田林（教授）（常熟理工學(xué)院商學(xué)院 蘇州琴川智庫研究中心 江蘇常熟 215500）

一、引言

黨的十九大報(bào)告明確指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，強(qiáng)調(diào)必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，嚴(yán)格按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”六大總要求實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、壯大集體經(jīng)濟(jì)、健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》強(qiáng)調(diào)：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。從中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到實(shí)施鄉(xiāng)村治理，說明有效的鄉(xiāng)村治理是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵因素，必須因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的自治、法治與德治的有機(jī)融合。

2020年中央一號(hào)文件對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層治理全面部署，就是要加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。根據(jù)中央文件精神，結(jié)合蘇州鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，蘇州出臺(tái)了一系列關(guān)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的文件，并根據(jù)文件精神，結(jié)合蘇州實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)比打分，評(píng)選出一批美麗鄉(xiāng)村作為示范點(diǎn)，起到示范引領(lǐng)作用。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的焦點(diǎn)問題是如何進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，應(yīng)重視鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，重視全員參與的鄉(xiāng)村治理，重視考慮到老百姓幸福感和獲得感的鄉(xiāng)村建設(shè)。

二、鄉(xiāng)村治理中存在的問題

蘇州整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勢(shì)，民主化及法制化程度較高，鄉(xiāng)村治理較為和諧，基本上能夠做到以群眾訴求作為鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但在蘇州范圍內(nèi)鄉(xiāng)村治理中關(guān)于治理環(huán)境、鄉(xiāng)村組織運(yùn)行、鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)、鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)核算或多或少還存在一些不足之處，具體如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)村治理不規(guī)范表現(xiàn)

（一）鄉(xiāng)村治理環(huán)境方面

一是治理主體弱化。根據(jù)《意見》規(guī)定，結(jié)合蘇州實(shí)際，2019年6月，蘇州政府細(xì)化了有關(guān)鄉(xiāng)村治理的實(shí)施意見，指出在鄉(xiāng)村治理工作中，需由村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作社等經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織共同參與，也就是黨政及其他組織全員參與，共同治理，體現(xiàn)了以鄉(xiāng)村事務(wù)自管、自治為根本原則，做到自治、自管、自享。但在實(shí)際中，部分村組織中的村民組織不健全、集體經(jīng)濟(jì)組織弱化，村民自治作用有待強(qiáng)化。二是治理結(jié)構(gòu)不盡合理。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)果主要關(guān)注政府與村莊、政府與老百姓的關(guān)系，有些單薄和片面，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)更應(yīng)該關(guān)注人際關(guān)系、鄰里關(guān)系、家族關(guān)系、村落關(guān)系、社會(huì)與市場(chǎng)關(guān)系、城鎮(zhèn)與村落關(guān)系等。真正的鄉(xiāng)村治理和諧應(yīng)該是全方位、多層次的和諧，更應(yīng)該是人際關(guān)系的和諧，鄰里和睦、親如一家。三是自治意識(shí)薄弱。隨著民主化進(jìn)程的加快，村民自治意識(shí)不斷提升，但隨著進(jìn)城務(wù)工人員離開，留下很多空心村、空巢老人以及大量的婦女兒童，其參與自治的熱情和激情不高。

（二）組織運(yùn)行方面

一是涉農(nóng)資金被挪用。近年來，隨著中央對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，以及加快農(nóng)村集體設(shè)施建設(shè)，支農(nóng)、惠農(nóng)資金投入連年攀升，主要包括：支農(nóng)資金、抗旱資金、糧種補(bǔ)貼、危房改造、困難補(bǔ)助等。個(gè)別村干部變相截留、挪用支農(nóng)資金、套取惠農(nóng)資金，中飽私囊，侵害群眾利益的行為并不鮮見。二是微權(quán)力腐敗行為時(shí)有發(fā)生。在村級(jí)組織中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部，通常級(jí)別不高，但長(zhǎng)期占據(jù)核心崗位。個(gè)別村干部利用制度漏洞，憑借其手中權(quán)力牟取個(gè)人不當(dāng)?shù)美＿@些微權(quán)力產(chǎn)生的腐敗令群眾深惡痛絕。根據(jù)“首屆中國廉潔創(chuàng)新獎(jiǎng)”組委會(huì)的資料統(tǒng)計(jì)，2013年至2016年，蘇州針對(duì)鄉(xiāng)科級(jí)以下干部共立案4 542件，其中涉及在農(nóng)村工作的鄉(xiāng)科級(jí)以下干部的共1 466件，占比32%。通過對(duì)被查處案件的分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體“三資”管理領(lǐng)域存在職能不明、家底不清、制度不健全、管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位、處置不公平等問題，以權(quán)謀私、監(jiān)守自盜、利用制度漏洞腐敗的案件時(shí)有發(fā)生，財(cái)務(wù)制度監(jiān)督水平難以與快速增長(zhǎng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相匹配。例如，蘇州市吳中區(qū)2018年上半年，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村“三資”管理、扶貧資金發(fā)放、惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放、征地拆遷等領(lǐng)域的違紀(jì)行為，有針對(duì)性地開展群眾身邊腐敗問題專項(xiàng)整治，加大對(duì)貪污挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、優(yōu)親厚友等侵害群眾利益問題的查糾力度，查處群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題7起，給予黨政紀(jì)處分9人。三是集體經(jīng)濟(jì)效益不高。基于集體經(jīng)濟(jì)組織的“集體屬性”，其產(chǎn)權(quán)不屬于某一個(gè)人，而是歸村集體所有，經(jīng)營的好與壞，效益的高與低，對(duì)個(gè)人利益而言沒有影響。再加上歷史原因，例如所屬村級(jí)集體資產(chǎn)的土地過早出租，且租期較長(zhǎng)、租金偏低；同時(shí)仍有一部分村級(jí)集體資產(chǎn)用于有悖環(huán)保發(fā)展要求的項(xiàng)目等，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行效率不高，成本控制無效、無謂浪費(fèi)等情形在所難免。部分村組織中缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織或集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，村級(jí)組織財(cái)力有限，影響了鄉(xiāng)村治理的效果。

（三）社會(huì)服務(wù)方面

鄉(xiāng)村內(nèi)部尤其是村組織內(nèi)部受制于資金、能力限制，服務(wù)村民能力不足，另外缺乏相應(yīng)資金，村中修路、建公共設(shè)施，需要村民籌資籌勞，村民會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為農(nóng)服務(wù)的中心，是面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村人居環(huán)境整治、宅基地規(guī)劃管理、民生保證、滿足農(nóng)民訴求等方面，做的仍不盡如人意。尤其是當(dāng)村民利益受損，農(nóng)民合理訴求無法得到滿足時(shí)，致使基層村民矛盾積淀，久而久之會(huì)形成社會(huì)不安定因素。針對(duì)老百姓的訴求，應(yīng)積極組建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，下設(shè)黨群工作站、社會(huì)事務(wù)站、村務(wù)治理站，具體負(fù)責(zé)村日常工作。構(gòu)建“一門式受理，一站式服務(wù)，全區(qū)域通辦”的服務(wù)機(jī)制，使老百姓少跑路，切實(shí)提升鄉(xiāng)村服務(wù)社會(huì)的能力。

（四）財(cái)務(wù)核算方面

一些村級(jí)組織中由于人員知識(shí)水平有限，尤其是財(cái)務(wù)人員對(duì)于最新的會(huì)計(jì)核算規(guī)定掌握不牢，核算水平不高，導(dǎo)致財(cái)務(wù)核算、財(cái)務(wù)管理混亂。原本不該發(fā)生的支出，發(fā)生后胡亂或變相入賬，甚至通過虛開發(fā)票隱瞞真實(shí)情況，達(dá)到侵占村級(jí)組織資產(chǎn)的目的。支出發(fā)生后究竟該費(fèi)用化還是資產(chǎn)化不明確，業(yè)務(wù)招待費(fèi)居高不下，村級(jí)資產(chǎn)租賃轉(zhuǎn)讓所得不入賬，形成小金庫等情況時(shí)有發(fā)生。

郭宇皓（2015）以張家港市楊舍鎮(zhèn)為樣本，進(jìn)行農(nóng)村財(cái)務(wù)管理狀況的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：（1）財(cái)務(wù)管理制度不夠完善。具體表現(xiàn)在村級(jí)財(cái)務(wù)管理缺乏規(guī)范性和制度性，財(cái)務(wù)管理程序不實(shí)行民主決策，在審批權(quán)限、審計(jì)監(jiān)督、賬務(wù)收支界限等方面并不明確。在實(shí)際中存在“兩本賬、假公開”等問題，村級(jí)財(cái)務(wù)管理亂象顯著。（2）領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。村干部大多重視農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等工作，而忽視了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作，財(cái)務(wù)工作主要由少數(shù)人或個(gè)別人負(fù)責(zé)，管理當(dāng)中存在隨意性，甚至出現(xiàn)村干部挪用集體資金的現(xiàn)象。（3）管理隊(duì)伍素質(zhì)較低。絕大多數(shù)村級(jí)財(cái)務(wù)管理人員均未經(jīng)過專業(yè)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，業(yè)務(wù)不熟練，憑個(gè)人意志進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，違規(guī)操作問題比較嚴(yán)重。（4）缺乏有效監(jiān)督，審計(jì)力量薄弱。村委會(huì)基于自我管理、自我監(jiān)督的機(jī)制，缺少外部監(jiān)督力量，致使村級(jí)集體資產(chǎn)的管理和處置處于無人監(jiān)督的狀態(tài)。

（五）鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境有待持續(xù)改善

在構(gòu)建人與自然和諧共生方面，蘇州經(jīng)過積極探索已取得顯著效果，2019年12月，經(jīng)中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部門共同審核認(rèn)定的“全國鄉(xiāng)村治理示范村名單”公布，蘇州多村入選，足以證明蘇州鄉(xiāng)村的村容村貌整潔美觀，人居環(huán)境明顯改善。但在局部范圍內(nèi)，仍有部分鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境沒有持續(xù)得以改善。2020年7月，常熟公布農(nóng)村人居環(huán)境整治6月“紅黑榜”，5村入圍黑榜，具體問題表現(xiàn)在：部分板塊宣傳氛圍不濃厚，清潔指揮長(zhǎng)、整治前后對(duì)比照等基礎(chǔ)性工作仍存在缺失；部分板塊整治標(biāo)準(zhǔn)不高，清理不徹底，存在清宅前不管屋后、建筑垃圾隨意堆放、種養(yǎng)殖看護(hù)棚嚴(yán)重影響周邊環(huán)境等問題。

三、審計(jì)協(xié)同效應(yīng)分析

（一）協(xié)同理論分析

協(xié)同理論（synergetics）是20世紀(jì)70年代由哈肯創(chuàng)立，并逐漸形成和發(fā)展起來的一門新興學(xué)科。協(xié)同理論主要研究遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)與外界有物質(zhì)或能量交換的情況下，如何通過內(nèi)部的協(xié)調(diào)作用，自發(fā)地出現(xiàn)時(shí)間、空間和功能上的有序結(jié)構(gòu)。協(xié)同理論是研究不同事物共同特征及其協(xié)同機(jī)理的一門學(xué)科。

（二）審計(jì)協(xié)同分析

鄉(xiāng)村治理水平的提升在客觀上需要運(yùn)用外部審計(jì)力量來監(jiān)督其治理結(jié)構(gòu)是否合理、治理環(huán)境是否有效。審計(jì)的本質(zhì)源于受托責(zé)任，在鄉(xiāng)村治理過程中，出現(xiàn)了村民與村民委員會(huì)之間的委托受托關(guān)系，以及村民與村干部之間的委托受托關(guān)系。村民授權(quán)村民委員會(huì)和村干部代替其履行管理村級(jí)公共事務(wù)，后者接受委托，由于信息不對(duì)稱，村民委員會(huì)或村干部掌握更多信息，可能會(huì)導(dǎo)致逆向選擇，背離村民的委托初衷，損害村民的合法權(quán)益。此時(shí)，需要借助審計(jì)，行使監(jiān)督問責(zé)、修正糾偏之功能，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)審計(jì)力量。

國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)在鄉(xiāng)村治理不同層面發(fā)揮著不同的作用，如何有效協(xié)調(diào)三種形式的審計(jì)，形成審計(jì)協(xié)同效應(yīng)，有效應(yīng)對(duì)基層治理過程中出現(xiàn)的不和諧因素，達(dá)到鄉(xiāng)村治理的自治、法治、德治和諧共生，是鄉(xiāng)村治理要解決的現(xiàn)實(shí)問題。本文認(rèn)為，應(yīng)以國家審計(jì)為主體，積極探索國家審計(jì)機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為抓手，內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)為補(bǔ)充，形成三位一體的審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督合力，形成1+1>2的良好局面。

之所以需要建立三位一體的審計(jì)監(jiān)督體系，主要原因在于隨著支農(nóng)、惠農(nóng)資金不斷涌入農(nóng)村，財(cái)政資金使用效益如何，是否出現(xiàn)截留挪用等情況，需要國家審計(jì)監(jiān)督及時(shí)跟進(jìn)。在國家審計(jì)力量與審計(jì)任務(wù)相差懸殊的情形下，在相關(guān)村級(jí)組織中設(shè)置專職內(nèi)部審計(jì)人員，作為國家審計(jì)的延伸，不失為一種兩全之策。此外，社會(huì)審計(jì)具有力量大、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，可以有效彌補(bǔ)國家審計(jì)資源不足的情形。

四、審計(jì)協(xié)同在蘇州鄉(xiāng)村治理中的作用研究

鄉(xiāng)村治理是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要因素之一，為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，使廣大人民共享改革、發(fā)展成果，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮審計(jì)協(xié)同效用，形成審計(jì)監(jiān)督合力，揚(yáng)長(zhǎng)避短，使各種形式的審計(jì)監(jiān)督充分發(fā)揮其職能。

（一）國家審計(jì)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的機(jī)理

以國家審計(jì)監(jiān)督為主體，凡是財(cái)政資金流向的地方始終是國家審計(jì)利劍所指的方向。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理過程中，領(lǐng)導(dǎo)體制方面，應(yīng)實(shí)行國家審計(jì)統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)；運(yùn)行機(jī)制方面，應(yīng)形成以國家審計(jì)為統(tǒng)領(lǐng)的一套行之有效的審計(jì)監(jiān)督制度。可嘗試制定國家審計(jì)監(jiān)督鄉(xiāng)村治理的暫行規(guī)定，從制度層面構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，確保鄉(xiāng)村治理過程充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能。在實(shí)際運(yùn)行過程中，以鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為抓手，統(tǒng)領(lǐng)村級(jí)組織財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法、合規(guī)性審計(jì)、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)審計(jì)等方面開展審計(jì)工作，適時(shí)開展審計(jì)監(jiān)督。

（二）內(nèi)部審計(jì)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的機(jī)理

國家審計(jì)力量有限與日益增長(zhǎng)的繁重審計(jì)任務(wù)相比，這個(gè)矛盾在短期內(nèi)也許無法得到有效改善。為了充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用，國家審計(jì)可以嘗試在鄉(xiāng)村實(shí)行派出機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)人員可以長(zhǎng)期駐村，或者指派專職內(nèi)部審計(jì)人員作為國家審計(jì)組織的延伸，可以有效緩解國家審計(jì)力量的不足。由于派出機(jī)構(gòu)或指派人員長(zhǎng)期駐扎在對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村，了解鄉(xiāng)村實(shí)際情況，熟悉鄉(xiāng)村治理過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，開展監(jiān)督更具有針對(duì)性，直擊問題要害，避免了審計(jì)人員由于不熟悉鄉(xiāng)村治理實(shí)際情況而花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力來了解獲悉相關(guān)信息的問題。為了確保鄉(xiāng)村內(nèi)部審計(jì)人員的獨(dú)立性，如果鄉(xiāng)村內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)屬于國家審計(jì)機(jī)關(guān)的派出組織，其權(quán)威性高、獨(dú)立性強(qiáng)是毋容置疑的；倘若鄉(xiāng)村內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員不隸屬于國家審計(jì)機(jī)關(guān)，此時(shí)則應(yīng)隸屬于村民自治委員會(huì)或鄉(xiāng)村監(jiān)督委員會(huì)，獨(dú)立于村干部的管理，改善了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員的隸屬關(guān)系，有利于充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)組織在鄉(xiāng)村治理中的監(jiān)督功能。在日常運(yùn)行過程中，凡是與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的環(huán)節(jié)、事項(xiàng)，均應(yīng)納入內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督范圍，確保內(nèi)部審計(jì)在鄉(xiāng)村治理過程中實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋、無死角。具體可參與鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)審計(jì)、鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)審計(jì)等，通過實(shí)施鄉(xiāng)村審計(jì)，及時(shí)發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告，可作為組織人事部門對(duì)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、聘任的重要參考依據(jù)。

（三）社會(huì)審計(jì)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的機(jī)理

社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)以其服務(wù)專業(yè)性、隊(duì)伍龐大、獨(dú)立性強(qiáng)而享譽(yù)資本市場(chǎng)。在開展鄉(xiāng)村治理審計(jì)過程中，鑒于目前國家審計(jì)力量相對(duì)有限、內(nèi)部審計(jì)專業(yè)性有待提升等現(xiàn)實(shí)，要想充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督功能，應(yīng)借助于社會(huì)審計(jì)的力量，如村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織年度財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)、IPO上市、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織改制等業(yè)務(wù)。同時(shí)在實(shí)施鄉(xiāng)村治理審計(jì)過程中，當(dāng)審計(jì)力量不足時(shí)，亦可聘用社會(huì)審計(jì)參與到鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、鄉(xiāng)村治理內(nèi)部控制審計(jì)、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)審計(jì)等方面。當(dāng)然，社會(huì)審計(jì)要服從國家審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)或配合內(nèi)部審計(jì)。

（四）審計(jì)協(xié)同效應(yīng)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的協(xié)調(diào)與溝通

審計(jì)協(xié)同效應(yīng)，倡導(dǎo)國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)形成一股繩，打出組合拳，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的合力，為鄉(xiāng)村治理有效開展發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。本文認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建以國家審計(jì)為引導(dǎo)，內(nèi)部審計(jì)為主體，社會(huì)審計(jì)作為輔助的格局。鑒于國家審計(jì)力量的有限性，對(duì)于鄉(xiāng)村監(jiān)督更多應(yīng)依靠鄉(xiāng)村組織中的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)為主體，對(duì)鄉(xiāng)村日常的治理結(jié)構(gòu)、治理主體責(zé)任的履行、組織治理運(yùn)行的有效性以及治理效果等進(jìn)行常規(guī)監(jiān)督。當(dāng)村級(jí)組織的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不具備能力開展有關(guān)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)審計(jì)、IPO審計(jì)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織改組等業(yè)務(wù)時(shí)，可由國家審計(jì)組織通過招投標(biāo)方式選擇購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)予以解決。當(dāng)出現(xiàn)鄉(xiāng)村組織重要領(lǐng)導(dǎo)人員調(diào)整時(shí)，需由國家審計(jì)開展相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

五、審計(jì)協(xié)同提升蘇州鄉(xiāng)村治理能力實(shí)現(xiàn)路徑研究

審計(jì)提升鄉(xiāng)村治理能力實(shí)現(xiàn)路徑主要借助于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來實(shí)施，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理各環(huán)節(jié)，對(duì)治理主體的責(zé)任、治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、治理機(jī)制的運(yùn)行以及治理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)與服務(wù)職能，助推鄉(xiāng)村治理能力的提升，貢獻(xiàn)審計(jì)應(yīng)有之力。鄉(xiāng)村治理過程涉及的事務(wù)呈現(xiàn)多、繁、雜等特點(diǎn)，倘若處理不好，勢(shì)必會(huì)損害群眾的情感和參與鄉(xiāng)村治理的積極性。在實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的過程中，以領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為抓手，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村治理主體責(zé)任、鄉(xiāng)村治理組織運(yùn)行、鄉(xiāng)村治理效果等一系列有關(guān)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容。將鄉(xiāng)村治理的有關(guān)影響因素統(tǒng)一揉合到領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之中。

圖2 鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

（一）治理主體責(zé)任的審計(jì)

在評(píng)價(jià)治理主體責(zé)任時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：一是治理主體是否齊全。健全的鄉(xiāng)村治理主體應(yīng)包括：村黨組織、村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)中心等。倘若治理主體弱化，抑或治理主體缺失，鄉(xiāng)村治理將因缺乏推動(dòng)的主體參與，致使鄉(xiāng)村治理停滯不前。二是治理主體是否切實(shí)履職盡責(zé)。治理主體充分行使上級(jí)組織賦予的治理職權(quán)，尤其是村級(jí)黨組織是鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)者和帶動(dòng)者，是鄉(xiāng)村治理的謀劃者，必須充分履行方向指引的作用；村委會(huì)是村民自治組織，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，是鄉(xiāng)村治理的主力軍和重要的參與者，是鄉(xiāng)村振興的重要推動(dòng)者；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)屬于鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督者，鄉(xiāng)村治理監(jiān)督是確保鄉(xiāng)村治理沿著正確的軌道前行的必備要素；農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)中心是鄉(xiāng)村治理中具體落實(shí)有關(guān)政策的組織，架起了鄉(xiāng)村組織與村民之間聯(lián)系的橋梁與紐帶，是展示鄉(xiāng)村組織的窗口。三是鄉(xiāng)村治理制度是否健全。治理依靠制度，沒有規(guī)矩不成方圓。是否有完善的鄉(xiāng)村治理制度，是衡量鄉(xiāng)村治理能力是否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之一。完善的鄉(xiāng)村治理制度包括但不限于：村級(jí)黨組織的選舉產(chǎn)生制度；村委員的選舉與產(chǎn)生制度；村級(jí)治理的監(jiān)督制度；村級(jí)集體組織的運(yùn)營制度；村級(jí)黨組織與村委會(huì)的關(guān)系；村民訴求確保制度；村級(jí)集體土地與農(nóng)民承包制關(guān)系；村級(jí)組織對(duì)村民養(yǎng)老扶持制度等。四是制度是否得到執(zhí)行等問題。在鄉(xiāng)村治理過程中是否存在輕制度、無視制度規(guī)定的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村治理是法治化進(jìn)程到一定階段的產(chǎn)物，鄉(xiāng)村治理必須遵循治理制度的相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持依法治理。在鄉(xiāng)村治理過程中要堅(jiān)決杜絕個(gè)人的意志凌駕于鄉(xiāng)村治理之上，使鄉(xiāng)村治理沿著既定的法制化路線前行。

（二）治理結(jié)構(gòu)設(shè)置的審計(jì)

關(guān)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的審計(jì)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村治理的機(jī)構(gòu)配置是否到位，是否做到應(yīng)設(shè)盡設(shè)，機(jī)構(gòu)是否存在重疊。鄉(xiāng)村治理的機(jī)構(gòu)主要包括黨組織、村民自治委員會(huì)、鄉(xiāng)村監(jiān)督委員會(huì)（或內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)）、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等；審計(jì)還應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、職能劃分是否清晰明了，是否存在職能交叉或職能遺漏，否則會(huì)導(dǎo)致村民行權(quán)時(shí)不知道找哪個(gè)具體部門，從而導(dǎo)致訴求無法得到有效解決?？傊卫斫Y(jié)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)遵循決策與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督有效分離，滿足鄉(xiāng)村治理內(nèi)部控制的要求。

（三）治理機(jī)制的運(yùn)行審計(jì)

鄉(xiāng)村治理機(jī)制的運(yùn)行在審計(jì)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村事務(wù)的辦事流程以及在經(jīng)辦過程中出現(xiàn)玩忽職守的工作人員如何追究其責(zé)任。一是辦事流程。鄉(xiāng)村事務(wù)運(yùn)行是否順暢取決于具體辦事流程是否規(guī)范、通暢。規(guī)范的辦事流程不僅能節(jié)約村民的時(shí)間，而且還能提升辦事效果，可采用上門一站式服務(wù)予以解決。二是追責(zé)情形。鄉(xiāng)村治理過程中，如果有關(guān)村干部在履職盡責(zé)過程中出現(xiàn)玩忽職守、敷衍應(yīng)付、故意為難群眾等情形的，屬于追責(zé)范圍，應(yīng)嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任，通過追責(zé)，壓實(shí)有關(guān)人員辦事中的規(guī)范意識(shí)，避免濫用權(quán)、用錯(cuò)權(quán)等情形。

（四）治理效果的評(píng)價(jià)審計(jì)

審計(jì)介入鄉(xiāng)村治理，一方面助推鄉(xiāng)村治理往深里走、往實(shí)里走，另一方面通過評(píng)價(jià)鄉(xiāng)村治理效果，以群眾是否滿意作為衡量鄉(xiāng)村治理的最終尺度，反過來可以有效助推鄉(xiāng)村治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)。一是評(píng)價(jià)群眾滿意度。在審計(jì)過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村治理效果以人民滿意度作為首要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化以及美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，始終以滿足人民群眾的需要作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是衡量懲處力度。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理過程中，存在村干部凌駕于組織之上的權(quán)力，忽略百姓的感受，甚至某些村干部不按規(guī)章辦事、吃拿卡要。對(duì)于置群眾利益于不顧，無視有關(guān)規(guī)章制度約束的村干部，應(yīng)加大懲戒力度，追究相應(yīng)責(zé)任，達(dá)到以儆效尤的目的。

總之，審計(jì)服務(wù)于國家治理，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理能力。通過發(fā)揮審計(jì)協(xié)同效應(yīng)有利于政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)打出組合拳，充分發(fā)揮審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督作用，并通過審計(jì)監(jiān)督提供相應(yīng)的決策咨詢功能，進(jìn)而完善鄉(xiāng)村治理。