劉金林 蒙思敏

【摘 要】 文章在財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)等宏觀制度層面探討我國(guó)地方政府隱性債務(wù)形成初始動(dòng)因的基礎(chǔ)上，深入剖析PPP、地方政府投融資平臺(tái)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及政府投資基金模式下我國(guó)地方政府隱性債務(wù)形成的現(xiàn)實(shí)邏輯，并以PPP項(xiàng)目為例，構(gòu)建Probit二值模型對(duì)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)形成的現(xiàn)實(shí)微觀機(jī)制進(jìn)行實(shí)證驗(yàn)證。研究表明，地方政府治理水平、行政效率、行政干預(yù)程度、市場(chǎng)化程度等微觀要素會(huì)通過(guò)影響PPP項(xiàng)目的失敗率進(jìn)而形成地方政府隱性債務(wù)，為我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控提供了新的思路和視角。

【關(guān)鍵詞】 地方政府隱性債務(wù); PPP項(xiàng)目; Probit模型; 現(xiàn)實(shí)邏輯

【中圖分類號(hào)】 F812.7;F015? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2021）21-0017-08

自2010年6月以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)政府債務(wù)監(jiān)管文件，形成了規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)及地方政府融資行為的政策組合拳，通過(guò)“開(kāi)明渠、堵暗道”，拓寬地方政府融資渠道，剝離投融資平臺(tái)政府融資職能，促進(jìn)投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)實(shí)體化和市場(chǎng)化。此后，地方政府債券成為地方政府唯一合法舉債方式，地方政府或有債務(wù)通過(guò)置換債券逐步顯性化，我國(guó)地方政府顯性債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)得到了有效控制。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷積聚，減稅降費(fèi)力度逐步加大，土地財(cái)政模式難以為繼，加之地方政府債券規(guī)模有限，導(dǎo)致地方財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇，財(cái)政赤字率居高不下。因此，一些地方政府為規(guī)避債務(wù)限額管理政策監(jiān)管和突破財(cái)政預(yù)算軟約束，開(kāi)始憑借PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府產(chǎn)業(yè)投資基金等非債券發(fā)行融資渠道變相舉債，形成了一定規(guī)模的隱性債務(wù)，衍生了較大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題越來(lái)越凸顯，已成為防范和化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出2021年要“抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作”。從風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的角度而言，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)。如果地方政府沒(méi)有足夠的財(cái)政資金來(lái)償還各類擔(dān)保、救助責(zé)任及公眾預(yù)期的隱性債務(wù)，形成的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致地方政府信用破產(chǎn)，引發(fā)政府債券市場(chǎng)恐慌情緒，從而形成多米諾骨牌效應(yīng)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至金融系統(tǒng)，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，造成金融市場(chǎng)震蕩并進(jìn)一步?jīng)_擊地方政府公信力。因此，防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是重大金融風(fēng)險(xiǎn)有效防控的重要內(nèi)容。而剖析地方政府隱性債務(wù)形成的現(xiàn)實(shí)邏輯，則是防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要前提。

一、我國(guó)地方政府隱性債務(wù)形成的初始動(dòng)因分析

近二十年來(lái)，隨著歐洲主權(quán)國(guó)家債務(wù)危機(jī)、美國(guó)次貸危機(jī)等的爆發(fā)，考慮到政府隱性擔(dān)保產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算外財(cái)政活動(dòng)引發(fā)的財(cái)政機(jī)會(huì)主義，以及政府隱性債務(wù)顯性化導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和重大金融風(fēng)險(xiǎn)的劇增，由“表外融資”、變相舉債等形成的政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起了學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)的高度關(guān)注。最先對(duì)政府隱性債務(wù)的成因和表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行明確界定的，是世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi。Hana[1]按照債務(wù)償還的法律強(qiáng)制性和特定事件是否發(fā)生，將政府債務(wù)劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)、直接債務(wù)和或有債務(wù)兩個(gè)維度，并根據(jù)所提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣將這兩個(gè)維度細(xì)分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)四類。Hana基于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析框架，剖析了政府直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)成因，認(rèn)為保留公共投資項(xiàng)目的資本及未來(lái)經(jīng)常性支出、長(zhǎng)期性的政策承諾會(huì)產(chǎn)生政府直接隱性債務(wù)，并對(duì)產(chǎn)生或有隱性債務(wù)的五種途徑進(jìn)行了歸納①。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從財(cái)政體制、金融體制、地方政府考核機(jī)制等層面以及委托-代理理論、公共風(fēng)險(xiǎn)治理理論、財(cái)政分權(quán)理論等理論視角對(duì)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)形成的初始動(dòng)因進(jìn)行了深入的探討。主要觀點(diǎn)包括：事權(quán)與財(cái)權(quán)矛盾、金融隱性分權(quán)、官員晉升激勵(lì)等。劉尚希[2]認(rèn)為，當(dāng)前政府或有隱性債具體成因之一便是事權(quán)過(guò)于下沉，擴(kuò)大地方政府支出責(zé)任的同時(shí)，財(cái)政責(zé)任不清晰。陳寶東等[3]認(rèn)為，金融隱性分權(quán)在地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)程中發(fā)揮了不容忽視的作用，金融隱性分權(quán)與地方政府追逐金融資源的欲望相匹配，通過(guò)金融隱性分權(quán)，地方政府得以大力發(fā)展地方性金融機(jī)構(gòu)，并通過(guò)自身行政影響力干預(yù)地方性金融機(jī)構(gòu)的信貸分配，從而滿足地方政府的資金需求。王軍強(qiáng)等[4]基于博弈論視角，構(gòu)建中央政府與地方政府的博弈模型，研究表明官員晉升激勵(lì)是地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)的誘因之一。

在宏觀層面眾多關(guān)于地方政府隱性債務(wù)形成原因的觀點(diǎn)中，體制因素是主流。地方政府隱性債務(wù)是中國(guó)特定體制下的產(chǎn)物，大量或有隱性債務(wù)產(chǎn)生是“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”體制造成的[5]。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)的最初誘因，便是財(cái)政體制改革，特別是指1994年的分稅制改革，這是地方政府債務(wù)由“顯”逐步轉(zhuǎn)為“隱”的分水嶺。在1949年新中國(guó)成立到1978年間，我國(guó)的財(cái)政收支高度集中在中央政府，收支平衡、既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債是財(cái)政體制的主要目標(biāo)。在1978年改革開(kāi)放到1993年間，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，中央政府開(kāi)始放權(quán)，財(cái)政體制主要表現(xiàn)為“分灶吃飯”。這期間，地方政府財(cái)稅自主權(quán)增大，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心的號(hào)召下，地方政府開(kāi)足馬力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方政府債務(wù)與財(cái)政赤字問(wèn)題突出，但這階段的地方政府債務(wù)主要是顯性債務(wù)。1994年的分稅制改革和《預(yù)算法》出臺(tái)，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)矛盾開(kāi)始激化。財(cái)權(quán)上交、事權(quán)下移，收支缺口不斷擴(kuò)大，加之地方政府過(guò)分熱衷于GDP增長(zhǎng)“錦標(biāo)賽”，《預(yù)算法》又對(duì)地方政府發(fā)債和財(cái)政赤字做出了硬性約束，直接推動(dòng)了地方政府以政府信用為基礎(chǔ)，通過(guò)籌建投融資平臺(tái)，大規(guī)模進(jìn)行直接或間接融資模式的產(chǎn)生和發(fā)展。從此之后，地方政府隱性債務(wù)開(kāi)始涌現(xiàn)。盡管?chē)?guó)家為了緩和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾，陸續(xù)出臺(tái)了一些政策措施，如“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”“銀政合作下的打捆貸款”等，但“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”的資金規(guī)模有限，無(wú)法滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求;“打捆貸款”不僅使得地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量激增，還引起中央政府對(duì)地方政府擔(dān)?；虺兄Z行為的警惕。2005年財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》（財(cái)金〔2005〕7號(hào)）對(duì)地方政府擔(dān)?；虺兄Z行為進(jìn)行約束和規(guī)范;2006年，考慮到“打捆貸款”帶來(lái)的信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等，《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控、整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕27號(hào)）對(duì)“打捆貸款”緊急叫停。2008年，為應(yīng)對(duì)美國(guó)金融危機(jī)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的沖擊，中央政府出臺(tái)了“4萬(wàn)億”計(jì)劃。為了化解地方政府2.82萬(wàn)億元配套資金不足的困境，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)政策支持地方政府通過(guò)組建投融資平臺(tái)進(jìn)行配套資金融資，這直接推動(dòng)了地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量爆發(fā)式增長(zhǎng)，也導(dǎo)致了地方政府隱性債務(wù)激增和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚。正如劉尚希所說(shuō)：“地方債的問(wèn)題是體制性的”[6]，在財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)立的財(cái)政體制下，收支嚴(yán)重不平衡是我國(guó)地方政府隱性債務(wù)形成的初始動(dòng)因。