陶鵬 童星

內容提要 政治注意力現(xiàn)象在中國政治體系中普遍存在，有關政治注意力的研究側重于象征、工具意義的闡釋而忽視基礎觀建構。本文聚焦中國場景下政治注意力演化理論構建與國家治理意涵，以“過程-情境”分析框架為基礎，將政治注意力演化過程區(qū)分為分配-傳遞、競爭-捕捉、參與-反饋、跨界-共治四種理想類型，認為它們與各自生成情境之間的匹配性是全景動態(tài)理解政治注意力運行的基礎；再將“過程-情境”分析框架放在國家治理現(xiàn)代化的宏觀背景下加以拓展，以再制度化推動政治注意力演化過程與國家治理制度之間的沖突性消減與兼容性提升，實現(xiàn)政治注意力演化的國家治理現(xiàn)代化價值。

一、政治注意力研究的學科溯源與本土價值

注意力研究呈現(xiàn)學科交叉趨勢[1]練宏：《注意力分配——基于跨學科視角的理論述評》，《社會學研究》2015年第4期。，管理學、經濟學、政治學、社會學、心理學等學科的加入，極大地拓展了注意力研究的范圍和影響。在管理學領域，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）、詹姆斯·馬奇（James March）等開創(chuàng)了決策行為中的注意力研究；其后，企業(yè)行為、管理認知、議題營銷、組織生態(tài)等領域的注意力研究，推動了組織科學視域的注意力研究話語體系的發(fā)展。威廉·奧卡西奧（William Ocasio）將組織運作視為注意力分配過程并提出“企業(yè)注意力基礎觀”（Attention-Based View of the Firm），他認為焦點、情境和結構三要素構成注意力生成的邏輯基礎，即決策行為取決于焦點，這些焦點又受到決策者所處社會情境影響，最終組織規(guī)則體系決定決策者對外部社會情境的適應行為[2]Ocasio, W., "Towards An Attention-Based View of the Firm", Strategic Management Journal, vol.18, 1997, pp.187-206.。借鑒神經科學關于注意力的多元互動過程特征的研究[1]Posner, M. I. and Rothbart, M. K., "Research on Aattention Networks as A Model for the Integrationof Psychological Science", Annual Review Psychology, vol.58, 2007, pp.1-23.，奧卡西奧提出組織科學中的三種注意力研究導向，它們分別是作為自上而下過程的注意力視角（attentional perspective）、作為結合自下而上與自上而下的注意力參與（attentional engagement）以及由注意力選擇過程而產生的結果（attentional selection）[2]Ocasio, W., "Attention to Attention", Organization Science, vol.22,2011, pp.1286-1296.。大多數理論和實驗則聚焦自上而下過程，從組織目標[3]Greve, H. R., "A Behavioral Theory of Firm Growth: Sequential Attention to Size and Performance Goals", Academy of Management Journal, vol.51, no.3, 2008, pp.476- 494; Cyert, R. M. and March, J. G., A Behavioral Theory of the Firm,Cambridge: Blackwell Publishers,1963.、主體身份[4]Hoffman, A. J. and Ocasio, W., "Not all Events are Attended Equally: Toward A Middle- range Theory of Industry Attention to External Events", Organization Science, vol.12, no.4, 2001, pp.414-434.、認知模型[5]Kaplan, S., "Cognition, Capabilities, and Incentives: Assessing Firm Response to the Fiber-optic Revolution", Academy of Management Journal, vol.51, no.4, 2008, pp.672-695.、行為邏輯[6]Thornton, P. H., Ocasio, W., "Institutional Logics and the Historical Contingency of Power in Organizations: Executive Succession in the Higher Education Publishing Industry,1958- 1990", American Journal of Sociology, vol.105, no.3, 1999,pp.801-843.等維度展開；屬于數據驅動（data-driven）或刺激驅動（stimulus-driven）的自下而上過程則很少受到研究關注[7]Hansen, M. T. and Haas, M. R., "Competing for Attention in Knowledge Markets: Electronic Document Dissemination in A Management Consulting Company", Administrative Science Quarterly, vol.46, no.1, 2001, pp.1- 28; Hsu, G., "Evaluative schemas and the attention of critics in the U.S. film industry", Industrial and Corporate Change, vol.15, no.3, 2006, pp.467-496.；針對不同過程之間的比較、整合的理論與實證研究更為不足，基于整合、動態(tài)式的注意力演化理論在組織科學中仍屬前沿領域。

布賴恩·瓊斯（Bryan Jones）和弗蘭克·鮑姆加特納（Frank Baumgartner）率先將注意力引入政治與公共管理領域[8]Baumgartner, F. R. and Jones, B. D., Agendas and Instability in American Politics, Chicago: University of Chicago Press,1993; Jones, B. D. and Baumgartner, F. R., The Politics of Attention: How Government Prioritizes Problems, Chicago: University of Chicago Press, 2005.。在相關研究中，議題緣何獲得政治關注是議程設置與決策研究的基礎問題[9]Jones, B. D., Baumgartner, F. R., "A Model of Choice for Public Policy", Journal of Public Administration Research and Theory, vol.15, no.3, 2005, pp.325-351; Kingdon, J. W., Agendas, Alternatives and Public Policies, New York: Longman,1984;Nowlin, M. C., "Theories of the Policy Process: State of the Research and Emerging Trends", Policy Studies Journal, vol.39, no.S1, 2011, pp.41-60.，注意力被視為“權力的第二張面孔”[10]Baumgartner, F. R., Foucault, M. and Francois, A., "Punctuated Equilibrium in French Budgeting Processes", Journal of European Public Policy, vol.13, no.7,2006, pp.1086- 1103; Bachrach, P., Baratz, M. S., "Two Faces of Power", American Political Science Review, vol.56, no.4, 1962, pp.947-952.。近些年來，學者們通過行政演講、政治宣言、大眾媒介、議會活動（如法案、質詢）、公共預算等數據測量政治注意力，并以此開展政治注意力對于政策過程[11]Jennings, W., Bevan, S. and John, P., "The Agenda of British Government: The Speech From the Throne,1911-2008",Political Studies, vol.59, no.1, 2006, pp.74-98; Alexandrova, P., Carammia, M. and Timmermans, A., "Policy Punctuations and Issue Diversity on the European Council Agenda", Policy Studies Journal, vol.40, no.1, 2012, pp.68-88.、公共支出[12]Mortensen, P. B., "Political Attention and Public Spending in the United States", Policy Studies Journal, vol.37, no.3,2009, pp.435-455.、領導注意力[1]Breeman, G., Lowery, D., Poppelaars, C.,et al. "Political Attention in A Coalition System: Analysing Queen's Speeches in the Netherlands,1945-2007", Acta Political, vol.44, no.1, 2009, pp.1-27.、機構注意力[2]H?ge, F. M., "Political Attention in the Council of the European Union: A New Dataset of Working Party Meetings,1995-2014", European Union Politics, vol.17, no.4, 2016, pp.683-703.、政府機構改革[3]Mortensen, P. B. and Green-Pedersen, C., "Institutional Effects of Changes in Political Attention: Explaining Organizational Changes in the Top Bureaucracy", Journal of Public Administration Research and Theory, vol.25, no.1, 2015, pp.165-189; Chen,S., Christensen, T. and Ma, L., "Competing for Father's love? The Politics of Central Government Agency Termination in China",Governance, vol.32, no.4, 2019, pp.761-777.等領域影響的研究。在注意力分析方法層面，議題穩(wěn)定性成為測量注意力歷時性變化的重要方法[4]Dowding, K., Hindmoor, A., Iles R.,et al. "Policy Agendas in Australian Politics: the Governor- general's Speeches,1945-2008", Australian Journal of Political Science, vol.45, no.4, 2010, pp.533-557; Sigelman, L., Buell, E. H., "Avoidance or Engagement? Issue Convergence in U.S. Presidential Campaigns, 1960-2000", American Journal of Political Science, vol.48,no.4, 2004, pp.650-661.，熵值則被廣泛用來測度議題的多樣性與競爭性[5]Jennings, W., Bevan, S., Timmermans, A.,et al. "Effects of the Core Functions of Government on the Diversity of Executive Agendas", Comparative Political Studies, vol.44, no.8, 2011, pp.1001-1030.。相較于組織科學視域的注意力研究強調企業(yè)情境，政治注意力研究則強調政治情境。不過，相同之處在于，政治注意力研究也仍聚焦于將其作為測量工具來回應政治與政策議題，缺少對政治注意力演化機制即生成、傳播過程的探索。政治注意力是政治行政體系中的客觀現(xiàn)象，它是基于社會情境、組織規(guī)則、領導特質等要素而生成的政治主體對于管理、政策、價值等方面的關注與偏好。它主要起到確立和調整政治與政策導向、動員、矯正、擇優(yōu)、激勵、協(xié)同、符號等功能。在最基礎的概念層面，政治注意力的主體尚存在一定模糊性，政府或政治領導者都可被作為主體，這使得在學術話語使用中存在政治注意力、領導注意力、政策注意力等概念的混用情形，該現(xiàn)象在組織學中同樣存在[6]Ocasio, W., "Attention to Attention", Organization Science, vol.22,2011, pp.1286-1296.。政治注意力和領導注意力屬于同一個層次的概念即強調政治主體，前者只設定了與政治相關的主體范圍而后者特指領導為主體，領導注意力是政治注意力的一種典型類型；政策注意力則是從注意力客體層面突出了政策領域的注意力，政策層面只是繁雜的注意力客體的一部分。對于政治注意力概念的使用尚缺少統(tǒng)一規(guī)范，領導注意力可以作為政治注意力的一種類型存在，本文中的政治注意力主體則是涵蓋執(zhí)政黨、政府、領導個人等的政治系統(tǒng)。

對政治注意力的基礎探索還須立足于中國場景，以提升理論原創(chuàng)力和本土解釋力。中國政治體系中普遍存在的“領導重視”“領導批示”“領導指示”等政治注意力現(xiàn)象已被研究者所關注[7]練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學分析》，《社會學研究》2016年第4期；文宏、趙曉偉：《政府公共服務注意力配置與公共財政資源的投入方向選擇——基于中部六省政府工作報告（2007—2012 年）的文本分析》，《軟科學》2015年第6期。，政治注意力在公共財政配置、機構改革、政策變遷等國家治理議題中的作用逐漸成為研究的熱點；但政治注意力研究也存在結構性失衡，即重視政治注意力的工具功能而忽視其基礎觀的研究價值。中國場景下政治注意力演化問題，既是政治注意力理論研究的核心基礎，也為講好中國故事、闡發(fā)中國學派提供空間。

為此，本文將聚焦中國場景下政治注意力的演進機制，試圖通過更具全景、動態(tài)的政治注意力演化基礎理論的建構，解釋中國政治注意力生成與傳播的基本過程及情境，并為中國國家治理現(xiàn)代化情境與政治注意力演化的兼容性提升提供理論支撐。新分析框架的核心在于依循注意力研究的情境分析傳統(tǒng)，建構政治注意力演化過程類型學，分析中國政治注意力演化的過程與情境之間的匹配問題。最后，將政治注意力演化放在國家治理體系現(xiàn)代化這一宏觀背景下，圍繞政治注意力演化與國家治理制度建設的兼容問題，提出中國政治注意力運作面臨的基本問題與優(yōu)化策略。

二、政治注意力作為象征、工具的局限及基礎觀的提出

（一）作為象征的政治注意力

中國現(xiàn)實情境下的政治注意力通常與領導重視、政治優(yōu)先、領導批示、領導指示、領導關切等概念和現(xiàn)象相關聯(lián)，有研究者認為這是一定程度上的非法制化[1]龐明禮：《領導高度重視：一種科層運作的注意力分配方式》，《中國行政管理》2019年第4期。，有研究者則認為這是一種客觀存在[2]孟慶國、陳思丞：《中國政治運行中的批示：定義、性質與制度約束》，《政治學研究》2016年第5期。。其實，政治注意力本身是一個中性概念，注意力不僅存在于不同政體中，甚至還存在于企業(yè)中，對政治注意力的認知亦應作全面客觀的理解。

作為象征的政治注意力，其功能體現(xiàn)在多個方面。1. 導向。政治注意力所釋放出的政治站位與價值偏好將被視為一種戰(zhàn)略導向，貫穿于國家治理的各個方面和環(huán)節(jié)。2. 動員。政治表態(tài)、政治表率、政治優(yōu)先等展現(xiàn)政治系統(tǒng)的基本主張并推升社會系統(tǒng)的動員程度，通過動員運作來實現(xiàn)達成政治目標所需的資源、條件等。3. 矯正。以理性分工為基礎的科層結構在適應外部復雜性時會出現(xiàn)落差，即導致治理結構與政策的失靈，政治注意力的有效分配將有益于矯正外部沖擊或變化所導致的治理結構“失靈”與政策執(zhí)行“走偏”，保證治理結構與政策適應的有效性。4. 擇優(yōu)。面臨諸多復雜政策議題，往往需要尋找在有限資源條件下優(yōu)先解決的議題，政治注意力釋放出決策系統(tǒng)的優(yōu)先聚焦，體現(xiàn)了對議題優(yōu)先性的政治選擇。5. 激勵。政治注意力分配也可以代表領導個人或政治系統(tǒng)對相關主體行為的肯定，從而被視為一種政治激勵。6. 協(xié)同?？茖咏M織分工會導致相對固化而缺乏彈性的適應力，在面臨需要通過體系協(xié)同來達成對公共事務有效治理時，政治注意力則從政治高位高效推動部門或系統(tǒng)間協(xié)同[3]賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20 年農村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4期。。7. 符號。政治表態(tài)主導因果敘事，影響政策變遷[4]Stone, D. A., "Causal Stories and the Formation of Policy Agendas", Political Science Quarterly, vol.104, no.2, 1989,pp.281-300.，甚至以符號化的表達達成政治系統(tǒng)的避責功能[5]Weaver, R., "The Politics of Blame Avoidance", Journal of Public Policy, vol.6, no.4, 1986, pp.371-398; Hood, C.,Rothstein, H. and Baldwin, R., The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford: Oxford University Press, 2001.。

（二）作為工具的政治注意力

早期的組織科學視角將注意力視為風險偏好表達[6]March, J. G., Shapira, Z., "Variable Risk Preference and the Focus of Attention", Psychological Review, vol.99,no.1,1992, pp.172-183.，從而奠定注意力作為行為主體偏好測量工具的傳統(tǒng)。受此影響，政治注意力亦作為測量工具來表達政治主體的政治立場或政策偏好，常被作為一種研究工具或視角與其他議題相交叉。

其一，政策變遷的政治注意力證據及分析。議程設定（agenda setting）與政策制定（policy making）過程呈現(xiàn)出穩(wěn)定性，但也存在一些劇烈變化的間斷點，間斷平衡（punctuated equilibrium）過程便可能受政治注意力影響，即由政治注意力在議題上分配與競爭導致政策變遷模式的轉移。由布賴恩·瓊斯和弗蘭克·鮑姆加特納所創(chuàng)建的比較議程項目（Comparative Agendas Project）[1]該項目由Bryan Jones和Frank Baumgartner創(chuàng)立，并為全球各地的政治注意力與公共政策比較分析研究提供基本的政策歸類，具體參見http://www.policyagendas.org/。產出了由農業(yè)、健康、交通、經濟、商業(yè)等多種政策議題構成的公共政策編碼本，此公共政策編碼本被政治注意力與公共政策研究者普遍采納，這為政治注意力的國際比較提供了話語基礎。此類政治注意力研究主要是通過收集數據和資料并建立政策變遷的注意力數據庫，驗證政策變遷的間斷平衡現(xiàn)象存在與否，并在歷史線索中尋找特定公共政策或議題的優(yōu)先性。在較長時間段內，政治注意力的變化一方面顯示出政策主體對某一項政策或議題的關注，另一方面也反映出政策主體對不同政策間的關注差異，揭示政治注意力在不同種類議題間的分配中存在擠出效應與替代效應，從而把握政策變遷的政治邏輯。

其二，以政治注意力為分析視角，透視更廣泛的政治與公共管理議題。研究重點并非政治注意力的生成、傳播機制以及注意力所聚焦的議題變遷，而是政治注意力與公共政策、公共管理的關聯(lián)及作用機制。政治注意力被視作一種領導或政府的偏好、行為，它們反映出政治系統(tǒng)的基本態(tài)度并成為探索諸多政策議題與管理行為的基礎。在以政治注意力為工具導向的研究中，研究者利用相關數據開展政治注意力與公共財政的關系研究，以探討政治注意力對公共財政問題的影響及作用機制，或將政治注意力與機構改革關聯(lián)，研究政治注意力的機構改革效應。隨著政治注意力應用領域的不斷拓展，政治注意力與更多議題、領域相互交叉與互動，進而更大程度地推動了政治注意力與主流理論及議題的融合。

（三）作為基礎觀的政治注意力

作為象征、工具的政治注意力研究并未能回答政治注意力自身演化的核心問題，強調回歸注意力基礎觀就成為必然，即樹立以政治注意力為中心的研究導向，開展對政治注意力的生成及傳播的探索，揭示社會情境、大眾輿情、組織結構、政治結構、利益偏好等因素形塑政治注意力生成與傳播的機制。如相關研究已注意到公共注意力與政治注意力之間的關系及作用機制，通過政治與社會情境之間的互動來透視政治注意力的生成[2]Jennings, W., John, P., "The Dynamics of Political Attention: Public Opinion and the Queen's Speech in the United Kingdom", American Journal of Political Science, vol.53, no.4, 2009, pp.838-854.。當前，對于政治注意力演化機制的研究尚處于起步階段，加強對政治注意力基礎觀的研究，可以更好認識和理解政治注意力演化，進一步拓展政治注意力同其他政策議題與政治現(xiàn)象的交叉空間?；貧w政治注意力基礎觀意味著相關研究與認知從象征功能走向實質理論，從工具應用導向走向全景發(fā)展導向。政治注意力基礎觀強調回歸注意力研究的情境分析傳統(tǒng)，對于政治注意力生成與傳播情境的把握將是形成基礎觀的關鍵。

三、政治注意力演化的“過程-情境”分析

回歸政治注意力基礎觀就是要通過理論建構來解釋中國場景下政治注意力的演化過程。應擺脫單一導向，回應注意力演化的動態(tài)交互影響，扎根中國縱向府際關系環(huán)境，形成政治注意力演化的基本圖景。政治注意力受多元因素影響生成并在體制環(huán)境中依循相應路徑進行傳播?？蓪⒄巫⒁饬Φ难莼^程劃分為生成與傳播階段，兩個階段皆受所處情境影響。基于中國縱向府際關系特征，存在注意力自上而下、自下而上、上下結合、跨界傳播四種傳播方向，分別形成了分配-傳遞、競爭-捕捉、參與-反饋、跨界-共治四種政治注意力演化路徑。（見表1）

表1 政治注意力演化的“過程-情境”分析框架

在這四種基本類型中，前三種隸屬于政治系統(tǒng)內部，第四種則超越政治系統(tǒng)并與其他社會系統(tǒng)相關聯(lián)。政治注意力的演化路徑選擇往往受到注意力生成情境的影響，情境差異與政治注意力演化路徑之間的匹配性將深刻影響政治注意力運作效果。這就是將政治注意力的生成情境與演化過程類型結合形成的“過程-情境”分析框架。

（一）“分配-傳遞”演化路徑

在這一路徑中，政治上層注意力依循科層結構及其運行規(guī)則自上而下地進行有序傳遞，這是中國場景下政治注意力演化的典型類型。在復雜的國家治理體系中，政治上層運用注意力的分配以宣示或強化政治目標，以此增強對政治下層主體的理念與行為的有效引導和控制，進而確保央地之間政令暢通，引導府際協(xié)同形成政治合力，“集中力量辦大事”，以解決各類復雜治理問題。

政治注意力以分配-傳遞路徑傳播與其特定生成情境關聯(lián)，系統(tǒng)衍生、價值引導以及領導特質的情境傾向于匹配分配-傳遞路徑。其一，在系統(tǒng)衍生情境下，政治注意力的生成同政治-行政系統(tǒng)的職責分工有關。職責分工體系形塑了不同系統(tǒng)、部門、領導的注意力內容和傳播范圍，超出系統(tǒng)分工體系、行政轄域的事務則很難獲得注意力分配，政治-行政系統(tǒng)本身所賦予的職責和角色成為政治注意力的系統(tǒng)性來源。其二，在價值引導情境下，政治系統(tǒng)通過政治注意力的價值引導以實現(xiàn)議題優(yōu)先，即通過明確價值導向、確立政策目標以及議題優(yōu)先排序，再借助政治注意力傳播以實現(xiàn)價值體系下的政策目標以及議題的強化與引導。其三，在領導特質情境下，除了有職能分工體系帶來的注意力視角配置特征之外，決策者個體特質也是影響政治注意力生成的重要情境。決策者管理認知、偏好、價值導向等個體特質影響其政治注意力的生成。

政治注意力的分配-傳遞演化過程發(fā)生在政治系統(tǒng)內部并呈現(xiàn)出自上而下運作的路徑。分配-傳遞路徑下的政治注意力運行的發(fā)起點來自政治體系上層，傳播過程亦呈現(xiàn)出高強度、高頻次特性。該路徑之下的政治注意力演化體現(xiàn)出強化性和長期性，通過定期與不定期地釋放政治信號以強化注意力焦點，并以“漣漪式”或“滾雪球式”的形態(tài)傳遞。政治注意力的分配-傳遞過程在主體關系層面體現(xiàn)了“點”朝向“面”的傳遞模式，“點”即高層領導者，“面”指政治注意力信號的接收群體。政治注意力的傳遞依循科層結構逐級向下傳遞，某些信號只被要求傳達到特定行政層級，通過有效控制以防止對上級政治注意力的曲解，總體呈現(xiàn)出有序的政治注意力傳遞過程。政治注意力分配-傳遞路徑亦與典型議題特點相關聯(lián)，如政治目標導向類的注意力焦點更傾向于通過自上而下的持續(xù)傳遞過程來實現(xiàn)對上級注意力的接收、理解與內化。

（二）“競爭-捕捉”演化路徑

在這一路徑中，政治注意力的發(fā)起點來自政治體系下層，它們通過競爭來獲得上層肯定性的政治注意力分配。在地方或部門工作中，上層肯定性的政治注意力分配顯示了上級對于本級或本部門工作的積極肯定，助推地方經驗的向外擴散和擴大影響，給予政策執(zhí)行足夠權威，使得地方或部門獲得政治優(yōu)先性和權威性。越高級別的政治注意力肯定性分配越顯示出地方或部門經驗的價值，由此引發(fā)本地或本部門的政治激勵和政策擴散；越高級別的政治注意力分配越顯示出相關工作的受重視程度，本級或本部門在推動政策執(zhí)行時則越具有權威性，由此引致更高強度的協(xié)調力和執(zhí)行力。政治注意力的競爭-捕捉，體現(xiàn)出中國場景下政治爭先引領的政策創(chuàng)新以及公共政策執(zhí)行主體的經驗。

政治注意力的競爭-捕捉路徑與其所處情境關聯(lián)。其一，在利益導向情境下，政治-行政系統(tǒng)中的行動者的爭功與避責行為會誘發(fā)政治注意力的生成。地方政府或部門為爭功而通過各種途徑來競爭上級政府的注意力的肯定性分配，又因為避責而爭取政治注意力的表達來擺脫本級或本部門相應責任。其二，在權威強化情境下，下層政治主體為獲取權威及資源分配，往往通過競爭更高層級政治注意力的分配來提高本地或本部門的政治影響力。

在自下而上的注意力傳播過程中，政治體系中的下級試圖通過注意力競爭來影響上級注意力分配，呈現(xiàn)出下級主動、上級被動的情形。下級通過競爭來捕獲上級政治注意力以獲得政治爭先性，當然，負面消極的政治注意力分配則被下級所規(guī)避。由于自下而上的注意力傳播過程的發(fā)起點來自政治體系下層，地方或下級屬性使注意力傳播范圍受限，傳播范圍要顯著小于分配-傳遞路徑。小范圍傳播也與其注意力信號發(fā)出的強度有關，來自地方政治行動主體的政治權威較弱，相應地，政治注意力信號的傳播強度也較弱。這顯示出地方或下級對于上級政治注意力的競爭生態(tài)，即為使上級在眾多地方注意力信號中選擇本地或本級的政治信號而開展競爭。從地方或下級政治注意力信號的內容而言，成為地方注意力信號需要具有新穎性，如政策管理創(chuàng)新不是每地、每年都有，能夠做出具有領先性的創(chuàng)新工作并非易事，因而自下而上的注意力傳播皆有零星偶發(fā)特征。政治注意力競爭-捕捉機制具有較為明確的主客體，形成“點”對“點”的關系，下層的“點”通過競爭來捕捉上層的“點”的注意力分配。在這類競爭過程中，下級通過努力實現(xiàn)上級所倡導的目標，通過政策創(chuàng)新與執(zhí)行經驗引起上級重視和認同，從而獲得更多肯定性的上級政治注意力分配。

（三）“參與-反饋”演化路徑

在這一路徑中，政治注意力的傳播過程不是單向的，而是在上下互動中達成，政治注意力傳遞體現(xiàn)出主體參與性。越高層級政治注意力的參與意味著問題的沖突性及其解決的迫切性越高，而注意力參與-反饋的持續(xù)回合越多則意味著問題解決的復雜性程度越高。政治注意力的參與-反饋是科層體系運作中的一種重要補充，也是常態(tài)治理體系適應外部復雜系統(tǒng)的基本手段。

政治注意力的參與-反饋路徑也與其所處情境相關聯(lián)。其一，在沖擊回應情境下，政治注意力的生成與內外部焦點事件帶來的政治壓力有關。引起公眾關注并引發(fā)政治壓力的焦點事件往往需要政治系統(tǒng)有效回應，政治注意力的參與則是回應焦點事件所帶來的政治壓力的基本方式。其二，在政策糾偏情境下，政治注意力的參與與治理體系失靈有關。當治理體系因外部沖擊、地方執(zhí)行困境等情境出現(xiàn)體制運行不暢、政策執(zhí)行梗阻時，政治注意力的參與-反饋能矯正失靈并提升治理體系的適應性。

此演化路徑在政治注意力傳播方向上呈現(xiàn)出雙向性，起點和終點存在著模糊性，注意力傳播的發(fā)起和接受主體之間的角色重疊。參與-反饋式傳播過程涉及的主體有限且多在以問題解決為導向的相關范圍內，該范圍顯著大于競爭-捕捉機制、小于分配-傳遞機制的范圍。通過掌握下級政府的政策執(zhí)行反饋，上級有針對性地發(fā)出注意力信號予以解決，注意力傳播的強度較高。參與-反饋式政治注意力演化結合了自上而下與自下而上的雙重過程，上級與下級之間形成多頻次的雙向溝通，政治注意力演化具有回路循環(huán)屬性。在雙向互動過程中，政治注意力分配主體行為更具主動性，上級與下級的主被動關系逐漸模糊，在多主體積極參與中體現(xiàn)出互動性，在具有反饋控制條件下實現(xiàn)政治注意力演化。同時，政治注意力參與-反饋路徑并非追求單純的符號象征意義，而是強調切實解決實際問題，即通過溝通、分析、總結，重新優(yōu)化政策設計或改進政策執(zhí)行，以確認、分析和解決問題。

（四）“跨界-共治”演化路徑

與前三種在政治系統(tǒng)內部的傳播模式不同，跨界傳播模式跨越了政治系統(tǒng)并且多種路徑并存，政治注意力演化所涉主體更廣泛、競爭場景更復雜、參與互動性更強，進而呈現(xiàn)出共治格局?？缃?共治形態(tài)的政治注意力演化是政治系統(tǒng)與外部系統(tǒng)之間的關聯(lián)過程，也是進一步觀察國家治理現(xiàn)代化的主體結構與關系運作的維度。

外部環(huán)境對于政治注意力演化具有重要影響，跨越社會子系統(tǒng)的演化使政治注意力呈現(xiàn)出與社會環(huán)境的交互影響。其一，在社會風尚形塑情境下，政治注意力的生成與社會風氣或社會風尚的塑造有關。社會風尚既是道德體系的表現(xiàn)也會影響道德的發(fā)展，國家、社會、個人層面是社會風尚形成與發(fā)展不可忽視的面向，政治注意力的分配是政治系統(tǒng)實現(xiàn)社會風尚建設的重要方式。其二，在政策倡導情境下，來自政治系統(tǒng)外部的行動者試圖從邊緣向中心不斷施加影響以推動政策變遷，政治家、政府部門等的政治注意力分配將影響政策倡導進程并最終影響政策變遷。

政治注意力跨界-共治傳播的方向多元、主體多樣，使政治注意力的傳播空間范圍極大。由于跨界傳播過程涵蓋了傳遞、競爭以及反饋路徑的傳播特征，在傳播周期上亦具有動態(tài)綜合特征。在對象上，跨界-共治機制超越了政治系統(tǒng)作為單一主體，社會、個人、企業(yè)等主體通過正式與非正式渠道傳遞與反饋政治注意力，傳播方式呈現(xiàn)出多元復雜的形態(tài)即“點”與“面”的結合。政治系統(tǒng)可跨界傳遞政治注意力，社會系統(tǒng)也可通過各類渠道向政治系統(tǒng)反饋政治注意力，甚至通過政策倡導來影響特定政治主體或政治系統(tǒng)的注意力分配。在傳播秩序層面，跨界傳播不如政治系統(tǒng)內部傳播那樣穩(wěn)定可控，在總體穩(wěn)定的情勢下會有意外發(fā)生，與不確定性相伴生的是政治注意力演化過程的復雜性。隨著現(xiàn)代社會的“中心-邊緣”結構逐漸模糊，傳統(tǒng)邊緣的系統(tǒng)可能會占據重要位置并影響中心。政治注意力的跨界傳播過程，便是在愈發(fā)增強多元系統(tǒng)互動中實現(xiàn)注意力傳播所期望達成的目標。具有典型意義的跨界-共治議題如社會風尚的塑造，政治系統(tǒng)發(fā)出對某種社會風尚弘揚的信號，通過跨越政治系統(tǒng)向其他系統(tǒng)傳遞，并在社會其他子系統(tǒng)中獲得反饋以重新調整政策內容與政策執(zhí)行，那些未能進入反饋渠道的社會意見則會通過其他政策倡導路徑來引起政治注意力的分配；又如在社會組織的政策倡導情形中，政治系統(tǒng)重視社會組織的意見，對相應報告做出批示和指示并交由相關部門進行處理，以實現(xiàn)社會組織所倡導的目標。

（五）結論性命題

綜上，政治注意力演化理論的建構，一方面旨在通過抽象概念以靜態(tài)描述和解釋中國政治運作中的重要現(xiàn)象，另一方面強調政治注意力的動態(tài)性，以此深刻反映中國政治-行政體系的基本關系及其運作。政治注意力概念能結合領導權威與組織權威、正式規(guī)則與非正式規(guī)則、政黨系統(tǒng)與政府系統(tǒng)，因此，應以政治注意力為關聯(lián)節(jié)點來理解中國府際關系及政策運作。政治注意力的分配-傳遞路徑體現(xiàn)出政治注意力自上而下的分配過程，組織上層通過較大范圍的階段性、周期性的注意力強化并嚴格依循體制結構有序傳播。政治注意力的競爭-捕捉路徑強調政治注意力自下而上的反向捕捉過程，組織下層通過小范圍、零星式、競爭性的注意力傳播來捕捉上層注意力。政治注意力的參與-反饋路徑強調政治注意力雙向互動過程，組織上下層之間基于有限范圍、循環(huán)式傳播注意力。政治注意力的跨界-共治路徑則通過跨界的多向傳播，在多組織系統(tǒng)之間超大范圍、多形態(tài)地傳播注意力。政治注意力的這四種演化路徑反映出中國府際結構下的政治注意力運作特征，構成了政治注意力演化的整體和動態(tài)圖景。由此導出：

命題1. 分配-傳遞、競爭-捕捉、參與-反饋、跨界-共治四條路徑是政治注意力演化過程的理想類型，體現(xiàn)中國縱向府際結構下政治注意力演化的整體和動態(tài)圖景。

將政治注意力的生成情境與傳播過程關聯(lián)并結合中國場景進行理論建構，是注意力從象征、工具向理論生產邁進的關鍵。在“過程-情境”分析框架中，政治注意力在政治體系中的作用發(fā)揮與其所處情境有關。系統(tǒng)衍生、沖擊回應、政策糾偏、利益驅動、權威強化、價值引導、領導特質、政策倡導等代表了形塑政治注意力的典型情境；顯然這并不是全部情境，政治注意力生成的情境復雜多樣，依循議題、環(huán)境、事件等方面的差異，政治注意力生成過程中不同情境的影響水平存異。若要把握政治注意力生成的一般性規(guī)律則需要在動態(tài)環(huán)境中加以探尋。由此導出：

命題2. 政治注意力生成情境復雜多元且作用機制存異，結合政治注意力演化過程形成結構化的情境分析，典型情境涵蓋了系統(tǒng)衍生、沖擊回應、政策糾偏、利益驅動、權威強化、價值引導、領導特質、政策倡導。

深嵌于組織結構的注意力演化過程不僅能反映政治注意力傳播過程，亦能映射出體制運作的特征，需要通過歸納分析來整合情境與過程要素的動態(tài)聯(lián)系，實現(xiàn)過程與情境的匹配。政治注意力演化機制中的生成情境之復雜性與多元傳播路徑之間存在匹配性，由不同情境生成的政治注意力本質上有選擇任一路徑傳播的可能，但情境與路徑之間的匹配模式會影響到政治注意力的效能發(fā)揮。從生成情境來看，不同的注意力生成情境代表著不同導向和目標，當情境與傳播模式之間產生有效的匹配之后，所生成的政治注意力將被有效輸出，從而能夠有效影響組織行為；如若政治注意力的生成情境與其所經歷的傳播過程之間的匹配性不充分，則會導致政治注意力傳播過程中的信號衰減甚至中斷。具體而言，如系統(tǒng)衍生、價值引導導向的政治注意力生成具有系統(tǒng)性，強調系統(tǒng)內部科層分工條件下的自上而下的有序傳遞，可以被理解為科層內部的命令傳遞，這是政治注意力演化的最常見形態(tài)，往往需要匹配自上而下的傳遞路徑；利益驅動導向的政治注意力生成具有地方或部門競爭性，下層基于利益最大化而主動捕捉上層注意力的分配，利益動機與演化路徑之間在自下而上的運作中實現(xiàn)匹配；沖擊回應、政策糾偏導向的政治注意力生成具有被動性和糾錯性，以問題解決為中心，上下級之間以注意力為橋梁進行反復互動，傾向于匹配參與-反饋的演化路徑；政策倡導與社會風尚形塑情境下的政治注意力生成具有跨界特性，依賴于政治系統(tǒng)與外部系統(tǒng)之間的適應，政治注意力傳播具有跨界性和多向性并存特征，往往傾向于匹配跨界-共治的演化路徑。由此導出：

命題3. 政治注意力生成情境與傳播過程之間的匹配性將影響政治注意力信號的演化路徑選擇和現(xiàn)實效能發(fā)揮。

四、國家治理現(xiàn)代化進程中的政治注意力

“過程-情境”框架解釋了政治注意力在府際結構下的演化過程，強調了中觀層面政治注意力生成情境與傳播過程的匹配性?；貧w到中國宏觀場景之核心——國家治理現(xiàn)代化的話語體系中，政治注意力演化的情境與過程的匹配性須在國家治理宏觀層面展開，在國家治理現(xiàn)代化框架內探究。

政治注意力在中國政治體系中占據重要地位，擁有了政治注意力意味著有了推動行為轉變、資源集聚以及政策過程的有效工具。若將國家治理模式劃分為基于科層理性驅動的運作模式和基于政治注意力驅動的運作模式，兩者皆為國家治理的構成要素并呈現(xiàn)出相互補充又相互擠出的共存關系，共同構成中國政治-行政體系運作的基本圖景。作為國家治理體系整體圖景的一部分，政治注意力將長期存在并發(fā)揮作用，要讓其成為中國特色國家治理體系的制度優(yōu)勢，需要對其在國家治理體系中的地位、作用以及局限進行明晰，更要厘清國家治理現(xiàn)代化框架下政治注意力的再制度化問題。

政治注意力既可以是彌補科層制運作失靈的措施，也可能帶來對常態(tài)治理模式的擠出。過分強調和依賴政治注意力的國家治理是對治理體系現(xiàn)代化目標的背離。面對由制度化要素和非制度化要素構成的治理共同體，必須承認政治注意力在中國國家治理體系中的現(xiàn)實存在，將政治注意力的演化過程納入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程，消除由二者不兼容帶來的“排斥效應”，增大由二者兼容激發(fā)出的“互補效應”，最大程度地提升國家治理現(xiàn)代化情境下的政治注意力的治理效能。

其一，在政治注意力的分配-傳遞路徑上，具有典型性的系統(tǒng)衍生、價值引導、領導特質等情境下的政治注意力演化應與國家治理現(xiàn)代化情境相兼容。一方面，減少政治注意力演化與國家治理情境的沖突：①在系統(tǒng)衍生情境下，應減少政治注意力演化偏離制度目標導向、內容和程序，不因政治注意力的變化而導致治理體系目標模糊和運行不暢；②在價值引導情境下，應防止因政治注意力的演化而破壞基礎價值體系；③在領導特質情境下，應減少領導特質、偏好左右治理制度導向和選擇，堅持國家治理民主化與科學化進程。另一方面，應當推動在政治注意力與常態(tài)治理制度之間形成基礎合力，著力發(fā)揮中國社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，突破國家治理過程中的重點與難點任務。

其二，在政治注意力的競爭-捕捉路徑上，具有典型性的利益驅動、權威強化等情境下的政治注意力演化應與國家治理現(xiàn)代化情境相兼容。一方面，消減二者的不兼容：①減少基于地方、部門以及個人利益而針對上級政治注意力分配的競爭，防止政治注意力分配的隨意化、利益化，規(guī)避無序、無益的注意力競爭，避免虛假治理與形式主義；②減少因地方或部門政策執(zhí)行運作中的權威不足而尋求競爭政治注意力來增強權威的情形，過分依賴政治注意力作為權威增強路徑將阻滯國家治理現(xiàn)代化進程。另一方面，推動政治注意力演化與國家治理現(xiàn)代化的兼容性提升：①建構有序、規(guī)范的注意力競爭，實現(xiàn)地方和部門之間政治注意力良性競爭；②提升政治注意力對于地方治理、創(chuàng)新的識別力，規(guī)范政治注意力分配過程，實現(xiàn)政治注意力競爭與地方創(chuàng)新工作實效之間的對應；③探尋替代以政治注意力為路徑的權威強化方案，以完善制度來保障地方和下級部門政策執(zhí)行與協(xié)調中的權威。

其三，在政治注意力的參與-反饋路徑上，具有典型性的沖擊回應、政策糾偏情境下的政治注意力的演化應與國家治理現(xiàn)代化情境相兼容。一方面，消減二者的不兼容：①秉持制度剛性和科學理性，減少政治注意力對于外部沖擊事件的過度回應和象征性回應；②消除“唯政治注意力參與方能自我糾偏”的認知誤區(qū)，承認政治注意力參與本身存有功能邊界；③減少重參與而輕反饋的情形，防止出現(xiàn)政治注意力的參與并未帶來問題緩解或解決。另一方面，提升政治注意力與國家治理現(xiàn)代化間的兼容性：①確立以常態(tài)治理體系為主導、以政治注意力為補充的國家治理現(xiàn)代化格局；②提升政治注意力參與解決治理問題的實效，在確立政治注意力參與范圍的基礎上，明確政治注意力參與的基本流程、過程監(jiān)督、效能評價。

其四，在政治注意力的跨界-共治路徑上，具有典型性的社會風尚、政策倡導等情境下的政治注意力演化亦應與國家治理現(xiàn)代化相兼容。一方面，消減二者的不兼容：①減少過分依賴政治注意力作為形塑社會風尚的力量源流，減少因政治注意力使用不當而導致社會風尚建設偏離價值體系的風險；②減少政治注意力在政策倡導中的絕對影響，防止政策倡導過程唯政治注意力運轉；③減少政治注意力在跨界傳播過程中的被動性，防范政治系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的脫嵌。另一方面，提升政治注意力與國家治理現(xiàn)代化的兼容性：①探索以制度化建設來推動和形塑整體社會風尚的轉變；②實現(xiàn)政治系統(tǒng)與外部系統(tǒng)的多元溝通，以制度化路徑保障政治注意力與社會系統(tǒng)之間的互動，暢通各類政策倡導途徑，發(fā)揮政治注意力的主動吸納功能；③以政治注意力的彈性特征主動適應外部復雜系統(tǒng)變化，提升復雜系統(tǒng)條件下政治系統(tǒng)對于外界信息、行為、思想的吸納和理解能力。

政治注意力與國家治理現(xiàn)代化之間存在著互補與排斥的雙重可能，形同于以國家治理為中心、以制度化與唯政治注意力為兩極的“鐘擺”運動。國家治理總是在制度化力量和非制度化力量之間擺動，而具有韌性和可持續(xù)性的國家治理現(xiàn)代化形態(tài)便是能夠識別非制度化治理現(xiàn)象和力量。通過再制度化過程吸納非制度化治理的經驗，對于唯政治注意力的治理形態(tài)始終保持審慎性和反思性態(tài)度并將其限定在有限范圍內，作為國家治理體系的有益補充。

五、結論與討論

本研究基于中國場景探索政治注意力演化的基本理論，試圖擺脫傳統(tǒng)注意力認知的靜態(tài)觀、工具觀，厘清政治注意力演化的基本生成情境與傳播過程，并從情境與過程之間的動態(tài)聯(lián)動出發(fā)歸納政治注意力演化理論圖景。政治注意力從象征、工具向理論跨越的過程顯示出政治注意力研究的深化；基于中國場景所建構的政治注意力演化理論，為深入理解與應用政治注意力演化規(guī)律提供可能。

本文提出政治注意力演化的“過程-情境”分析框架，以此解釋生成情境與府際結構所形塑的政治注意力演化過程。政治注意力的生成受系統(tǒng)衍生、沖擊回應、政策糾偏、利益驅動、價值引導、領導特質、政策倡導等情境的影響，在府際結構下形成了自上而下、自下而上、上下結合以及跨界共治的演化路徑。政治注意力的生成情境差異性與傳播過程多樣性，衍生出情境與過程之間的匹配而達成政治注意力演化基礎。政治注意力演化框架可為理解中國體制下的注意力問題提供一個整合的分析框架，也可為分析中國府際溝通及關系提供新視角。注意力演化機制的生成與傳播過程彰顯出中國政治體系的內外部互動所呈現(xiàn)出的多樣性，它更符合當前中國體制下的中央政府、地方政府以及社會系統(tǒng)在政策過程中的關系模式，在不同議題上政治注意力的生成與傳播過程分別呈現(xiàn)出強控制、弱控制以及有限競爭形態(tài)，從而擺脫對中國政治體系封閉和內部化的片面認知。

然而，基于“過程-情境”分析框架的政治注意力演化僅是一種類型學研究，政治注意力的演化正處在中國國家治理現(xiàn)代化宏觀背景中，“過程-情境”框架需要在國家治理現(xiàn)代化宏觀層面延展。政治注意力與國家治理現(xiàn)代化之間存在著互補與排斥的雙重可能，需要有效識別政治注意力在國家治理體系現(xiàn)代化情境下的地位、作用、局限，消除由政治注意力演化與國家治理現(xiàn)代化之間不兼容帶來的“排斥效應”，增大二者兼容激發(fā)出的“互補效應”，最大程度地提升國家治理體系的整體效能。

政治注意力演化理論建構為解釋中國政治注意力演化邏輯提供了基礎理論框架，但從象征、工具到理論的生產過程仍有待完善。如對政治注意力發(fā)揮影響的基礎機制的探索，領導者特征、政治環(huán)境、動員機制、科層體系等是實現(xiàn)政治注意力轉化為公共政策與財政的基礎，對該轉化過程的深層機制仍有待研究。再如，政治注意力在政治體系中的運作亦存有負面影響。政府科層體系的穩(wěn)定運作是常態(tài)屬性，以適度的政治注意力為基礎的治理風格能夠彌補科層體系運行中的協(xié)同不夠、彈性不足等天然缺陷，但政治注意力與科層規(guī)則之間的邊界確立仍有待進一步探索。