摘?? 要：“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”的概念早在中共中央1990年7月31日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》中即被明確提出，但是并未加以界定和展開(kāi)，特別是沒(méi)有在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中得到運(yùn)用。但是，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系一些問(wèn)題的日益凸顯，把“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”列入黨內(nèi)法規(guī)制度體系并賦予其應(yīng)有的地位越來(lái)越重要。為此，要正確認(rèn)識(shí)設(shè)置“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”的必要性，明確綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的基本構(gòu)成，其中《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是最主要的綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度，而配套綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度和地方綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度也是其重要組成部分。在此基礎(chǔ)上，要看到綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度在引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本方向和原則，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、修訂和清理工作，協(xié)調(diào)不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間關(guān)系等方面的重要作用。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)體系;綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6???????????????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????????????? 文章編號(hào)：1674-9170（2021）05-0033-07

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，法度必成體系，這一共識(shí)清楚地表明了黨內(nèi)法規(guī)①體系在管黨治黨中的重要地位。習(xí)近平總書(shū)記今年7月1日在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的講話(huà)中莊嚴(yán)宣告，中國(guó)共產(chǎn)黨“堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]。這一體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。[2]這一體系在黨章之下由黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊組成，人們通常稱(chēng)之為“1+4”體系。就這一體系而言，目前已經(jīng)達(dá)到了相對(duì)比較完善的程度。但是考慮到黨內(nèi)法規(guī)體系概念較新，建設(shè)時(shí)間畢竟不長(zhǎng)，完善這一體系仍存在一些緊迫的問(wèn)題，對(duì)這一體系構(gòu)成的認(rèn)識(shí)就是其中之一。本人曾在《黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系之我見(jiàn)》[3]一文中提出了黨內(nèi)法規(guī)制度“1+1+3”體系的觀點(diǎn)，其中第一個(gè)“1”是指黨章，第二個(gè)“1”是指一個(gè)規(guī)劃，即中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃①，“3”是指“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”和“黨的自身建設(shè)法規(guī)制度”，由此提出了“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”的概念。實(shí)際上，中共中央1990年7月31日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第十條曾提出：“列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃的黨內(nèi)法規(guī)，按其內(nèi)容，由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)分別起草。綜合性的黨內(nèi)法規(guī)，由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央有關(guān)部門(mén)聯(lián)合起草?！盵4]這一條例雖然第一次提出了“綜合性的黨內(nèi)法規(guī)”（簡(jiǎn)稱(chēng)“綜合性黨內(nèi)法規(guī)”或“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”）的概念，但是并未加以界定和展開(kāi)，其指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度制定和分類(lèi)的作用也就無(wú)從發(fā)揮。2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十條也規(guī)定：“中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及中央有關(guān)部門(mén)等起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及中央有關(guān)部門(mén)等起草或者成立專(zhuān)門(mén)起草小組起草。特別重要的中央黨內(nèi)法規(guī)由黨中央組織起草?！盵5]這里的“綜合性黨內(nèi)法規(guī)”的提法也存在同樣的問(wèn)題。從相關(guān)法規(guī)規(guī)定的上下文來(lái)看，無(wú)論1990年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定的“綜合性的黨內(nèi)法規(guī)，由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央有關(guān)部門(mén)聯(lián)合起草”，還是2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的“綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央有關(guān)部門(mén)起草或者成立專(zhuān)門(mén)起草小組起草”（2012年修訂版表述也大致相同），其所謂的“綜合性黨內(nèi)法規(guī)”從廣義上講應(yīng)該是指在制定或?qū)嵤┻^(guò)程中涉及黨內(nèi)眾多部門(mén)、多方面黨內(nèi)事務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)，從狹義上講則重點(diǎn)指包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等在內(nèi)的具有黨內(nèi)“立法法”性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)。但“綜合性黨內(nèi)法規(guī)”分類(lèi)的緣起更多的是出于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等的歸類(lèi)問(wèn)題，因此，本人認(rèn)為有必要以此為重點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)定“綜合性黨內(nèi)法規(guī)”概念和制度構(gòu)成，明確其地位作用，以更好地發(fā)揮其在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中的作用。

一、設(shè)置“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”的必要性

在黨內(nèi)法規(guī)制度“1+4”體系中，黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度各自具有一定的獨(dú)立性和獨(dú)特內(nèi)涵，從而構(gòu)成了一個(gè)較完善的體系，這一體系對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨、促進(jìn)法治人才培養(yǎng)等發(fā)揮了重要作用，但是也存在一些不足之處。對(duì)此，本人曾在文章中把它歸納為三個(gè)方面：一是并未全面反映近年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的總體情況;二是難以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度作出準(zhǔn)確分類(lèi);三是存在交叉重復(fù)，系統(tǒng)性有待增強(qiáng)。[3]對(duì)于這一體系的不足，也有學(xué)者在研究成果中有所涉及。②這些問(wèn)題集中到一點(diǎn)，就是是否應(yīng)該把黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度合并為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，同時(shí)在此基礎(chǔ)上，另外設(shè)置一類(lèi)綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度，賦予其規(guī)范定位，從而形成三類(lèi)基本黨內(nèi)法規(guī)制度三足鼎立的格局。無(wú)疑，設(shè)置綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度則首當(dāng)其沖。那么，究竟要不要設(shè)置“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”，我們可以從以下三個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)。

第一，明確《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等黨內(nèi)法規(guī)制度定位需要設(shè)置“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”。在黨內(nèi)法規(guī)制度分類(lèi)中一般可以有兩種思路，一個(gè)是根據(jù)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度的總體情況進(jìn)行分類(lèi)，另一個(gè)是著眼頂層設(shè)計(jì)根據(jù)科學(xué)化系統(tǒng)化要求和建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行分類(lèi)。就前者而言，以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為代表的綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中地位極其重要，但在現(xiàn)有的分類(lèi)體系中并沒(méi)有其確定的位置，這是極不合理的，也嚴(yán)重制約黨內(nèi)法規(guī)制度體系分類(lèi)的科學(xué)性。就后者來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化離不開(kāi)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，其中尤其需要一部分黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)揮協(xié)調(diào)規(guī)范作用，使黨內(nèi)法規(guī)制度能夠目標(biāo)明確、原則清晰、制定規(guī)范、關(guān)系順暢，從而達(dá)到體系化的目標(biāo)。從較早制定、中央兩次修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及其內(nèi)容定位來(lái)看，該條例作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性法規(guī)，在1990年初步制定以來(lái)的三十多年時(shí)間里，與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和管黨治黨相同步，對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)制定工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平發(fā)揮了重要作用，是綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的典型代表。然而在目前的“1+4”體系中，沒(méi)有任何一類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)可以非常準(zhǔn)確地把其納入其中，為此有必要單獨(dú)為其設(shè)立一類(lèi)綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度，而且《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也提出了“綜合性黨內(nèi)法規(guī)”的概念，可以作為獨(dú)立設(shè)置的依據(jù)。從后者即頂層設(shè)計(jì)的角度看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須關(guān)注和解決黨內(nèi)法規(guī)制度體系化目標(biāo)、原則、制定、解釋、修訂、清理、關(guān)系處理、執(zhí)行實(shí)施等一系列關(guān)鍵問(wèn)題，使黨內(nèi)法規(guī)制度增強(qiáng)體系化特征，體現(xiàn)系統(tǒng)化優(yōu)勢(shì)，這正是綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的使命和任務(wù)。

第二，解決黨內(nèi)法規(guī)制度之間矛盾沖突需要設(shè)置“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”。黨內(nèi)法規(guī)沖突是由不同位階黨內(nèi)法規(guī)之間相互抵觸或者同一位階黨內(nèi)法規(guī)間內(nèi)容不一致而引發(fā)的不協(xié)調(diào)、不銜接問(wèn)題。[6]具體地說(shuō)，這種沖突主要是由于制定主體的多元化、制定的民主性科學(xué)性程度、制度滯后于實(shí)際的局限性等原因造成，而且隨著黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)量的增長(zhǎng)，沖突也是難以避免的。解決黨內(nèi)法規(guī)制度之間的矛盾沖突，是構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的必然要求和重要內(nèi)容，有助于處理好黨內(nèi)法規(guī)制度之間的上下左右內(nèi)外新舊關(guān)系，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，這一要求必須貫穿于黨內(nèi)法規(guī)的起草、審核、適用和清理等相關(guān)環(huán)節(jié)之中。要解決好這一問(wèn)題，基本的前提是做好立法環(huán)節(jié)的各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，其中最主要的是制定一部科學(xué)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展和實(shí)際需要及時(shí)進(jìn)行修訂。應(yīng)該說(shuō)，解決黨內(nèi)法規(guī)之間的矛盾沖突是這一條例制定的重要初衷。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》在制定之初即預(yù)見(jiàn)到了黨內(nèi)法規(guī)沖突現(xiàn)象的存在，明確了相關(guān)解決沖突的適用規(guī)則，如針對(duì)起草環(huán)節(jié)，第十四條規(guī)定：“主管部門(mén)起草涉及其他部門(mén)工作范圍的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，應(yīng)與有關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)商。經(jīng)協(xié)商未能取得一致意見(jiàn)的，應(yīng)在上報(bào)黨內(nèi)法規(guī)草案時(shí)對(duì)有關(guān)情況作出說(shuō)明?！盵4]544第十五條規(guī)定：“起草新的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)與現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)相銜接。對(duì)同一事項(xiàng)，如果需要作出與現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)不相一致的規(guī)定，應(yīng)在草案中作出廢止現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)或其中某些條款的規(guī)定，并在上報(bào)黨內(nèi)法規(guī)草案時(shí)說(shuō)明情況和理由?！盵4]544在附則部分第三十條特別規(guī)定：“中央有權(quán)撤銷(xiāo)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和各省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的與黨章和中央發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)?！盵4]5452012年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)解決黨內(nèi)法規(guī)之間沖突的規(guī)定更加詳細(xì)，如第三章第十八條規(guī)定：“起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)相銜接。對(duì)同一事項(xiàng)，如果需要作出與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)不一致的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在草案中作出廢止或者如何適用現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，并在報(bào)送草案時(shí)說(shuō)明情況和理由?！盵7]366第四章第二十一條要求，要著重從是否同黨章和黨的理論、路線(xiàn)、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突等方面，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)草案進(jìn)行審核。[7]367第五章第二十五條、二十六條、二十七條、二十八條，專(zhuān)門(mén)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)、沖突適用規(guī)則以及中央對(duì)沖突的處理等作出了明確規(guī)定。[7]3692019年最新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》同樣高度關(guān)注這一問(wèn)題，并在各個(gè)環(huán)節(jié)作出了更加明確的規(guī)定。

第三，提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系化水平需要設(shè)置“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”。提高體系化水平是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本目標(biāo)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確提出了“構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系”要求，而科學(xué)規(guī)范的綜合性黨內(nèi)法規(guī)是體系化水平高低的最突出標(biāo)志。提高體系化水平首先要在學(xué)理高度認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題。眾所周知，黨內(nèi)法規(guī)是黨的建設(shè)與法學(xué)、政治學(xué)的交叉領(lǐng)域，是從黨的制度建設(shè)延伸深化而來(lái)的，本質(zhì)上是為黨的建設(shè)和管黨治黨服務(wù)，政治性是其最本質(zhì)的屬性。這就決定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)必須服從黨的建設(shè)的基本理論和邏輯，而黨的建設(shè)一直沿用的是兩分法，即從宏觀上講，黨的建設(shè)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和自身建設(shè)兩部分，這也意味著黨內(nèi)法規(guī)必須從這兩個(gè)基本方面發(fā)揮規(guī)范和保障作用。但是，由于黨內(nèi)法規(guī)制度是一個(gè)體系，既要明確黨內(nèi)法規(guī)的總體定位和建設(shè)原則與目標(biāo)，又要處理好兩部分黨內(nèi)法規(guī)及不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間的關(guān)系，這就需要有一類(lèi)具有綜合性黨內(nèi)法規(guī)來(lái)承擔(dān)這一職能，“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”也就應(yīng)運(yùn)而生。因此，“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”和“黨的自身建設(shè)法規(guī)制度”的三分法便順理成章，并就此提上議事日程。同樣，從法學(xué)的角度看，在各專(zhuān)門(mén)法律之外必須根據(jù)憲法制定《立法法》，以規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。立法法具有極高的地位，是規(guī)范立法活動(dòng)的法律。如果缺少立法法，法律體系就是極不完善的。因此，從這樣的角度看，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，作為立法法的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》具有不可替代性。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)體系也應(yīng)該在規(guī)范體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系、保障體系方面加以努力，其中特別要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的系統(tǒng)完備，其基本要求體現(xiàn)為分類(lèi)準(zhǔn)確、定位清晰、內(nèi)容完備、關(guān)系順暢。可以說(shuō)，運(yùn)用立法法思維完善黨內(nèi)綜合性法規(guī)制度是一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，具有必要性和緊迫性。

二、綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的基本構(gòu)成

由于綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度還是一個(gè)新概念，對(duì)其理論認(rèn)識(shí)才剛剛開(kāi)始，在分類(lèi)上也面臨不確定性問(wèn)題，因此對(duì)其制度構(gòu)成的界定還處于探索階段，但是，根據(jù)我們對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》這一綜合性黨內(nèi)法規(guī)的理解，我們可以把具有同類(lèi)內(nèi)涵、發(fā)揮相似作用的黨內(nèi)法規(guī)制度歸類(lèi)為綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度。就目前來(lái)看，這一制度集中體現(xiàn)為如下三類(lèi)。

第一，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是最主要的綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是基礎(chǔ)性的黨內(nèi)法規(guī)，具有黨內(nèi)立法法的地位，是典型的綜合性黨內(nèi)法規(guī)。這一條例的最初形式是1990年7月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，該條例為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化提供了基本的基礎(chǔ)和前提。該條例共分總則、規(guī)劃、起草、發(fā)布、附則5章33條，規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的概念、范圍、類(lèi)型、主體、程序等基本問(wèn)題，是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的綜合性黨內(nèi)法規(guī)，也是我們黨制定的第一部關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的正式文件，對(duì)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定發(fā)揮了巨大作用。經(jīng)過(guò)多年的試行，2012年5月中共中央修訂了這一條例，并于2012年5月26日頒布新的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，其中進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)的概念內(nèi)涵，提出了構(gòu)建“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的任務(wù)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入體系化的新時(shí)期。該條例共分總則、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估、附則7章36條，進(jìn)一步規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢、釋等一系列基本問(wèn)題，使黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化、體系化程度得到新的進(jìn)一步提升。此后，中共中央政治局會(huì)議于2019年8月30日對(duì)這一條例進(jìn)行了第二次修訂，2019年9月中共中央印發(fā)了修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。該條例基本維持條例修訂前原有框架，在充實(shí)總體要求、明確制定權(quán)限、完善制定程序、健全保障機(jī)制四個(gè)方面作了重點(diǎn)完善?？梢哉f(shuō)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》主要規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢、釋等一系列基本問(wèn)題，是效力位階最高的黨內(nèi)綜合性法規(guī)。

第二，配套綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度。雖然《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在綜合性黨內(nèi)法規(guī)中最具代表性，但是在規(guī)范立、改、廢、釋、執(zhí)行等方面，僅有這一條例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要有配套性的黨內(nèi)法規(guī)制度。這種配套性黨內(nèi)法規(guī)制度一方面是指效力位階上低于這一條例的相關(guān)規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等，另一方面也指與之相關(guān)的規(guī)范性文件，如中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》等。這些雖然有的屬于黨內(nèi)法規(guī)，有的屬于規(guī)范性文件，但是由于其職能均是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋、執(zhí)行問(wèn)題，也應(yīng)納入綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的范疇。而且用發(fā)展的眼光看，今后綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度制定工作還要加強(qiáng)，以充分發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)功能，進(jìn)一步處理好黨內(nèi)法規(guī)制度之間的相互關(guān)系，化解可能出現(xiàn)的矛盾，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨的整體合力。

第三，地方綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，省、自治區(qū)、直轄市黨委有權(quán)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。就目前情況看，具有黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市黨委業(yè)已制定數(shù)量龐大的黨內(nèi)法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2020年底，地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)達(dá)4630個(gè)，占全部黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)5178個(gè)的近80%。由于地方在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)往往照抄照轉(zhuǎn)的多，一般會(huì)對(duì)照中央黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)施相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，由此會(huì)造成對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)的級(jí)級(jí)克隆，因此，綜合性黨內(nèi)法規(guī)也必然會(huì)被層層復(fù)制，造成地方大量綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的存在。

可以說(shuō)，綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度是一個(gè)以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為統(tǒng)領(lǐng)，以《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》等配套綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度為主干，以地方綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度為支撐，覆蓋黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢、釋、執(zhí)行等一系列基本領(lǐng)域的體系。隨著依規(guī)治黨的深化，這一體系的地位正日益突出，作用也更加顯現(xiàn)。

三、綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的地位與作用

綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)質(zhì)上是規(guī)范管理黨內(nèi)法規(guī)制度的黨內(nèi)法規(guī)制度，是居于黨內(nèi)法規(guī)制度之上又融入其中的黨內(nèi)法規(guī)制度類(lèi)型。這一類(lèi)型盡管由于還沒(méi)有得到分類(lèi)上的明確定位，其重要性有待正確認(rèn)識(shí)和評(píng)估，但是其具有的地位作用越來(lái)越凸顯和不可替代。

第一，引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本方向和原則。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要遵循什么樣的原則和方向是一個(gè)根本性問(wèn)題，雖然對(duì)此加以規(guī)定是諸多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的共同任務(wù)，如兩個(gè)規(guī)劃綱要和《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》均對(duì)此有明確規(guī)定，但是就其規(guī)范性和豐富性來(lái)說(shuō)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》最具代表性。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》總則部分第一條即明確規(guī)定：為了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進(jìn)依規(guī)治黨，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，制定本條例。第十五條規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。第七條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的六條基本原則，包括堅(jiān)持正確政治方向，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”;堅(jiān)持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴(yán)治黨實(shí)際出發(fā);堅(jiān)持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線(xiàn)、基本方略;堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一;堅(jiān)持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào);堅(jiān)持便利管用，防止繁瑣重復(fù)。[5]

第二，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、修訂和清理工作。黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、修訂和清理是最基礎(chǔ)性的工作，規(guī)定這些工作的基本要求、程序等無(wú)疑是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的主要任務(wù)，也是綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度必須完成的工作。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)此做了全方位的規(guī)定，體現(xiàn)了綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的地位作用。比如，關(guān)于制定主體，《條例》第八條規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)制定工作由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，日常工作由中央書(shū)記處負(fù)責(zé)”。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)名稱(chēng)，第五條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。其中黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線(xiàn)和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，可以使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則的名稱(chēng)。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)形式，第六條規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目”。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，規(guī)定“黨的中央組織就下列事項(xiàng)制定中央黨內(nèi)法規(guī)”;“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)”;“省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)”;“涉及兩個(gè)以上部委職權(quán)范圍的事項(xiàng)，有關(guān)部委應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)或者提請(qǐng)黨中央制定中央黨內(nèi)法規(guī)。制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！盵5]這些規(guī)定使黨內(nèi)法規(guī)制度立、改、廢、釋等各項(xiàng)工作都實(shí)現(xiàn)了有章可循，有規(guī)可依。

第三，協(xié)調(diào)不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間的關(guān)系。如前所述，協(xié)調(diào)不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間的關(guān)系，特別是處理其矛盾和沖突是綜合性黨內(nèi)法規(guī)的重要任務(wù)，這一工作在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中也得到了集中體現(xiàn)。比如，《條例》第十四條規(guī)定：上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定;沒(méi)有要求的，一般不再制定。制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性、可操作性。除非必要情況，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)性規(guī)定。在起草環(huán)節(jié)，第二十三條規(guī)定：起草黨內(nèi)法規(guī)的部門(mén)和單位，應(yīng)當(dāng)就涉及其他部門(mén)和單位工作范圍的事項(xiàng)，同有關(guān)部門(mén)和單位協(xié)商一致。經(jīng)協(xié)商未能取得一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在報(bào)送黨內(nèi)法規(guī)草案時(shí)對(duì)有關(guān)情況作出說(shuō)明。第二十四條規(guī)定：起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)相銜接。對(duì)同一事項(xiàng)，如果需要作出與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)不一致的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在草案中作出廢止或者如何適用現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，并在報(bào)送草案時(shí)說(shuō)明情況和理由。在“審批與發(fā)布”環(huán)節(jié)，第二十七條規(guī)定：審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核。前置審核主要審核下列內(nèi)容：（一）是否符合增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”等政治要求;（二）是否同黨章、黨的理論和路線(xiàn)方針政策相抵觸;（三）是否同憲法和法律不一致;（四）是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸;（五）是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突;（六）是否就涉及的重大問(wèn)題與有關(guān)部門(mén)和單位協(xié)商;（七）是否存在謀求部門(mén)利益和地方保護(hù)問(wèn)題;（八）是否符合制定權(quán)限、程序以及規(guī)范表述要求。還規(guī)定：對(duì)存在問(wèn)題的黨內(nèi)法規(guī)草案，法規(guī)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)可以向起草部門(mén)和單位提出修改意見(jiàn)。如起草部門(mén)和單位不采納修改意見(jiàn)，法規(guī)工作機(jī)構(gòu)可以向?qū)徸h批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出修改、緩辦或者退回的建議。在保障部分，第三十二條規(guī)定：中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)有下列情形之一的，黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷(xiāo)：（一）同黨章、黨的理論和路線(xiàn)方針政策相抵觸;（二）同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸;（三）同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸;（四）其他應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者撤銷(xiāo)的情形。不同部委制定的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)作出的規(guī)定相沖突的，提請(qǐng)黨中央處理。[5]通過(guò)這些規(guī)定，不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間的矛盾沖突可以得到很大緩解。

可以預(yù)見(jiàn)，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)步伐的加快，綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的重要性將進(jìn)一步突出，特別是針對(duì)黨規(guī)和國(guó)法關(guān)系的綜合性黨內(nèi)法規(guī)地位會(huì)更加突出?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度的引領(lǐng)規(guī)范下，原有黨內(nèi)法規(guī)制度的修訂頻率會(huì)更高，數(shù)量會(huì)有明顯增加，體系化程度也會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。

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Construction of Partys Comprehensive Rules and Regulations System

HAN Qiang （School of Marxism， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， Beijing， China）

Abstract： The concept of the “Partys comprehensive disciplines and regulations system” was clearly put forward in the Interim Regulations on the Procedure of Making Inner-Party Rules and Regulations of the Communist Party of China （CPC） issued by the CPC Central Committee on July 31， 1990， but it has not been defined and developed， worse still not applied in the inner-Party rules and regulations system. However， with the issues of the “1+4” system of the Partys internal legal system growing increasingly prominent， it becomes more important to include the “comprehensive inner-Party legal system” in the system of the Partys internal legal system and give it due status. It is therefore necessary to correctly understand the importance of the “Partys comprehensive disciplines and regulations system” and clearly define the basic structure of inner-Party rules and regulations， “Ordinance for the Making of CPC Inner-Party Rules and Regulations” being of the primary importance， and other supporting comprehensive inner-Party and local rules and regulations proving to be indispensable components. On this basis， we should see that the comprehensive inner-Party legal system has the basic direction and principle of leading the construction of the Partys internal legal system， regulating the formulation of the Partys internal legal system， revising and cleaning up the work， and coordinating the relationship between the different Partys internal legal system.

Key words： inner-Party rules and regulations; inner-Party rules and regulations system;partys comprehensive rules and regulations system