趙 陽(yáng)

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350)

引言

行政執(zhí)行罰是一個(gè)學(xué)理概念，在我國(guó)法律中表現(xiàn)為“加處罰款或者滯納金”。(1)立法機(jī)關(guān)的相關(guān)釋義，明確了“加處罰款或者滯納金”的執(zhí)行罰屬性。(參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編：《〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉釋義與案例》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第286頁(yè)。 )與單行法領(lǐng)域的執(zhí)行罰形式不同，(2)《行政處罰法》第72條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款?！薄秳趧?dòng)法》第100條規(guī)定：“用人單位無(wú)故不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令其限期繳納；逾期不繳的，可以加收滯納金。 ”2011年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(下文簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》，其他法律簡(jiǎn)稱類同)第12條“行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式”設(shè)定了“加處罰款或者滯納金”，將其上升為行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種基本方式。

依據(jù)行政執(zhí)行“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”(3)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、德國(guó)技術(shù)合作公司編：《行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐》，法律出版社2001年版，第19頁(yè)。的理論分析框架，我們可以發(fā)現(xiàn)，德國(guó)執(zhí)行罰一般作為行為、不行為或容忍義務(wù)的執(zhí)行保障手段，我國(guó)執(zhí)行罰一般作為金錢給付義務(wù)的執(zhí)行保障手段。這也意味著，域外執(zhí)行罰理論并不能當(dāng)然用于解釋我國(guó)執(zhí)行罰，同時(shí)也產(chǎn)生了諸多“本土化”的適用難題。

首先，加處罰款或滯納金如何界定，單純依靠形式判斷是否足以識(shí)別《行政強(qiáng)制法》意義上的加處罰款或滯納金。與《行政強(qiáng)制法》“依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定”的前提不同，一些法律中滯納金的適用并不以行政決定的作出為前提(4)《稅收征收管理法》第32條規(guī)定：“納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬(wàn)分之五的滯納金?！?，這些規(guī)定是否應(yīng)該被排除在執(zhí)行罰之外，還是需要重新解釋作為基礎(chǔ)行為的行政決定？

其次，加處罰款或滯納金作為金錢給付義務(wù)的保障方式，給行政強(qiáng)制執(zhí)行整體制度帶來(lái)什么影響？一方面，對(duì)于金錢給付義務(wù)，在直接執(zhí)行之前是否存在加處罰款或滯納金的必要？另一方面，對(duì)于域外執(zhí)行罰適用前提的不可替代作為義務(wù)和不作為義務(wù)，《行政強(qiáng)制法》是否有相對(duì)應(yīng)的制度設(shè)置？

再者，與其他強(qiáng)制執(zhí)行方式忠實(shí)執(zhí)行基礎(chǔ)決定不同，加處罰款或滯納金給當(dāng)事人帶來(lái)了額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一般認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行并非對(duì)于當(dāng)事人的制裁，那么這種執(zhí)行方式是否具有正當(dāng)性？

最后，加處罰款或滯納金既是一種執(zhí)行方式，同時(shí)也面臨自身設(shè)定義務(wù)如何實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。實(shí)踐中形成了多種執(zhí)行模式，加處罰款或滯納金的執(zhí)行程序如何設(shè)置更符合《行政強(qiáng)制法》的制度本意？

《行政強(qiáng)制法》已施行十年，這些問(wèn)題并未引起行政法學(xué)界的足夠關(guān)注，諸多疑問(wèn)鮮有回應(yīng)。(5)僅有的代表性成果有胡建淼：《論作為行政執(zhí)行罰的加處罰款——基于〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉》，載《行政法學(xué)研究》2016年第1期，第65-83頁(yè)。本文擬從行政強(qiáng)制整體主義的視角討論執(zhí)行罰的一般規(guī)律，為實(shí)定法意義上的加處罰款或滯納金尋求一個(gè)合理的法解釋方向。

一、執(zhí)行罰的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

任何制度都不是橫空出世，都有其起點(diǎn)和終點(diǎn)。(6)張樹義：《尋找新的起點(diǎn)——關(guān)于中國(guó)行政法起源的思考》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2002年第1期，第32頁(yè)。中華人民共和國(guó)成立后，滯納金最早見(jiàn)于1950年1月政務(wù)院頒布的行政法規(guī)《工商業(yè)稅暫行條例》，并迅速擴(kuò)散于行政管理的諸多領(lǐng)域。滯納金確立了以新金錢給付義務(wù)督促基礎(chǔ)金錢給付義務(wù)的履行方式，加處罰款沿著這一邏輯拓展了適用范圍，并最終定型于《行政強(qiáng)制法》，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的執(zhí)行罰制度。

《行政強(qiáng)制法》加處罰款和滯納金的規(guī)定，一定程度上平息了執(zhí)行罰含義的理論之爭(zhēng)。我國(guó)意義上的執(zhí)行罰應(yīng)該被界定為：當(dāng)義務(wù)人逾期不履行其應(yīng)當(dāng)履行的金錢給付義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)以課予義務(wù)人新的金錢給付的方式，促使其履行義務(wù)的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。理解《行政強(qiáng)制法》意義上的加處罰款或滯納金，需要把握以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

(一)“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”標(biāo)準(zhǔn)

立法實(shí)踐中，滯納金的適用分為三種類型：(1)自欠繳之日起算滯納金。譬如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第86條規(guī)定：“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?！?2)以行政機(jī)關(guān)責(zé)令繳納最后期限起算滯納金。譬如《勞動(dòng)法》第100條規(guī)定：“用人單位無(wú)故不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令其限期繳納；逾期不繳的，可以加收滯納金?！?3)以行政機(jī)關(guān)具體決定的最后期限起算滯納金。譬如《船舶噸稅法》第12條規(guī)定：“應(yīng)稅船舶負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)自海關(guān)填發(fā)噸稅繳款憑證之日起十五日內(nèi)繳清稅款。未按期繳清稅款的，自滯納稅款之日起至繳清稅款之日止，按日加收滯納稅款萬(wàn)分之五的稅款滯納金?！?/p>

根據(jù)行政行為在行政過(guò)程的不同階段，德國(guó)公法理論將之區(qū)分為“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”，執(zhí)行行為以基礎(chǔ)行為為依據(jù)。這一標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分意義在于準(zhǔn)確認(rèn)定執(zhí)行罰，對(duì)于實(shí)踐中滯納金的性質(zhì)判斷意義重大。在我國(guó)，執(zhí)行罰的基礎(chǔ)行為一般表現(xiàn)為“金錢給付義務(wù)的行政決定”。后兩種類型的滯納金，以行政機(jī)關(guān)的行政決定為適用前提。第二種類型中行政決定雖然表現(xiàn)為責(zé)令繳納決定，但其暗含了一個(gè)確定的金錢給付義務(wù)，應(yīng)當(dāng)適用執(zhí)行罰的執(zhí)行程序。第一種類型的滯納金，不以行政決定的作出為前提，只要符合法定條件就可以適用；同時(shí)，《行政強(qiáng)制法》第34條中的“行政機(jī)關(guān)決定的期限”指的是行政決定書規(guī)定的期限(7)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編：《〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉釋義與案例》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第144頁(yè)。，不包括法律直接規(guī)定的期限。因此上述第一種類型的滯納金不屬于《行政強(qiáng)制法》“加處罰款或滯納金”的涵射范圍，理論上宜界定為滯納利息。理由是：第一，這種類型的滯納金多發(fā)生在稅收領(lǐng)域，加征滯納金的比例較低，將稅收滯納金性質(zhì)界定為純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性質(zhì)，明晰了納稅人因未按期納稅應(yīng)承擔(dān)的是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而不是行政責(zé)任。(8)張慧英：《稅收滯納金探析》，載《稅務(wù)研究》2003年第1期，第54-55頁(yè)。對(duì)于故意逃避稅收繳納的，《稅收征收管理法》第64條、第65條分別規(guī)定了行政責(zé)任與刑事責(zé)任?！抖愂照魇展芾矸ㄐ抻啿莅浮穼{金的表述修改為稅收利息，(9)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂草案(征求意見(jiàn)稿)〉的說(shuō)明》，載國(guó)務(wù)院網(wǎng)站：http: // www.gov.cn /foot/2015-01/05/content_2800245.htm，2021年6月25日訪問(wèn)。亦可以佐證該觀點(diǎn)的合理性。第二，滯納金在德國(guó)被定性為租稅的附帶給付；在日本被稱為滯納稅。這些不同稱謂背后反映了各國(guó)將滯納金視為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的共識(shí)。稅收領(lǐng)域的滯納金認(rèn)定為滯納利息，符合滯納金的本質(zhì)特征。

“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)學(xué)理上基本達(dá)成共識(shí)。我國(guó)早期行政法教材《行政法概要》對(duì)執(zhí)行罰做了狹義界定，即“當(dāng)事人對(duì)于他人不能代為履行的作為或不作為義務(wù)，不及時(shí)履行時(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到使他履行義務(wù)的目的，可以采取課以財(cái)產(chǎn)上新的給付義務(wù)的辦法，促使其履行義務(wù)”。(10)王珉燦：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第126頁(yè)。上述概念界定將“金錢給付義務(wù)”排除在“對(duì)于他人不能代為履行的作為義務(wù)”之外。從邏輯上分析，執(zhí)行罰既然是以督促當(dāng)事人自行履行義務(wù)為前提，自然不必拘泥于“不可替代的作為義務(wù)和不作為義務(wù)”，而應(yīng)拓展到所有作為義務(wù)。(11)傅士成：《行政強(qiáng)制研究》，法律出版社2001年版，第172頁(yè)。之后的學(xué)者逐漸采用廣義的概念界定，試圖將發(fā)揮執(zhí)行罰功能的執(zhí)行方式都囊括在內(nèi)，出現(xiàn)了兩種代表性觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)行罰是“行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)拒不履行不作為義務(wù)或者不可為他人代履行的作為義務(wù)的義務(wù)主體，課以新的金錢給付義務(wù)，以迫使其履行的強(qiáng)制執(zhí)行”。(12)姜明安：《行政法與行政訴訟法》(第六版)，北京大學(xué)出版社2015年版，第286頁(yè)。上述概念將金錢給付義務(wù)視為“對(duì)于他人不能代為履行的作為義務(wù)”，擴(kuò)充了執(zhí)行罰的適用范圍。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)行罰系指當(dāng)事人拒不履行“執(zhí)行義務(wù)”時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)可以加處一種懲罰來(lái)加重當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)和壓力，以實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人履行義務(wù)之目的，包括“執(zhí)行金錢罰”和“執(zhí)行人身罰”。(13)胡建淼：《論作為行政執(zhí)行罰的“加處罰款”——基于〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉》，載《行政法學(xué)研究》2016年第1期，第67頁(yè)。綜上，無(wú)論如何界定執(zhí)行罰，“以課予新義務(wù)的方式督促基礎(chǔ)義務(wù)履行”都是執(zhí)行罰的核心特征，而“以課予新義務(wù)的方式督促基礎(chǔ)義務(wù)履行”恰好對(duì)應(yīng)執(zhí)行罰“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)義務(wù)反復(fù)課予標(biāo)準(zhǔn)

義務(wù)反復(fù)課予，是執(zhí)行罰區(qū)別于行政處罰的一個(gè)重要特征。義務(wù)反復(fù)課予是加處罰款或滯納金的內(nèi)核。這些內(nèi)容稍一變化，加處罰款或滯納金便存在滑向罰款的風(fēng)險(xiǎn)。

執(zhí)行罰的方式必須有利于促進(jìn)基礎(chǔ)義務(wù)的履行，否則將演變?yōu)閱渭兊男姓撇?，因此有必要確立義務(wù)反復(fù)課予標(biāo)準(zhǔn)。理由是：其一，加處罰款、滯納金的執(zhí)行罰方式使相對(duì)人承擔(dān)“新的持續(xù)不斷的給付義務(wù)”，形成持續(xù)不斷的心理壓迫，達(dá)到義務(wù)履行的目的。行業(yè)禁入、罰款等義務(wù)課予是“一錘子買賣”，當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)，這種方式容易演化為單純的制裁措施。其二，義務(wù)反復(fù)課予符合比例原則的要求。 加處罰款、滯納金所確定的義務(wù)具有動(dòng)態(tài)性，隨著當(dāng)事人履行義務(wù)的進(jìn)程變化而變化，主要表現(xiàn)為當(dāng)事人不履行行政義務(wù)而導(dǎo)致執(zhí)行罰升格。其帶來(lái)的問(wèn)題是，原本確定的執(zhí)行罰義務(wù)是否消失。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的加處罰款或滯納金，并不存在域外反復(fù)催告的程序，其方式是通過(guò)數(shù)額的不斷累積進(jìn)行威懾進(jìn)而實(shí)現(xiàn)督促功能。

這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于立法實(shí)踐中如何理解加處罰款具有重要意義。具有執(zhí)行罰功能的加處罰款主要有兩種類型：(1)按日加處罰款?！缎姓幜P法》第72條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額?！?2)罰款。《水法》第70條規(guī)定：“拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費(fèi)的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金，并處應(yīng)繳或者補(bǔ)繳水資源費(fèi)一倍以上五倍以下的罰款?！钡诙N類型中的罰款事實(shí)上具有督促當(dāng)事人及時(shí)履行義務(wù)的功能，但其不具備義務(wù)反復(fù)課予的特性，只是行政處罰確保義務(wù)履行功能的外化，性質(zhì)上應(yīng)歸屬于行政處罰。

二、執(zhí)行罰的定位論爭(zhēng)

(一)行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律結(jié)構(gòu)

從內(nèi)容上講，行政行為可以劃分為創(chuàng)設(shè)性質(zhì)的行政行為、確認(rèn)性質(zhì)的行政行為和命令性質(zhì)的行政行為三種。(14)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、德國(guó)技術(shù)合作公司編：《行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐》，法律出版社2001年版，第21頁(yè)。命令性質(zhì)的行政行為具有可執(zhí)行的內(nèi)容，屬于“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”的理論模型中的基礎(chǔ)行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行制度也在此基礎(chǔ)行為上構(gòu)筑。命令性質(zhì)的行政行為包括作為義務(wù)、不作為或容忍義務(wù)。晚近大陸法系國(guó)家基于“執(zhí)行方法在法律技術(shù)方面的區(qū)別”，(15)[德] 漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》(第二卷)，商務(wù)印書館2002年版，第295頁(yè)。確立了雙軌的行政執(zhí)行制度，即區(qū)分公法金錢債權(quán)的執(zhí)行與作為、不作為、容忍義務(wù)的執(zhí)行。

執(zhí)行罰的定位與直接強(qiáng)制與間接強(qiáng)制的劃分具有重要關(guān)系。直接強(qiáng)制與間接強(qiáng)制的劃分一般以“強(qiáng)制手段對(duì)被強(qiáng)制義務(wù)人作用的形態(tài)”(16)楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，中國(guó)法制出版社2011年版，第95頁(yè)。為標(biāo)準(zhǔn)，在德國(guó)，這一劃分標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)的基礎(chǔ)義務(wù)是行為、不行為或容忍義務(wù)，并不包括金錢給付義務(wù)。間接強(qiáng)制包括代履行和執(zhí)行罰。執(zhí)行罰主要適用于不可替代的行為義務(wù)和不作為義務(wù)。對(duì)于金錢給付義務(wù)，德國(guó)采取強(qiáng)制征收方式。我國(guó)行政強(qiáng)制的學(xué)理與立法同樣遵循這一分類標(biāo)準(zhǔn)，但其針對(duì)的是基礎(chǔ)行為確定的所有義務(wù)，包括金錢給付義務(wù)、行為或不行為義務(wù)。為何同一劃分標(biāo)準(zhǔn)的分類，我國(guó)與域外存在差別卻仍能概念周延。其原因在于，從邏輯關(guān)系上說(shuō)， 金錢給付義務(wù)無(wú)非是作為義務(wù)的一個(gè)種類， 因而， “‘公法上金錢給付義務(wù)’與‘公法上行為或不行為義務(wù)’不是一種并列關(guān)系，而是‘特殊’與‘一般’的關(guān)系”。(17)胡建淼：《論中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政執(zhí)行制度及理論》，載《法學(xué)論壇》2003年第5期，第83頁(yè)。

與域外執(zhí)行罰的審慎適用不同，我國(guó)執(zhí)行罰理論上和實(shí)踐中都傾向于執(zhí)行罰的擴(kuò)張適用，理由是執(zhí)行罰能夠督促義務(wù)人自行履行義務(wù)，避免了行政強(qiáng)制權(quán)的發(fā)動(dòng)。直接強(qiáng)制具有直接性、方法較為激烈，影響義務(wù)人權(quán)益亦較大，通常被認(rèn)為是最后之手段。(18)蔡震榮：《行政執(zhí)行法》，元照出版社2014年版，第205頁(yè)。其背后的理?yè)?jù)是行政強(qiáng)制執(zhí)行中間接強(qiáng)制優(yōu)于直接強(qiáng)制的理念。但其論述中忽略了域外間接強(qiáng)制優(yōu)于直接強(qiáng)制的理念以“行為或不行為義務(wù)”為適用前提。執(zhí)行罰的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于，對(duì)于不可替代履行的作為義務(wù)和不作為義務(wù)，強(qiáng)制金要么是唯一可適用的執(zhí)行方式，要么與直接強(qiáng)制執(zhí)行方式相比，強(qiáng)制金給當(dāng)事人的額外不利益，遠(yuǎn)不及直接強(qiáng)制執(zhí)行給當(dāng)事人造成的權(quán)利侵害。我國(guó)行政強(qiáng)制立法在奉行間接強(qiáng)制優(yōu)于直接強(qiáng)制理念的基礎(chǔ)上，并未區(qū)分基礎(chǔ)義務(wù)的不同類型。對(duì)于金錢給付義務(wù)，督促當(dāng)事自行履行義務(wù)的方式是否比行政機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行更勝一籌，需要學(xué)理上的充分論證。

(二)加處罰款或滯納金的結(jié)構(gòu)性影響

我國(guó)與域外大陸法系國(guó)家(地區(qū))都建立了執(zhí)行罰性質(zhì)的制度，但功能卻有所差異。從功能最適的視角看，我國(guó)加處罰款或滯納金方式存在基礎(chǔ)義務(wù)保障功能不匹配的問(wèn)題。主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)問(wèn)題：

1. 金錢給付義務(wù)保障錯(cuò)位

一方面，一些金錢給付義務(wù)保障疊床架屋。為確保當(dāng)事人及時(shí)履行金錢給付義務(wù)，《行政強(qiáng)制法》確立了加處罰款或滯納金與行政機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行(或申請(qǐng)人民法院執(zhí)行)的雙重保障機(jī)制。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)以“實(shí)施加處罰款或者滯納金超過(guò)三十日，經(jīng)催告當(dāng)事人仍不履行的”為前提。這一規(guī)定的不合理之處體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

其一，實(shí)踐中“天價(jià)”滯納金的出現(xiàn)，加重了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。譬如在“大連海事局與江蘇華航物流有限公司申請(qǐng)執(zhí)行繳納罰款及加處罰款的處罰決定非訴執(zhí)行”(19)“大連海事局與江蘇華航物流有限公司申請(qǐng)執(zhí)行繳納罰款及加處罰款的處罰決定非訴執(zhí)行案”，大連海事法院(2021)遼72行審9號(hào)行政裁定書。一案中，人民法院裁定執(zhí)行的罰款決定與加處罰款決定數(shù)額一致，均為8萬(wàn)元，客觀上加處罰款造成了行政處罰過(guò)罰不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。實(shí)踐中當(dāng)事人出于各種客觀原因無(wú)法履行金錢給付義務(wù)決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)加處罰款或者滯納金的執(zhí)行行為降低了行政活動(dòng)的可接受度，反而阻礙了基礎(chǔ)行為的實(shí)現(xiàn)。

其二，加處罰款或者滯納金的執(zhí)行方式可能成為行政機(jī)關(guān)不作為的“擋箭牌”。《行政強(qiáng)制法》立法審議過(guò)程中有人擔(dān)心：“天價(jià)罰款可能使行政機(jī)關(guān)怠于采取其他強(qiáng)制手段執(zhí)行行政決定，影響行政效率，導(dǎo)致行政決定的目的遲遲不能實(shí)現(xiàn)”。(20)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編：《〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉釋義與案例》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第173頁(yè)。實(shí)踐中，由于執(zhí)法資源不足、強(qiáng)制執(zhí)行容易激化矛盾等原因，行政機(jī)關(guān)加處罰款或者滯納金后仍不能達(dá)到義務(wù)履行目的時(shí)，更傾向于其他間接執(zhí)行方式。如對(duì)于不執(zhí)行金錢給付義務(wù)的當(dāng)事人，納入公共信用信息服務(wù)平臺(tái)。(21)上海市規(guī)定，對(duì)一年內(nèi)有5起以上道路交通違法逾期不履行處罰決定的，按照《上海市道路交通管理?xiàng)l例》第58條第4項(xiàng)規(guī)定，將相關(guān)人員信息納入本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)。(參見(jiàn)王川：《超過(guò)15日未交罰款將加處罰款》，載《上海法治報(bào)》2019年9月6日。)

另一方面，其錯(cuò)位還表現(xiàn)為《行政強(qiáng)制法》第45條規(guī)定的“金錢給付義務(wù)”無(wú)法涵蓋所有公法上的金錢給付義務(wù)，造成同為金錢給付義務(wù)卻適用不同執(zhí)行方式的困境?！缎姓?qiáng)制法》第45條屬于“普遍而直接的授權(quán)”。(22)胡建淼：《論作為行政執(zhí)行罰的加處罰款——基于〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉》，載《行政法學(xué)研究》2016年第1期，第74頁(yè)。行政機(jī)關(guān)對(duì)于逾期不履行金錢給付義務(wù)的當(dāng)事人加處罰款或者滯納金，“不需要法律法規(guī)的特別授權(quán)”。(23)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編：《〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉釋義與案例》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第172頁(yè)。實(shí)踐中一些公法金錢給付義務(wù)不以違法為前提，不適宜加處罰款或滯納金。

首先是代履行費(fèi)用。(24)《行政強(qiáng)制法》第51條第2款規(guī)定：“代履行的費(fèi)用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。但是，法律另有規(guī)定的除外?！贝男械谋举|(zhì)是將當(dāng)事人的行為義務(wù)轉(zhuǎn)化為金錢給付義務(wù)，是一種等價(jià)替換而非懲罰機(jī)制。如果對(duì)代履行費(fèi)用適用滯納金，無(wú)疑加重了當(dāng)事人的義務(wù)負(fù)擔(dān)，不符合代履行制度的基本屬性。當(dāng)事人對(duì)于代履行費(fèi)用不提起復(fù)議或者訴訟的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。

其次是公法上的不當(dāng)?shù)美?。?dāng)事人由于非法定或約定原因，獲得行政機(jī)關(guān)的金錢給付，成立不當(dāng)?shù)美?dāng)事人負(fù)有對(duì)行政機(jī)關(guān)的金錢給付義務(wù)。在“劉永弟與東山縣海洋與漁業(yè)局行政處罰”一案中，人民法院認(rèn)為“從行為本質(zhì)上講，行政機(jī)關(guān)因工作失誤向當(dāng)事人多發(fā)誤發(fā)財(cái)政資金，當(dāng)事人構(gòu)成公法下的不當(dāng)?shù)美?，行政機(jī)關(guān)追回行為則是依公法賦予的行政職權(quán)追回不當(dāng)?shù)美薄?25)“劉永弟與東山縣海洋與漁業(yè)局行政處罰案”， 廈門海事法院(2018)閩72行初1號(hào)行政判決書。本案中，當(dāng)事人并沒(méi)有因不當(dāng)?shù)美~外獲利，其公法之債的發(fā)生也并非因自己原因造成。行政機(jī)關(guān)如果對(duì)其適用滯納金，會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)額外的不利。

最后是行政協(xié)議中當(dāng)事人一方的金錢給付義務(wù)。在行政協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)除具有單方變更解除權(quán)之外，與當(dāng)事人處于平等的法律地位。除非行政協(xié)議有懲戒條款的約定，否則行政機(jī)關(guān)不能適用滯納金督促當(dāng)事人履行金錢給付義務(wù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第24條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以其作出的履行協(xié)議決定或者處理決定作為執(zhí)行名義，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，從程序上排除了滯納金的適用。

2. 其余基礎(chǔ)義務(wù)保障缺位

如果說(shuō)對(duì)于金錢給付義務(wù)保障錯(cuò)位可能面臨是否合法的詰問(wèn)，那么其余基礎(chǔ)義務(wù)保障的缺位，則使得行政強(qiáng)制執(zhí)行制度缺乏實(shí)效。

加處罰款或滯納金的功能錯(cuò)置，造成作為、不作為義務(wù)的保障缺位。對(duì)于當(dāng)事人的不可替代作為義務(wù)或不作為義務(wù)，德國(guó)主要通過(guò)強(qiáng)制金保障義務(wù)履行。當(dāng)強(qiáng)制金無(wú)法達(dá)成義務(wù)履行目的，行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為直接強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)義務(wù)。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》并沒(méi)有與強(qiáng)制金類似的制度。由此帶來(lái)的后果是：對(duì)于一些不可替代作為義務(wù)或不作為義務(wù)，按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)要么只能直接強(qiáng)制執(zhí)行，要么無(wú)計(jì)可施。譬如行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停止違法行為的行政決定后，如果當(dāng)事人拒不停止生產(chǎn)活動(dòng)，如果法律沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，行政機(jī)關(guān)將難以應(yīng)對(duì)。

不可替代作為義務(wù)或不作為義務(wù)中執(zhí)行罰制度的缺失，在一些行政執(zhí)法情境中并未凸顯困境，源于行政處罰的功能補(bǔ)位。對(duì)于非可替代義務(wù)及不作為義務(wù)，只要法律上沒(méi)有特別規(guī)定，便不能成為行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象。鑒于此，為確保實(shí)現(xiàn)行政上的義務(wù)，“法律上越來(lái)越多地對(duì)行政上義務(wù)違反者規(guī)定一定的制裁措施”。(26)胡建淼：《行政強(qiáng)制》，法律出版社2002年版，第195頁(yè)。實(shí)踐中主要表現(xiàn)為，行政機(jī)關(guān)要求當(dāng)事人履行不作為義務(wù)的，通常會(huì)附隨相應(yīng)的行政處罰措施，用于警示當(dāng)事人停止違法行為。例如，根據(jù)《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第33條(27)《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第33條規(guī)定：“進(jìn)口或者出口屬于摻雜摻假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格進(jìn)出口商品冒充合格進(jìn)出口商品的，由商檢機(jī)構(gòu)責(zé)令停止進(jìn)口或者出口，沒(méi)收違法所得，并處貨值金額百分之五十以上三倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡囊?guī)定，商檢機(jī)構(gòu)作出“責(zé)令停止進(jìn)口或者出口”的行政決定后，可以同時(shí)適用“沒(méi)收違法所得、罰款”的行政處罰。

這一立法例亦是我國(guó)行政執(zhí)法中“以罰代管”機(jī)制的制度根源。從制度本意來(lái)講，立法機(jī)關(guān)希望執(zhí)法者通過(guò)行政處罰確保行政相對(duì)人履行義務(wù)，降低執(zhí)法難度。但畢竟，行政處罰“制裁違法”的理論基礎(chǔ)與行政強(qiáng)制執(zhí)行修復(fù)違法狀態(tài)的理論基礎(chǔ)存在本質(zhì)差異。過(guò)度倚重行政處罰確保義務(wù)實(shí)現(xiàn)的功能，容易偏離行政執(zhí)法的謙抑性。我國(guó)行政處罰的適用對(duì)象并未區(qū)分可替代義務(wù)、非可替代義務(wù)及不作為義務(wù)等不同類型，存在行政處罰濫用的傾向，壓縮了行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的適用空間。

三、執(zhí)行罰的合法性基礎(chǔ)

《行政強(qiáng)制法》關(guān)于加處罰款或滯納金的法律規(guī)定，存在可以討論的空間。

(一)加處罰款或滯納金的形式合法性

《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。”這一規(guī)定，是加處罰款或滯納金設(shè)定和實(shí)施的基本依據(jù)，體現(xiàn)為兩個(gè)要求：一是加處罰款或滯納金能夠有效促進(jìn)基礎(chǔ)義務(wù)履行，符合執(zhí)法效能原則的要求。二是加處罰款或滯納金應(yīng)該是多種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式中的最優(yōu)解，符合比例原則的要求?；诖?，《行政強(qiáng)制法》第45條第1款規(guī)定的形式合法性值得商榷。

對(duì)金錢給付義務(wù)加處罰款或滯納金不符合實(shí)效性的要求。其一，加處罰款或者滯納金的適用延緩了行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)金錢債權(quán)的速度。如果當(dāng)事人不畏懼加處罰款或滯納金帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)“擺爛到底”，執(zhí)行罰顯然無(wú)能為力。其二，加處罰款或者滯納金并不一定能起到督促義務(wù)履行的作用?！缎姓?qiáng)制法》第45條第2款規(guī)定：“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額?！睂?duì)于一些小額罰款，即使頂格適用也難以對(duì)當(dāng)事人形成威懾。

對(duì)金錢給付義務(wù)加處罰款或滯納金不符合比例原則的要求。行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)多種執(zhí)行方式實(shí)現(xiàn)義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)時(shí)，應(yīng)該遵循比例原則的要求，選擇對(duì)于當(dāng)事人權(quán)益影響最小的執(zhí)行方式。行政強(qiáng)制執(zhí)行一般遵循“間接強(qiáng)制優(yōu)于直接強(qiáng)制”的理念，其合理性在于：首先，代履行的本質(zhì)是行為義務(wù)轉(zhuǎn)換為金錢給付義務(wù)，并沒(méi)有顯著增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。其次，對(duì)于不可替代義務(wù)，強(qiáng)制金往往是唯一可適用方式。這種觀念在金錢給付義務(wù)中卻并不適用。金錢給付義務(wù)屬于一種特殊的行為義務(wù)，執(zhí)行罰、直接強(qiáng)制甚至行政處罰都能起到督促義務(wù)履行的作用。對(duì)于金錢給付義務(wù)，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制征收屬于基礎(chǔ)義務(wù)的忠實(shí)執(zhí)行。與加處罰款或滯納金相比，行政機(jī)關(guān)“劃撥存款、匯款”更符合必要性原則，應(yīng)該成為金錢給付義務(wù)執(zhí)行方式的首選。

狹義比例原則強(qiáng)調(diào)，行政權(quán)力所采取的措施與其所達(dá)到的目的之間必須合比例。行政機(jī)關(guān)加處罰款或滯納金的目的是督促當(dāng)事人及時(shí)履行義務(wù)，目的能否達(dá)成取決于當(dāng)事人履行義務(wù)的意愿和能力。加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額應(yīng)以當(dāng)事人履行義務(wù)主觀意愿為基準(zhǔn)，著眼于能否對(duì)當(dāng)事人形成有效的心理威懾?！缎姓?qiáng)制法》以基礎(chǔ)金錢給付義務(wù)作為加處罰款或滯納金的執(zhí)行基準(zhǔn)，事實(shí)上形成了一種基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為的不當(dāng)聯(lián)結(jié)。以罰款為例，《行政處罰法》第72條第1款規(guī)定：“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額?！卑凑者@種邏輯，行政機(jī)關(guān)罰款的數(shù)額越大，按日加罰的金錢數(shù)額越大，加處罰款的制裁性也越重。但事實(shí)上，罰款的數(shù)額與當(dāng)事人履行義務(wù)的意愿并不存在直接關(guān)聯(lián)，加處罰款的起算不應(yīng)以基礎(chǔ)義務(wù)確定的數(shù)額為起算基準(zhǔn)。這一問(wèn)題的癥結(jié)在于，基礎(chǔ)義務(wù)和執(zhí)行罰的價(jià)值追求不同。行政罰款行為強(qiáng)調(diào)對(duì)違法行為的制裁，主張過(guò)罰相當(dāng)。加處罰款強(qiáng)調(diào)督促義務(wù)履行。因此，這種立法例容易造成實(shí)踐中加處罰款或滯納金畸輕畸重的現(xiàn)象，背離狹義比例原則的要求。

(二)加處罰款或滯納金的實(shí)質(zhì)合法性

法律制裁從功能上劃分可分為補(bǔ)償性制裁和懲罰性制裁，(28)朱新力：《外國(guó)行政強(qiáng)制法律制度》，法律出版社2001年版，第191頁(yè)。二者區(qū)分主要在于是否具有懲罰性。補(bǔ)償性制裁基本上不存在懲罰性因素，行政機(jī)關(guān)使用這些手段，意圖僅僅是為了制止違法行為、恢復(fù)合法狀態(tài)，行政強(qiáng)制執(zhí)行具有補(bǔ)償性制裁的屬性。在立法實(shí)踐中，補(bǔ)償性制裁和懲罰性制裁二者性質(zhì)混淆、功能錯(cuò)置時(shí)有發(fā)生。對(duì)于金錢給付義務(wù)，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了加處罰款或滯納金的強(qiáng)制執(zhí)行方式。從確保義務(wù)履行的視角看，實(shí)踐中加處罰款或滯納金以及與之功能相當(dāng)?shù)钠渌绞剑紤?yīng)當(dāng)接受實(shí)質(zhì)合法性的審視。

對(duì)于金錢給付義務(wù)如何履行，我國(guó)立法實(shí)踐中有四種做法：(1)加處罰款或滯納金。如《勞動(dòng)法》第100條規(guī)定：“用人單位無(wú)故不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令其限期繳納；逾期不繳的，可以加收滯納金?！?2)罰款。如《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》 第21條規(guī)定：“排污者未按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期繳納；逾期拒不繳納的，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額 1倍以上3倍以下的罰款，并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓?！?3)滯納金和罰款并用。如《水法》 第70條規(guī)定：“拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費(fèi)的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金，并處應(yīng)繳或者補(bǔ)繳水資源費(fèi)一倍以上五倍以下的罰款?！?4)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如《保障農(nóng)民工工資支付條例》第42條規(guī)定：“人力資源社會(huì)保障行政部門作出責(zé)令支付被拖欠的農(nóng)民工工資的決定，相關(guān)單位不支付的，可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！币匝a(bǔ)償性制裁和懲罰性制裁二分的視角分類，上述前三種做法以額外增加當(dāng)事人義務(wù)為特征，屬于功能的等價(jià)物。其立法原理是通過(guò)行政機(jī)關(guān)“提示違法即罰款的方式得以‘執(zhí)行’”(29)[德] 漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》(第二卷)，商務(wù)印書館2014年版，第336頁(yè)。，屬于懲罰性制裁的范疇。第四種做法并未增加當(dāng)事人義務(wù)，屬于補(bǔ)償性制裁的范疇。

從行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的視角來(lái)看，上述四種做法都是為了確保金錢給付的基礎(chǔ)義務(wù)得到實(shí)現(xiàn)，對(duì)于基礎(chǔ)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可謂是殊途同歸。對(duì)于金錢給付的基礎(chǔ)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)作出加處罰款、滯納金以及罰款行為的本質(zhì)是，對(duì)于不履行金錢給付義務(wù)的當(dāng)事人，通過(guò)施加經(jīng)濟(jì)上的不利益作為威懾，督促其及時(shí)履行義務(wù)。但是，目標(biāo)的合法性并不能證成手段的合法性。問(wèn)題在于，如果說(shuō)基礎(chǔ)義務(wù)來(lái)源于國(guó)家基于各種原因?qū)Ξ?dāng)事人成立的債權(quán)，具有征收的正當(dāng)性。那么，為督促當(dāng)事人履行金錢給付義務(wù)而施加的額外金錢給付義務(wù)，其正當(dāng)性基礎(chǔ)是什么？筆者認(rèn)為，這一方式并不符合實(shí)質(zhì)合法性的要求。

首先，對(duì)金錢給付義務(wù)施加經(jīng)濟(jì)不利益不符合憲法人權(quán)保障理念的要求。財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)?！稇椃ā返?3條第1款規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”國(guó)家不僅具有保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受他人侵犯的義務(wù)，同時(shí)也不得隨意侵犯公民的合法財(cái)產(chǎn)。對(duì)金錢給付義務(wù)施加經(jīng)濟(jì)不利益，本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)于公民合法財(cái)產(chǎn)的一種剝奪，必須具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。

行政執(zhí)行與民事執(zhí)行在執(zhí)行方式上并不存在實(shí)質(zhì)差異。與民事執(zhí)行相比，行政執(zhí)行的特質(zhì)在于，請(qǐng)求權(quán)之提起與請(qǐng)求權(quán)之確定均由行政主體為之，請(qǐng)求權(quán)者與執(zhí)行者同歸一體，行政主體在行政強(qiáng)制執(zhí)行上具有“人身聯(lián)合性”。(30)Karl Brunner, Die Lehre vom Verwaltungszwang,1923,S,22.轉(zhuǎn)引自城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局1999年版，第252-253頁(yè)。換言之，除上述差異外二者并未有實(shí)質(zhì)差別。梳理行政執(zhí)行的歷史演進(jìn)可以發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)行脫胎于民事執(zhí)行，民事執(zhí)行對(duì)于行政執(zhí)行法制化有著“典范性的影響”。(31)W.Jellinek,a.a.O.S.337;轉(zhuǎn)引自城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局1999年版，第252頁(yè)。在德國(guó)，公法上的金錢債權(quán)，如稅收、社會(huì)保險(xiǎn)等費(fèi)用的征收，直接或者間接援用民事執(zhí)行的方式。民事執(zhí)行中，法院只能執(zhí)行裁判文書確定的金錢給付義務(wù)，而無(wú)額外增加經(jīng)濟(jì)不利益的權(quán)力。這一道理同樣適用于行政執(zhí)行。

懲罰性制裁的適用應(yīng)以補(bǔ)償性制裁未達(dá)目的為前提。補(bǔ)償性制裁未達(dá)目的是指當(dāng)事人既不履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)直接行政強(qiáng)制也未實(shí)現(xiàn)債權(quán)。美濃部達(dá)吉教授認(rèn)為，“如果債權(quán)的觀念可以理解為特定主體之間一方請(qǐng)求另一方作為或不作為的權(quán)利的話，那么這種觀念絕非私法所獨(dú)有，而應(yīng)為公法、私法所共同”。(32)[日] 美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第28頁(yè)。因此，公法上的金錢給付義務(wù)來(lái)源于國(guó)家對(duì)私人的公法債權(quán)，而行政強(qiáng)制執(zhí)行正是此種公法債權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。這種行政上的強(qiáng)制執(zhí)行既是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力也是其職責(zé)。我國(guó)立法普遍賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，具體表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

《行政強(qiáng)制法》關(guān)于加處罰款或滯納金和直接強(qiáng)制執(zhí)行方式(或者申請(qǐng)人民法院執(zhí)行)的規(guī)定倒置了懲罰性制裁與補(bǔ)償性制裁的適用。按照第一性法律義務(wù)與第二性法律義務(wù)的區(qū)分學(xué)說(shuō)，第二性法律義務(wù)是行為人因違反法律規(guī)范所設(shè)定的第一性法律義務(wù)所引發(fā)的第二性法律義務(wù)。(33)張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第 122頁(yè)。這里的第一性法律義務(wù)即“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為” 框架中的基礎(chǔ)行為。第二性法律義務(wù)指因不履行行為義務(wù)而構(gòu)成違反秩序行為的制裁。基礎(chǔ)行為的強(qiáng)制執(zhí)行不屬于第二性法律義務(wù)，而是第一性法律義務(wù)的非必要組成部分，因?yàn)槠淠康牟皇侵撇?，而是原始處理的?zhí)行。(34)[德]漢斯·沃爾夫等：《行政法》(第二卷)，商務(wù)印書館2014年版，第321頁(yè)。

根據(jù)比較衡量論的違憲審查基準(zhǔn)理論，就所有人權(quán)而言，都應(yīng)“將基于限制所可產(chǎn)生的利益，與不限制的情形下所可維持的利益加以比較，當(dāng)可判斷前者的價(jià)值更高時(shí)，才可據(jù)以限制人權(quán)”。(35)[日] 蘆部信喜：《憲法》(第三版)，林來(lái)梵、凌維慈、龍絢麗譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第88頁(yè)。根據(jù)上述分析，與金錢給付義務(wù)的強(qiáng)制征收相比較，金錢給付義務(wù)進(jìn)行懲戒性制裁的執(zhí)行方式并未產(chǎn)生額外的公共利益，缺乏權(quán)利限制的正當(dāng)性。綜上，對(duì)以懲戒性制裁的方式督促金錢給付義務(wù)的履行與我國(guó)憲法人權(quán)保障、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意旨不符。

其次，對(duì)金錢給付義務(wù)施加額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不符合平等原則的要求。平等，一般認(rèn)為即“相同的事務(wù)為相同的處理，不同事物為不同處理”。(36)城仲模：《行政法之一般法律原則》，三民書局1999年版，第201-202頁(yè)。我國(guó)《憲法》第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”。這一平等，“不僅包括人們?cè)诜蛇m用上的平等，還應(yīng)包含人們?cè)诜蓛?nèi)容上也享有平等的權(quán)利”。(37)林來(lái)梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社2001年版，第112頁(yè)。

上述四種為確保金錢給付基礎(chǔ)義務(wù)得到實(shí)現(xiàn)的立法例中，無(wú)論其義務(wù)形式表現(xiàn)為罰款、稅收還是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，其本質(zhì)都是金錢給付義務(wù)。因此在無(wú)特別理由的前提下，金錢給付義務(wù)應(yīng)該無(wú)差別對(duì)待，適用同一種類的執(zhí)行方式。同時(shí)，比例原則要求在達(dá)成目的的前提下，選擇對(duì)當(dāng)事人權(quán)益侵害最小的方式。因此無(wú)論是對(duì)于立法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，都有義務(wù)在合理正常之行政目的的追求下，得就其行為形式作最適當(dāng)、最合目的性之考量。(38)Vgl. Wolfgang Hoffmann-Reim, Reform des allgemeinen Verwaltungsrechts als Aufgabe - Ans?tze am Beispiel Des Umweltschutzes, A?R 1991, 407.轉(zhuǎn)引自程明修：《行政行為形式選擇自由——以公私協(xié)力行為為例》，載《月旦法學(xué)雜志》第120期(2005年)，第47頁(yè)。綜上，除加處罰款或滯納金的適用具有更強(qiáng)理由外，行政機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制執(zhí)行(或申請(qǐng)人民法院執(zhí)行)應(yīng)當(dāng)成為金錢給付義務(wù)執(zhí)行的首選方式。

四、執(zhí)行罰的程序控制

根據(jù)“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”的分析框架，一方面加處罰款或滯納金作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種方式，是“行政活動(dòng)的下游環(huán)節(jié)”，性質(zhì)上屬于“執(zhí)行行為”；另一方面，加處罰款或滯納金同樣面臨自身設(shè)定的義務(wù)如何實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，因而在執(zhí)行過(guò)程中，加處罰款或滯納金又具有“基礎(chǔ)行為”的特點(diǎn)。我國(guó)行政執(zhí)行以申請(qǐng)法院執(zhí)行為原則，進(jìn)一步增加了金錢給付義務(wù)執(zhí)行的復(fù)雜性。下文討論主要集中于申請(qǐng)法院執(zhí)行的情形。(39)行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行所涉及的情形，基本可以納入行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的情形中討論。

(一)加處罰款或滯納金的執(zhí)行模式

根據(jù)加處罰款或滯納金決定是否獨(dú)立對(duì)當(dāng)事人或者人民法院發(fā)生效力，實(shí)踐中加處罰款或滯納金的執(zhí)行模式大致可以區(qū)分為三種類型：絕對(duì)依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序、相對(duì)依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序和獨(dú)立于基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序。

1. 絕對(duì)依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序

案例一：“瑞安市市場(chǎng)監(jiān)督管理局訴王秀英處罰款、加處罰款”(40)“瑞安市市場(chǎng)監(jiān)督管理局申請(qǐng)執(zhí)行王秀英罰款、加處罰款案”，浙江省瑞安市人民法院(2017)浙0381行審457號(hào)行政裁定書。一案中，人民法院裁定“準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)執(zhí)行人瑞安市市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2016年8月17日作出的瑞市監(jiān)處字〔2016〕5021號(hào)行政處罰決定書確定的內(nèi)容，即繳罰款1000元、加處罰款1000元”。

案例評(píng)析：

絕對(duì)依附模式中，行政機(jī)關(guān)作出一個(gè)金錢給付義務(wù)的行政決定。這一決定內(nèi)容既包含基礎(chǔ)決定也包含執(zhí)行罰決定，執(zhí)行罰決定表現(xiàn)為加處罰款或滯納金的計(jì)征方式。人民法院裁定執(zhí)行行政決定，存在兩種情形：一種情形是人民法院裁定書明確基礎(chǔ)決定和執(zhí)行決定的具體金額；另一種情形是人民法院裁定是否準(zhǔn)予執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的決定，不明確當(dāng)事人的具體權(quán)利義務(wù)，只對(duì)行政決定的合法性做出評(píng)判。(41)在“寶雞市生態(tài)環(huán)境局千陽(yáng)分局與陜西錦泰陶瓷股份有限公司加處罰款或者滯納金非訴執(zhí)行”一案中，人民法院裁定“準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行寶雞市生態(tài)環(huán)境局千陽(yáng)分局作出的陜C千陽(yáng)環(huán)罰〔2020〕5號(hào)《寶雞市生態(tài)環(huán)境局千陽(yáng)分局行政處罰決定書》”。參見(jiàn)陜西省千陽(yáng)縣人民法院(2021)陜0328行審1號(hào)行政裁定書。在第二種情形中，行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有就加處罰款或滯納金單獨(dú)作成行政決定，因而在申請(qǐng)人民法院執(zhí)行過(guò)程中，人民法院裁定也并未直接明確執(zhí)行罰義務(wù)。

絕對(duì)依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序與《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定存在抵牾。絕對(duì)依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序中，基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為雜糅，喪失了執(zhí)行罰制度本身存在的價(jià)值。首先是行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的缺失。行政機(jī)關(guān)作出基礎(chǔ)行政決定的同時(shí)附帶作出加處罰款或滯納金決定，在執(zhí)行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)根本不具備實(shí)施《行政強(qiáng)制法》第35條規(guī)定的“作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前”的催告條件，當(dāng)事人自然也無(wú)法就行政強(qiáng)制執(zhí)行決定作出陳述和申辯。其次是弱化了執(zhí)行罰制度的功能與作用。這種執(zhí)行程序?qū)⒒A(chǔ)行政決定確定的金錢給付義務(wù)與加處罰款或滯納金決定確定的金錢給付義務(wù)，簡(jiǎn)單化為金錢給付義務(wù)，削弱了加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰功能。加處罰款或滯納金執(zhí)行方式與申請(qǐng)人民法院執(zhí)行是不同執(zhí)行方式的轉(zhuǎn)換，后者是前者無(wú)法實(shí)現(xiàn)義務(wù)的替代選擇。兩種執(zhí)行方式相互排斥，不可同時(shí)適用。最后是執(zhí)行名義的缺失。行政機(jī)關(guān)沒(méi)有就加處罰款或滯納金單獨(dú)作成行政決定，因而在申請(qǐng)人民法院執(zhí)行過(guò)程中，一些人民法院裁定也并未直接明確執(zhí)行罰義務(wù)，只是單純進(jìn)行了行政決定的合法性評(píng)判。人民法院的非訴執(zhí)行裁定書，是后續(xù)執(zhí)行的“執(zhí)行名義”，明確當(dāng)事人的具體權(quán)利義務(wù)，不僅有利于當(dāng)事人及時(shí)救濟(jì)，而且便于實(shí)踐中的執(zhí)行操作。

2. 相對(duì)依附基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序

案例二：“濟(jì)南市市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行(濟(jì)市中)食藥稽食罰催[2019]16號(hào)《履行行政處罰決定催告書》的行政處罰罰沒(méi)款175 995元及加處罰款173 280元非訴執(zhí)行”(42)“濟(jì)南市市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局申請(qǐng)非訴執(zhí)行罰款、加處罰款案”，山東省濟(jì)南市市中區(qū)人民法院(2020)魯0103行審7號(hào)行政裁定書。一案中，人民法院裁定，“關(guān)于加處罰金173 280元的處罰內(nèi)容，應(yīng)由申請(qǐng)執(zhí)行人另行制作處罰決定書后，再向本院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”。

案例評(píng)析：

相對(duì)依附模式的執(zhí)行程序，有兩個(gè)主要特點(diǎn)：其一是基礎(chǔ)行政決定與加處罰款或滯納金決定同時(shí)作出，相關(guān)權(quán)利義務(wù)在同一法律文書中載明。其二是行政機(jī)關(guān)就基礎(chǔ)行政決定與加處罰款或滯納金決定分別向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。絕對(duì)依附模式與相對(duì)依附模式的共同點(diǎn)在于，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)講，只存在一個(gè)成立生效的行政決定；行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行也以該行政決定為藍(lán)本。兩種模式的不同點(diǎn)在于，絕對(duì)依附模式中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的是對(duì)于當(dāng)事人生效的行政決定；相對(duì)依附模式中，行政機(jī)關(guān)以對(duì)于當(dāng)事人生效的行政決定為基礎(chǔ)，分別就基礎(chǔ)決定、執(zhí)行決定向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

加處罰款或滯納金的執(zhí)行決定不具有對(duì)外效力，不屬于“基礎(chǔ)行為—執(zhí)行行為”理論框架中的基礎(chǔ)行為。基礎(chǔ)行為，是指已經(jīng)成立且對(duì)當(dāng)事人生效的行政決定。對(duì)于加處罰款或滯納金的執(zhí)行決定，成立時(shí)間應(yīng)該從送達(dá)當(dāng)事人之日起算；生效時(shí)間應(yīng)該從履行期限屆滿之日起算。相對(duì)依附模式中，加處罰款或滯納金的行政決定沒(méi)有送達(dá)當(dāng)事人，這一執(zhí)行決定只是對(duì)執(zhí)行罰內(nèi)容的進(jìn)一步明確，是行政執(zhí)行過(guò)程的內(nèi)部程序，不屬于《行政強(qiáng)制法》意義上的“行政決定”。從外部程序看，行政機(jī)關(guān)只作出了一個(gè)行政決定。

相對(duì)依附模式中，加處罰款或滯納金的執(zhí)行決定具有內(nèi)部程序效力。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)法院執(zhí)行的過(guò)程中，需要有一個(gè)權(quán)利義務(wù)具體化的行政決定。加處罰款或滯納金行為由于尚在持續(xù)不斷地發(fā)揮作用，權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚不穩(wěn)定，缺乏一個(gè)具體的行政決定，也給人民法院的合法性審查帶來(lái)了不確定性。譬如，加處罰款或滯納金的執(zhí)行行為缺乏一個(gè)行政決定，對(duì)于“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”的審查基準(zhǔn)人民法院也就無(wú)從適用。

3.獨(dú)立于基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序

案例三：“重慶市潼南區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)與重慶云廷置業(yè)有限責(zé)任公司城市建設(shè)配套費(fèi)滯納金行政征收決定非訴執(zhí)行”(43)“重慶市潼南區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)與重慶云廷置業(yè)有限責(zé)任公司城市建設(shè)配套費(fèi)滯納金行政征收決定非訴執(zhí)行案”，重慶市潼南區(qū)人民法院(2020)渝0152行審1號(hào)行政裁定書。一案中，被申請(qǐng)執(zhí)行人重慶云廷置業(yè)有限責(zé)任公司未繳納2018年9月12日緩交到期的城市建設(shè)配套費(fèi) 1 890 000 元，申請(qǐng)執(zhí)行人重慶市潼南區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，其應(yīng)繳未繳期間，按照《重慶市城市建設(shè)配套費(fèi)征收管理辦法》第21條規(guī)定，應(yīng)加征城市建設(shè)配套費(fèi)滯納金。申請(qǐng)執(zhí)行人于2019年4月26日作出《潼配滯征字[2019]第001號(hào)行政征收決定》，并于2019年5月6日將該決定書送達(dá)被申請(qǐng)執(zhí)行人。故申請(qǐng)執(zhí)行人向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行滯納金征收決定。

案例評(píng)析：

與上述兩種依附模式不同，獨(dú)立模式的最大區(qū)別在于，行政機(jī)關(guān)作出兩個(gè)對(duì)外發(fā)生效力的行政決定并分別申請(qǐng)法院執(zhí)行。這里的加處罰款或滯納金的執(zhí)行決定等同為《行政強(qiáng)制法》意義上的行政決定。本案中，重慶市潼南區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)作出兩個(gè)行政決定。第一個(gè)決定是責(zé)令限期繳納城市建設(shè)配套費(fèi)的行政決定，對(duì)應(yīng)“基礎(chǔ)行為——執(zhí)行行為”中的基礎(chǔ)行為。第二個(gè)決定是加處滯納金的行政決定，屬于執(zhí)行行為中具有可執(zhí)行內(nèi)容的決定。由于兩個(gè)決定的作出具有時(shí)間差，申請(qǐng)執(zhí)行人分別申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。

獨(dú)立于基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序存在加處罰款或滯納金行政決定如何理解的問(wèn)題。如果將加處罰款或滯納金行政決定視為《行政強(qiáng)制法》意義的“行政決定”，那么根據(jù)《行政強(qiáng)制法》對(duì)加處罰款或滯納金屬于直接而普遍性的授權(quán)的理解，當(dāng)事人拒絕履行行政機(jī)關(guān)加處罰款或滯納金的金錢給付義務(wù)時(shí)，從邏輯上講，當(dāng)事人的行為再一次滿足了加處罰款或滯納金規(guī)定的適用條件。換言之，只要當(dāng)事人拒絕履行金錢給付義務(wù)，加處罰款或滯納金的執(zhí)行方式將可以反復(fù)適用。因此，將加處罰款或滯納金決定被視為《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的“行政決定”不符合國(guó)家權(quán)力節(jié)制的原則，在道理上也說(shuō)不通。從行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法目的出發(fā)，加處罰款或滯納金決定只是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行手段。加處罰款或滯納金決定的實(shí)現(xiàn)，只能參照適用基礎(chǔ)行政決定執(zhí)行程序。

(二)加處罰款或滯納金執(zhí)行程序設(shè)計(jì)

評(píng)價(jià)法律程序有兩條標(biāo)準(zhǔn)，一是“結(jié)果有效性”(good result efficacy)，二是“過(guò)程價(jià)值有效性”(process value efficacy)。(44)Summers,Evaluating and Improving Legal Process - A Plea for Process Values,60 Cornell Law Review 1,3(1974).“結(jié)果有效性”的第一層含義為基礎(chǔ)決定的完整實(shí)現(xiàn)，第二層含義為加處罰款或滯納金的適用不能給當(dāng)事人帶來(lái)顯著負(fù)擔(dān)；“過(guò)程價(jià)值有效性”表現(xiàn)為當(dāng)事人在多階段執(zhí)行程序中享有充分的權(quán)利保障?；诩犹幜P款或滯納金審慎適用的理念，筆者傾向于在獨(dú)立于基礎(chǔ)決定的執(zhí)行程序基礎(chǔ)上，提出加處罰款或滯納金執(zhí)行程序的主張。

加處罰款或滯納金的適用，既需要執(zhí)行《行政強(qiáng)制法》第四章第二節(jié)對(duì)于金錢給付義務(wù)法具體規(guī)定，也需要遵循第四章第一節(jié)行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般規(guī)定。與作為、不作為義務(wù)相比，當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的金錢給付義務(wù)往往不存在緊急性的特征，存在適用多階段執(zhí)行程序的基礎(chǔ)。下文主要以加處罰款執(zhí)行程序?yàn)槔f(shuō)明。

首先，罰款決定書附隨加處罰款或滯納金的執(zhí)行方式。罰款決定作出后，通常會(huì)給當(dāng)事人規(guī)定一定的履行期間。罰款決定書載明執(zhí)行方式，聲明不履行的不利法律后果，有利于當(dāng)事人及時(shí)履行義務(wù)。從依附于基礎(chǔ)決定的兩種執(zhí)行程序中，可以發(fā)現(xiàn)這一方式亦是我國(guó)罰款決定的常見(jiàn)方式。

其次，當(dāng)事人期滿不履行的，行政機(jī)關(guān)作出加處罰款的執(zhí)行程序前的正式催告。這一根據(jù)是《行政強(qiáng)制法》第35條的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。”除直接催告當(dāng)事人履行基礎(chǔ)義務(wù)這種方式外，行政機(jī)關(guān)加處罰款或滯納金催告，同樣也是“催告當(dāng)事人履行義務(wù)”的一種方式。行政機(jī)關(guān)催告書中應(yīng)載明加處罰款決定的“期限、給付方式、當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)”等基本內(nèi)容。當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，不僅可以針對(duì)加處罰款決定，同時(shí)可以針對(duì)罰款決定。

加處罰款或者滯納金期限應(yīng)該統(tǒng)一為30日。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第46條規(guī)定，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)催告期限不超過(guò)30日?！缎姓?qiáng)制法》并未明確規(guī)定沒(méi)有行政強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)加處罰款或滯納金的實(shí)施期限。實(shí)踐中，一些人民法院甚至裁定這一期限截止到“實(shí)際繳納日止”。(45)“溫州市甌海區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行溫某計(jì)生征字第4號(hào)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)加處滯納金案”，浙江省溫州市甌海區(qū)人民法院(2016)浙0304行審字第167號(hào)行政裁定書。兩種不同執(zhí)行體制下的期限統(tǒng)一，既便于執(zhí)法實(shí)踐中的操作，也可以防止加處罰款或滯納金時(shí)限過(guò)長(zhǎng)，異化為對(duì)當(dāng)事人的一種處罰。

再者，催告期滿的，行政機(jī)關(guān)作出加處罰款決定。這一根據(jù)是《行政強(qiáng)制法》第37條的規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無(wú)正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定?！边@里的“行政決定”實(shí)際上已經(jīng)不再是罰款決定，而是加處罰款決定。

最后，行政機(jī)關(guān)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定，分別就罰款決定、加處罰款決定申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。與罰款決定的執(zhí)行名義功能不同，加處罰款決定還承載著執(zhí)行方式的具體化功能和解釋、穩(wěn)定功能。(46)鮑爾：《行政行為作為行政執(zhí)行的中心概念》，載全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、德國(guó)技術(shù)合作公司編：《行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐》，法律出版社2001年版，第17頁(yè)。由于行政機(jī)關(guān)罰款決定和加處罰款決定的作出具有時(shí)間差，行政機(jī)關(guān)只能首先申請(qǐng)人民法院執(zhí)行罰款決定。在執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)事人如果主動(dòng)履行基礎(chǔ)義務(wù)，則行政機(jī)關(guān)沒(méi)必要再就加處罰款決定申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。則行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第40條第5項(xiàng)“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要終結(jié)執(zhí)行的其他情形”終結(jié)加處罰款決定的執(zhí)行。如果當(dāng)事人在罰款的執(zhí)行過(guò)程中主動(dòng)配合行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工作，主觀上不存在逃避履行基礎(chǔ)義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)亦可以根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第42條“當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施”的規(guī)定，減免加處的罰款或者滯納金，并就減少后的加處罰款決定向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

結(jié)語(yǔ)

本文主要討論了《行政強(qiáng)制法》語(yǔ)境下加處罰款或滯納金的理解與適用。當(dāng)下理論界和實(shí)務(wù)部門對(duì)加處罰款或滯納金的理解，一方面不符合《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制設(shè)定的原則性規(guī)定，缺乏形式合法性；另一方面背離了憲法人權(quán)保障理念和平等原則的要求，缺乏實(shí)質(zhì)合法性。這其中既存在《行政強(qiáng)制法》立法不科學(xué)的弊病，也存在學(xué)界長(zhǎng)期對(duì)執(zhí)行罰的誤讀。文章從加處罰款或滯納金的概念界定，執(zhí)行程序機(jī)制重構(gòu)等方面，嘗試建構(gòu)我國(guó)的執(zhí)行罰制度。

討論我國(guó)加處罰款或滯納金的一個(gè)重要啟示是，比較法的研究需要有整體主義和歷史背景的關(guān)懷?？疾煳覈?guó)執(zhí)行罰的學(xué)術(shù)研究歷程，其間不免存在對(duì)比較法相關(guān)制度的誤讀。觀察和引介域外執(zhí)行罰制度，不能脫離該國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的整體制度和歷史發(fā)展背景，否則有可能斷章取義。德國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度中各種方式錯(cuò)落有致，層次分明，每一種方式都具有牽一發(fā)動(dòng)全身的特點(diǎn)。我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，實(shí)用主義的色彩較重，整體制度建構(gòu)的科學(xué)性不足，導(dǎo)致一些行政執(zhí)行領(lǐng)域出現(xiàn)權(quán)力的真空或者交叉，亟待加以立法完善。對(duì)于如何進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行的制度建構(gòu)，本文即是一次初步的嘗試。