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國際組織在協(xié)同治理中的角色

2021-11-17 16:41周逸江
國際展望 2021年6期
關(guān)鍵詞:協(xié)同治理

周逸江

【關(guān)鍵詞】國際組織 ?協(xié)同治理 ?全球氣候治理 ?經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

【中圖分類號(hào)】D813【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1006-1568-(2021)06-0124-21

【DOI編號(hào)】10.13851/j.cnki.gjzw.202106007

新冠肺炎疫情(以下簡稱“疫情”)在全球蔓延給全球經(jīng)濟(jì)、政治、外交、衛(wèi)生等領(lǐng)域的治理帶來了前所未有的全方位挑戰(zhàn),全球氣候治理進(jìn)程也不可避免地受到影響。?然而,氣候風(fēng)險(xiǎn)并未因疫情而有所下降,氣候變化加劇了疫情對人類健康、安全和經(jīng)濟(jì)造成的威脅。?在疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候治理兩大議題相互交織的背景下,正視議題之間的聯(lián)系,基于議題治理邏輯的關(guān)聯(lián)性引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和氣候治理,實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理,有助于保持全球氣候治理的活力,也是實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要契機(jī)。然而,疫情引發(fā)的危機(jī)使得各國政府調(diào)動(dòng)資源應(yīng)對氣候變化的意愿和能力更顯不足,?國際組織作為全球治理中的關(guān)鍵行為體,具有其他治理主體所不具備的功能和角色優(yōu)勢,在促進(jìn)不同議題治理機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作中能發(fā)揮重要作用。分析國際組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和氣候治理議程協(xié)同中的行動(dòng),對于理解國際組織自主性以及其在全球治理進(jìn)程中的角色具有重要意義。

目前,與本文相關(guān)的學(xué)術(shù)研究成果主要包括兩個(gè)方面。一是關(guān)于疫情與全球治理的討論,這些討論著力分析疫情對全球治理格局的影響,?并且主要從國家間關(guān)系的角度展開,未充分挖掘國際組織的角色。二是國際組織在議題重疊領(lǐng)域的角色的相關(guān)研究,主要集中于氣候變化和環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的討論,分析維度包括施加影響的方式和影響因素等。?總體而言,此類研究主要關(guān)注國際組織在認(rèn)知塑造和行動(dòng)支持方面對國家行為體在議題重疊治理中的影響,對于國際組織的角色分析尚不夠全面。同時(shí),既有研究對于國際組織在塑造議題聯(lián)系的動(dòng)因和影響評(píng)估方面的關(guān)注尚顯不足。

那么,如何從學(xué)術(shù)角度對國際組織在議題重疊領(lǐng)域的自主性進(jìn)行分析,如何認(rèn)識(shí)國際組織在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候治理交織的背景下推動(dòng)兩議題協(xié)同治理的努力?本文將基于對這兩大議題的關(guān)聯(lián)性和國際組織推動(dòng)兩議題協(xié)同治理的行動(dòng)分析,從議程治理協(xié)同的理論視角出發(fā),結(jié)合與國際組織自主性相關(guān)理論,設(shè)計(jì)理論框架并運(yùn)用于相關(guān)分析,以期豐富國際組織自主性理論對于議題重疊領(lǐng)域國際組織行動(dòng)邏輯的討論。

本文將分為五個(gè)部分,第一部分結(jié)合治理協(xié)同和國際組織自主性的相關(guān)理論構(gòu)建分析框架,第二部分著力分析疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候變化議程的關(guān)聯(lián)性,第三部分針對以經(jīng)濟(jì)治理和氣候治理為主要職能的兩類國際組織如何塑造議題聯(lián)系并致力于治理協(xié)同進(jìn)行分析,第四部分在對當(dāng)前議題聯(lián)系的認(rèn)知和治理協(xié)同的進(jìn)展進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上,對國際組織未來如何進(jìn)一步推進(jìn)兩議程的治理協(xié)同展開討論。

一、核心概念與分析框架

國際組織在促進(jìn)議程協(xié)同治理中角色地位的凸顯既是現(xiàn)實(shí)治理要求的反映,也具有相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。因此,本節(jié)將闡釋議題聯(lián)系與協(xié)同治理這兩個(gè)核心概念,分析國際組織在議程協(xié)同治理中角色的理論價(jià)值,進(jìn)而基于國際組織自主性的相關(guān)理論,進(jìn)一步構(gòu)建分析國際組織在協(xié)同治理中角色的理論框架,以實(shí)現(xiàn)對其行為動(dòng)因、路徑和影響的理論化分析。

(一)議題聯(lián)系與協(xié)同治理

隨著全球化的深入發(fā)展和全球治理體系結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、碎片化程度不斷加深,不同問題領(lǐng)域之間的聯(lián)系日益增加,特定問題難以在自身領(lǐng)域范圍內(nèi)得到有效解決,治理方案常常受到其他問題治理規(guī)則和框架的影響,由此,議題重疊領(lǐng)域的治理成為議題聯(lián)系(issue linkage)的必然要求。?比如,氣候變化與糧食、貿(mào)易及環(huán)境等議題之間的滲透和交織深刻影響著其重疊領(lǐng)域的治理。針對存在密切聯(lián)系的議題,如能有效整合治理實(shí)踐,實(shí)現(xiàn)議題治理的協(xié)同,一方面,在治理成效上,將在實(shí)現(xiàn)共同利益的同時(shí)促進(jìn)各自議題框架內(nèi)的治理進(jìn)程,避免治理機(jī)制之間的沖突影響治理效果;另一方面,從治理邏輯角度出發(fā),這也是正視問題關(guān)聯(lián)性,實(shí)現(xiàn)治理方案系統(tǒng)性與整體性的應(yīng)有之義。

然而,盡管不同議題間的客觀聯(lián)系在現(xiàn)實(shí)中已得到廣泛認(rèn)可,但是由于治理體系的相對割裂以及不同議題在治理主體議程中的優(yōu)先程度存在差異,議題協(xié)同治理并不能自然而然實(shí)現(xiàn)。由于國際社會(huì)的無政府狀態(tài),與國內(nèi)政治議程相比,全球性議題的國際治理議程往往有相對模糊性和動(dòng)態(tài)性,?全球治理行為體可以通過多種途徑塑造決策者對于特定議題之間聯(lián)系的認(rèn)知,影響其治理行動(dòng),進(jìn)而推動(dòng)不同議題的協(xié)同治理。

協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)包括兩個(gè)基本條件,分別是問題領(lǐng)域的相關(guān)性和治理機(jī)制的關(guān)聯(lián)性。?這意味著,首先,問題本身的關(guān)聯(lián)性需要以科學(xué)認(rèn)可為基礎(chǔ);其次,全球?qū)用鎱f(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)要求國際社會(huì)對協(xié)同治理的必要性具有共同認(rèn)知;再次,決策者對于不同議題的政策安排和規(guī)則設(shè)計(jì)需要得到有效協(xié)調(diào),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理行動(dòng)的協(xié)同。

本文尤其關(guān)注國際組織通過塑造議題聯(lián)系影響國家行為體政策偏好,推動(dòng)議題治理協(xié)同,參與全球治理的角色。這是因?yàn)?,首先,國際組織的國際權(quán)威和組織資源通常遠(yuǎn)超其他非國家行為體,包括具有制定對相關(guān)國家具有約束力的規(guī)則的能力,因而對國家行為體的政策偏好和治理行動(dòng)具有比其他治理主體更大的影響力。?其次,國際組織具有自主性,在全球治理中往往能超越某一國家的議程偏好,通過特定方式塑造全球議程和全球性問題的治理框架,引導(dǎo)其他治理主體形成該組織期待的政策偏好。?再次,國際組織是在跨國問題治理中應(yīng)運(yùn)而生的行為體,通常扮演著協(xié)調(diào)不同問題治理機(jī)制的核心角色,因此在實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的過程中往往發(fā)揮著中樞作用。

(二)基于國際組織自主性理論的分析框架

有關(guān)國際組織自主性的理論為我們理解國際組織通過塑造議題聯(lián)系施加自主性影響以促進(jìn)協(xié)同治理的行為提供了思路。該理論將國際組織視為具有自主性的行為體,具有自身的組織偏好。盡管不同學(xué)者對國際組織自主性行為的定義有所差異,但對國際組織能利用其資源和權(quán)威塑造決策者偏好,并在特定治理議程中發(fā)揮自主性影響這一判斷已形成共識(shí)。通過塑造議題聯(lián)系推動(dòng)協(xié)同治理是國際組織推動(dòng)決策者實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同的重要策略,因此,我們可以將其視為國際組織發(fā)揮自主性的一種方式,并進(jìn)行動(dòng)因、路徑和影響方面的分析。

第一,針對國際組織塑造議題聯(lián)系的動(dòng)因,委托—代理理論(principal-agent theory)認(rèn)為國際組織是具有自身機(jī)構(gòu)利益的行為體,?通過塑造特定問題與該組織所關(guān)注的問題領(lǐng)域的聯(lián)系,能夠?qū)崿F(xiàn)授權(quán)范圍的擴(kuò)張,同時(shí)能獲得更大的自主行動(dòng)空間。此外,當(dāng)特定問題在國際議程中具有較高可見度時(shí),往往能為國際組織吸引更多的治理資源,進(jìn)而使其在國際事務(wù)中具有更大的自主影響力。社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為,國際組織是具有自身獨(dú)立利益的行為體,其組織內(nèi)部官僚文化會(huì)影響國際組織的自主性行動(dòng)。?當(dāng)國際組織官員組成具有多元化背景時(shí),該組織一定程度上將更加傾向于在議題重疊領(lǐng)域發(fā)揮自主性影響。弗蘭克·比爾曼(Frank Biermann)和伯恩德·西本胡納(Bernd Siebenhu?ner)等人則認(rèn)為,國際組織更傾向于解決政治問題,而不是增強(qiáng)自身的權(quán)力。?有學(xué)者基于這一認(rèn)識(shí)將國際組織的自主性定義為“基于其政策偏好調(diào)動(dòng)權(quán)威和資源,尋求對特定議題政策結(jié)果施加影響的傾向”,傾向于將國際組織塑造議題聯(lián)系的動(dòng)因與追求治理目標(biāo)聯(lián)系在一起。上述分析也提示我們,需要基于具體案例的實(shí)際情況來對動(dòng)因進(jìn)行分析。

第二,國際組織通過塑造議題聯(lián)系來施加影響的行動(dòng)路徑與其權(quán)威來源密切相關(guān)。在全球治理中,國際組織的權(quán)威來源于其他治理主體對其行動(dòng)的認(rèn)可與接受。?因此,國際組織才能影響主權(quán)國家的政策偏好,在全球治理中扮演重要角色。沃爾夫?qū)W伯加塞爾(Wolfgang Obergassel)等認(rèn)為,國際組織具有發(fā)出指導(dǎo)信號(hào)、制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、提供實(shí)施手段等關(guān)鍵治理職能,這同時(shí)也是其塑造全球議程、發(fā)揮自主性影響的行為路徑。

本文基于國際組織權(quán)威的來源將其塑造議題聯(lián)系、促進(jìn)協(xié)同治理的影響路徑整合為認(rèn)知塑造、信號(hào)引導(dǎo)、規(guī)則設(shè)計(jì)、行動(dòng)支持四種行動(dòng)路徑。首先,專家權(quán)威塑造了國際組織的認(rèn)知影響力。國際組織匯集了大量多學(xué)科的專家、人才,能針對議題聯(lián)系進(jìn)行科學(xué)、專業(yè)的論證,在特定領(lǐng)域具有較高的專業(yè)技術(shù)水平,進(jìn)而能夠通過平臺(tái)建設(shè)推動(dòng)國際社會(huì)進(jìn)行廣泛的政策探討,影響決策者和眾多治理主體的認(rèn)知和治理思路。?其次,國際組織通常致力于實(shí)現(xiàn)國際社會(huì)的共同利益,具有道義性權(quán)威。其行為和表態(tài)通常對國際社會(huì)具有正面號(hào)召力,因而在議題重疊領(lǐng)域能夠向國際社會(huì)傳遞協(xié)同治理的政策導(dǎo)向信號(hào),塑造國際社會(huì)對議題相關(guān)性的認(rèn)知。?再次,國際組織實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的方式通常以規(guī)則為基礎(chǔ),享有理性法律權(quán)威。其在治理規(guī)則設(shè)計(jì)方面的努力能夠以強(qiáng)制或軟性的方式塑造特定行為體的行動(dòng),從而能夠更直接地影響各國政策,推動(dòng)政策協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。最后,國際組織通常被視為接受成員國委托執(zhí)行特定事項(xiàng)的代理人,這也是其授予性權(quán)威的基礎(chǔ)。?國際組織因此有權(quán)對各國的治理行為進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督,進(jìn)而可針對國家需求提供相應(yīng)的行動(dòng)支持,促進(jìn)各國之間的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金援助,推進(jìn)協(xié)同治理行動(dòng)和提升治理成效。

第三,對國際組織行為影響的評(píng)估應(yīng)基于其行動(dòng)目標(biāo)對實(shí)際行動(dòng)的可觀測結(jié)果的分析。針對如何衡量國際組織的自主性影響,有學(xué)者區(qū)分了三種評(píng)估層次,分別是產(chǎn)出(output),即國際組織的實(shí)際活動(dòng);結(jié)果(outcome),即行為體行為的變化;影響(impact),即因行為體行為的變化而引起的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或生態(tài)方面的變化。?產(chǎn)出指標(biāo)雖然較易衡量,但很大程度上與行為路徑的內(nèi)容有所交叉,且無法反映國際組織的自主性行為對特定行為體施加的影響。以影響為評(píng)估指標(biāo)則難度過大,內(nèi)容過于寬泛,且很難直接將行為體行為的變化歸因于國際組織的影響。考慮到國際組織的行動(dòng)目標(biāo)在于促進(jìn)決策者正視議題聯(lián)系,實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理,因此,本文的自主性行為結(jié)果評(píng)估將關(guān)注國家行為體的政策是否體現(xiàn)重疊議題領(lǐng)域治理的政策協(xié)同。當(dāng)然,主權(quán)國家的政策制定受多種因素的影響,通常并不具備明確和可量化評(píng)價(jià)體系的操作環(huán)境;同時(shí),政策制定程序的差異也會(huì)導(dǎo)致政策結(jié)果可能因評(píng)估時(shí)間不同而存在差異。因此,對結(jié)果的評(píng)估主要在于呈現(xiàn)一種總體趨勢。

本文將基于這一分析框架,以疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和全球氣候治理議程的關(guān)聯(lián)性作為分析起點(diǎn),首先對國際組織自疫情以來塑造兩議題聯(lián)系的行為進(jìn)行案例分析,然后根據(jù)各國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策和氣候政策制定情況對議題協(xié)同治理水平進(jìn)行評(píng)估,再以此為基礎(chǔ)討論國際組織在全球治理中的角色。由于國際組織尋求推動(dòng)議題協(xié)同治理的努力具有普遍性,因此本文對國際組織角色的分析并不著眼于某一組織,而是通過對以經(jīng)濟(jì)治理和氣候治理職能為主的兩類國際組織行為的分析,闡釋國際組織參與全球治理的自主性行動(dòng)邏輯。

二、議題聯(lián)系基礎(chǔ):經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與全球氣候治理議程的交織

突如其來的新冠肺炎疫情使全球經(jīng)濟(jì)陷入困境,制造業(yè)發(fā)展低迷,金融市場波動(dòng)頻繁,能源安全和糧食供應(yīng)問題凸顯。?當(dāng)前,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇正成為各國的優(yōu)先事項(xiàng)。疫情暴露了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多問題,因此,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更具韌性的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,使經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)繁榮、包容、低碳、降低未來危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)。同時(shí),氣候變化風(fēng)險(xiǎn)并未因疫情而有所減弱。根據(jù)“氣候行動(dòng)追蹤”(Climate Action Tracker)對各國國家自主貢獻(xiàn)(National Determined Contributions, NDC)承諾的監(jiān)測,極端的情況可能是到2100年全球升溫3.3攝氏度,無法實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設(shè)定的長期目標(biāo),而且部分國家的NDC實(shí)施處于滯后狀態(tài)。?根據(jù)世界資源研究所的分析,為了實(shí)現(xiàn)將溫度上升控制在1.5攝氏度的目標(biāo),世界需要將利用可再生能源和淘汰煤炭發(fā)電的速度都提高6倍,將向電動(dòng)汽車過渡的速度提高22倍,并立即停止砍伐森林;若確能如此,到2030年或?qū)a(chǎn)生不少于26萬億美元的直接經(jīng)濟(jì)收益。?因此,疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與全球氣候治理議程的關(guān)聯(lián)性不容忽視,這也是國際組織得以從認(rèn)知和實(shí)踐層面塑造議題聯(lián)系、推動(dòng)協(xié)同治理的基礎(chǔ)。

第一,經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候變化互動(dòng)關(guān)系突出。首先,氣候治理狀況深刻影響和塑造著人類生存、發(fā)展的條件,進(jìn)而決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。與氣候相關(guān)的自然環(huán)境、生產(chǎn)條件、人類健康等多方面因素影響著人類社會(huì),遭遇較大氣候風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)往往在疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中面臨更多障礙,經(jīng)濟(jì)恢復(fù)相對遲緩,這又將反過來阻礙氣候治理的推進(jìn)。其次,全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策選項(xiàng)與溫室氣體排放水平息息相關(guān),選擇不可持續(xù)的高排放經(jīng)濟(jì)政策將加劇氣候變化問題的影響,使全球氣候治理進(jìn)程面臨困難局面。國際氣候合作受挫則將進(jìn)一步威脅全球化時(shí)代的國際經(jīng)濟(jì)互動(dòng),無法為疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供積極的國際環(huán)境。因此,全球氣候治理機(jī)制需要重視疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的需求,經(jīng)濟(jì)政策制定也應(yīng)充分考慮與氣候政策之間的協(xié)同,避免氣候治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互掣肘。

第二,疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與全球氣候治理議程在時(shí)間上的同步性。經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇關(guān)乎各國人民生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定,疫情對各國經(jīng)濟(jì)造成的沖擊以及引發(fā)的社會(huì)各界對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的反思,將使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇議程在未來較長時(shí)期內(nèi)持續(xù)占據(jù)全球和各國國內(nèi)政治的核心地位。而在全球氣候治理進(jìn)程方面,根據(jù)《巴黎協(xié)定》,要定期對各國減排承諾的落實(shí)情況進(jìn)行盤點(diǎn)。2021年舉行評(píng)估各國自主貢獻(xiàn)和全球長期減排目標(biāo)落實(shí)情況的第一次締約方大會(huì),這意味著氣候治理將開啟以行動(dòng)而非協(xié)議談判為核心的治理進(jìn)程,進(jìn)而要求國家行為體切實(shí)履行《巴黎協(xié)定》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)。?由此可見,疫情后經(jīng)濟(jì)重建將與氣候治理的行動(dòng)階段重疊,能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和低碳可持續(xù)發(fā)展,將對全球溫度控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生決定性影響。

第三,綠色經(jīng)濟(jì)模式下的發(fā)展和現(xiàn)有資金與技術(shù)支持機(jī)制為疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候變化沖突領(lǐng)域協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)提供可能。根據(jù)各國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策與氣候治理目標(biāo)協(xié)調(diào)與否,可以分為兩種不同的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇路徑。推動(dòng)高排放、高污染的傳統(tǒng)能源密集型和勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展固然能在較短時(shí)間內(nèi)緩解就業(yè)壓力,從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的樂觀局面,但是這種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長模式無疑將對國家經(jīng)濟(jì)體系的健康運(yùn)行和產(chǎn)業(yè)升級(jí)造成不利影響。而伴隨著國際社會(huì)對可持續(xù)發(fā)展模式的廣泛認(rèn)可,綠色技術(shù)在各國的政策推動(dòng)和資金支持下實(shí)現(xiàn)了諸多突破,并形成了良性發(fā)展局面。因此,與氣候治理目標(biāo)相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇路徑有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。全球氣候治理體系下的氣候融資機(jī)制和技術(shù)促進(jìn)機(jī)制也對推動(dòng)發(fā)展中國家的國家能力建設(shè)和提升可持續(xù)發(fā)展能力給予了充分重視。因此,在當(dāng)前技術(shù)條件和相關(guān)機(jī)制的支持下,經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策有望實(shí)現(xiàn)與氣候政策的協(xié)同。

由此可見,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候變化治理的協(xié)同,具有議程上的緊迫性、必要性和可能性。這為國際組織通過議題聯(lián)系策略影響各國政策偏好的行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。

三、國際組織在疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候變化協(xié)同治理中的角色

在應(yīng)對氣候變化成為國際社會(huì)公認(rèn)的時(shí)代使命的背景下,國際組織在尋求避免經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策危害氣候治理進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)各國政策在兩大議題協(xié)同上展現(xiàn)了高度一致性。為了更清晰地討論國際組織如何促進(jìn)自身治理領(lǐng)域與其他議題領(lǐng)域的協(xié)同治理,本節(jié)將首先區(qū)分國際組織的主要治理職能,將其分為以經(jīng)濟(jì)治理職能為主和以氣候治理職能為主的兩類組織,進(jìn)而基于上文的分析框架,對其如何塑造議題聯(lián)系以影響決策者政策偏好的行為進(jìn)行討論。

(一)以經(jīng)濟(jì)治理職能為主的國際組織

自疫情發(fā)生以來,世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等在全球經(jīng)濟(jì)治理中扮演重要角色的國際組織以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為核心目標(biāo),尋求通過塑造議題聯(lián)系,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政策制定與氣候治理的政策一致,進(jìn)而促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候治理的政策協(xié)同(見表1)。

表1 兩類國際組織推動(dòng)協(xié)同治理的行為路徑特點(diǎn)對比。資料來源:作者自制。

第一,在認(rèn)知層面,鑒于此次疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊前所未有,對于在保障經(jīng)濟(jì)有效恢復(fù)的同時(shí)如何促進(jìn)氣候治理,國際社會(huì)仍處于廣泛討論之中。此類國際組織以推動(dòng)相關(guān)政策的討論為核心,為各國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策制定提供決策參考。基于對疫情與氣候危機(jī)應(yīng)對關(guān)系的反思,世界銀行于2020年6月發(fā)布的《新冠疫情使氣候適應(yīng)投資的緊迫性空前凸顯》報(bào)告指出,隨著各國經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇進(jìn)程,必須專注于建立氣候適應(yīng)能力、預(yù)測未來風(fēng)險(xiǎn)、降低脆弱性和促進(jìn)共同繁榮。該報(bào)告從投資的角度提出了幫助各國從臨時(shí)響應(yīng)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)構(gòu)建復(fù)原力的核心要點(diǎn)。首先,各國需要就氣候適應(yīng)力和復(fù)原力建設(shè)的相關(guān)政策達(dá)成政治共識(shí);其次,各國應(yīng)確立其短期、中期和長期需求的適應(yīng)性投資計(jì)劃;再次,促進(jìn)包容性發(fā)展;最后,政策和投資計(jì)劃需要打破部門藩籬,幫助各國應(yīng)對多部門特別是跨部門的挑戰(zhàn)。?OECD的政策報(bào)告《更好地重建:實(shí)現(xiàn)疫情后可持續(xù)和有韌性的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇》提出,為使疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇具有持久性和彈性,復(fù)蘇政策中對相關(guān)復(fù)蘇方案的評(píng)估需要考慮是否與長期減排目標(biāo)保持一致、對氣候影響的彈性、減緩生物多樣性喪失和增加供應(yīng)鏈的循環(huán)性。?OECD發(fā)布的另一份政策文件《COVID-19與東歐、高加索和中亞國家經(jīng)濟(jì)的綠色復(fù)蘇》則分析了11個(gè)東歐、高加索和中亞國家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇措施在推動(dòng)向更綠色、更具氣候適應(yīng)力和低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的潛力,進(jìn)而提出了如何確保政府將支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的努力與其在氣候變化、生物多樣性和更廣泛的環(huán)境保護(hù)方面的目標(biāo)保持一致的政策建議。

第二,在疫情的陰影下,國際組織對應(yīng)對氣候變化緊迫性的強(qiáng)調(diào)向國際社會(huì)傳遞了重要信號(hào),即氣候危機(jī)的嚴(yán)峻性使得經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策不應(yīng)與氣候行動(dòng)相悖,而應(yīng)致力于綠色復(fù)蘇。世界銀行和IMF2021年春季會(huì)議表達(dá)了對貧困和不平等加劇、氣候變化和其他全球挑戰(zhàn)加劇的擔(dān)憂,同時(shí)強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)綠色、有韌性和包容性發(fā)展的緊迫性和必要性。?IMF副總裁張濤關(guān)于疫情和氣候變化危機(jī)的講話指出,兩場危機(jī)顯然是相互關(guān)聯(lián)的,“現(xiàn)在做出的經(jīng)濟(jì)政策決定的規(guī)模和性質(zhì)將對未來的氣候結(jié)果產(chǎn)生至關(guān)重要的影響,”因此,疫情事實(shí)上增加了解決氣候問題的緊迫性;要使疫情發(fā)生后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇可持續(xù),國際社會(huì)應(yīng)竭盡全力促進(jìn)綠色復(fù)蘇。?OECD秘書長安赫爾·古里亞(Angel Gurri?a)也強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃應(yīng)當(dāng)與應(yīng)對氣候變化的政策保持一致,經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇行動(dòng)應(yīng)當(dāng)與氣候行動(dòng)進(jìn)行整合,推動(dòng)更具韌性的全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三,以經(jīng)濟(jì)治理為重心的國際組織的規(guī)則設(shè)計(jì)路徑集中體現(xiàn)為將氣候治理規(guī)則的要求納入經(jīng)濟(jì)刺激政策和計(jì)劃的評(píng)估指標(biāo)之中,以保障經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策同時(shí)服務(wù)于氣候治理。對于如何平衡氣候治理的相關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策,世界銀行提出的綠色刺激框架(Green Stimulus Framework)認(rèn)為,對于各國而言,國家或部門總體規(guī)劃中都應(yīng)包括氣候變化適應(yīng)計(jì)劃和《巴黎協(xié)定》的NDC等已確定的項(xiàng)目,通過考慮各種時(shí)間和部門因素,根據(jù)項(xiàng)目能夠刺激需求的潛力進(jìn)行評(píng)估,進(jìn)而確定是否實(shí)施以及是否優(yōu)先實(shí)施特定氣候治理項(xiàng)目,以同時(shí)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和氣候治理的雙重目標(biāo)(見表2)。?為滿足宏觀經(jīng)濟(jì)和金融政策分析中對數(shù)據(jù)日益增長的需求,IMF也發(fā)起了一項(xiàng)國際統(tǒng)計(jì)倡議,以促進(jìn)減緩和適應(yīng)氣候變化?!皻夂蜃兓笜?biāo)儀表盤”(Climate Change Indicators Dashboard)匯集了多種類型的實(shí)驗(yàn)性氣候變化指標(biāo),以便比較不同國家的狀況。

綠色刺激框架。資料來源:作者根據(jù)世界銀行文件整理。

第四,在行動(dòng)支持層面,以經(jīng)濟(jì)治理為核心使命的國際組織主要通過增加與氣候治理相關(guān)的資金投入,引導(dǎo)資本流動(dòng)與氣候治理目標(biāo)相一致,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候治理協(xié)同。根據(jù)“氣候政策倡議”(Climate Policy Initiative, CPI)發(fā)布的《2019全球氣候資金展望》(Global Landscape of Climate Finance 2019),受全球經(jīng)濟(jì)增長放緩的影響,2018年全球氣候融資下降11%,遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)現(xiàn)溫升1.5攝氏度目標(biāo)的治理資源投入要求。突如其來的疫情則使本已存在巨大資金缺口的全球氣候治理更加捉襟見肘,治理進(jìn)程的有效推進(jìn)在資金受限的情況下障礙重重。?作為對發(fā)展中國家氣候投資的最大多邊來源,世界銀行在疫情發(fā)生后的相關(guān)氣候援助政策備受關(guān)注。2021年6月,世界銀行公布的《2021—2025年氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》將其工作范圍從投資綠色項(xiàng)目擴(kuò)大到幫助各國充分整合氣候和發(fā)展目標(biāo),通過向發(fā)展中國家提供創(chuàng)紀(jì)錄的氣候融資以減少排放,同時(shí)引導(dǎo)資金流動(dòng)與《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)保持一致,促進(jìn)疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。該行動(dòng)計(jì)劃的主要亮點(diǎn)包括大幅增加氣候融資,加強(qiáng)對各國根據(jù)《巴黎協(xié)定》實(shí)施和修訂其NDC及長期戰(zhàn)略的支持,為氣候行動(dòng)動(dòng)員私人資本,推動(dòng)關(guān)鍵部門應(yīng)對氣候變化,實(shí)現(xiàn)有彈性的低碳發(fā)展。

(二)以氣候治理職能為主的國際組織

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)框架下包括綠色氣候基金(Green Climate Fund, GCF)等在內(nèi)的國際組織推動(dòng)和采取的大量行動(dòng),致力于通過塑造氣候治理與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的議題聯(lián)系,強(qiáng)調(diào)氣候行動(dòng)對于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的促進(jìn)作用,避免國家層面經(jīng)濟(jì)政策威脅全球氣候治理進(jìn)程。

第一,在認(rèn)知層面,此類國際組織著力引導(dǎo)國際社會(huì)對疫情與氣候變化危機(jī)的關(guān)系和氣候行動(dòng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中積極作用的討論,通過塑造與當(dāng)前全球優(yōu)先議題的聯(lián)系以保持氣候議題在國際議程中的重要性,使氣候治理與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇議程的協(xié)同治理成為國際共識(shí)。

自疫情發(fā)生以來,UNFCCC框架下大量國際會(huì)議和活動(dòng)圍繞全球氣候治理進(jìn)程以及疫情背景下如何通過氣候議程相關(guān)的行動(dòng)促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇展開,保持了國際社會(huì)對于氣候問題的關(guān)注,并推動(dòng)了疫情影響下氣候治理進(jìn)程的發(fā)展。2020年5月,聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、環(huán)境規(guī)劃署和位于巴拿馬的UNFCCC地區(qū)合作中心共同組織了“氣候行動(dòng)在疫情復(fù)蘇中的作用”網(wǎng)絡(luò)研討會(huì),旨在促進(jìn)這些國家在疫情下的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。?2020年11月的“奔向零碳”對話(Race to Zero Dialogues)則在全球?qū)用婢腿绾瓮苿?dòng)緩解氣候變化所需的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型并構(gòu)建恢復(fù)能力發(fā)起討論,匯集了許多國家元首、部長、州長、市長、企業(yè)首席執(zhí)行官等眾多有影響的人物,兩周內(nèi)舉辦了近百場線上活動(dòng)。在此次活動(dòng)中,還發(fā)起了氣候行動(dòng)路徑(Climate Action Pathway)活動(dòng),活動(dòng)路線圖提出了到2050年實(shí)現(xiàn)全球升溫控制在1.5攝氏度目標(biāo)情況下的部門愿景,并列出了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所需的行動(dòng)。?此外,2021年1月,由荷蘭主辦的線上氣候適應(yīng)峰會(huì)匯集了30多個(gè)國家的領(lǐng)導(dǎo)人、50多位部長、50多個(gè)國際組織,還有科學(xué)家、私營部門、民間社會(huì)和青年代表以及18?500多名注冊參與者,他們在27個(gè)不同的會(huì)議上分享知識(shí)、推動(dòng)議程和行動(dòng)走向氣候適應(yīng)型未來。會(huì)議最終形成了適應(yīng)行動(dòng)議程(Adaptation Action Agenda)。

第二,在信號(hào)引導(dǎo)層面,此類國際組織一方面通過領(lǐng)導(dǎo)人在國際平臺(tái)上的表態(tài)來強(qiáng)調(diào)制定與氣候治理目標(biāo)相一致的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策的必要性與緊迫性,另一方面通過展示將氣候行動(dòng)納入經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策的范例,提出相應(yīng)的政策行動(dòng)方向,使決策者通過政策制定實(shí)現(xiàn)對氣候治理目標(biāo)的充分整合。

在2020年UNFCCC框架下“關(guān)于適應(yīng)的技術(shù)專家會(huì)議”(technical expert meeting on adaptation)上,專家們在反思疫情與氣候危機(jī)相似之處的同時(shí)指出,應(yīng)致力于公正、綠色和有彈性的恢復(fù),并確保經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以本土驅(qū)動(dòng)、具有包容性和針對性的方式促進(jìn)氣候適應(yīng)。?此外,UNFCCC秘書處還支持日本政府推出關(guān)于實(shí)現(xiàn)從疫情中可持續(xù)和有彈性恢復(fù)的新在線平臺(tái),名為“重新設(shè)計(jì)2020”(Platform for Redesign 2020),它展示了各國在尋求疫情后復(fù)蘇的背景下規(guī)劃和實(shí)施的氣候和其他環(huán)境政策和行動(dòng),有助于為實(shí)現(xiàn)綠色復(fù)蘇的政策制定提供參考。

第三,以氣候治理職能為主的國際組織所提出的規(guī)則設(shè)計(jì)的內(nèi)容重點(diǎn)是如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策與《巴黎協(xié)定》及其相關(guān)協(xié)議要求相一致。在第22次締約方大會(huì)上推出的氣候賦能行動(dòng)(Action for Climate Empowerment, ACE)所提供的框架同樣適用于應(yīng)對當(dāng)前氣候變化和疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等多重挑戰(zhàn)。?該框架基于各國情況,為在國家層面戰(zhàn)略性和系統(tǒng)地實(shí)施ACE活動(dòng)提供了一種靈活和分階段的方法。制定國家ACE戰(zhàn)略,可為各國提供系統(tǒng)評(píng)估現(xiàn)有活動(dòng)、找出差距、確定行動(dòng)優(yōu)先順序、制定目標(biāo)的機(jī)會(huì),可確定跟蹤和衡量進(jìn)展的關(guān)鍵指標(biāo)。?這為疫情后在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策制定中充分納入氣候應(yīng)對要素提供了指南。此外,GCF正在采取一系列適應(yīng)性措施來應(yīng)對疫情所帶來的消極影響,其中包括一套旨在促進(jìn)綠色彈性恢復(fù)措施的規(guī)劃指南。?考慮到GCF是實(shí)施全球氣候治理項(xiàng)目最主要的多邊基金,其項(xiàng)目調(diào)整的安排將對不少國家制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

第四,在行動(dòng)支持方面,此類國際組織致力于利用UNFCCC框架下的資金和技術(shù)機(jī)制支持各國實(shí)現(xiàn)氣候友好型經(jīng)濟(jì)重建,使各國在關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)繼續(xù)實(shí)施較大力度的自主減排計(jì)劃。

鑒于《巴黎協(xié)定》規(guī)定締約方定期提交更新的氣候行動(dòng)計(jì)劃或NDC,各國當(dāng)前正在準(zhǔn)備的新內(nèi)容必然受到本國疫情應(yīng)對狀況的影響,其中包括國內(nèi)預(yù)算資源的可用性、國民經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)、疫情下國際氣候融資情況等因素。對于受疫情沖擊較大的國家尤其是發(fā)展中國家而言,NDC的強(qiáng)化很可能以氣候資金和技術(shù)支持為前提,這意味著《巴黎協(xié)定》下的技術(shù)機(jī)制在支持各國實(shí)現(xiàn)綠色、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中將發(fā)揮重要作用。

事實(shí)上,自疫情發(fā)生以來,這一機(jī)制下的技術(shù)執(zhí)行委員會(huì)(Technology Executive Committee, TEC)和氣候技術(shù)中心與網(wǎng)絡(luò)(Climate Technology Centre and Network, CTCN)兩個(gè)機(jī)構(gòu)仍在定期評(píng)估包括NDC在內(nèi)的諸多活動(dòng)的執(zhí)行情況。此外,它們還在籌備加強(qiáng)與國家指派實(shí)體的接觸,并根據(jù)各自的職能促進(jìn)和支持綠色恢復(fù)工作。?同時(shí),巴黎能力建設(shè)委員會(huì)(Paris?Committee?on?Capacity-Building, PCCB)與適應(yīng)基金(Adaptation Fund)、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署—丹麥技術(shù)大學(xué)伙伴關(guān)系共同組織了一系列名為“為更好重建提供能力建設(shè)動(dòng)力”的線上活動(dòng),試圖從能力建設(shè)維度服務(wù)于全球經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇的需求。?此外,為回應(yīng)疫情之下的國家能力建設(shè)需要,GCF的董事會(huì)批準(zhǔn)了2020年和2021年工作計(jì)劃和預(yù)算,將修訂后的準(zhǔn)備和籌備支持計(jì)劃(Readiness and Preparatory Support Programme)戰(zhàn)略與GCF第一次正式增資時(shí)期保持一致,使各國能夠快速獲取資源,以制定氣候彈性恢復(fù)戰(zhàn)略,有效應(yīng)對疫情。

四、國際組織在推進(jìn)議題協(xié)同治理中的角色評(píng)估與展望

自疫情發(fā)生以來,國際組織推動(dòng)議題協(xié)同治理的行動(dòng)具有較高透明度,對于其角色的評(píng)估,可基于當(dāng)前國際社會(huì)和各國政策表態(tài)及制定情況的相關(guān)資料,從認(rèn)知和實(shí)踐兩個(gè)層面展開。值得注意的是,由于各國疫苗接種進(jìn)度和疫情控制情況的差異,相關(guān)政策響應(yīng)可能存在滯后的情況,因此評(píng)估結(jié)果僅能體現(xiàn)當(dāng)前水平。但對于國際組織而言,推進(jìn)兩議題的協(xié)同治理是其較長時(shí)期的重要課題,思考如何進(jìn)一步發(fā)揮國際組織的建設(shè)性作用對于治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和治理權(quán)威的重建十分必要。對于中國而言,如何借助國際組織推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和氣候治理進(jìn)程,同時(shí)提升自身參與全球治理的水平,也是當(dāng)前不容回避的重要議題。

(一)評(píng)估

國際組織塑造議題聯(lián)系的努力包括認(rèn)知和實(shí)踐兩個(gè)層面。從認(rèn)知層面來看,實(shí)現(xiàn)兩議題的協(xié)同治理已成為全球共識(shí),但國際機(jī)制和國內(nèi)政策的協(xié)同仍顯不足,導(dǎo)致實(shí)踐層面的協(xié)同治理成效不明顯。

從2020年氣候雄心峰會(huì)上一些國家領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)可以看到,氣候治理議題在各國著力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)重建的背景之下仍然受到廣泛關(guān)注,實(shí)現(xiàn)氣候治理與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇議題的協(xié)同治理已成為國際共識(shí)。在峰會(huì)上,法國總統(tǒng)馬克龍呼吁歐盟采取一致行動(dòng),借助經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃促進(jìn)綠色發(fā)展,落實(shí)《巴黎協(xié)定》;時(shí)任德國總理默克爾表示德國將再次增加氣候變化相關(guān)預(yù)算,和世界銀行等伙伴合作支持發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)綠色復(fù)蘇;歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩強(qiáng)調(diào),發(fā)達(dá)國家應(yīng)幫助發(fā)展中國家在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)減排。然而,盡管峰會(huì)上大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人都強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候行動(dòng)之間的重要聯(lián)系,但從政策行動(dòng)層面實(shí)現(xiàn)兩者協(xié)同治理的案例尚不多見;此外,峰會(huì)上積極提出以資金支持發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)氣候適應(yīng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要經(jīng)濟(jì)體也屈指可數(shù)。

從各國的政策實(shí)踐來看,盡管2020年世界各國政府公布的與復(fù)蘇相關(guān)的支出共約14.6萬億美元,?但是其中僅有3?410億美元屬于綠色項(xiàng)目,而且集中在少數(shù)高收入國家。同時(shí),一些主要經(jīng)濟(jì)體實(shí)施的大部分經(jīng)濟(jì)刺激政策對氣候、可持續(xù)性和韌性的關(guān)注仍十分有限。?世界上許多國家仍在優(yōu)先考慮“棕色”刺激方案而非“綠色”刺激方案,只有少數(shù)歐盟成員國、英國和加拿大附加了一些條件,以確保刺激方案有助于實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)發(fā)展。?由此可見,國內(nèi)政策對于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和氣候治理的整合仍顯不足,如何在規(guī)則制定層面推進(jìn)兩議題協(xié)同,如何從行動(dòng)措施層面考慮氣候治理目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇目標(biāo)的協(xié)同,仍需要國際組織進(jìn)一步動(dòng)員和支持。

(二)落實(shí)與行動(dòng)

盡管疫情使大多數(shù)國家更多地回歸對本國事務(wù)的關(guān)注,全球治理議題在各國政治議程中的優(yōu)先地位相對下降,但是國際組織的動(dòng)員能力和對國際議程的塑造能力仍不容小覷。從當(dāng)前情況來看,國際組織推動(dòng)議題協(xié)同的努力方向既應(yīng)繼續(xù)保持對國際社會(huì)認(rèn)知的積極塑造,凝聚共識(shí),也應(yīng)從規(guī)則設(shè)計(jì)和行動(dòng)支持層面推動(dòng)各國實(shí)現(xiàn)兩議題在國內(nèi)規(guī)劃和政策等方面的整合,并為相關(guān)政策的實(shí)施提供資金和技術(shù)支持。

國際組織應(yīng)當(dāng)充分利用自身的認(rèn)知影響力,召集相關(guān)領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)針對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候治理的議題聯(lián)系展開科學(xué)論證,并就如何從政策制定層面實(shí)現(xiàn)議題協(xié)同治理提示方向,進(jìn)一步推動(dòng)治理主體和國際社會(huì)加深對兩議題聯(lián)系必要性和緊迫性的認(rèn)知。

行動(dòng)層面的成果主要受相關(guān)規(guī)則缺位、各國實(shí)力和所處疫情階段不同的限制,?因此,國際組織應(yīng)當(dāng)在國際談判中發(fā)揮積極作用,引導(dǎo)各方將兩議題的治理目標(biāo)充分納入相關(guān)規(guī)則制定的考量中。同時(shí),在跨國項(xiàng)目的實(shí)施中,應(yīng)充分落實(shí)體現(xiàn)兩者協(xié)同的行為標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)各國接受和采納這些標(biāo)準(zhǔn)。此外,在全球性問題上,不同國家遭受消極影響的程度有所差異,采取特定行動(dòng)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力也各有不同。對于治理能力相對較弱的國家而言,國際組織應(yīng)積極提供并動(dòng)員其他國家提供相應(yīng)的技術(shù)和資金支持。在幫助這些國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重建的同時(shí),使它們積極參與全球氣候治理,提升國家經(jīng)濟(jì)體系的韌性,進(jìn)而有效推動(dòng)全球治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)中國的應(yīng)對策略

盡管突如其來的疫情使全球氣候治理在短期內(nèi)受到挫折,但國際社會(huì)普遍認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和氣候變化的治理協(xié)同將有望成為全球氣候治理實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展和全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要契機(jī)。?疫情一方面使中國面臨的國際環(huán)境更為嚴(yán)峻,另一方面也產(chǎn)生了應(yīng)對新形勢的需求。那么,借助國際組織在全球治理中的重要地位,中國在助力全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和推動(dòng)氣候治理進(jìn)程中應(yīng)該采取以下行動(dòng)。首先,一個(gè)國家參與全球治理的能力和影響力本質(zhì)上依托于國內(nèi)治理實(shí)踐,因此,中國應(yīng)制定氣候治理與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇協(xié)同的國家戰(zhàn)略。同時(shí),積極在國際組織相關(guān)平臺(tái)上分享國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)全球氣候治理進(jìn)程與疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇相協(xié)調(diào)。其次,制度競爭的核心在于制度設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán),?國際組織是塑造全球治理規(guī)則的重要平臺(tái)和行為體,增強(qiáng)在疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇國際規(guī)則設(shè)計(jì)中的影響力,對于提升中國對全球氣候和經(jīng)濟(jì)治理的參與水平具有重要作用。再次,鑒于當(dāng)前尚有較多國家無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與氣候治理平衡的主要原因仍然是能力短板,中國可充分發(fā)揮技術(shù)、資金和機(jī)制建設(shè)的優(yōu)勢,積極參與國際組織的相關(guān)項(xiàng)目,將提升受援國氣候韌性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)相融合。另外,積極參與國際組織對于塑造中國積極承擔(dān)國際責(zé)任,支持全球治理議程的國家形象同樣具有重要意義。

[責(zé)任編輯:孫震海]

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