張舒媛，梁劍峰，何云峰，王 卓

（1.山西農業(yè)大學公共管理學院，山西太谷 030801；2.山西農業(yè)大學馬克思主義學院，山西太谷 030801）

《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出要注重選派思想好、作風正、能力強的優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)駐村[1]。精準扶貧為“滴灌”，而駐村幫扶則是為實現(xiàn)精準扶貧的“管道”[2]。盡管有部分學者對駐村幫扶方式表示擔憂，認為駐村幫扶是一種政績競賽、合法傷害權與炫耀性尋租[3-4]，但不可否認的是駐村幫扶不僅可以完善村級反貧困治理結構，還可以動員更多的扶貧資源進入貧困村，最終達到扶貧的目標[5]。

2020 年是攻堅脫貧的收官之年，貧困地區(qū)的各級主管部門更應深入貫徹中央扶貧精神，站好最后一班崗。S 省K 廳全面貫徹習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，落實省委省政府堅決打贏脫貧攻堅的工作部署，按照《S 省科技扶貧行動方案》規(guī)劃，對F 縣5 個村（后加樓村、茶房村、圪臺頭村、大吉利村、和平村）進行重點幫扶，著力開展駐村扶貧，充分發(fā)揮政府部門在精準扶貧、精準脫貧中的支撐引導作用。

一、K 廳駐村及幫扶概況

（一）F 縣5 個村概況及特征

1.地形崎嶇，交通不便

F 縣屬典型的黃土高原殘垣溝壑區(qū)，以山地、丘陵為主，是以旱作農業(yè)為主的山區(qū)農業(yè)縣，溝壩地聞名全國。F 縣5 個貧困村距離城鎮(zhèn)較遠，務工、購物等外出活動均不方便，交通成本、時間成本較大。

2.山地丘陵，不易耕種

F 縣5 個村人均耕地面積較少，以貧瘠的山地為主。大多耕地是村民在荒坡上人工開墾出來的，有些坡地的坡面呈45 度，開墾、播種及收割全部為人工作業(yè)，機械根本無法進入，耕種成本極大，F(xiàn) 縣5 個村幾乎都是坡地、旱地，水澆地很少，種養(yǎng)靠天，風險極大。2018 年早春遭遇寒潮，F(xiàn) 縣境內水果產(chǎn)業(yè)遭受致命打擊。2019 年夏天F 縣又遭受旱災，玉米等糧食作物顆粒無收。

3.城鎮(zhèn)虹吸，青壯年勞動力流失

和平村勞動力1050 余人，外出打工人員近700 人，青壯流失比率接近70%；茶房村青壯流失比達40%；大吉利村外出務工人口達到總人口的50%以上；5 個村中留守人口皆以老幼婦女為主，普遍文化程度較低，為初中及以下。

4.產(chǎn)業(yè)薄弱，收入不高

F 縣5 個村農民收入主要來自種植玉米、小麥及小雜糧等農作物，部分收入來源于小型養(yǎng)殖業(yè)及就近零散打工，最多的收入來源于青壯年外出務工。然而農業(yè)種植僅夠維持生活，務工收入多用于結婚彩禮以及孩童教育等重大事件，根本無多余的資金發(fā)展壯大相關產(chǎn)業(yè)，只能在低水平循環(huán)中緩慢前行。

據(jù)調研，F(xiàn) 縣作為國家級重點扶貧開發(fā)縣，其治下5 個村的貧困類型均表現(xiàn)為缺技術、缺資金、因學、因病、因殘等。而造成貧困的深層次原因可歸結為：惡劣的農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和偏僻的地理位置帶來的農業(yè)綜合生產(chǎn)能力低下、農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不完善、農民勞動力素質低、農民社會資源薄弱等多因素。

（二）K 廳駐村幫扶舉措概述

K 廳從各個職能處室抽調精兵強將，由副廳長牽頭，組成5 個工作小組進駐F 縣5 個村，每組3 人，兩年一輪換。K 廳設立了嚴格的駐村制度：“五天四夜”（每周在村里的時間）、每天打卡兩次；每月例會總結匯報；每天進行貧困戶尋訪等。

（1）在貧困戶幫扶方面，各村均實現(xiàn)精準到戶，貧困戶確?！八呐粕蠅Α?。其中最主要的是收入測算牌，包括近幾年貧困戶的各種收入情況，以及何時達到國家貧困標準線，預計何時脫貧等內容（表1）。除貧困戶家中掛牌以外，也在村公示欄集中展覽，信息透明。在各村幫扶的過程中，大部分機會均向貧困戶傾斜，如光伏發(fā)電分紅、合作社營利分紅、合作社就業(yè)崗位貧困戶優(yōu)先等。

表1 F 縣5 個村貧困戶扶貧政策及收入基本構成

（2）在產(chǎn)業(yè)建設及發(fā)展方面，駐村工作隊均卓有成效。經(jīng)過兩三年的駐村幫扶，5 個工作隊均在各自的對口幫扶村建立了相應的主導產(chǎn)業(yè)，即“一村一品”。具體情況如表2 所示。

表2 K 廳駐村幫扶5 個貧困村產(chǎn)業(yè)基本情況

（3）在黨建活動方面，工作隊員均發(fā)揮模范帶頭作用。K 廳工作隊員黨組織關系掛靠到村，周期召開工作例會，在重大項目或事件決策方面與村兩委成員協(xié)商。多數(shù)情況下，工作隊員敢想敢做，在決策及行動方面甚至起到主導性的作用。例如，多年來大吉利村村民活動場所一直處于廢棄狀態(tài)，2017 年在駐村工作隊、第一書記和村黨支部的共同努力下，翻新了村委會，并逐漸建立了一系列管理制度，大吉利村活動場所開始發(fā)揮基層戰(zhàn)斗堡壘的作用。

（4）在干群關系方面，工作隊員與村干部、村民關系融洽?！拔逄焖囊埂钡墓ぷ髦贫葲Q定了駐村隊員必須長時間駐扎貧困一線，時時刻刻想著如何幫助貧困戶脫貧致富。各村工作隊員每天都在村委，且?guī)缀趺刻於既マr戶家座談，特別是貧困戶。據(jù)筆者觀察，幾乎每個村子都是工作隊與村兩委干部聯(lián)合工作，工作氛圍比較和氣。在調查訪談期間，遇到村民不好理解的問題，工作隊員會向其耐心解釋。

（5）在鄉(xiāng)村治理方面，工作隊員博采眾長，多管齊下。除了基礎的產(chǎn)業(yè)扶貧以外，各村工作隊共同外出學習考察典型鄉(xiāng)村的治理模式，并開發(fā)出符合村情的特色治理思路，如健康扶貧、危房改造、愛心超市以及星創(chuàng)天地等方式相互配合使用。幾乎每個村都設置有公益崗位，貧困戶優(yōu)先上崗，扶貧的同時也為村里公共事業(yè)貢獻了力量。工作隊的基本思路是在滿足貧困戶基本的需求（“兩不愁三保障”）之后，進一步通過道德引導或者創(chuàng)業(yè)培訓等措施激發(fā)貧困戶脫貧斗志。

二、K 廳駐村幫扶模式的成效與經(jīng)驗

（一）制度保障是前提

自2013 年國家提出“精準扶貧”方略以來，各地區(qū)均在逐步探索適合當?shù)氐木珳史鲐毚胧?。S 省K 廳駐村工作制度是國家整體扶貧制度安排的一個重要體現(xiàn)。實踐發(fā)現(xiàn)，政府工作隊駐村幫扶是實現(xiàn)精準扶貧最有效的方式之一[6]。

（1）政府部門具有強大的資源組織能力[7]，實現(xiàn)了幫扶主體的精準。自從改革開放以來，國家權力重心上移，村中治理逐步缺失，村民自治流于形式，村莊從具有強烈社群認同感的“共同體”蛻變?yōu)椤霸踊钡乃缮⒙?lián)合體[8]。K 廳駐村幫扶工作隊基層駐村，能在省廳層面將各種資源（人、財、物、技、識等）迅速聚合起來，在短期內做出較大成績，實現(xiàn)干群一心、產(chǎn)業(yè)振興、村政大治。K 廳在整個幫扶過程中發(fā)揮了橋梁紐帶作用，他們本身并非專業(yè)技術人員，而是借用政府的組織能力把各方資源（扶貧資金、農業(yè)院校以及企業(yè)等）整合起來，打包下發(fā)，幫助貧困村投資產(chǎn)業(yè)、治理鄉(xiāng)村。最為典型的為后加樓村玉露香梨產(chǎn)業(yè)。玉露香梨是新疆“庫爾勒香梨”與河北“雪花梨”雜交選育而形成的新品種，該品種為S 省農科院果樹所應K 廳邀請參與該村的產(chǎn)業(yè)扶貧項目。

（2）駐村幫扶變兼職為專職[9]，實現(xiàn)了干部幫扶精力的精準?！拔逄焖囊埂薄耙惶靸珊灐惫ぷ髦贫葘Ⅰv村干部牢牢固定在貧困村，讓他們真正在鄉(xiāng)村扎下根，全身心為貧困村脫貧大計著想。據(jù)訪談，駐村干部均表示在駐村制度得以明確之后，工作單位的事情逐步居于次要地位，扶貧成為主要業(yè)務，他們才有精力專門梳理貧困村的相關檔案，發(fā)現(xiàn)了很多以前沒有發(fā)現(xiàn)的問題，逐步找到了未來貧困村發(fā)展的路子，不再分散精力了?！爸厥包h建”“產(chǎn)業(yè)興村”“四牌上墻”等工作皆為制度保障下取得的成效。

（3）駐村幫扶融洽了干群關系，有助于扶貧目標精準的實現(xiàn)。一方面，激發(fā)了駐村干部脫貧的信心與能力。“五天四夜”的工作制度讓干部對于基層有了最直觀的了解，這有助于改變其紙上談兵、眼高手低的毛病，認識到村中無小事，凡事必躬親。經(jīng)過兩年的駐村脫貧工作，工作隊員與村民們打成一片，對于村中人事如數(shù)家珍。另一方面，干部們經(jīng)歷了全方位的鍛煉。訪談期間，也有工作隊員訴苦，條件艱苦，任務繁重，但更多感嘆的是身心很久未如此放松充實了。看著親手建起的產(chǎn)業(yè)項目逐漸步入正軌，看著完成項目后村民感激的笑臉，這都是以往在單位無法體驗到的。白天與民共事，晚間與民共樂。換屆臨走之時，工作隊員受到群眾挽留，內心亦難以割舍。駐村扶貧，于干于民，皆有百利。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐是關鍵

脫貧攻堅最重要最基礎的一環(huán)是扶持產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)是脫貧之基[10]。產(chǎn)業(yè)選擇恰當?shù)呢毨Т寤旧厦撠氝M度都較為快速，其后續(xù)發(fā)展甚至超越普通非貧困村。K 廳在駐村幫扶過程中逐步梳理出了一套產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)驗。

1.遴選適宜產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)扶貧中產(chǎn)業(yè)的選擇到實施再到收效是一套完整的流程。F 縣5 個村的產(chǎn)業(yè)皆由K 廳邀請的省內相關專家依托當?shù)貧夂蛲寥赖忍厣珬l件選定。產(chǎn)業(yè)選定后其后續(xù)的產(chǎn)業(yè)基礎設施選址、建設以及與貧困村合作等相關事宜也需要工作隊員根據(jù)各村村情因村制宜。國家專項扶貧項目資金依托于扶貧產(chǎn)業(yè)，沒有合適的產(chǎn)業(yè)項目，資金單獨無法擔負脫貧的重任。5 個村產(chǎn)業(yè)選擇及實施，實現(xiàn)了項目選擇及資金使用的精準。

2.寓科技于產(chǎn)業(yè)

凡以產(chǎn)業(yè)為基礎，以科技為支撐[11]，才能保證產(chǎn)業(yè)的活力，實現(xiàn)脫貧的可持續(xù)。后加樓村的玉露香梨就是以“梨”為產(chǎn)業(yè)，科技含量體現(xiàn)于“玉露香”，實現(xiàn)了玉露香梨20 元/kg 尚供不應求的扶貧成效。圪臺頭村村民向專家學習黑木耳菌棒包裝加工養(yǎng)殖技術，實現(xiàn)了年產(chǎn)一二百萬棒菌棒的產(chǎn)能。大吉利村培養(yǎng)出連翹育種、種植土專家，并在村中進行技術推廣，加之引入連翹烘干設備及技術，保證其連翹產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了種植加工一體化。

3.能人管理產(chǎn)業(yè)

駐村工作隊并非永久駐村，且其并非專業(yè)管理技術人才，缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗，需要培養(yǎng)村中能人管理產(chǎn)業(yè)。選擇能人的標準必須為德才兼?zhèn)洌扔匈嶅X能力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，又有為民情懷[12]，能將大部分利益讓渡給貧困群體。后加樓村現(xiàn)任村支書目前管理133 hm2梨園，以“三入模式—土地入社、資本入股、村民入園”為貧困戶付薪分紅，其自身跟隨工作隊員學習相關銷售技能，具備了帶領村民脫貧致富的能力。

4.產(chǎn)業(yè)造福集體

5 個村的特色產(chǎn)業(yè)在駐村工作隊的指導下發(fā)展起來，其產(chǎn)業(yè)資本及收益均屬于集體資產(chǎn)，只要產(chǎn)業(yè)正常運營，即可實現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性，為未來村莊的振興打下堅實基礎。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎上，進一步改善鄉(xiāng)村治理。五個貧困村在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時，也對各自的基建、黨建、村貌、鄉(xiāng)風等方面進行了良好的治理。如圪臺頭村的排水設施修整，后加樓村的村級文藝表演活動以及各村的道德銀行及愛心超市等。

三、K 廳駐村幫扶的困境

雖然各村在駐村工作組的幫扶下已有明顯收效，但從扶貧甚至振興的長遠角度來看，依然有著各種各樣的困難，其困難維度有大趨勢方面亦有小細節(jié)方面，梳理如下。

（一）幫扶客體承接能力相對較弱

1.產(chǎn)業(yè)基礎較弱

扶貧工作隊在駐村之前，F(xiàn) 縣5 個村幾無產(chǎn)業(yè)，駐村之后產(chǎn)業(yè)規(guī)劃必須從零開始，開拓的難度顯而易見。即使經(jīng)過幾年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)形成了一定的規(guī)模，但產(chǎn)業(yè)基礎整體薄弱，如產(chǎn)品銷售渠道狹窄、產(chǎn)業(yè)技術人員缺乏等。

2.勞力嚴重流失

年輕勞力本是貧困村脫貧的中堅力量，但5 個村常年外出務工人員比例達到勞力總數(shù)的一半左右，使得駐村工作隊在產(chǎn)業(yè)扶貧與村莊治理的實施上必須親力親為。

3.村民思想觀念保守

許多村民甚至村支書缺乏對自身和村莊的規(guī)劃，甚至在扶貧工作隊帶來資金項目之際，依然保持觀望態(tài)度，導致工作隊的扶貧工作難以順利開展。

4.村民及村干部知識儲備落后

很多產(chǎn)業(yè)項目落地之后，村民只能負責簡單的體力勞動，產(chǎn)業(yè)運營及管理等相對高級的勞動還需要工作隊尋找或者培訓出更高層次的穩(wěn)定駐村的管理及技術人才。

（二）幫扶主體攻堅脫貧時間緊任務重

1.產(chǎn)業(yè)扶持推廣難度大

產(chǎn)業(yè)扶貧前期投入成本較高，且投資回報期較長，一個中等規(guī)模的產(chǎn)業(yè)前期投資最少幾十萬元，龐大的資金缺口讓扶貧工作隊難以展開手腳。

2.工作隊員往往身兼數(shù)職，精力嚴重不足

既要做好脫貧攻堅工作，又要做好原單位的工作，還要處理好家庭事務（30～40 歲的工作隊員居多），這導致工作隊員身心俱疲，影響脫貧工作效率。

3.脫貧附加任務重

不僅要做好產(chǎn)業(yè)扶貧，還要注重貧困村綜合治理。即駐村干部不僅要完成產(chǎn)業(yè)的布局、發(fā)展規(guī)劃，還要完成基建、黨建等鄉(xiāng)村綜合治理的多重任務。

4.脫貧時限較短

從K 廳工作隊駐村開始到2020 年脫貧結束，也就四五年時間，在這期間要實現(xiàn)全面脫貧，時間短任務重。如從產(chǎn)業(yè)的建成到投產(chǎn)再到盈利也需要兩三年甚至更長的時間。

（三）產(chǎn)業(yè)振興任重道遠

1.產(chǎn)業(yè)尚未成熟，產(chǎn)業(yè)鏈較短

5 個村的主導產(chǎn)業(yè)均剛見雛形，且在初級產(chǎn)品生產(chǎn)之后，很多村缺乏對產(chǎn)業(yè)鏈延長的進一步規(guī)劃。各村的產(chǎn)業(yè)僅僅處于產(chǎn)品初加工階段，即產(chǎn)品的種植與養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，而后直接進行產(chǎn)品銷售，產(chǎn)品附加值較低。

2.村民與產(chǎn)業(yè)之間關系尚為薄弱

雖村民可選擇進入村產(chǎn)業(yè)（合作社）務工或通過土地入股、資金入股與產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生聯(lián)系，但新建的產(chǎn)業(yè)帶來的歸屬感較弱。令人沒有歸屬感的產(chǎn)業(yè)，最終可能會淪為無人愛惜、無人管理的空頭合作社抑或流變?yōu)榇逯心苋说乃饺水a(chǎn)業(yè)。

3.產(chǎn)業(yè)利益分配機制隱藏著不可持續(xù)問題

在K 廳工作隊入駐的情況下，村產(chǎn)業(yè)（合作社）負責人能夠暫時讓利于貧困戶，且讓利力度也較大（50%～70%），但若整村脫貧之后，產(chǎn)業(yè)負責人是否仍遵循這樣的讓利機制。

4.扶貧與鄉(xiāng)村振興承接問題

即外力一旦抽出后產(chǎn)業(yè)自身能否獨自承受住考驗，在既定的軌道上持續(xù)發(fā)展下去，不再返貧。這就要求外力尚在的情況下為將來可能出現(xiàn)的情況做好打算。當?shù)氐慕?jīng)營管理人才、本土專家的培養(yǎng)以及農村金融環(huán)境等配套資源渠道的暢通都是目前亟待考慮并解決的問題。

（四）技術培訓供給失衡

各村的勞動力大量流失，是目前大多數(shù)農村面臨的最大難題。但是，市場大勢不可違逆，能做的只是如何更好地順應大勢。F 縣5 個村在農業(yè)技能培訓方面做得很好，各種本土專家經(jīng)過培訓后開始嶄露頭角。然而，留守在村中的勞動力永遠不是農村勞動力的主力軍，他們僅夠維持自身，脫貧如需取得更大成效，則必須借助外流勞動力的力量，盡可能發(fā)揮其作用，以此來反哺鄉(xiāng)村。然而，目前K 廳的各種培訓，均為農業(yè)技能培訓，缺失對返鄉(xiāng)農民工大軍的培訓措施，這應成為駐村工作隊下一步需要考慮的問題。

四、對駐村幫扶的政策建議

脫貧工作進入攻堅階段，社會各界更應群策群力，為國家進入全面小康社會貢獻力量，同時也為下一階段鄉(xiāng)村振興鋪好道路。措施成效應宣傳示范，提供借鑒；困難問題也應積極展示、廣納良策。針對上述問題，本文提出一些可行性建議，以供參考。

（一）強化扶智與扶貧結合，變輸血為造血

脫貧攻堅任務結束后，工作人員勢必要回到其本來的工作崗位，不能再將主要精力灌注到村務上來。這就需要本地的管理人員、技術人員成長起來，接替工作隊員肩上的擔子。培養(yǎng)本土管理、技術人才成為脫貧攻堅戰(zhàn)的重點及難點。產(chǎn)業(yè)興旺必須依賴人才興旺。工作隊員在管理及技術方面，需要多聘請專家對村干部、村民進行系統(tǒng)培訓，平時在與干部的交流中，也要注重將管理經(jīng)營理念滲透進來，并利用村兩委開會之機，提供較好的建議協(xié)助其進行村務治理，并可在以后工作結束后建立長效聯(lián)系機制，提供問策、問技平臺服務。

（二）強化三產(chǎn)聯(lián)動融合，提升品牌的附加值

在布局產(chǎn)業(yè)之始，要必須考慮到產(chǎn)業(yè)應該如何規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)鏈的延伸可能及范圍。產(chǎn)業(yè)類型、規(guī)模，受益群體，應達目標，未來發(fā)展等都需要提前考慮。F 縣5 個村在前期產(chǎn)業(yè)類型、規(guī)模及受益群體方面進行了比較好的規(guī)劃，但在后期的應達目標及未來發(fā)展未做較好的規(guī)劃。這是亟須完善的地方。產(chǎn)業(yè)鏈必須延長才能有更高的附加值，如積極籌劃能充分利用玉露香梨落果壞果的果酒加工產(chǎn)業(yè)，并能依托梨園、梨加工廠發(fā)展梨文化、建梨博物館、開梨書畫展等，走“農文旅”結合的第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之路。而大吉利村連翹嫁接老專家則應該注重藥材品種的選育、注冊以及出售等附加值較高的環(huán)節(jié)，不應只集中在連翹的收購加工環(huán)節(jié)。

（三）優(yōu)化培訓結構及內容，增強培訓實效

本著先富帶動后富的原則，脫貧攻堅也應如此，外出務工人員最可能是貧困村的先富群體，無論精力還是見識，都強于留守人員。他們應該是重點培養(yǎng)對象，如果這部分人變?yōu)橄雀蝗后w，那么他們對于農村的反哺能力要遠高于國家的扶貧物資，這也能更好地解決扶貧力量的內外及上下斷層問題。脫貧攻堅的戰(zhàn)場雖在農村，但戰(zhàn)斗人員不一定在農村。K 廳工作隊要抓住這一支生力軍，積極打造適合該部分群體的培訓內容及體系，將他們也納入培訓系統(tǒng)。例如，某些市縣重點進行勞務輸出培訓，打造出了特色勞務品牌。故K 廳幫扶隊應在注重產(chǎn)業(yè)技能培訓之外，利用年關或節(jié)慶等青壯年勞力扎堆回村之際，對其展開服務方面的技能培訓，提高其在外服務技能，最好塑造出地方特色服務品牌。

（四）注重脫貧與振興有效銜接，理順利益機制

K 廳扶貧工作隊理論上的工作結點為2020 年扶貧工作結束，但從鄉(xiāng)村振興角度，他們的工作只是鋪墊，還要必須考慮后續(xù)的各種問題，這比較艱難。如何能夠順利地實現(xiàn)轉型，這要求在村自治能力沒有發(fā)展起來之前，必須幫助他們建立一套機制，理順村中目前的最大問題，即產(chǎn)業(yè)利益分配問題。這就需要在脫貧過渡期間，工作隊、村兩委以及村產(chǎn)業(yè)（合作社）三方拿出后續(xù)的方案，以使利益分配機制可持續(xù)。