葛艷武

（上饒投資控股集團(tuán)有限公司 江西上饒 334000）

一、引言

為了切實(shí)提高國(guó)家宏觀調(diào)控能力、緩解中央財(cái)政壓力，1994年我國(guó)對(duì)財(cái)稅進(jìn)行了分稅制改革。隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的矛盾逐漸顯現(xiàn)，為此，中央加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，并由地方政府成立地方政府投融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)平臺(tái)公司），籌措發(fā)展資金，用于城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展和地方其他事業(yè)，包括道路橋梁建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。由于平臺(tái)公司項(xiàng)目投資金額大、投資周期長(zhǎng)、資金回流慢，大多數(shù)平臺(tái)公司只能“以貸養(yǎng)貸”，在快速發(fā)展中累積了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）對(duì)地方政府性債務(wù)加強(qiáng)管理，此后陸續(xù)發(fā)布文件要求剝離融資平臺(tái)公司債務(wù)與政府的關(guān)系。在此背景下如何解決平臺(tái)公司存量債務(wù)、緩解經(jīng)營(yíng)壓力、繼續(xù)發(fā)揮在地方城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用，成為平臺(tái)公司亟需面對(duì)的問(wèn)題。

二、地方政府投融資平臺(tái)公司存在的問(wèn)題

盡管近年來(lái)國(guó)家采取一系列措施要求控制地方隱性債務(wù)以期堵住債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“后門(mén)”，另一方面允許地方政府以發(fā)行債券形式打開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“前門(mén)”，但各地為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配沒(méi)有根本改善、所獲批發(fā)債數(shù)額滿足不了地方政府經(jīng)常性支出的情況下，投融資平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)并沒(méi)有減少，并且地方政府不再為平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)提供擔(dān)保，這使得平臺(tái)公司尤其是區(qū)縣級(jí)以下的平臺(tái)公司融資渠道受限、發(fā)展困難，再加上其他多種因素疊加，造成平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)困難。

（一）債務(wù)規(guī)模龐大，償債能力弱

據(jù)WIND統(tǒng)計(jì)，2017年底各平臺(tái)公司有息債務(wù)合計(jì)約為32.3萬(wàn)億元，扣除掉已納入財(cái)政預(yù)算部分的債務(wù)后，平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模仍然高達(dá)30.6萬(wàn)億元，這只是根據(jù)公開(kāi)信息統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)。在實(shí)踐中，平臺(tái)公司債務(wù)更多是通過(guò)銀行貸款的方式，沒(méi)有對(duì)外公布因而無(wú)法統(tǒng)計(jì)。另外平臺(tái)公司自身?yè)碛械目捎糜趦攤馁Y產(chǎn)與負(fù)債不成比例，資產(chǎn)中公益性資產(chǎn)較多，且這些資產(chǎn)普遍存在因產(chǎn)權(quán)不清晰或存在沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證無(wú)法抵押的情況。導(dǎo)致很多平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)性收益難以清償其貸款利息，平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模大大超出了自身償債能力。

（二）負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理

平臺(tái)公司所投入的項(xiàng)目具有投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，項(xiàng)目資金來(lái)源以銀行貸款為主。盡管有些項(xiàng)目名義上是PPP形式，但實(shí)質(zhì)上依然是通過(guò)平臺(tái)公司借款而來(lái)。最重要的問(wèn)題是平臺(tái)公司融資期限大多為1年期的短期融資，融資期與投資期存在明顯不匹配的現(xiàn)象。項(xiàng)目投資的持續(xù)性只能依賴(lài)“借款→還債→再借款→再還債……”不斷滾動(dòng)的方式來(lái)維持，金融機(jī)構(gòu)一旦要求抽貸就會(huì)發(fā)生資金鏈斷裂的危險(xiǎn)。

（三）投資產(chǎn)業(yè)趨向飽和，突發(fā)疫情影響大

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“促增長(zhǎng)”向“調(diào)結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)換。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力正在減弱，諸如修建公路、鐵路、橋梁、機(jī)場(chǎng)等傳統(tǒng)基建項(xiàng)目開(kāi)始趨向飽和。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，尤其是2020年受新冠肺炎疫情的影響，全球的經(jīng)濟(jì)都遭到沉重打擊。平臺(tái)公司原有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間在縮小，一些受疫情影響大的投資項(xiàng)目停工、停產(chǎn)不斷發(fā)生，項(xiàng)目建設(shè)所需的物資、人員、設(shè)備等供應(yīng)受限，平臺(tái)公司所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境遭受?chē)?yán)重破壞。

（四）商業(yè)運(yùn)作能力欠缺，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差

平臺(tái)公司雖然形式上是企業(yè)但其經(jīng)營(yíng)不以營(yíng)利為目的，而是發(fā)揮宏微觀職能作用的實(shí)體，其商業(yè)運(yùn)營(yíng)能力相對(duì)較差。有些平臺(tái)公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，沒(méi)有設(shè)置董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，高管人員一般由政府任命；有些平臺(tái)公司雖設(shè)有監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)，但相關(guān)人員是從政府部門(mén)調(diào)入，受原有行政體制的影響，無(wú)法做到相互監(jiān)督、相互制衡，公司的財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)及決策權(quán)獨(dú)立性差。高管人員雖然行政管理經(jīng)驗(yàn)豐富，但專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力和經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)獲取經(jīng)濟(jì)效益的能力偏低，在市場(chǎng)環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)力偏弱。

三、對(duì)策建議

（一）改善平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的外部環(huán)境

平臺(tái)公司若要轉(zhuǎn)型成功，首先需要從外部為轉(zhuǎn)型提供制度環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件。

1.完善考核機(jī)制。對(duì)于地方行政人員政績(jī)的考核不僅要看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，還要將環(huán)保、負(fù)債率等納入考核指標(biāo)，考核其在任期間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，并且應(yīng)明確將由平臺(tái)公司承擔(dān)的地方政府債務(wù)納入考核范圍，并與職務(wù)晉升相掛鉤，建立健全行政人員的問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)于債務(wù)項(xiàng)目應(yīng)明確責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，將舉債情況納入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍。

2.改善財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的狀況。若想平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，要適度下放財(cái)權(quán)和上移事權(quán)。中央政府在強(qiáng)化監(jiān)管的前提下，可在強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)上加大對(duì)地方債券發(fā)行權(quán)限的下放力度，使得地市級(jí)政府乃至區(qū)縣級(jí)政府也有一定的發(fā)行債券權(quán)限；同時(shí)對(duì)影響長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大項(xiàng)目建設(shè)由中央政府負(fù)責(zé)，地方政府可負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的輔助性工作。

3.設(shè)立償債基金。平臺(tái)公司若要成功轉(zhuǎn)型，首先應(yīng)清理存量債務(wù)。一般情況，債務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流量通常很難償清債務(wù)，靠平臺(tái)公司自身經(jīng)營(yíng)償還并不現(xiàn)實(shí)，也不合理，而一旦違約會(huì)影響地方政府和平臺(tái)公司信譽(yù)度。若平臺(tái)公司為了轉(zhuǎn)型將存量債務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府，地方政府短期內(nèi)會(huì)很難消化移交的債務(wù)，進(jìn)而影響地方政府推進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的積極性。所以在平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型前，可考慮建立償債基金以便平穩(wěn)有序地從平臺(tái)公司接受應(yīng)由政府承擔(dān)的債務(wù)。

（二）投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的具體措施

1.明確投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方向。

（1）重新定位平臺(tái)公司。投融資平臺(tái)公司成立之初主要承擔(dān)由政府下達(dá)的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資和建設(shè)任務(wù)。平臺(tái)公司要轉(zhuǎn)型，首先要重新定位——如何利用自身優(yōu)勢(shì)在市場(chǎng)化的環(huán)境下謀得發(fā)展。平臺(tái)公司擁有諸如土地資源、貨幣資產(chǎn)、政策資源、項(xiàng)目資源、信用資源和融資渠道等地方政府的優(yōu)勢(shì)資源，在長(zhǎng)期的運(yùn)行中也具備政府資產(chǎn)和債務(wù)管理能力、多渠道及各類(lèi)園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的籌劃能力與低成本大規(guī)模融資的能力等。因此平臺(tái)公司可將自己定位為城鎮(zhèn)綜合性資產(chǎn)管理的服務(wù)商，以商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式協(xié)助地方政府深化地方城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）明確產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展方向。平臺(tái)公司在繼承原有產(chǎn)業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)上，作為獨(dú)立的企業(yè)法人要為企業(yè)的生存、發(fā)展考慮，利用自身優(yōu)勢(shì)及所處環(huán)境變化重新確定經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)未來(lái)投資發(fā)展方向。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在從“促增長(zhǎng)”到“調(diào)結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)型期，平臺(tái)公司原來(lái)賴(lài)以生存的“老基建”開(kāi)始趨于飽和，5G、數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車(chē)充電樁等“新基建”隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在新冠肺炎疫情對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊及對(duì)線上經(jīng)濟(jì)的催化下，中央多次要求加快“新基建”建設(shè)。平臺(tái)公司可憑借與地方政府的良好信用關(guān)系以及長(zhǎng)期積累的基建經(jīng)驗(yàn)，引領(lǐng)企業(yè)向“新基建”方向發(fā)展。

（3）分類(lèi)經(jīng)營(yíng)。平臺(tái)公司與一般企業(yè)相比仍具有特殊性，作為地方國(guó)有企業(yè)，不僅需要追求利潤(rùn)，還肩負(fù)配合政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重任。因此其經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)不僅有營(yíng)利性資產(chǎn)，還有公益性資產(chǎn)與準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，在堅(jiān)持采用商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式的前提下，平臺(tái)公司及政府對(duì)不同的資產(chǎn)類(lèi)型應(yīng)采取不同的管理目標(biāo)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)項(xiàng)目，政府作為出資人應(yīng)向平臺(tái)公司提出盈利指標(biāo)要求，并與獎(jiǎng)懲措施掛鉤；對(duì)于公益性資產(chǎn)項(xiàng)目，政府應(yīng)利用政府債、土地溢價(jià)收入、國(guó)企上繳的利潤(rùn)等財(cái)政方式保障項(xiàng)目資金，并對(duì)平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)所發(fā)揮的社會(huì)效益提出要求；對(duì)于準(zhǔn)公益性資產(chǎn)項(xiàng)目，政府可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP等模式讓平臺(tái)公司參與經(jīng)營(yíng)管理。

2.轉(zhuǎn)型的具體改革措施。

（1）理清現(xiàn)有資產(chǎn)負(fù)債。平臺(tái)公司作為管理者、政府作為出資者共同對(duì)公司現(xiàn)存資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行全面核查清算，要對(duì)賬面上的資產(chǎn)逐一盤(pán)點(diǎn)并明晰產(chǎn)權(quán)，對(duì)產(chǎn)權(quán)不清晰或是存在糾紛的、無(wú)產(chǎn)權(quán)證的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)相關(guān)部門(mén)予以明晰確認(rèn)，或是作為資產(chǎn)損失報(bào)請(qǐng)政府予以賬面確認(rèn)。

（2）實(shí)施股份混改。長(zhǎng)期以來(lái)，平臺(tái)公司的運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)嚴(yán)重固化，單靠從外部聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人來(lái)轉(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制難度非常大。因此，對(duì)于有營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)的下屬子公司，可以通過(guò)引進(jìn)集體資本、非公資本等對(duì)股權(quán)進(jìn)行混合所有制改革，股權(quán)轉(zhuǎn)換的方式包括資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股以及IPO等。通過(guò)引入外部資本，為平臺(tái)公司發(fā)展注入新鮮血液，從股東層面產(chǎn)生商業(yè)運(yùn)營(yíng)需求。

（3）實(shí)行獨(dú)立的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。平臺(tái)公司作為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)具有獨(dú)立自主的治理機(jī)構(gòu)，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員應(yīng)由股東會(huì)、職代會(huì)等選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，平臺(tái)公司高管由董事會(huì)選聘并對(duì)其負(fù)責(zé)。平臺(tái)公司應(yīng)改變現(xiàn)有的用人模式，建立具有一定流動(dòng)性的用人機(jī)制，從市場(chǎng)中吸引優(yōu)秀職業(yè)經(jīng)理人加入，充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)技能，幫助平臺(tái)公司建立商業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

（4）實(shí)行全面預(yù)算管理?？梢愿鶕?jù)平臺(tái)公司制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合公司所處環(huán)境及自身情況，制定中短期預(yù)算經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，比如年度預(yù)算指標(biāo)、季度預(yù)算指標(biāo)等，然后將預(yù)算指標(biāo)按照平臺(tái)公司內(nèi)部職責(zé)層層分解到相應(yīng)部門(mén)，從而建立起一整套以預(yù)算、控制、調(diào)整和考評(píng)為主要內(nèi)容的管理控制體系。這種體系采用“集中監(jiān)控、適度分權(quán)”的原則來(lái)配置資源提高企業(yè)管理效率，據(jù)此保障平臺(tái)公司中短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終最大限度地實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（5）拓展融資方式、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。隨著平臺(tái)公司商業(yè)治理的逐步完善，平臺(tái)公司的營(yíng)收能力及信譽(yù)度顯著提升，就可以開(kāi)拓新的融資渠道與方式。除了常規(guī)的銀行貸款、私募債券、融資租賃、中期票據(jù)等方式外，還可以向資產(chǎn)證券化等方向發(fā)展。除了債務(wù)融資，還可以采取多種方式吸收社會(huì)資本注資，比如PPP模式，或是成立產(chǎn)業(yè)基金或母基金及設(shè)立合資公司等方式。資本金的提高可以帶動(dòng)融資規(guī)模的擴(kuò)大，融資方式的多樣化可以調(diào)節(jié)債務(wù)結(jié)構(gòu)，徹底改變“短貸長(zhǎng)投”的不利局面。

（6）建立符合市場(chǎng)化發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。企業(yè)制定的各項(xiàng)舉措需要依靠員工執(zhí)行，因此為了能將上述措施執(zhí)行到位，平臺(tái)公司應(yīng)建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。首先，針對(duì)平臺(tái)公司管理層，建立符合市場(chǎng)化發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，包括年薪激勵(lì)、股份激勵(lì)和機(jī)會(huì)激勵(lì)等方式。年薪激勵(lì)可分為兩部分，一部分是基本收入，為實(shí)現(xiàn)當(dāng)期預(yù)算指標(biāo)的收入；另一部分則是獎(jiǎng)金，是超額實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)時(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)。其次，為了形成穩(wěn)定的團(tuán)隊(duì)留住所需人才，使項(xiàng)目建設(shè)能夠持續(xù)、穩(wěn)定實(shí)施，建議實(shí)行股份激勵(lì)機(jī)制。比如，員工若能達(dá)到既定盈利目標(biāo)，可對(duì)相關(guān)人員獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效股份，一起分享平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)成果。最后，平臺(tái)公司采用權(quán)利、崗位、機(jī)會(huì)、教育等激勵(lì)方式，調(diào)動(dòng)員工的積極性。

總之，平臺(tái)公司應(yīng)充分抓住現(xiàn)階段新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，由“老基建”向“新基建”轉(zhuǎn)型，基于國(guó)家治理與改革的方向，將平臺(tái)公司打造成定位明確、責(zé)任清楚、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)代企業(yè)。