楊志軍

內(nèi)容提要 公共政策并非一味尋求創(chuàng)新和終結(jié)，而是趨向于維持現(xiàn)狀或平穩(wěn)接續(xù)，在地方治理中，后者更為常見。地方治理中的政策接續(xù)包含初始接續(xù)、二次接續(xù)和補(bǔ)丁強(qiáng)化過程。以2017—2020年間G省旅游優(yōu)惠政策為例，2017年初始接續(xù)的動因和條件主要包括目標(biāo)、來源、決策、經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)五個方面；2018—2020年，二次接續(xù)出現(xiàn)了政策調(diào)整，政策補(bǔ)丁主要是為了應(yīng)對疫情。研究發(fā)現(xiàn)：二次接續(xù)是對初始接續(xù)的更新和補(bǔ)充，在特殊情境下會產(chǎn)生政策補(bǔ)丁。初始接續(xù)需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)決策和行動意愿，這一點(diǎn)在H景區(qū)的政策執(zhí)行中體現(xiàn)得非常明顯；二次接續(xù)則需要良好的治理績效和及時的政策補(bǔ)丁，H景區(qū)在此過程中是受益方。從政策過程變遷規(guī)律來看，旅游發(fā)展政策會持續(xù)調(diào)整或走向終結(jié)，地方政府需要認(rèn)識到政策接續(xù)的本質(zhì)是一種“學(xué)習(xí)型政策變遷”，這對推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化具有重要作用。

當(dāng)代中國地方治理中的政策接續(xù)是指地方黨委政府根據(jù)政策合法性原則，針對特定治理目標(biāo)，承接已有政策行動或方案，從原初型政策到接續(xù)型政策，歷經(jīng)初始接續(xù)、二次接續(xù)和政策補(bǔ)丁三個階段的發(fā)展過程。G省為保持旅游收入井噴態(tài)勢，推動旅游業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，自2017年起連續(xù)實(shí)施旅游優(yōu)惠政策，形成了連貫的政策接續(xù)過程。本文以此為考察對象，試圖回答以下問題：G省旅游優(yōu)惠政策接續(xù)是在何種地方治理結(jié)構(gòu)中確定并實(shí)施的？連續(xù)實(shí)施、調(diào)整變化的過程是怎樣的？應(yīng)該如何看待這個過程？本研究首先對政策過程進(jìn)行理論述評，建立一個明確的研究框架；其次詳細(xì)分析政策初始接續(xù)、二次接續(xù)和補(bǔ)丁強(qiáng)化過程；再次從關(guān)鍵要素和過程比較層面揭示政策接續(xù)的特點(diǎn)、問題和成效；最后指出地方治理的本質(zhì)是不斷走向“學(xué)習(xí)型政策變遷”的過程。

一、文獻(xiàn)述評與研究框架

一項(xiàng)完整的公共政策過程包括：政府機(jī)關(guān)將問題概念化及列入議程；形成備選及抉擇方案；執(zhí)行、評估及修正政策。對于政策過程的定義，學(xué)術(shù)界并未形成一致的意見，但往往將其與政策變遷相聯(lián)系，視為一種當(dāng)前政策被其他政策所取代的現(xiàn)象或者一個既定政策的改變過程。這其中的隱含之意是，“不論受到外在條件還是內(nèi)在因素的影響，很少有政策一直維持著當(dāng)初被采納時的形式，相反地，會處于持續(xù)不斷的演化之中”[1]Hogwood, W. Brian and Peters, B. Guy, Policy Dynamics, New York: St. Martin's Press, 1983, p.25, pp.27.。在筆者看來，從哈羅德·拉斯韋爾最早提出的政策過程“七階段論”到其后的“五階段論”“六階段論”“八階段論”乃至“十階段論”[2]朱春奎主編：《公共政策學(xué)》，清華大學(xué)出版社2016年版，第24—28頁；楊宏山編著：《公共政策學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2020年版，第32—35頁。，實(shí)質(zhì)都是一種狹義的政策變遷（intensive policy change），即解釋政策在演進(jìn)中的變遷。而在按照階段劃分的狹義政策過程中，一定會出現(xiàn)形式和內(nèi)容上的變化，這些變化有可能是原有政策的維持或接續(xù)，也有可能是其創(chuàng)新或終結(jié)。同時把這些在狹義政策變遷中出現(xiàn)的變化形式放置到實(shí)踐場景中加以考察，會發(fā)現(xiàn)幾乎所有的政策在演進(jìn)過程中都會經(jīng)歷維持、接續(xù)、創(chuàng)新和終結(jié)等階段，這是由政策過程持續(xù)不斷演化的特點(diǎn)決定的。由此便可將這種情況概括為一種廣義的政策變遷（extensive policy change）[3]Hogwood, W. Brian and Peters, B. Guy, Policy Dynamics, New York: St. Martin's Press, 1983, p.25, pp.27.，它解釋的是政策變遷過程，側(cè)重政策變遷的表現(xiàn)形式。

制度主義、理性主義、漸進(jìn)主義、團(tuán)體主義、精英主義、公共選擇、博弈論、系統(tǒng)論等傳統(tǒng)模型簡化了我們對狹義政策變遷的理解。就像戴伊說的那樣，“沒有哪一種模型是專門為研究公共政策而建立的，然而每個模型又都提供了獨(dú)特的思考公共政策的視角，甚至還能解釋公共政策的一般原因和結(jié)果”[4]〔美〕托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》（第十二版），謝明譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第11頁。。然而，“進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，基于階段論的理論模型受到了越來越多的批判，并由此發(fā)展出一系列替代性的政策過程理論”[5]魏姝：《政策過程階段論》，《南京社會科學(xué)》2002年第3期。。這些替代性政策過程理論，如多源流、倡議聯(lián)盟、間斷-平衡、制度分析與發(fā)展、政策網(wǎng)絡(luò)等，已發(fā)展為全球性比較公共政策研究中的主流框架[6]Christopher M. Weible and Paul A. Sabatier (eds), Theories of the Policy Process (Fourth Edition), New York: Westview Press, 2017.。廣義政策變遷有四種：（1）政策維持，即原有政策維持不變；（2）政策接續(xù)，即在現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上做漸進(jìn)調(diào)整，變動幅度不大；（3）政策創(chuàng)新，指在特定政策領(lǐng)域制定一項(xiàng)新的法律或計(jì)劃，以取代舊有政策；（4）政策終結(jié)，指終止實(shí)施舊有政策，代之以新政策[7]丘昌泰：《公共政策：基礎(chǔ)篇》，巨流圖書公司2013年版，第621—622頁。。狹義政策變遷以及廣義政策變遷在很大程度上是一個由失衡、創(chuàng)新、均衡等階段組成的周期循環(huán)過程[8]王騷、靳曉熙：《動態(tài)均衡視角下的政策變遷規(guī)律研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2005年第4期。，無法回避“均衡—失衡—創(chuàng)新—均衡”這種方程式循環(huán)[9]陳潭：《公共政策變遷的過程理論及其闡釋》，《理論探討》2006年第6期。。因?yàn)椤叭祟惿鐣M(jìn)步就必須求變，要更大的進(jìn)步或者要完美就必須不斷求變，沒有發(fā)生政策變遷的政策過程幾乎是不存在的”[10]楊志軍、張鵬舉：《環(huán)境抗?fàn)幣c政策變遷：一個整合性的文獻(xiàn)綜述》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。。廣義的政策變遷形式與狹義政策變遷階段構(gòu)成相互融合和促進(jìn)的“政策周期”[11]〔美〕威廉·N.恩：《公共政策分析導(dǎo)論》（第四版），謝明、伏燕、朱雪寧譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第30—31頁。。

政策過程是一個理性綜合體，在尋求政策穩(wěn)定的國家治理總體邏輯下，公共政策過程實(shí)際上更趨向于維持現(xiàn)狀和接續(xù)發(fā)展，而非頻繁創(chuàng)新和無端終止，而政策接續(xù)又比一成不變的政策維持更有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。因此，本文將政策接續(xù)作為研究對象，以2017—2020年間G省旅游優(yōu)惠政策為案例，探究政策接續(xù)的地方治理密碼，充實(shí)政策變遷的地方治理經(jīng)驗(yàn)，拓寬政策過程的研究視野，更新地方治理的政策范式。必須認(rèn)識到，地方治理中的政策接續(xù)是嵌入政策過程變遷之中的，對G省旅游優(yōu)惠政策的接續(xù)過程解讀，既要看到自上而下的體制依托，又要重視自下而上的行為表現(xiàn)，還要做出上下和內(nèi)外結(jié)合的過程評價(jià)，從而形成邏輯自洽的研究框架，如圖1所示。

圖1 研究框架

本文的田野調(diào)查是先景區(qū)后政府，由點(diǎn)及面開展的。研究團(tuán)隊(duì)于2019年7月30日、8月4日以及8月9日三次前往H景區(qū)開展調(diào)查研究活動。第一次是座談會的方式，參加座談會的以行政部門及下屬公司負(fù)責(zé)人員為主；后兩次在景區(qū)內(nèi)部開展問卷調(diào)查和隨機(jī)訪談。為應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊，G省政府制定出臺了旅游優(yōu)惠政策補(bǔ)丁，這也給研究工作提供了“再思”機(jī)會。在經(jīng)歷寫作準(zhǔn)備和研究等待的過程之后，團(tuán)隊(duì)于2020年9月30日前往G省文化和旅游廳訪談?wù){(diào)研，按照對方的安排，調(diào)研采取座談會的形式，出席成員有省文化和旅游廳二級巡視員及職能部門的相關(guān)負(fù)責(zé)同志。上述兩次公開座談均提前準(zhǔn)備了詳細(xì)的提綱并讓對方知悉；座談之后，團(tuán)隊(duì)成員又通過電話聯(lián)系的方式進(jìn)行了問題跟蹤和回訪。之后，我們又選擇本地有代表性的旅行社和行業(yè)組織進(jìn)行訪談，一是希望對之前的訪談和問卷信息進(jìn)行驗(yàn)證，二是希望彌補(bǔ)案例單向演進(jìn)的不足。文中所使用的訪談記錄編碼依照“姓名+年+月+日+X”來表示，其中X表示發(fā)言或訪談順序，順序按照相對應(yīng)的群體進(jìn)行排列。

二、旅游優(yōu)惠政策初始接續(xù)

1. 政策初始接續(xù)的內(nèi)容

2017年，G省第一次正式發(fā)布實(shí)施旅游優(yōu)惠政策，為政策初始接續(xù)，主題有三個，時間段為四個，內(nèi)容有四項(xiàng)，每個主題和時間段內(nèi)均有明確的游客對象（表1）。

表1 2017年G省旅游優(yōu)惠政策

2017年4月10日，“一帶一路”高峰論壇旅游優(yōu)惠推介會在北京鳳凰衛(wèi)視中心舉辦，時任G省人民政府副省長L（現(xiàn)任G省委常委、省委宣傳部部長、省委教育工委書記）現(xiàn)場推介，時任G省旅游發(fā)展委員會主任L（現(xiàn)任省人大常委會黨組成員、機(jī)關(guān)黨組書記、秘書長）現(xiàn)場公布旅游優(yōu)惠措施，主要對象為京津冀居民和境外居民。7月19日，G省Q州在重慶舉行“絕美喀斯特·康養(yǎng)Q州”旅游優(yōu)惠推介活動，宣布于7月18日至9月15日面向重慶、福建、浙江、江蘇、湖南、湖北、陜西、江西、安徽和廣西十個夏季高溫省（區(qū)、市）居民推出四項(xiàng)特別優(yōu)惠政策。11月30日，G省冬季度假旅游優(yōu)惠主題會在廣州舉行，時任副省長L做推介講話，時任旅發(fā)委主任L發(fā)布冬季度假旅游營銷活動優(yōu)惠政策；隨后于12月5日在上海舉行第二場冬季旅游推介會，12月25日在鄭州舉行第三場。

2. 政策初始接續(xù)的動因和條件

旅游優(yōu)惠政策初始接續(xù)的動因和條件主要有以下五個方面。

（1）目標(biāo)響應(yīng) 首先，響應(yīng)門票減免的法規(guī)倡議。2016年3月31日，G省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過《G省旅游條例修正案》，其中第三條規(guī)定：發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)為創(chuàng)業(yè)就業(yè)、脫貧致富、改善民生服務(wù)；鼓勵逐步通過減免門票、免費(fèi)開放景區(qū)和設(shè)施等方式體現(xiàn)公益性，提高人民群眾的生活質(zhì)量。

其次，對接“十三五”旅游發(fā)展的目標(biāo)定位。2015 年6 月18 日，習(xí)近平總書記在G 省視察時提出“要把旅游業(yè)做大做強(qiáng)，豐富旅游生態(tài)和人文內(nèi)涵”?？倳涍€多次在不同場合稱贊G省風(fēng)景名勝資源豐富?！翱倳浀侥囊粋€地方，一般情況是對那個地方總體上的發(fā)展提要求。專門對我們省的旅游業(yè)發(fā)展指方向、提要求，也就是對一個地方的一個行業(yè)發(fā)展提要求，這情況基本上是見不到的?！保℅省文化和旅游廳：ZXF2020093002）2016年1月31日，G省十二屆人大第四次會議通過的《G省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確提出“大力發(fā)展山地旅游業(yè)”，努力打造以“多彩G（省名）·山地公園”為品牌的世界知名山地旅游目的地，建成山地旅游大省。

再次，回應(yīng)“全域旅游”建設(shè)要求。2015 年9 月，國家旅游局啟動“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作，G省先后有8個市（州）獲批為創(chuàng)建單位，覆蓋全省70%以上地域。G省以創(chuàng)建全域旅游示范省來引領(lǐng)旅游轉(zhuǎn)型升級，堅(jiān)持做強(qiáng)“長板”、補(bǔ)齊“短板”?！斑@些（旅游優(yōu)惠）政策實(shí)施的目的是營造一個優(yōu)惠便利的旅游環(huán)境，實(shí)際上最重要的目的就是要吸引大量的游客過來，增加游客的‘量’。2016年以來，每年游客量的增長速度都是在30%以上，形成了這幾年游客、旅游井噴式增長態(tài)勢?！保℅省文化和旅游廳：FY2020093003）

（2）來源銜接 一是G 省政府出臺的《關(guān)于深化改革開放 加快旅游業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干意見》（2014年1月23日）提出：到2017年，接待旅游總?cè)藬?shù)3.9億人次以上，其中接待入境游客150萬人次以上，旅游總收入4580億元以上。

二是《G省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（2016年1月31日）提出：確?！笆濉泵磕曷糜谓哟藬?shù)、旅游總收入增長30%以上，到2020年力爭省外游客占比50%以上，入境游客年均增長15%以上，人均消費(fèi)由900元增加到1200元，努力實(shí)現(xiàn)“旅游讓生活更美好”。

三是G省《關(guān)于推進(jìn)旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見》（2016年9月30日）提出：到2020年，全省旅游增加值占GDP的比重提高到12%以上；旅游業(yè)稅收占稅收收入比重提高到12%以上；旅游脫貧人數(shù)占總脫貧人數(shù)的比重提高到30%以上；游客“購物”消費(fèi)占旅游消費(fèi)的比重提高到30%以上；入省游客人數(shù)占游客總數(shù)的比重提高到50%以上；鄉(xiāng)村旅游收入占旅游總收入的比重提高到25%。

這三項(xiàng)政策一方面都提出了游客人數(shù)增長要求，另一方面都設(shè)置了較高的旅游產(chǎn)業(yè)收入目標(biāo)，這需要強(qiáng)有力的政策措施加以落實(shí)。

（3）決策保障 一是2014年調(diào)整優(yōu)化了省旅游發(fā)展和改革領(lǐng)導(dǎo)小組[1]2014年7月17日，G省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省旅游發(fā)展和改革領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，試圖建立一個以黨委或政府“一把手”為組長的旅游改革和發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，打破部門、條塊和區(qū)劃分割，形成多方聯(lián)動、政出一門的全域旅游領(lǐng)導(dǎo)體制。。很多外省也想模仿G 省搞優(yōu)惠政策，多次到G省文化和旅游廳取經(jīng)?！瓣P(guān)鍵的一條是我們省里重視，省旅游發(fā)展和改革領(lǐng)導(dǎo)小組級別高。省旅游發(fā)展和改革領(lǐng)導(dǎo)小組把產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場監(jiān)管等很多東西一塊統(tǒng)起來，管得很宏觀也很具體，不是一個空架子擺放在那兒。因?yàn)槁糜螛I(yè)是一個綜合性的特殊產(chǎn)業(yè)，需要方方面面的力量。你比如說景區(qū)這塊兒，風(fēng)景名勝區(qū)的管理在城建，地質(zhì)公園的管理在國土。通過領(lǐng)導(dǎo)小組就可以把上下和內(nèi)外都統(tǒng)起來?！保℅省文化和旅游廳：DKB2020093004）

二是旅游主管部門的升格和重組。2016年5月5日，經(jīng)中央編辦批復(fù)同意，G省旅游局更名為旅游發(fā)展委員會，由省政府直屬機(jī)構(gòu)調(diào)整為省政府組成部門；2018年11月19日，在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，省文化廳、旅游發(fā)展委員會共同組建省文化和旅游廳?！皩?shí)際上是希望文化和旅游更好地融合，文化問題并不單單是文化管理中心的問題，用文化能夠提升旅游的內(nèi)涵，旅游能夠帶著文化發(fā)展?！保℅省文化和旅游廳：ZXF2020093002）

三是當(dāng)時分管文旅工作的主要領(lǐng)導(dǎo)的親自推動。2016年3月，L副省長到任，分管文化、旅游、交通等工作。“2016年當(dāng)時省里面就已經(jīng)決定要向全國甚至是全世界推廣宣傳，分工是很明確的。文化廳主要負(fù)責(zé)歌舞表演、節(jié)目呈現(xiàn)等；旅發(fā)委主要是負(fù)責(zé)規(guī)劃制定和政策推介。”（G 省文化和旅游廳：CZQ2020093005）尤其是全球推廣活動，G省各級主要領(lǐng)導(dǎo)包括地州市領(lǐng)導(dǎo)，只要有機(jī)會都走出去推介。

（4）經(jīng)驗(yàn)傳承 一是具有舉辦旅游重要會議的豐富經(jīng)驗(yàn)。2005 年12 月，省委原書記S 提出在全省各地州市輪流舉辦旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會（簡稱“旅發(fā)大會”）。從2006年第一屆開始，到2021年已經(jīng)舉辦了15屆，作用比較顯著?！拔矣浀盟?dāng)時講了一個思路，叫‘出臺一組好的政策、實(shí)施一批好的旅游建設(shè)項(xiàng)目、形成一個好的辦會機(jī)制’，這個當(dāng)時對我們來說都很新。每年舉辦一次（旅發(fā)大會），就相當(dāng)于支持一個地方，集中相關(guān)項(xiàng)目、資金給舉辦地，達(dá)到舉辦一個、發(fā)展一個的目的。”（G省文化和旅游廳：SJY2020093001）2015年10月10日，G省舉辦首屆國際山地旅游大會，形成了外拓市場、內(nèi)優(yōu)服務(wù)的重要經(jīng)驗(yàn)?！奥冒l(fā)大會和國際山地旅游大會對我們的信心鼓舞很大，那幾年很多理念和政策，已經(jīng)在朝山地旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)靠近了，給我們這幾年提供了很好的指引。”（G 省文化和旅游廳：YQY2020093006）

二是具有智慧旅游監(jiān)管的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)。G省的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)u趨成熟，大數(shù)據(jù)與大旅游結(jié)合，給旅游監(jiān)管提供了支撐?！懊磕甑挠慰土窟@么大，進(jìn)來后，需要管理、引導(dǎo)和服務(wù)，如果下面的政府、景區(qū)以及企業(yè)都缺乏經(jīng)驗(yàn)，怎么辦？在這方面，智慧旅游大數(shù)據(jù)應(yīng)用和旅游大數(shù)據(jù)指數(shù)發(fā)布算是走在全國前列。智慧旅游監(jiān)管這一塊，現(xiàn)在基本上已經(jīng)在景區(qū)普及了，實(shí)時監(jiān)測人流量動態(tài)，及時預(yù)警，整個監(jiān)測和應(yīng)急管理機(jī)制都建立起來了。”（G省文化和旅游廳：LAP2020093007）

（5）基礎(chǔ)支撐 一是氣候涼爽。G 省很多地方年平均氣溫在15攝氏度左右，夏季平均氣溫在23攝氏度左右，被形象地稱為“兩口氣，兩個寶貝”?！皟煽跉庹f的是涼爽的天氣和清爽的氣候；兩個寶貝，一個是老祖宗給我們留下的寶貴的自然生態(tài)資源，再一個是人文方面的民族文化?！保℅省文化和旅游廳：AKM2020093008）

二是交通便捷。G省在西部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)縣縣通高速、村村通瀝青（水泥）路、組組通硬化路，高速公路總里程躍升至全國第四位、西部第二位，綜合密度保持全國第一。“我們對這個感觸是最深的。1995年從老家出發(fā)過來，6個小時，現(xiàn)在只需要一個半小時，你看這個變化，太驚人了。大交通的建設(shè)又趕上高鐵，為旅游插上了翅膀，發(fā)展相當(dāng)快?！保℅省文化和旅游廳：HB2020093009）

三是品牌突出。G省旅游品牌效應(yīng)明顯，在中央電視臺播放的廣告宣傳語精煉易懂、傳唱度高。G省舉辦國際山地旅游大會，建立國際山地旅游聯(lián)盟?！皣H山地旅游大會實(shí)際上是聯(lián)盟的年會，是在我國范圍內(nèi)北京之外成立的第一個國際旅游組織，也是國家批準(zhǔn)的一個全球國際大會，影響力是非常大的。（大會）放到我們這里召開，既是一種信任，也是對我們實(shí)力的肯定?！保℅ 省文化和旅游廳：HB2020093010）。

除了上述三個方面的基礎(chǔ)條件支撐外，G省還采取了兩項(xiàng)行動，為旅游優(yōu)惠政策實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一是景區(qū)建設(shè)?！叭　濉陂g搞了5個100工程建設(shè)，其中一個就是建設(shè)100個A級旅游景區(qū)?！保℅省文化和旅游廳：WN2020093011）。二是資源普查。2017年初，G省開展旅游資源大普查，目的是查明全省旅游資源家底、掌握旅游資源分布情況和特征，為高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)編制旅游規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)，為旅游業(yè)持續(xù)保持“井噴式”增長奠定基礎(chǔ)。

3. H景區(qū)對旅游優(yōu)惠政策的初始執(zhí)行

在初始接續(xù)中，省/廳是政策制定主體，那么地方機(jī)構(gòu)尤其是景區(qū)是如何執(zhí)行初始政策的呢？H景區(qū)是國家首批5A級旅游區(qū)，位列中國自然風(fēng)光類景區(qū)第一方陣，代表著G省旅游形象，在G省旅游行業(yè)占據(jù)龍頭地位。H景區(qū)管理者分別是H旅游區(qū)管理委員會和H旅游集團(tuán)股份有限公司，實(shí)行政企分開。我們通過對H景區(qū)的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)：在旅游優(yōu)惠政策執(zhí)行初始階段，上級黨委政府的權(quán)威是推動政策初始接續(xù)并有力執(zhí)行的重要變量?！皬墓芪瘯慕嵌葋砜矗覀冇X得很正常，這對我們的工作也是一種激勵，激發(fā)我們的工作熱情，調(diào)動大家的力量來干好這份工作?！保℉ 旅游區(qū)管理委員會：YJ2019073001）“旅游優(yōu)惠政策剛出來的時候，對我們集團(tuán)公司來講，（我們）其實(shí)是不曉得具體怎么做的。但是既然是省里面的決策部署，就要全力貫徹，不能馬虎。”（H 旅游集團(tuán)股份有限公司：ZZY2019073001）

旅游優(yōu)惠政策初始執(zhí)行的措施首先是召開會議和發(fā)文，其次是現(xiàn)場督導(dǎo)和監(jiān)測[1]?。ǚ止埽╊I(lǐng)導(dǎo)采用“四不兩直”方式開展視察督導(dǎo)工作，了解游客意見的反饋征集處理情況。所謂“四不兩直”就是不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同和接待，直奔基層、直插現(xiàn)場。?！霸僖粋€是與獎優(yōu)評比、黨風(fēng)廉政建設(shè)結(jié)合起來?！保℉旅游區(qū)管理委員會：WL2019073002）優(yōu)惠政策中跟H景區(qū)息息相關(guān)的是門票收益。剛開始H景區(qū)對政策實(shí)施產(chǎn)生過抵觸情緒，因?yàn)橐郧?、7、8三個月旅游高峰期，每天只需要進(jìn)來3萬游客就可以了，現(xiàn)在卻需要收進(jìn)來5萬人才能和原先的門票收入持平?！斑@給我們各方的管理工作，特別是安全運(yùn)行和監(jiān)管增加了難度。所以，當(dāng)時我們就提出來其他時間段可以，但是暑假就不要減免門票了?！保℉旅游集團(tuán)股份有限公司：HZY2019073002）這些意見被反饋到當(dāng)時的旅發(fā)委，卻得到了“服從大局”的答復(fù)?！奥糜问袌鲆l(fā)展，就要讓人進(jìn)來，人進(jìn)不來，怎么發(fā)展？現(xiàn)在感覺景區(qū)人很多，但是還有‘吃不飽’的景區(qū)。全省這么多旅游景區(qū)，企業(yè)肯定算的是自己的小賬。這就要從大局出發(fā)，對省里面的決策部署，國有企業(yè)要有擔(dān)當(dāng)，做出表率和貢獻(xiàn)?！保℅ 省文化和旅游廳：ZXF2020093002）

后面通過不斷的雙向溝通，企業(yè)逐漸改變了思路，意識到不能只揣著自己的小賬本，要算全省大賬。游客流量增加，客源地優(yōu)化之后，旅游產(chǎn)業(yè)才有綜合盈利效益。在這樣的形勢下，管委會配合上級做了一些創(chuàng)新?！?017年正是我們重新定位、重新梳理的時候，正好結(jié)合這個優(yōu)惠政策，把管理工作提上新臺階。像在執(zhí)法這一塊，因?yàn)槿肆髁看螅\(yùn)輸車輛多，我們的交通（運(yùn)輸管理服務(wù)）中心就牽頭搞了一個全方位的大稽查，還有其他工作也是在那個時候開始設(shè)想和推動的。”（H 旅游區(qū)管理委員會：YJ2019073002）

三、旅游優(yōu)惠政策二次接續(xù)與補(bǔ)丁

1. 政策二次接續(xù)的不同點(diǎn)

2018—2020年是G省政策二次接續(xù)的平穩(wěn)運(yùn)行階段，優(yōu)惠時段主要集中在夏季、冬季、持續(xù)半年及跨年上；依然保持景區(qū)門票、自駕游、航線及機(jī)票、旅游包機(jī)和旅游專列補(bǔ)貼四項(xiàng)措施；主題趨于穩(wěn)定，以“避暑度假”“文化旅游”“冬季度假”“幫扶反饋”為主[1]由于篇幅所限，此處不呈現(xiàn)2018—2020年的旅游優(yōu)惠政策一覽表，如有需要，可以聯(lián)系作者。。與2017年初始接續(xù)相比，二次接續(xù)有以下不同：

（1）擴(kuò)充門票優(yōu)惠內(nèi)容。增加了四折和全免兩種類型；增加了各收費(fèi)旅游景區(qū)（含溫泉和滑雪場景區(qū)）門票掛牌價(jià)五折優(yōu)惠（不包括景區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營性項(xiàng)目）。

（2）組合式搭配優(yōu)惠措施。將2017年四項(xiàng)優(yōu)惠政策同時執(zhí)行改為選擇式執(zhí)行：要么以門票優(yōu)惠為主，取消航線及機(jī)票優(yōu)惠；要么免門票，取消其他優(yōu)惠；要么保留景區(qū)門票和自駕游優(yōu)惠，取消航線和機(jī)票、包機(jī)和專列補(bǔ)貼；要么微調(diào)航線及旅游包機(jī)、旅游專列優(yōu)惠。同時在冬季度假旅游中增加了“名特產(chǎn)品優(yōu)惠”活動。

（3）調(diào)整優(yōu)惠對象地。2018 年夏季避暑度假優(yōu)惠的“十省區(qū)市”中，以廣東、上海和四川替換了2017年的江西、陜西、安徽，冬季度假旅游則從省外及境外調(diào)整為“五省一市”和港澳臺；2019年夏季變?yōu)槿珖渌。▍^(qū)、市）和港澳臺（不含G?。緞t改為全國（包括G?。?020年夏季、冬季均為全國（包括G?。?。

（4）增加優(yōu)惠主題。一是生態(tài)人文旅游，2018年G省Z市對江蘇省推出共敘屯堡文化的“尋親之旅”；2019年G省對河南和山東分別推出主題為“老家河南”和“好客山東”的“生態(tài)人文之旅”，優(yōu)惠時間都選在暑假。二是冬季回饋，向?qū)趲头鯣省的六?。ㄊ校┖透郯呐_居民免門票。

（5）實(shí)施政策補(bǔ)丁。2020年，受新冠肺炎疫情影響，G省取消自駕游優(yōu)惠，推出一系列政策補(bǔ)丁。例如：“一碼游”平臺預(yù)約購票；與攜程合作，通過攜程APP發(fā)放總價(jià)值1000萬元的文化旅游優(yōu)惠券；對抗疫的醫(yī)務(wù)人員免門票；等等。

2. 政策二次接續(xù)調(diào)整

第一，暑期清涼大禮包放送以及對對口幫扶城市所在省份的優(yōu)惠，集中于長三角和珠三角或者比較大的省份。2018 年“十省區(qū)市”保留七個替換三個，對口幫扶省份優(yōu)惠增加了青島市所在的山東省，這樣做主要是為了提升消費(fèi)。“政策實(shí)施后，游客量是上來了，但是人均花費(fèi)還是上不去。吃住行三塊作為剛性消費(fèi)提升空間不大；現(xiàn)在差距比較大的、相對比較弱一點(diǎn)的就是在購物和娛樂上。”（G省文化和旅游廳：ZMB2020093012）為此，調(diào)整優(yōu)惠政策的主要目的是為了優(yōu)化客源?！皩?shí)際上這個跟客源地有很大的關(guān)系。調(diào)整客源結(jié)構(gòu)，長三角、珠三角這些地方的客源逐步增多，這些客源人均收入高，消費(fèi)水平已經(jīng)上來了，過來后就形成一個良性循環(huán)?！保℅省文化和旅游廳：ZMB2020093012）

第二，對門票、自駕游和航空優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整。2018年G省對江蘇游客免除全省景區(qū)門票（其中溫泉景區(qū)門票5折），同時對對口幫扶城市所在的六省市和港澳臺地區(qū)游客也免門票。2020年發(fā)起抗疫奉獻(xiàn)回饋，對全國醫(yī)務(wù)工作者（包括疾控工作人員和鄉(xiāng)村醫(yī)生）免門票?！斑@幾年，全國人民都很支持我們的脫貧攻堅(jiān)工作。這次疫情發(fā)生后我們的影響要小一些，出于感恩回饋的考慮，就采取了這樣的優(yōu)惠措施。”（G省文化和旅游廳：WJH2020093013）在航空和自駕游上，相比2017年初始優(yōu)惠，2018年根據(jù)游客來源地的不同，采取了不同的措施，2019年則是對所有來源地的游客全部取消航線及機(jī)票優(yōu)惠?！耙粋€是對客源地散客的優(yōu)惠，掌握起來難度很大。再一個是免除起降費(fèi)，全省‘一干十三支’機(jī)場，有些剛剛建好運(yùn)營，雖然有補(bǔ)貼，但是執(zhí)行難度非常大。這樣考慮下來，后面就陸續(xù)都取消了。”（G省文化和旅游廳：HZF2020093014）受新冠疫情影響，加之2020年取消全國高速公路省際收費(fèi)站，G省的自駕游優(yōu)惠也全部終止。疫情得到基本控制后，為了復(fù)蘇旅游業(yè)，G 省面向周邊省份（四川、湖南）以及對口幫扶的東部省份（江蘇、浙江、廣東）實(shí)行旅游包機(jī)和旅游專列優(yōu)惠。

第三，旅游優(yōu)惠政策的制定和調(diào)整的程序。“業(yè)務(wù)處出臺（優(yōu)惠政策），首先肯定要調(diào)研，要向市場處了解，看可不可行?；镜牧鞒淌牵赫{(diào)研—征求相關(guān)企業(yè)的意見—征求相關(guān)處室的意見—征求相關(guān)廳局的意見—形成方案—內(nèi)部審查—提交會議審查—提交省政府審查—專題會議研究?！保℅省文化和旅游廳：DKB2020093004）旅游行業(yè)的國字頭企業(yè)消息靈通，最先知情?！皩?shí)際上，政策發(fā)布之前，我們就知道了。他們（文旅廳）召集我們開了幾次內(nèi)部會，問過意見?！保℅省中國國際旅行社有限責(zé)任公司：HXF2020072501）而中小型旅游企業(yè)則充當(dāng)業(yè)務(wù)宣傳員角色?！八麄儯ㄔ冒l(fā)委）沒有正式發(fā)文，我們很早就知道了。因?yàn)槲覀冞@個行業(yè)，平時大家出團(tuán)基本都在一起，有消息自然很快就都知道了，然后告訴游客，讓他們抓緊時間過來玩?！保℅省本土D公司：YYL2020081001）

應(yīng)該說，旅游優(yōu)惠政策的初始和二次接續(xù)使得G省旅游經(jīng)濟(jì)迎來“大井噴”[1]G 省自從實(shí)施旅游優(yōu)惠政策以來，連續(xù)四年旅游總收入增長30%以上，綠色經(jīng)濟(jì)占比從2016 年的33%提高到2019年的42%，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降幅全國第一。。對于有代表性的H景區(qū)來說，如何在承載巨大客流量的同時保證安全？一個重要的策略是依靠大數(shù)據(jù)手段。G省是全國最早把“大數(shù)據(jù)建設(shè)”作為重大戰(zhàn)略的省份[2]2015年11月，中共G省委十一屆六次全會提出把大數(shù)據(jù)作為“十三五”時期全省發(fā)展全局的戰(zhàn)略引擎，更好地用大數(shù)據(jù)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)廣大民生、提升政府治理能力。。借用大數(shù)據(jù)手段，H景區(qū)建立了公安“天網(wǎng)”系統(tǒng)、智慧旅游系統(tǒng)、融媒體指揮系統(tǒng)、3D界模系統(tǒng)，以保證景區(qū)常態(tài)化運(yùn)行；同時，借助大數(shù)據(jù)平臺把旅游云搞活，建設(shè)旅游云大數(shù)據(jù)平臺。此外，大數(shù)據(jù)還在游客游覽工作應(yīng)急預(yù)案、景區(qū)分段分時售票、快行漫游線上線下對接等方面發(fā)揮了重要作用?！皬奶詫毝嗖事糜勿^到與攜程合作開發(fā)‘一碼游’，全省的智慧旅游和旅游大數(shù)據(jù)建設(shè)企業(yè)級別高，體量大，國內(nèi)影響力也大，在支撐全省旅游業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。”（G省文化和旅游廳：WGH2020093010）

在管理職能上，H景區(qū)受3個縣區(qū)委托，下轄管理3個鎮(zhèn)，轄區(qū)行政總面積258.6平方公里，共有31個村居7.58萬人，景區(qū)面積共197.5平方公里，占總面積的76.9%。景區(qū)管理委員會支持大數(shù)據(jù)建設(shè)，首要目標(biāo)是保證景區(qū)及周邊不出現(xiàn)安全管理等方面的問題，履行好屬地管理職責(zé)。H旅游公司則借助大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的東風(fēng)，建成智慧旅游云，實(shí)行“分時預(yù)約”、“刷臉”游景區(qū)、智能控制流量等措施，還申報(bào)了第三屆省長質(zhì)量獎。因?yàn)镠景區(qū)是以瀑布景觀為主，安全隱患隨時存在，管委會在屬地管理上有一些工作是對集團(tuán)公司管理盲區(qū)的彌補(bǔ)，例如地方海事?！跋窈Ｊ逻@一塊，水上交通非法違法、違規(guī)違章行為，旅游公司、漂流公司出事都是很嚴(yán)重的。我們配合地方海事局進(jìn)行綜合執(zhí)法，一起加強(qiáng)工作，也想了不少辦法?！保℉旅游區(qū)管理委員會：ZM2019073004）

3. 面對疫情的政策補(bǔ)丁強(qiáng)化

所謂政策補(bǔ)丁就是指通過補(bǔ)充通知、補(bǔ)充細(xì)則、補(bǔ)充辦法、補(bǔ)充方案、補(bǔ)充措施、補(bǔ)充說明、補(bǔ)充規(guī)定等方式，對政策精神再強(qiáng)化、對政策內(nèi)容再細(xì)化、對政策要求再落實(shí)。人才引進(jìn)、樓市調(diào)控、稅收扣除等都是政策補(bǔ)丁的高發(fā)領(lǐng)域[1]朱燕、朱光喜：《政策補(bǔ)?。侯愋团c成因——基于多案例的分析》，《中國行政管理》2020年第9期。。除了2019 年初印發(fā)的《G 省入境旅游獎勵辦法》和《G 省入境旅游獎勵申報(bào)細(xì)則》外，G 省強(qiáng)化政策補(bǔ)丁都與新冠疫情息息相關(guān)，主要是強(qiáng)化和優(yōu)化政策二次接續(xù)（表2）。

表2 旅游優(yōu)惠政策補(bǔ)丁集

這些政策補(bǔ)丁共有16項(xiàng)，有些是補(bǔ)丁包。例如《關(guān)于印發(fā)〈支持文化旅游業(yè)恢復(fù)并高質(zhì)量發(fā)展十條措施〉配套實(shí)施細(xì)則的通知》中就有8個子補(bǔ)丁。這些政策補(bǔ)丁主要發(fā)揮了細(xì)化、更新、補(bǔ)漏和替換四種作用。

一是細(xì)化作用。在有關(guān)旅游包機(jī)、專列獎勵政策實(shí)施細(xì)則中，規(guī)定了旅游包機(jī)中的旅行團(tuán)一次性組織的人數(shù)，被稱為“關(guān)鍵字解讀”；說明了詳細(xì)的申報(bào)程序。在《A級旅游景區(qū)門票優(yōu)惠政策實(shí)施細(xì)則》中，對線上和線下購票流程，對省文化和旅游廳、省政府新聞辦、各市州人民政府、各縣區(qū)人民政府及省內(nèi)所有已開放A級旅游景區(qū)的職責(zé)分工，均做了說明。

二是更新作用。在《關(guān)于文化旅游業(yè)綜合引領(lǐng)消費(fèi)十條措施》中，更新了有關(guān)繼續(xù)落實(shí)好旅游消費(fèi)“惠民券”、幫助文旅企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的專項(xiàng)補(bǔ)貼等內(nèi)容。其他更新措施包括：有關(guān)文旅企業(yè)信貸支持、融資擔(dān)保服務(wù)、以工代訓(xùn)補(bǔ)貼、酒旅融合發(fā)展、文化旅游精準(zhǔn)營銷創(chuàng)新，以及鼓勵各市（州）政府出臺推動文化旅游業(yè)恢復(fù)并高質(zhì)量發(fā)展的差異化支持政策等。

三是補(bǔ)漏作用?！禛省入境旅游獎勵辦法》和《G省入境旅游獎勵申報(bào)細(xì)則》作為補(bǔ)漏政策，對獎項(xiàng)設(shè)置進(jìn)行了明確規(guī)定，包括入境旅游組團(tuán)獎和入境旅游地接獎，入境旅游包機(jī)獎和入境旅游專列獎，獎勵標(biāo)準(zhǔn)非常具體；同時還設(shè)置了產(chǎn)品投放獎、市場開拓獎和邀請境外旅行商或媒體考察獎。最后是獎勵申報(bào)及審核撥付、監(jiān)督檢查及爭議處理內(nèi)容。

四是替換作用?！洞傧M(fèi)百日專項(xiàng)行動方案》中，省內(nèi)開放的A級旅游景區(qū)（不含溫泉旅游景區(qū)和景區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目）實(shí)行門票全免，但沒有規(guī)定門票全免的對象，之后將全免對象明確為醫(yī)務(wù)從業(yè)人員?！吨С治幕糜螛I(yè)恢復(fù)并高質(zhì)量發(fā)展十條措施》中列示省級文化和旅游發(fā)展專項(xiàng)資金將調(diào)劑安排5500萬元預(yù)算資金用來支持困難文旅企業(yè)加快恢復(fù)發(fā)展，替換了最初的獎補(bǔ)和資助金額。

針對疫情制定出臺政策補(bǔ)丁，主要目的是既常態(tài)化防控疫情，又激活旅游市場。在常態(tài)化防控疫情上，2020年6月23日和2020年7月20日分別印發(fā)的《G省新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作實(shí)施方案》與《G省新冠肺炎十條常態(tài)化防控措施》，成為政策指南。H旅游區(qū)管委會優(yōu)化《H旅游區(qū)應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情監(jiān)測管控救治組工作方案》，形成《關(guān)于調(diào)整H旅游區(qū)應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情監(jiān)測管控救治組工作方案》，對各鎮(zhèn)、各職能部門做好疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)進(jìn)行了詳細(xì)的政策安排和行動部署。

在財(cái)政資金補(bǔ)助上，H旅游區(qū)財(cái)政局對H旅游集團(tuán)股份有限公司、A交通旅游集團(tuán)有限責(zé)任公司2家疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)予以貸款貼息，貼息的貸款總額為6300萬元，貼息金額為51.975萬元?！斑@方面的政策，我們堅(jiān)決保障到位。景區(qū)是我們的生命線，是全省的形象，不能丟分?！保℉旅游集團(tuán)股份有限公司：SXM2019073005）2020年6月份后，隨著疫情管控形勢明朗化和常態(tài)化、預(yù)防管控經(jīng)驗(yàn)日趨成熟，G省旅游業(yè)得到基本恢復(fù)?！?月份開始，暑期旅游旺季到來，景區(qū)迎來小高峰，日均客流量達(dá)到上萬人，達(dá)到往年同期水平的90%?！保℉旅游集團(tuán)股份有限公司：HLM2019073006）9月底，為迎接“中秋”“國慶”旅游高峰的到來，H管委會和H旅游公司開展了旅游接待和市容環(huán)境保障工作。“兩節(jié)”期間景區(qū)人流量恢復(fù)到往年同期水平，疫情防控效果良好。前期旅游優(yōu)惠政策的政策補(bǔ)丁紅利得到釋放，效果顯著。

四、旅游優(yōu)惠政策接續(xù)過程綜合評判

按照懷特的“知識即是講故事”[1]〔美〕懷特：《公共行政研究的敘事基礎(chǔ)》，胡輝華譯，中央編譯出版社2011年版，第6頁。，當(dāng)我們面對中國情境時，是否能夠?qū)?dāng)代中國本土治理故事反芻為知識呢？從案例研究的規(guī)律來看，不管是概念結(jié)構(gòu)化之后再故事化，還是概念故事化之后再結(jié)構(gòu)化，都要立足于個案的清晰和簡明。清晰性要求個案線條具有明確的層次遞進(jìn)或并列類比關(guān)系，簡明性要求在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上直觀和準(zhǔn)確表達(dá)。本文堅(jiān)持在個案故事化之后再進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的邏輯，本部分基于前述案例綜合評價(jià)旅游優(yōu)惠政策接續(xù)過程。

1. 政策接續(xù)過程的關(guān)鍵要素

一是關(guān)鍵個人決策。關(guān)鍵個人所發(fā)揮的作用往往集中在決策環(huán)節(jié)，所以關(guān)鍵個人決策不論是在西方政治過程，還是在中國特殊治理情境下都很重要。有研究將中國治理情境下關(guān)鍵個人決策界定為國家最高領(lǐng)導(dǎo)人做出重要指示、批示、考察和重要講話，決策場域就在國家治理頂層設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)[1]楊志軍、支廣東：《完全還是有限：政策議程建立的型構(gòu)條件與耦合機(jī)理——基于“關(guān)鍵個人”變量的新多源流模型解釋》，《中國行政管理》2020年第12期。；但是當(dāng)中央法令、制度、政策下達(dá)到地方治理過程的時候，關(guān)鍵個人決策場域就發(fā)生了轉(zhuǎn)向和變化，體現(xiàn)為地方黨政一體化治理結(jié)構(gòu)。G省之所以能夠在2017年發(fā)布實(shí)施旅游優(yōu)惠政策，一方面由于地方黨政一體化治理追求旅游經(jīng)濟(jì)持續(xù)井噴式增長目標(biāo)，另一方面得益于時任主管文化旅游工作的副省長親自推動，文化廳和旅發(fā)委主抓落實(shí)。所以，政策接續(xù)的首要動力在于關(guān)鍵個人決策。

二是關(guān)鍵環(huán)節(jié)推進(jìn)?？茖又平Y(jié)構(gòu)的上級權(quán)威作為一種信念結(jié)構(gòu)認(rèn)知和價(jià)值塑造，在現(xiàn)代成為非人格化和高效率的代名詞，得到廣泛認(rèn)同。而這套上級權(quán)威的信念認(rèn)知和價(jià)值認(rèn)同體系可以自動生成，但是不能自動促進(jìn)，而要依賴縱向治理機(jī)制的建立。G省2017年政策初始接續(xù)是一個開端，時任副省長和旅發(fā)委主任共同發(fā)布旅游優(yōu)惠政策，邀請全世界游客G省避暑休閑觀光。G省先通過科層制體系的上級權(quán)威構(gòu)建信念，然后采取會議傳達(dá)的方式推動執(zhí)行。常規(guī)性的會議有年初（2 月份左右）召開的省旅游工作會議，8月初召開的省旅游市場秩序?qū)ｍ?xiàng)整治電視電話會議，9月底召開的暑期旅游工作總結(jié)暨國慶黃金周假日旅游工作電視電話會議。這三個會議成為旅游優(yōu)惠政策接續(xù)期間的慣例，同時還有各地州和集團(tuán)公司、市場企業(yè)召開的形式不同的總結(jié)表彰大會暨工作部署大會、評選活動總結(jié)大會等等。其他舉措包括：建立旅游投訴舉報(bào)機(jī)制和快速反應(yīng)及核查處置機(jī)制，建立“12345”“12301”“12315”“96972”等政府服務(wù)熱線和旅游投訴舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)平臺；連續(xù)開展“滿意旅游痛客行”活動，將2017 年100 萬元人民幣“痛客獎”提高到2018 年的200 萬元，給提意見的游客5000 元、3000元等不同金額的獎勵。

三是關(guān)鍵時刻響應(yīng)。旅游優(yōu)惠政策的關(guān)鍵時刻響應(yīng)有兩方面：一是政策決策主體在關(guān)鍵時刻的對外發(fā)布；二是政策執(zhí)行主體在關(guān)鍵時刻的危機(jī)應(yīng)對。就前者來說，G省分管旅游的副省長與旅游部門在2017年首次對外發(fā)布旅游優(yōu)惠政策，形成政策初始接續(xù)的關(guān)鍵時刻響應(yīng)；就后者而言，H景區(qū)作為政策執(zhí)行載體，在承接政策初始和二次接續(xù)過程中，由于客流量的上漲，運(yùn)營和管理風(fēng)險(xiǎn)陡增，所以必須具有關(guān)鍵危機(jī)事件的應(yīng)對能力。例如，2019年8月25日15時20分，H景區(qū)內(nèi)飛瀑橋至出口路段有1名兒童意外落水，3名家屬在施救過程中被水沖走，4名人員中2人及時獲救，2人雖在持續(xù)18小時的全力搜救中被發(fā)現(xiàn)，但經(jīng)醫(yī)生現(xiàn)場檢查確認(rèn)已無生命體征。這個事件并未導(dǎo)致大范圍的負(fù)面輿論擴(kuò)散和傳播，主要是H景區(qū)建立的應(yīng)急管理機(jī)制發(fā)揮了作用，也得益于G省旅游部門和各級政府對旅游優(yōu)惠政策實(shí)施后可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)做出了積極預(yù)判。回到政策決策主體對外發(fā)布優(yōu)惠政策的關(guān)鍵時刻選擇上，2017年開始，G省省級領(lǐng)導(dǎo)或地州市黨政負(fù)責(zé)人都會出席國內(nèi)的發(fā)布和推介活動；面向聯(lián)合國、美國和歐洲國家的海外發(fā)布和推介，則都安排了固定人選和議程，這樣在出席人員級別上顯示了重視程度，從而保障了旅游優(yōu)惠政策的社會效應(yīng)。

四是關(guān)鍵反饋改進(jìn)。2019年8月，研究團(tuán)隊(duì)兩次前往H景區(qū)發(fā)放問卷，調(diào)查游客對優(yōu)惠政策實(shí)施的認(rèn)知以及測量景區(qū)的安全管理水平。問卷設(shè)計(jì)了機(jī)構(gòu)條件、管理效果、旅游交通、旅游服務(wù)共4個一級指標(biāo)以及15個二級指標(biāo)、57個三級指標(biāo)。運(yùn)用層次分析法和模糊綜合評價(jià)法，得出了各指標(biāo)層次的權(quán)重分布以及二級指標(biāo)的綜合評價(jià)分值。測量結(jié)果表明：H管委會和旅游集團(tuán)公司在設(shè)立景區(qū)官網(wǎng)等政務(wù)公開方面做得較為出色；行政態(tài)度、團(tuán)隊(duì)合作、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督也做得較好。但在人力資源、法制建設(shè)、社會監(jiān)督方面仍有待加強(qiáng)，旅游服務(wù)不盡如人意，旅游通達(dá)、旅游設(shè)施、信息服務(wù)、綜合服務(wù)方面還有很大的提升空間，交通擺渡車的調(diào)度安排、人員疏導(dǎo)、景區(qū)游憩設(shè)施的設(shè)定及數(shù)量、景區(qū)咨詢服務(wù)的提供等方面都存在不同程度的問題。這些問題反映出：（1）旅游優(yōu)惠政策對自然風(fēng)光類景區(qū)運(yùn)營的增益程度有限；（2）旅游優(yōu)惠政策實(shí)施效果實(shí)現(xiàn)依靠所在城市旅游管理和服務(wù)理念與能力的提升；（3）旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須超前規(guī)劃和規(guī)模投入才能在硬件上承載旅游經(jīng)濟(jì)井噴式增長帶來的客流增加；（4）各景區(qū)的品牌內(nèi)涵打造和文化賦能往往要領(lǐng)先于優(yōu)惠政策而非被政策牽引；（5）各景區(qū)與周邊村民的利益協(xié)調(diào)與沖突化解有賴于科學(xué)的可持續(xù)的解決機(jī)制而非花錢買平安的維穩(wěn)思路。

2. 政策接續(xù)與其他政策過程形式的比較

從旅游優(yōu)惠政策接續(xù)過程來看，初始和二次接續(xù)互動前進(jìn)、相互補(bǔ)充，呈現(xiàn)“大方向不變，小范圍變動”的取向，這種變動是為了通過初始接續(xù)的政策試水以實(shí)現(xiàn)二次穩(wěn)定接續(xù)。初始接續(xù)需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)決策和行動意愿，即關(guān)鍵個人決策有利于旅游優(yōu)惠政策快速形成和高效推動；二次接續(xù)需要管理部門下定提升治理績效的決心，即執(zhí)行載體跟隨上級權(quán)威、響應(yīng)政策要求實(shí)施精細(xì)化管理。

如同任何政策過程都會出現(xiàn)不可避免的問題一樣，旅游優(yōu)惠政策接續(xù)過程還存在一些問題。第一個問題是省內(nèi)景區(qū)景點(diǎn)之間發(fā)展不平衡。旅游優(yōu)惠政策最主要是門票優(yōu)惠，這必然會加劇景區(qū)之間“大魚吃得撐、小魚吃不飽”的矛盾，無法讓大魚和小魚都能吃飽，馬太效應(yīng)無法消除。在此過程中還會產(chǎn)生5A級景區(qū)超負(fù)荷運(yùn)行的管理和服務(wù)問題（如前調(diào)查所示）。第二個問題是政策接續(xù)的決策動因和過程較為單一，容易形成閉環(huán)結(jié)構(gòu)。正如有研究在討論“‘凝閉型’政策體制”時所指出的，政策接續(xù)過程難以看到地方黨政機(jī)構(gòu)、參政議政機(jī)構(gòu)、決策咨詢團(tuán)體、旅游行業(yè)組織、社會公眾媒體的協(xié)同參與[1]楊志軍、靳永翥：《“凝閉型”政策體制下地方治理的現(xiàn)代化——以公共事件的地方治理為視角》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2014年第6期。。實(shí)際上，黨政一體化治理與多主體合作參與治理（多元共治）是引領(lǐng)和補(bǔ)充關(guān)系，而非割裂和排斥關(guān)系。黨政一體化治理過程中加入多元共治因素，不僅有利于提高治理正當(dāng)性，而且也無損于治理績效。更何況管理科學(xué)和系統(tǒng)科學(xué)的研究已證明，協(xié)同或協(xié)力治理績效必然高于單一治理績效，主導(dǎo)性治理并不等于單一性治理，主導(dǎo)與隨從相呼應(yīng)，而單一則是獨(dú)大的代名詞。第三個問題是小微企業(yè)和個體商戶的受益程度較低。數(shù)量眾多的小微企業(yè)和個體商戶是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力源泉，應(yīng)重視提高他們在旅游優(yōu)惠政策（特別是疫情期間政策補(bǔ)丁）實(shí)施中的受益程度。

與政策創(chuàng)新相比，政策維持實(shí)例更多，甚至創(chuàng)新本質(zhì)上就是維持的另一種表現(xiàn)。在修正調(diào)整類型中，政策接續(xù)居于中間位置，聯(lián)結(jié)政策維持和政策更新，很多時候是一種更新式的政策維持。政策過程既有非連續(xù)的變遷，又有“漸進(jìn)調(diào)適、有方向性以及有限范圍的改變”[2]Starkie D., "Policy Changes, Configurations and Catastrophes", Policy and Politics, 1984, 12(1), pp.71-74.。在劇烈變化的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中，出于媒體渲染、好奇心驅(qū)使、政府議題設(shè)置等因素影響，人們（包括研究者）往往對新鮮事物感興趣，對政策運(yùn)行的穩(wěn)定內(nèi)核則關(guān)心甚少。旅游優(yōu)惠政策研究也揭示了這一事實(shí)。

就其與政策終結(jié)的關(guān)系（一對最明顯和可比較的關(guān)系）來看，眾多關(guān)于生態(tài)環(huán)境政策終結(jié)[3]Esther Turnhout, "The Rise and Fall of a Policy: Policy Succession and the Attempted Termination of Ecological Corridors Policy in the Netherlands", Policy Sciences, 2009, 42, pp.57-72.、醫(yī)療健康政策終結(jié)[1]Michael S. North, Susan T. Fiske, "Subtyping Ageism: Policy Issues in Succession and Consumption", Soc Issues Policy Rev, 2013, 7(1), pp.36-57.的研究，都指出政策設(shè)置的總體性目標(biāo)并沒有被放棄，其過程普遍表現(xiàn)為政策接續(xù)。如威爾達(dá)夫斯基所說，“最常見的是政策調(diào)整現(xiàn)象，即在原有政策框架存續(xù)期間對其進(jìn)行修正完善，而非完全重新制定或者廢止一項(xiàng)政策”[2]Wildavsky A., Speaking Truth to Power: Art and Craft of Policy Analysis, NY: Routledge, 2017, pp.62-63.。在此框架內(nèi)，政策接續(xù)既沒有原封不動地繼承，又沒有創(chuàng)新既有政策，而是以一種政策修繕（policy patching）的方式對原有政策進(jìn)行調(diào)整，從而使得政策執(zhí)行與政策設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)更加接近，不至于使政策實(shí)施的結(jié)果嚴(yán)重偏離初衷?，F(xiàn)實(shí)中也有足夠的經(jīng)驗(yàn)證明，許多現(xiàn)有的政策方案是通過長期的局部“修繕”過程演化而來；政策修繕連同政策調(diào)整中的演化敘事所形成的政策變遷經(jīng)驗(yàn)及其規(guī)律在不同國家的政策實(shí)踐中均得到了體現(xiàn)[3]F. Kern, P. Kivimaa, M. Martiskainen., "Policy Packaging or Policy Patching? The Development of Complex Energy Efficiency Policy Mixes", Energy Research and Social Science, 2017, 23(1), pp.11-25.。

五、結(jié)語：邁向一種學(xué)習(xí)型政策變遷

與民生型政策不同，以旅游經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的政策接續(xù)行為，不管是以創(chuàng)新還是終結(jié)為走向，都面臨著極大的不確定性。從表面上看，各類旅游政策的密集頒布使得旅游業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境有了很大的改善，但是現(xiàn)有的政策措施還不足以支撐把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)這兩大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[4]曾博偉：《新時期旅游政策優(yōu)化的思路和方向》，《旅游學(xué)刊》2015年第8期。。從這個角度出發(fā)，G省實(shí)施旅游優(yōu)惠政策，需要從五個方面加以改進(jìn)：一是策略上要依托重大戰(zhàn)略和重大舉措推動旅游業(yè)發(fā)展，而非靠單一旅游優(yōu)惠政策加以推動；二是路徑上要根據(jù)旅游業(yè)的不同板塊確定不同的旅游政策取向，而非同一屬性政策蜂擁而上；三是內(nèi)容上要從擴(kuò)大需求和改善供給兩個角度制定旅游政策，而非僅從擴(kuò)大需求層面實(shí)施優(yōu)惠政策；四是方式上要重視旅游業(yè)自身的需要，形成旅游業(yè)發(fā)展的政策體系，而非地方黨委政府單中心閉環(huán)式推動旅游業(yè)發(fā)展；五是布局上要通過差別化的政策措施支持重點(diǎn)區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展，而非進(jìn)行整齊劃一式推動。如此，方能使此項(xiàng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政策未來能以持續(xù)更新或創(chuàng)新的方式實(shí)現(xiàn)變遷而非終結(jié)。

再者，地方治理政策變遷是一種政策學(xué)習(xí)的過程。從內(nèi)在的自覺意識和外在的刺激響應(yīng)雙重視角來看，以政策變遷為取向的學(xué)習(xí)可能源自政策制定者對于政策缺失的認(rèn)知與反省，希望改變政策目標(biāo)或技術(shù)，以提高政策的實(shí)現(xiàn)度；也可能源自政策制定者對于外在環(huán)境的壓力所做的態(tài)度反應(yīng)。實(shí)際上，很多政策學(xué)習(xí)都是內(nèi)在動機(jī)與外在壓力的互動過程，涉及相對持續(xù)的思想或來自經(jīng)驗(yàn)的行為意圖改變，需要個人或群體建立信仰系統(tǒng)和修正認(rèn)知錯誤。地方治理現(xiàn)代化的重要特征之一是各級地方政府形成一種常規(guī)、良性和可持續(xù)的學(xué)習(xí)型政策變遷模式與能力。學(xué)習(xí)型政策變遷作為地方治理現(xiàn)代化的常態(tài)預(yù)設(shè)目標(biāo)，未來需要通過提高地方治理（市場和社會）政策過程顯示度和政策變遷可預(yù)期性相結(jié)合，推動地方治理向現(xiàn)代化體系和能力轉(zhuǎn)軌，從而對國家治理產(chǎn)生能動的反作用。其要旨在于，經(jīng)過政策變遷與終結(jié)洗禮后的政策制定者，一定可以從中學(xué)習(xí)到許多可貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以利于政策變遷完成之后的新一輪決策優(yōu)化，從而形成“學(xué)習(xí)型政策變遷”范式，提高地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，助推國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。