)制

(一)加大立法供給，細(xì)化運(yùn)行操作規(guī)程

良法是善治的前提，正處于初創(chuàng)起步階段的調(diào)查核實(shí)權(quán)制度，法源供給處于較為短缺的狀態(tài)，尚未建立完整的法律制度體系，現(xiàn)有的法律規(guī)范效力等級(jí)較低，調(diào)查核實(shí)行權(quán)邊界模糊，對(duì)外威懾力和強(qiáng)制性不足，制約了檢察公益訴訟的全面發(fā)展。

第一，加強(qiáng)立法跟進(jìn)是調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障。雖然《行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》和《民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》對(duì)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)有所規(guī)定，也是檢察機(jī)關(guān)辦案的主要依據(jù)，但是該規(guī)定只是檢察內(nèi)部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件，規(guī)范層級(jí)較低，并且由檢察機(jī)關(guān)自行制定，對(duì)外調(diào)查取證不具有約束力。為防止適用上的地域差異性，應(yīng)當(dāng)提升公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的立法規(guī)范效力，在法律層面對(duì)其適用范圍、行使邊界、啟動(dòng)程序、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查手段等方面予以更細(xì)化、更具可操作性的規(guī)定，在原有訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)手段之外配置更多的權(quán)力方式。目前可以通過(guò)嵌入訴訟法或者出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的形式實(shí)現(xiàn)，在條件具備時(shí)應(yīng)單獨(dú)制定檢察公益訴訟的專門(mén)法律，以構(gòu)建公益訴訟調(diào)查核實(shí)體系。

第二，立法應(yīng)賦予調(diào)查核實(shí)權(quán)以適度強(qiáng)制性?！度嗣駲z察院組織法》第48條規(guī)定，人民檢察院采取必要措施，維護(hù)辦案安全，依法追究妨礙行使職權(quán)人的法律責(zé)任。該條文只是原則性地規(guī)定被監(jiān)督對(duì)象有配合調(diào)查核實(shí)的義務(wù)，但是并未同步規(guī)定違反法定義務(wù)的違法后果和法律責(zé)任，在解決具體問(wèn)題時(shí)缺乏可操作性。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查函、介紹信、檢察建議等方式難以破解行政機(jī)關(guān)或者個(gè)人拒不配合的難題，證據(jù)的調(diào)取往往取決于被監(jiān)督主體的配合意愿。立法上應(yīng)當(dāng)明確相對(duì)義務(wù)人、案外人的配合義務(wù)，同時(shí)參照審判機(jī)關(guān)的司法強(qiáng)制手段，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的強(qiáng)制性，對(duì)拒絕配合的單位和個(gè)人按照相關(guān)法定程序可以采取相應(yīng)的懲罰性措施，如強(qiáng)制傳喚、拘留、罰款、紀(jì)律處分、追究法律責(zé)任等，以保障調(diào)查核實(shí)權(quán)的約束性與威懾力。為了限制權(quán)力濫用以及過(guò)分限制公民權(quán)利，從謙抑性角度出發(fā)，立法在授予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性權(quán)力同時(shí)，還應(yīng)給予相對(duì)義務(wù)人一定的救濟(jì)權(quán)，例如提出異議權(quán)的程序規(guī)定。

(二)建立法警配合機(jī)制，賦予司法制裁手段

司法警察在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部具有司法輔助性定位，主要配合保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的順利開(kāi)展。為了克服公益訴訟辦案調(diào)查職權(quán)過(guò)于柔性問(wèn)題，可以在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立司法警察配合機(jī)制，協(xié)助公益訴訟辦案部門(mén)開(kāi)展調(diào)查核實(shí)工作。現(xiàn)行《人民檢察院司法警察條例》第二章規(guī)定了司法警察可以采取一定程度的強(qiáng)制措施，但是在具體適用上存在兩方面的爭(zhēng)議：

第一，檢察機(jī)關(guān)司法警察以往主要在刑事訴訟以及職務(wù)犯罪偵查方面采取強(qiáng)制措施，該條例并沒(méi)有明確司法警察在民事公益訴訟和行政公益訴訟的調(diào)查核實(shí)過(guò)程中能否運(yùn)用強(qiáng)制措施，在公益訴訟辦案人員目前尚不具備強(qiáng)制性手段的情況下，司法警察的剛性權(quán)限能否作為公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的有力補(bǔ)充，還需立法另行明確授權(quán)。

第二，即使司法警察可以直接在公益訴訟領(lǐng)域參照適用強(qiáng)制措施，但是援引司法警察條例的相關(guān)規(guī)定，只有遇到拒捕、搶奪槍支、嚴(yán)重危害檢察院工作人員人身及財(cái)產(chǎn)安全這些暴力行為的時(shí)候，司法警察才能采取包括控制、使用警械等處置措施[3]，即這種制裁手段只有針對(duì)嚴(yán)重阻礙調(diào)查權(quán)情況下才能行使。但是公益訴訟的辦案實(shí)踐中，出現(xiàn)的并非是這種積極妨害行為，更為普遍的是消極拒絕配合，拒不執(zhí)行或者拖延履行等情形。

司法警察配合制度有利于優(yōu)化資源配置，彌補(bǔ)公益訴訟威懾力的不足，具有增強(qiáng)法律監(jiān)督剛性的作用。首先，在公益訴訟調(diào)查的特定情況下，在立法上要賦予司法警察緊急處置權(quán)限，如證據(jù)面臨滅失風(fēng)險(xiǎn)、公益損害可能進(jìn)一步擴(kuò)大等情況下，司法警察可以采取查封、扣押、凍結(jié)、禁止令等物理性的證據(jù)保全措施，對(duì)妨害調(diào)查的相對(duì)人采取控制等強(qiáng)制措施。其次，建立司法警察參與公益訴訟調(diào)查的協(xié)調(diào)機(jī)制，以內(nèi)部文件形式明確法警的配合職責(zé)以及部門(mén)間協(xié)作的流轉(zhuǎn)程序，以維護(hù)辦案秩序、保障辦案人員人身安全及調(diào)查權(quán)的有效運(yùn)行。例如，在辦理一宗畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)虛假申報(bào)騙取國(guó)有資產(chǎn)案時(shí)，因案件涉及農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)清拆，地域環(huán)境復(fù)雜，人員對(duì)抗情緒較強(qiáng)，綜合考慮各種因素后，辦案檢察官申請(qǐng)司法警察及駐地檢察室工作人員協(xié)助辦案，全程攜帶執(zhí)法記錄儀進(jìn)行調(diào)查取證，在司法警察及檢察室的配合下最終保障了調(diào)查核實(shí)工作的順利進(jìn)行，避免了320余萬(wàn)元國(guó)有資產(chǎn)流失。

(三)完善配套工作機(jī)制，強(qiáng)化運(yùn)行保障措施

1.設(shè)立公益訴訟證據(jù)調(diào)查令制度

調(diào)查核實(shí)權(quán)涉及強(qiáng)制措施的行使，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的啟動(dòng)程序和制約機(jī)制，以規(guī)范權(quán)力之行使，防止權(quán)力之濫用。我國(guó)現(xiàn)有法律并未賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制取證權(quán)，為有效破解公益訴訟調(diào)查配合難題，在制度設(shè)計(jì)上可以借鑒英美法系國(guó)家“證據(jù)調(diào)查令”制度，常規(guī)的調(diào)查核實(shí)措施仍由檢察機(jī)關(guān)自行決定適用。適用強(qiáng)制性措施，可以向法院申請(qǐng)證據(jù)調(diào)查令。檢察機(jī)關(guān)憑借法院簽發(fā)的執(zhí)行令狀進(jìn)行證據(jù)的強(qiáng)制性調(diào)查收集，對(duì)于拒絕配合調(diào)查令狀的人，可以參照妨礙民事訴訟相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，以確保檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)獨(dú)立審慎地運(yùn)行。

2.建立行業(yè)約談制度

通常而言，行政機(jī)關(guān)間的協(xié)助基本上以協(xié)商建議的方式約定達(dá)成，以更有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履職的能動(dòng)性，這也是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中推行訴前磋商機(jī)制的理念，以實(shí)現(xiàn)訴前維護(hù)公益目的最佳司法狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)可以探索建立行業(yè)約談機(jī)制，會(huì)簽文件，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、面對(duì)面形式加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的交流，通報(bào)公益訴訟履職進(jìn)展，協(xié)調(diào)多方職能部門(mén)配合。在立案審查和送達(dá)檢察建議時(shí)還可以增加檢察聽(tīng)證，在抗辯基礎(chǔ)上做出處理決定，以補(bǔ)強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟效能。對(duì)公益訴訟調(diào)查取證過(guò)程中不配合的私權(quán)益主體，檢察官對(duì)其進(jìn)行約談。在海鮮餐飲行業(yè)、食品藥品行業(yè)、快遞外賣行業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)、高危體育器材經(jīng)營(yíng)、醫(yī)療器材處置等典型領(lǐng)域進(jìn)行行業(yè)約談，加強(qiáng)典型案例宣導(dǎo)、責(zé)任分析、協(xié)調(diào)配合事宜，充分發(fā)揮行業(yè)自律力量，引導(dǎo)單位和個(gè)人主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查和整改工作，有效提升檢察機(jī)關(guān)的法律警示與威懾作用。

3.引入專家輔助人制度

公益訴訟涉及的法律規(guī)范繁多，行政機(jī)關(guān)職權(quán)交疊復(fù)雜，職能常常根據(jù)機(jī)構(gòu)改革和時(shí)代變遷以政府三定方案、會(huì)議紀(jì)要等形式重新劃分。當(dāng)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)某一事項(xiàng)共同具有監(jiān)管權(quán)或者出現(xiàn)法定監(jiān)管職責(zé)前后更迭時(shí)，涉及的行政主管機(jī)關(guān)通常更傾向作出于有利于自己的職權(quán)解讀，由此極易產(chǎn)生相互推諉職責(zé)的現(xiàn)象。例如，國(guó)家衛(wèi)生部與體育總局于2007年聯(lián)合發(fā)布的《游泳場(chǎng)所衛(wèi)生規(guī)范》迄今仍未廢止，但該規(guī)范對(duì)于兩部門(mén)監(jiān)管的職權(quán)邊界沒(méi)有進(jìn)行細(xì)分，辦案實(shí)踐中兩職能部門(mén)均認(rèn)為對(duì)方應(yīng)履行相應(yīng)法定職責(zé)。對(duì)于上述情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)借助具有專門(mén)知識(shí)的人或機(jī)構(gòu)解決調(diào)查過(guò)程中遇到的專業(yè)問(wèn)題?？梢越梃b俄羅斯檢察機(jī)關(guān)“召集權(quán)”制度，召集行業(yè)專家為檢察機(jī)關(guān)提供專業(yè)咨詢，并在訴訟過(guò)程中參與討論、出庭等。珠海市檢察機(jī)關(guān)在設(shè)立專家輔助人方面先行先試，已建立特邀檢察官助理工作聯(lián)絡(luò)制度。從公益訴訟長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度看，專家輔助人應(yīng)涵蓋國(guó)土、環(huán)保、財(cái)物會(huì)計(jì)、衛(wèi)生監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)督等專業(yè)領(lǐng)域，自上而下設(shè)立統(tǒng)一的專家輔助人咨詢平臺(tái)，參照民事監(jiān)督咨詢平臺(tái)規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)行，在線上平臺(tái)書(shū)面咨詢與回復(fù)，同時(shí)擴(kuò)大專家輔助人參與范圍與層級(jí)，明確專家輔助人提供咨詢、案件討論、協(xié)助聽(tīng)證、出庭接受詢問(wèn)等方面義務(wù)，為辦案人員提供強(qiáng)大的“外腦”支持。

(四)構(gòu)建聯(lián)合懲戒制度，增強(qiáng)調(diào)查手段剛性保障

增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性，無(wú)疑要加強(qiáng)外部聯(lián)動(dòng)協(xié)作配合，不僅需要爭(zhēng)取黨委、政府和人大的支持，還應(yīng)加大與監(jiān)察委員會(huì)、行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，建立協(xié)作配合工作機(jī)制，探索構(gòu)建不履行協(xié)助配合義務(wù)的聯(lián)合懲戒制度。

一是借助黨委政府力量，將行政機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟調(diào)查的配合度納入政府年終考核指標(biāo)，對(duì)配合度較低的建議扣分或者處分。近年來(lái)，湖南、湖北等地黨政部門(mén)相繼出臺(tái)多項(xiàng)措施支持公益訴訟發(fā)展。2020年7月廣東省人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，明確加強(qiáng)對(duì)公益訴訟調(diào)查取證的保障，對(duì)不配合調(diào)查的行政機(jī)關(guān)及工作人員通報(bào)本級(jí)政府，并建議上級(jí)部門(mén)或本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法問(wèn)責(zé)。例如，福建惠安崇武鎮(zhèn)簸箕灣海岸線被破壞公益訴訟案，行政機(jī)關(guān)在期限內(nèi)未回復(fù)整改，檢察機(jī)關(guān)以專項(xiàng)報(bào)告形式通報(bào)，獲得上級(jí)人大、同級(jí)黨委的支持，該單位負(fù)責(zé)人被免職處分。該案例推動(dòng)了被監(jiān)督事項(xiàng)的有效解決，保障檢察建議的剛性。

二是探索與監(jiān)察委員會(huì)、公安機(jī)關(guān)建立雙向銜接機(jī)制，公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)與刑事偵查權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)形成互補(bǔ)。被調(diào)查對(duì)象以暴力、威脅等手段妨礙調(diào)查取證的，檢察機(jī)關(guān)除了可以采取處置措施外，必要時(shí)可以通報(bào)公安機(jī)關(guān)出警配合，及時(shí)依法處理；發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)線索或者阻礙調(diào)查的公職人員，可移交監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行紀(jì)律處分或追究瀆職責(zé)任，在公益訴訟線索移送和調(diào)查懲戒措施方面形成辦案協(xié)作銜接機(jī)制。例如，2018年11月珠海市監(jiān)察委員會(huì)與珠海市人民檢察院聯(lián)合會(huì)簽《加強(qiáng)公益訴訟協(xié)作配合實(shí)施辦法》，健全了公益訴訟制度化、常態(tài)化配合機(jī)制，為調(diào)查核實(shí)權(quán)配置強(qiáng)力的后盾。

三是依托行政機(jī)關(guān)的地方執(zhí)法權(quán)，與國(guó)土資源保護(hù)，市場(chǎng)監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，漁業(yè)資源保護(hù)等專業(yè)領(lǐng)域的行政主管機(jī)關(guān)會(huì)簽文件，形成行政執(zhí)法與檢察公益訴訟互相銜接、互相補(bǔ)充機(jī)制。目前部分地市檢察機(jī)關(guān)還開(kāi)通與行政管理執(zhí)法數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接監(jiān)督平臺(tái)，充分了解行政執(zhí)法的相關(guān)動(dòng)態(tài)，更有利于證據(jù)的調(diào)查核實(shí)。在檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證過(guò)程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)除了在閱卷和調(diào)取執(zhí)法卷宗上給予最大程度的配合外，還可以提供專業(yè)的法律意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)助，向企業(yè)和個(gè)人等進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，遇到配合意愿度較低或者抵抗調(diào)查的情況，檢察機(jī)關(guān)可請(qǐng)求有管轄權(quán)的行政主管機(jī)關(guān)提供必要的協(xié)助[4]，借助行政執(zhí)法權(quán)的法定性與強(qiáng)制性，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查取證的權(quán)威性。

(五)依托智慧科技力量，統(tǒng)籌優(yōu)化取證能力

1.構(gòu)建公益訴訟指揮中心

檢察公益訴訟是一項(xiàng)全局性較強(qiáng)的工作，既要求辦案人員具備開(kāi)展調(diào)查取證、出庭應(yīng)訴、跟蹤執(zhí)行、協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)關(guān)系等綜合能力，又要求具備平衡政治、法律與社會(huì)之間關(guān)系的專業(yè)素養(yǎng)。通過(guò)建立公益訴訟指揮中心，借鑒以往檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查“一體化”模式，整合內(nèi)外部資源，上下一體，形成公益訴訟辦案合力，提升調(diào)查核實(shí)權(quán)的效能發(fā)揮。在縱向一體化上，應(yīng)由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)為核心主導(dǎo)，以基層檢察機(jī)關(guān)為支點(diǎn)，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查資源上聯(lián)動(dòng)配合，指揮中心統(tǒng)一對(duì)受理案件線索、調(diào)查取證、辦案組專業(yè)分工進(jìn)行調(diào)度，全面整合跨區(qū)域辦案和辦理疑難復(fù)雜案件的檢察力量，加強(qiáng)案件協(xié)調(diào)、督導(dǎo)力度，彌補(bǔ)單個(gè)基層檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證方面的不足，提升公益訴訟整體的專業(yè)性。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，指揮中心可以根據(jù)案件需要調(diào)度刑事檢察、司法警察、信息技術(shù)、案件保障等部門(mén)，在線索篩查流轉(zhuǎn)方面相互銜接，適時(shí)成立跨部門(mén)聯(lián)合調(diào)查辦案組[5]，充分運(yùn)用各職能部門(mén)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)協(xié)助辦案，探索“一案三查、三訴一體”之辦案模式，以“一盤(pán)棋”觀念打造公益訴訟高效、復(fù)合型調(diào)查核實(shí)團(tuán)隊(duì)。

2.運(yùn)用現(xiàn)代科技取證手段

公益訴訟調(diào)查能力的提高須以智慧科技為依托，才能適應(yīng)信息化、數(shù)據(jù)化、科技化的時(shí)代要求。除了傳統(tǒng)的錄音錄像、照相機(jī)等辦案設(shè)備外，還應(yīng)當(dāng)注重引入管道機(jī)器人探測(cè)儀、執(zhí)法記錄儀、無(wú)人機(jī)巡航、無(wú)人船、GPS定位、辦案勘查箱、夜視儀、衛(wèi)星遙感技術(shù)等現(xiàn)代先進(jìn)取證技術(shù)和設(shè)備。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)和人工智能技術(shù)，不斷提升公益訴訟調(diào)查取證的專業(yè)性，此外公益訴訟的調(diào)查領(lǐng)域大多涉及專業(yè)鑒定評(píng)估，應(yīng)注重鑒定科技手段在公益訴訟中的運(yùn)用，對(duì)大氣等無(wú)形介質(zhì)，善用現(xiàn)代鑒定技術(shù)、微分子鑒別、替代等值分析法、定量分析法等手段科學(xué)地進(jìn)行損害評(píng)估鑒定。

3.完善電子數(shù)據(jù)調(diào)查取證

電子數(shù)據(jù)是電子技術(shù)產(chǎn)生以后的新型證據(jù)類型，微信、電子郵件、音像資料等承載了大量的公民個(gè)人信息，電子數(shù)據(jù)的取證工作面臨更多挑戰(zhàn)。電子證據(jù)有隱蔽性和易篡改的特性，建議由專業(yè)人員采取專業(yè)手段收集。一是由技術(shù)人員或者委托專業(yè)的第三方對(duì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進(jìn)行提取、分析、儲(chǔ)存，并要求電子數(shù)據(jù)的平臺(tái)方協(xié)助調(diào)查。二是加強(qiáng)技術(shù)部門(mén)電子數(shù)據(jù)取證固證能力，提升取證人員技術(shù)水平，并配置專業(yè)的電子數(shù)據(jù)收集取證工具。三是在公益訴訟的調(diào)查取證過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)側(cè)重電子數(shù)據(jù)的規(guī)范操作流程，確保取證的本源性、完整性和全面性?？梢詤⒖夹淌码娮訑?shù)據(jù)偵查取證的程序、方式，對(duì)取證的全過(guò)程進(jìn)行錄像，提高電子數(shù)據(jù)調(diào)查取證的客觀性和規(guī)范性，以適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)時(shí)代需求。

哈耶克在《自由秩序原理》一書(shū)曾提出，法律制度作為一種框架，重點(diǎn)應(yīng)是成功延續(xù)的實(shí)踐，通過(guò)積累性的發(fā)展逐步形成，而非一開(kāi)始的構(gòu)成[6]64。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度歷經(jīng)兩年的試點(diǎn)再到全面推行，以實(shí)踐證明它的可行性與正當(dāng)性，對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行已經(jīng)積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是任何制度的成熟都不可能一蹴而就，需要在理論與實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)運(yùn)行障礙不斷探索、不斷磨合、不斷改善，才能逐步趨于理性與完善。