李修臣 楊 凱

（1.鄭州電力高等?？茖W校 河南鄭州 450000 ；2.中國計量大學 浙江杭州 310018）

引言

近年來，隨著我國“一帶一路”倡議和“走出去”戰(zhàn)略的逐漸深入，國有企業(yè)作為對外投資的主力軍，其作用顯得愈發(fā)重要。然而，隨著國有企業(yè)加快走出國門的步伐，其屬性也備受西方國家爭議。特別是近年來，西方發(fā)達國家簽訂多個協(xié)定力推競爭中立，意欲使競爭中立成為國際經(jīng)貿的新規(guī)則，從而打壓我國國有企業(yè)的對外投資，使我國國有企業(yè)在國際市場競爭中處于不利地位。因此，亟需深入研究競爭中立相關規(guī)則，同時針對競爭中立造成的消極影響要提出應對措施，以提升我國國有企業(yè)國際市場競爭力，確保我國對外投資順利進行。

競爭中立的緣起與發(fā)展

（一）競爭中立在國外的緣起：從“國內法”到“國際法”的演變

1995年，澳大利亞政府在《競爭原則協(xié)議》（Competitive Principles Agreements ) 首次提出競爭中立，在該協(xié)議中，澳大利亞政府對之予以詳細解釋說明“聯(lián)邦和州政府及其所屬企業(yè)的任何商業(yè)活動均不能依靠企業(yè)所有權性質而享有特殊的市場競爭優(yōu)勢”。1996年，澳大利亞政府頒布《競爭中立政策聲明》，該聲明中明確“政府應確保其所屬企業(yè)不能僅僅因為其公有性質而享有任何市場競爭優(yōu)勢”?！案偁幹辛ⅰ钡膶嵤Π拇罄麃唶衅髽I(yè)不公平市場競爭行為起到了有效的遏制作用，維護了澳大利亞國內市場正常競爭秩序。由于競爭中立在澳大利亞聯(lián)邦政府維護其國內市場公平競爭秩序中作用顯著，其逐漸受到其他西方國家和國際組織的關注，并被加以延伸和引用。而競爭中立另外一個推崇者經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在《競爭中立和國有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》中提出“競爭中立的要義應是國有企業(yè)與民營企業(yè)在公平的市場競爭環(huán)境中開展競爭，政府可以允許國有企業(yè)在有限事項范圍內行使優(yōu)先的權利，但其核心目標應是確保市場公平競爭，最終提高市場經(jīng)濟績效”。隨后，經(jīng)過OECD的大力宣傳和推廣，競爭中立逐漸受到國際社會的廣泛關注。

時至今日，隨著經(jīng)濟全球化浪潮的不斷高漲，以美國為首的西方發(fā)達國家在面對中國等新興經(jīng)濟體國有企業(yè)對外投資擴張時，認為中國的國有企業(yè)在對外投資時憑借其所有制優(yōu)勢而獲得的競爭優(yōu)勢對其國內相關產(chǎn)業(yè)造成了不利影響，從而不利于其國內市場的公平競爭，而競爭中立恰好滿足其國家利益，能夠確保其本國企業(yè)在競爭激烈的國際市場中立于不敗之地。至此，競爭中立在國際經(jīng)貿體系中已初步確立，并逐漸演變成一種新的國際經(jīng)貿規(guī)則，這對中國等新興經(jīng)濟體產(chǎn)生了重大影響。

（二）競爭中立在我國的發(fā)展：從“國際法”到“國家政策”的演變

在我國，競爭中立屬于“舶來品”，其很大程度源于《跨太平洋伙伴關系協(xié)議》（TPP）。在國內，首次提出競爭中立的是2017年國務院印發(fā)的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，《規(guī)劃》提出“要把競爭政策作為制定經(jīng)濟政策的重要基礎，實行競爭中立制度，避免對市場機制的扭曲”。2018年10月，中國人民銀行易綱行長提出“中國將考慮以競爭中立對待國有企業(yè)”。2019年3月，李克強總理在政府工作報告中指出“要按照競爭中性原則，加快清理修改相關法規(guī)制度，對妨礙公平競爭、束縛民營企業(yè)發(fā)展、有違內外資一視同仁的政策措施應改盡改、應廢盡廢”。時至今日，競爭中立一詞不僅在國際貿易中影響深遠，在國內市場經(jīng)濟活動中逐漸發(fā)揮越來越重要的作用?？梢钥闯?，競爭中立在我國雖然并非立法術語，但依然更多地出現(xiàn)在國家政策層面。

競爭中立對國有企業(yè)的影響

（一）積極影響

盡管競爭中立并未成為我國現(xiàn)階段的法律用語，但一直以來我國進行的一系列的改革確實契合競爭中立。從1993年十四屆三中全會明確提出“國家要為各種所有制經(jīng)濟平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，對各類企業(yè)一視同仁”，可以把這作為競爭中立在我國的肇始；到20世紀90年代，我國政府大力引進外資，提倡社會資本發(fā)展并逐漸建立市場競爭機制，可以將其作為競爭中立的進一步完善；再到2013年十八屆三中全會明確提出“保證各種所有制經(jīng)濟依法平等適用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”，可以將其作為新時代競爭中立的進一步發(fā)展運用；最后到十九屆五中全會，會議明確提出“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”，這是競爭中立的進一步深化。梳理我國歷次經(jīng)濟體制改革，從中挖掘競爭中立內涵，不難發(fā)現(xiàn)其核心就是要確保所有市場主體能夠公平參與市場競爭，從而維護市場公平競爭秩序。

對國有企業(yè)來說，因其在我國經(jīng)濟上的特殊地位，國家往往會在稅收、監(jiān)管等政策上給予特殊照顧，這就形成了其他類型市場主體所不具有的競爭優(yōu)勢，而這些優(yōu)勢并非來源于國有企業(yè)自身的內部治理水平和管理機制，憑借這些優(yōu)勢，國有企業(yè)在一定程度上破壞了公平的市場競爭秩序。對國有企業(yè)而言，只有在其出現(xiàn)壟斷行為時，競爭法才對其予以規(guī)制?？傮w而言，國有企業(yè)在出現(xiàn)壟斷行為時，要通過競爭法律規(guī)范予以規(guī)制，而針對其憑借“特殊屬性”獲得的競爭優(yōu)勢，也應該依據(jù)競爭中立這一抽象的原則予以判斷。正是由于國有企業(yè)往往憑借其特殊屬性而獲得不正當競爭優(yōu)勢，才使得“競爭中立”能夠作為國有企業(yè)是否實施不正當競爭行為的判斷準則，在此意義上，“競爭中立”產(chǎn)生和運用能夠倒逼國有企業(yè)自發(fā)進行內部改革，憑借自身內部治理水平提升而非依靠政府獲得競爭優(yōu)勢，這也是競爭中立積極的一面。

（二）消極影響

1.國際投資市場門檻提高，阻礙國有企業(yè)“走出去”步伐

競爭中立影響深遠，其將成為繼“國家安全審查”之后阻礙國有企業(yè)“走出去”的另一“絆腳石”。從當前的國際經(jīng)濟形勢看，我國國有企業(yè)在境內獲得政府補貼、稅收減免等優(yōu)惠都有可能被西方國家視為“非競爭中立狀態(tài)”。西方國家認為，國有企業(yè)作為我國企業(yè)對外投資主力軍，其獲得的政府財政補貼、低息貸款、稅收減免都需要嚴格按照競爭中立進行披露。而我國國有企業(yè)在進入東道國海外市場時，如果沒有按照要求披露或者披露程度未達到要求，將得不到海外市場的準入許可。東道國相關部門如果根據(jù)競爭中立確定國有企業(yè)獲得我國政府給予特殊優(yōu)惠，而國有企業(yè)無法證明這些優(yōu)惠的合理性，其同樣會被拒絕準入東道國市場。近年來，國有企業(yè)對外進行投資，東道國常以“國家安全”等理由實施阻礙，而競爭中立的興起極有可能使其成為以美國為主的西方發(fā)達國家政府審查和阻礙中國國有企業(yè)進軍海外市場的新理由。

2.國際競爭力降低，削弱國有企業(yè)“走出去”能力

由于不同國家經(jīng)濟發(fā)展水平不同，競爭中立在不同國家適用的條件也不同，正因為此，在所有國家均適用競爭中立的合理性面臨嚴重挑戰(zhàn)。由于國有企業(yè)的特殊性，在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，國有企業(yè)往往起著無法替代的作用，因此，政府也往往會把國有企業(yè)作為彌補市場失靈的宏觀調控政策工具。盡管我國國有企業(yè)國際競爭力不斷提升，但和美國等發(fā)達國家的跨國巨頭公司相比仍然存在一定差距。如果按照競爭中立，完全取消國有企業(yè)基于“公共服務”使命而獲得的來自政府必要的扶持，國有企業(yè)國際競爭力必然會因此受到影響，進而會進一步影響國有企業(yè)在國際先進技術領域和重要行業(yè)的投資，最終削弱國有企業(yè)“走出去”的能力。

3.融入?yún)^(qū)域一體化難度加大，增加國有企業(yè)國際化經(jīng)營成本

當前，區(qū)域一體化逐漸成為世界經(jīng)濟發(fā)展新的趨勢，《跨太平洋伙伴協(xié)議》（TPP）、《跨大西洋貿易與投資伙伴協(xié)議》（TTIP）、《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCER）等眾多區(qū)域性貿易協(xié)定隨之簽訂。作為世界第二經(jīng)濟大國，我國經(jīng)濟已經(jīng)和國際經(jīng)濟發(fā)展深度融合，加入?yún)^(qū)域性貿易協(xié)定已是大勢所趨。隨著我國加入?yún)^(qū)域貿易協(xié)定，競爭中立對我國國有企業(yè)的適用必然進一步擴大，但基于我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，必然不能接受對國有企業(yè)完全適用競爭中立，這無疑會加大我國融入?yún)^(qū)域一體化的難度，而我國國有企業(yè)在進行跨國經(jīng)營決策時，更多地會考慮競爭中立對其帶來的影響，這在一定程度上會增加國有企業(yè)跨國經(jīng)營的不確定性和復雜性，從而增加國有企業(yè)國際化經(jīng)營成本。

面對競爭中立的法治應對

（一）進一步深化國企改革

首先是要開展混合所有制改革。推進混合所有制改革不僅可以發(fā)揮不同所有制資本優(yōu)勢互補效應，而且可以激發(fā)國有企業(yè)的創(chuàng)造力，從而提高企業(yè)管理效率。開展混合所有制改革應符合競爭中立精神，在國有企業(yè)混合所有制改革過程中，社會資本和國有資本應該在產(chǎn)權保護、產(chǎn)業(yè)政策、政府監(jiān)管諸方面享有同等待遇，彼此之間應該平等使用各種生產(chǎn)要素資源，公平參與市場競爭并受法律保護。建議對于經(jīng)營性國企，可考慮全員持股，而對于那些關乎主權安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)，國家仍要保持控股地位，甚至是獨資地位。通過混改，不僅可以降低競爭中立的影響，而且有利于國有企業(yè)創(chuàng)新。

其次是開展公司制改革。企業(yè)內部治理水平很大程度上影響企業(yè)市場競爭力大小，國有企業(yè)亦然。鑒于此，國有企業(yè)應不斷完善自身治理結構，充分發(fā)揮企業(yè)自我優(yōu)勢，減少憑借政府獲得的不合理競爭優(yōu)勢。只有此，才能從根源打消西方發(fā)達國家對我國國有企業(yè)對外投資的顧慮。另一方面，西方發(fā)達國家對我國國有企業(yè)的固有印象往往是“信息不透明”，其中最主要的就是“身份不透明”“管理不透明”“經(jīng)營不透明”“內部治理不透明”，這倒逼我國國有企業(yè)信息公開。而站在政府立場，亟須建立國有企業(yè)信息披露機制，進一步強化國有企業(yè)信息公開意識，對此要充分發(fā)揮企業(yè)自律和政府監(jiān)管的雙重作用，使國有企業(yè)信息披露機制更加公開透明。

（二）積極謀劃加強區(qū)域合作

當前，隨著美國政府單方面宣布退出TPP，中國更應主動與加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）與韓國、日本等五個主要亞洲國家開展自由貿易協(xié)定談判，力求降低CPTPP對我國國有企業(yè)對外投資的不利影響，從而給中國在亞太經(jīng)貿合作領域的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)健發(fā)展環(huán)境。除此之外，CPTPP的“包容性加入”條款給亞洲主要國家拋出了橄欖枝，從當前來看，泰韓兩國均已對加入CPTPP表達了強烈的愿望。而另一方面，盡管美國目前已單方面退出TPP協(xié)議，但是縱觀CPTPP協(xié)議，其條款大部分依然是繼承TPP協(xié)議，而CPTPP協(xié)議實施的應對條款，其本質也是為了適應未來如果美國重返TPP時的應對條款，二者本就一脈相承，從性質上來看仍然屬于一個協(xié)議。所以，中國應開展與CPTPP的主要亞洲國家自由貿易協(xié)定談判，并加強合作，這樣可以最大限度抵消未來如果美國重返TPP對我國經(jīng)濟發(fā)展造成的消極影響。

美國極力倡導TPP的核心動力來源是使亞太地區(qū)利益重新分配趨于平衡，從而主導經(jīng)濟全球化背景下新一輪國際經(jīng)貿規(guī)則，以達到其國家利益最大化的目的。而美國單方面退出TPP后，遏制中國經(jīng)濟的發(fā)展，確立自己在亞太地區(qū)經(jīng)濟貿易發(fā)展格局的主導地位，已成為日本積極倡導CPTPP的主要動因。從當前國際形勢來看，CPTPP將會與中國政府當前極力推行的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RECP）相互博弈。就當前的國際經(jīng)貿格局而言，伴隨各國CPTPP協(xié)議簽訂意向的初步達成，原本復雜多變的國際經(jīng)貿關系變得更為緊張。有鑒于此，我國政府更應積極主動尋求與東盟成員國和日韓之間自由貿易談判，加快形成以中國政府主導、以RECP為基礎的自貿區(qū)建設，促進以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的形成，從而在亞太區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化格局中占據(jù)有利地位。

（三）深度融入國際經(jīng)貿投資規(guī)則

由于一直以來我國在國際經(jīng)貿領域法律構建中的缺位，最終導致的結果是我國在國際經(jīng)貿法律規(guī)范領域依然空白，無法深度融入國際經(jīng)貿格局，我國政府很多時候只能被動接受對我國經(jīng)濟發(fā)展極為不利的國際經(jīng)貿規(guī)則，這明顯與我國當前經(jīng)濟發(fā)展形勢不相符合。隨著我國加快實施“一帶一路”倡議和“走出去”戰(zhàn)略，我國企業(yè)尤其是國有企業(yè)對外投資需求不斷擴大，其迫切需要符合其利益的國際投資條約，以獲得公平、透明的國際市場投資環(huán)境。鑒于此，中國政府更應主動參與國際經(jīng)貿領域自由貿易談判，創(chuàng)設新的有利于中國經(jīng)濟發(fā)展的國際經(jīng)貿規(guī)則，增強在國際經(jīng)貿領域自身話語權，尤其是在諸多領域多邊主義都遭受嚴峻挑戰(zhàn)的形勢下，積極融入國際經(jīng)貿規(guī)則更是首要之選。

（四）構建中國版本“競爭中立”法律制度

2017年1月，國務院頒布并實施《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，明確提出“充分尊重市場，充分發(fā)揮市場的力量，實行競爭中立制度，避免對市場機制的扭曲，影響資源的優(yōu)化配置”。從目前來看，盡管我國仍未在法律中明確規(guī)定競爭中立，但為深度融入國際市場與世界接軌，競爭中立在我國法律中出現(xiàn)只是時間問題。

為構建中國特色的“競爭中立”，首先，要確定其適用范圍。競爭中立規(guī)范的國企應該是國家或者各級政府投資并能實際控制的企業(yè)。對涉及國家安全、關系國家經(jīng)濟命脈、為社會提供公共服務的國有企業(yè)，這些國有企業(yè)的特點往往是政府對其具有實際控制力，對于這一類企業(yè)，政府需要對企業(yè)“壟斷”行為進行合法性認定，如認定其壟斷行為合法，可對其行為豁免適用“競爭中立”。而針對競爭性國企，政府應嚴格按照競爭中立要求對其市場行為予以規(guī)范。其次，對于現(xiàn)行國內法中有關違背競爭中立理念的規(guī)定，立法機關要認真審查并加以修改和完善，諸如相關產(chǎn)業(yè)政策、對國有企業(yè)的各項優(yōu)惠等需要以立法形式予以明確，使之更加透明化。最后，政府應建立聯(lián)動監(jiān)管機制，可協(xié)調諸如發(fā)改、國資、市場監(jiān)管等多個政府部門聯(lián)動緊密配合，穩(wěn)步推進競爭中立實施。同時，建議完善市場監(jiān)管機制，可考慮在現(xiàn)行監(jiān)管體制下設立專門監(jiān)管機構，對競爭中立實施進行全面監(jiān)管，確保競爭中立順利實施。

結語

隨著競爭中立在國際經(jīng)貿領域的廣泛適用，其逐漸演變成國際經(jīng)貿新規(guī)則，對我國尤其是國有企業(yè)的對外投資產(chǎn)生了較大影響。我國應該不斷適應競爭中立作為新的經(jīng)貿規(guī)則帶來的挑戰(zhàn)，并為之做好充分的應對準備，從而確保我國“走出去”戰(zhàn)略的順利實施，提升我國國有企業(yè)的國際競爭力。