羅方成

摘要：貴州省修文縣在2015年實現(xiàn)了整縣脫貧，全縣所有貧困人口于2019年全部達到脫貧標(biāo)準(zhǔn)并按程序脫貧，但依然存在脫貧成果尚不穩(wěn)固、因病因災(zāi)致貧返貧風(fēng)險等問題。因此，在進一步落實各項扶貧政策、加大資金投入、加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，要結(jié)合修文實際，發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，完善醫(yī)療教育政策，健全防范返貧機制，著力提高脫貧質(zhì)量，以脫貧促發(fā)展，以發(fā)展惠民生，筑牢防止返貧堤壩，為鄉(xiāng)村振興打好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅 防止返貧 對策建議

隨著脫貧目標(biāo)的完成，如何鞏固好脫貧攻堅成果，促進已脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收，防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生將是下一階段工作的重點。經(jīng)過長期努力，貴州省修文縣建檔立卡貧困人口全部達到脫貧條件并完成脫貧程序，但由于各種主客觀因素的影響，依然存在一定的返貧風(fēng)險。因此，需要深入分析返貧風(fēng)險點，采取針對性措施，進一步筑牢防止返貧堤壩，有效鞏固脫貧成果。

一、修文縣脫貧攻堅基本情況

脫貧攻堅工作開展以來，修文縣嚴格按照中央、省、市、縣委的安排部署，制定精準(zhǔn)扶貧措施，強化資金和人力保障，夯實基層基礎(chǔ)，對標(biāo)各年度工作重點，全面完成了脫貧攻堅各項任務(wù)，脫貧成色不斷鞏固提升。

1.脫貧目標(biāo)全面完成。修文縣在2015年實現(xiàn)了整縣脫貧，全縣所有貧困人口于2019年全部達到脫貧標(biāo)準(zhǔn)并按程序退出，貧困人口人均可支配收入全部超過6000元，“兩不愁三保障”全面實現(xiàn)，貧困發(fā)生率從2014年的2.26%下降至0%，2019年度省級脫貧攻堅成效考核排貴陽市第3位，脫貧攻堅成效顯著。

2.扶貧政策有效落實。按照“查缺補漏、鞏固提升”的要求，修文縣2020年投入各級財政專項扶貧資金4641.5萬元，實施項目138個，全力補齊教育、醫(yī)療、住房和飲水安全短板。全縣建檔立卡貧困戶義務(wù)教育階段適齡兒童無一人失學(xué)輟學(xué)，實現(xiàn)動態(tài)清零；115個村（農(nóng)村社區(qū)）的143個行政村衛(wèi)生室建設(shè)全部達標(biāo)，建檔立卡貧困人口參保覆蓋率和參保資助政策覆蓋率達100%；農(nóng)村危房改造全部按時序完成，全縣387戶1450人易地扶貧搬遷群眾全部搬遷入??；建檔立卡有勞動力的脫貧家庭實現(xiàn)每戶至少1人以上穩(wěn)定就業(yè)。同時，全縣投入8300萬元建設(shè)的9個小康水和58個分散式飲水工程已全部建成投用，全縣農(nóng)村群眾徹底告別了吃“望天水”的歷史。

3.監(jiān)測預(yù)警持續(xù)發(fā)力。出臺了防止返貧監(jiān)測和幫扶機制工作實施方案，建立防止返貧和新增致貧監(jiān)測和幫扶機制，每月對國家系統(tǒng)中的邊緣戶、脫貧監(jiān)測戶至少開展1次走訪，重點圍繞“兩不愁三保障”實現(xiàn)情況進行1次動態(tài)監(jiān)測，有效防止全縣建檔立卡脫貧人口穩(wěn)定脫貧和邊緣戶出現(xiàn)致貧現(xiàn)象。

二、修文縣脫貧人口返貧的影響因素

經(jīng)過長期的努力，修文縣脫貧攻堅工作成效顯著。然而，受意外災(zāi)害、重大疾病、外部政策措施缺陷以及自身脫貧意識薄弱的局限，仍然存在脫貧人口再度返貧，一般農(nóng)戶新增致貧的風(fēng)險。

1.自然災(zāi)害易發(fā)突發(fā)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。修文縣境內(nèi)為典型的山地丘陵地貌，屬于喀斯特發(fā)育區(qū)的中心地帶，水稻、玉米是主要的糧食作物，獼猴桃、烤煙是重要的經(jīng)濟作物，春夏季降水不穩(wěn)定以及冰雹、大風(fēng)等天氣極易引起局地的自然災(zāi)害發(fā)生。從全縣的建檔立卡貧困人口的分布情況來看，在自然條件相對惡劣的六桶鎮(zhèn)、六廣鎮(zhèn)等地正好也是貧困人口分布最多的區(qū)域。由于自然災(zāi)害風(fēng)險具有突發(fā)性和破壞性強、范圍廣、可預(yù)測性差、分散風(fēng)險難度較大等特點，對山地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了嚴重沖擊，給受災(zāi)地區(qū)主要依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取收入的貧困人口甚至?xí)須缧缘卮驌簟?020年，修文縣先后受到冰雹、暴雨等災(zāi)害性天氣影響，全縣66個村農(nóng)作物、蔬菜、果園受災(zāi)面積達8366畝，糧食減產(chǎn)約2.2萬斤，經(jīng)濟損失約784萬元，直接影響了受災(zāi)群眾穩(wěn)定增收。

2.患病、年老等因素是返貧的重大隱患。由于村級基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)薄弱，加上許多村民衛(wèi)生保健常識缺乏、個人清潔衛(wèi)生意識淡薄、飲食習(xí)慣差等致病因素較多，患病風(fēng)險較高，而重大疾病的花費成為家庭一筆不小的開支，并且這些重大疾病患者還會因為喪失勞動力和患病后經(jīng)常需要得到他人的照顧而直接影響家庭經(jīng)濟收入。2019年以來，修文縣醫(yī)療自費超過6000元的建檔立卡貧困戶共80人，非建檔立卡貧困戶6221人，一旦自費部分的醫(yī)療費用支出超出其承受能力，會進一步增大貧困家庭的壓力，導(dǎo)致返貧風(fēng)險的提升。隨著農(nóng)村老年人口增加，受到人類生命周期律的影響，因老導(dǎo)致部分或完全喪失勞動能力和自理能力的貧困戶返貧風(fēng)險也逐漸顯現(xiàn)。

3.脫貧質(zhì)量不高，受政策變化影響較大。近年來，從中央到地方出臺了一系列扶貧政策，對貧困地區(qū)的資金投入巨大，針對貧困群眾精準(zhǔn)施策，加上各類扶持和補助資金，建檔立卡貧困戶在相對較短的時間內(nèi)就實現(xiàn)脫貧。這種“輸血”式扶貧對脫貧確實起到了基礎(chǔ)性的作用，但在扶貧的過程中，部分貧困戶習(xí)慣了通過國家的好政策來獲取收入，不思進取，安于現(xiàn)狀，滋生了“等、靠、要”的思想。修文縣建檔立卡貧困對象中共827戶1617人納入城鄉(xiāng)低保，270戶271人納入特困供養(yǎng)，如果后期國家扶貧政策發(fā)生變化，資金投入力度減小，一部分脫貧戶可能再次陷入貧困。

4.脫貧戶文化素質(zhì)低，發(fā)展能力不足。在農(nóng)村貧困地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)，由于受教育程度和勞動技能培訓(xùn)水平普遍偏低，貧困群眾只能依靠傳統(tǒng)的粗放型種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)獲取收入，在市場經(jīng)濟條件下，部分貧困戶的市場敏感性與風(fēng)險規(guī)避能力不足，導(dǎo)致入市渠道不暢、市場競爭力不強。同時，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平的不斷提升，對勞動者素質(zhì)的要求也隨之提升，許多文化素質(zhì)較低和勞動技能匱乏的貧困群眾將難以適應(yīng)未來經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，持續(xù)致富能力較弱，面臨生計可持續(xù)發(fā)展困境。即使外出務(wù)工，大多仍只能從事體能型勞務(wù)工作，收入水平不高且存在季節(jié)性、臨時性特征，甚至還伴隨一定的危險性。據(jù)統(tǒng)計，修文縣建檔立卡貧困戶人口文化程度在初中及以下的共5221人，占全縣建檔立卡貧困人口的85.69%，文化水平不高在一定程度上限制了建檔立卡貧困戶增收致富的能力。

三、防止脫貧人口返貧的對策建議

中央明確要求，貧困人口退出后一段時間內(nèi)幫扶政策不變、力度不減，鞏固脫貧效果，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧防止返貧。修文縣要進一步落實各項扶貧政策、加大資金投入、加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在現(xiàn)有的防返貧致貧監(jiān)測和幫扶機制的基礎(chǔ)上，明確責(zé)任主體定期進行返貧監(jiān)測預(yù)警，強化邊緣人口監(jiān)測管理和救助幫扶，有效防止脫貧人口返貧和邊緣人口致貧。

1.發(fā)揮基層組織的引領(lǐng)作用。要把夯實農(nóng)村基層黨組織建設(shè)同脫貧攻堅有機結(jié)合，把黨的組織建在合作社、龍頭企業(yè)、生產(chǎn)基地等實體上，把黨建工作鑲嵌到實體中，與群眾形成緊密聯(lián)系，讓群眾在實體發(fā)展中富起來，實現(xiàn)黨建與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興深度融合。同時，要選好一把手，配強領(lǐng)導(dǎo)班子，加強對村“兩委”班子后備干部的挖掘和培養(yǎng)，發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織在脫貧攻堅中的戰(zhàn)斗堡壘作用，立足農(nóng)村實際情況，因地制宜、因時制宜，整合各方面的資源和信息，積極穩(wěn)妥發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮支部為經(jīng)濟發(fā)展的保駕護航作用。黨員要發(fā)揮先鋒模范作用，積極當(dāng)好“農(nóng)戶信息收集員”，主動上門與農(nóng)戶嘮家常，核準(zhǔn)“一達標(biāo)兩不愁三保障”等情況，摸清農(nóng)戶人口底數(shù)，查明務(wù)工狀況，建立臺賬，對群眾的生產(chǎn)生活問題及時予以解決，幫助脫貧后的群眾守住脫貧成果。

2.推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是新形勢下促進農(nóng)民增收的一個重要抓手。要發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、要素集聚、技術(shù)滲透和體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)銷一體化。要大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展以獼猴桃為主導(dǎo)的“果、菜、畜、藥、奶”五大特色產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，完善產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)機制，推動產(chǎn)業(yè)向有生產(chǎn)能力的貧困戶全覆蓋。同時，以貴陽農(nóng)產(chǎn)品物流園為引擎，形成加工大集群，加大對企業(yè)的扶持和服務(wù)，推動工業(yè)企業(yè)落地、建設(shè)、投產(chǎn)、運營，推動農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變。要堅持“農(nóng)旅一體”發(fā)展思路，大力推進“大旅游”與“大扶貧”有機結(jié)合，進一步加大力度開發(fā)鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)品，帶動貧困群眾持續(xù)增收。

3.打造因地制宜的微型工廠。修文縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，區(qū)位條件優(yōu)越，發(fā)展?jié)摿^大，可立足區(qū)域特色，找準(zhǔn)切入點，不拘一格精準(zhǔn)發(fā)力，積極探索打造特色扶貧微型工廠，運用現(xiàn)代企業(yè)的模式，重新塑造農(nóng)民的生產(chǎn)方式和使用資源的能力。微型工廠所需要的面積較少，資金技術(shù)等門檻不高，可以直接在農(nóng)村選址或租用農(nóng)村用房，方便原材料運輸及用工需求，可以采取企業(yè)下派訂單的形式，也可以由農(nóng)民結(jié)合自身特長選擇自主創(chuàng)業(yè)，既可以讓商業(yè)文明有效下移到農(nóng)村，也能夠傳承發(fā)展民間和山野的傳統(tǒng)手工藝。同時，也可以創(chuàng)新出一批對原材料有需求的現(xiàn)代消費品，比如土豆泥工廠等。微型工廠的建設(shè)成本雖然較低，但各項扶持政策還未完善，打造因地制宜的微型工廠還需要出臺相關(guān)支持政策，進一步明確創(chuàng)辦程序、建設(shè)模式、驗收補助標(biāo)準(zhǔn)和使用管理等，為企業(yè)落戶營造良好的營商環(huán)境。

4.完善醫(yī)療教育的保障政策。在醫(yī)療政策方面，要探索構(gòu)建多層次因病致貧返貧治理體系，加強基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助、臨時救助制度的銜接，引入商業(yè)健康保險和慈善救助為補充，加強各項制度在對象、信息溝通、管理方面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，形成醫(yī)療保障合力。同時，加強對農(nóng)村貧困人口的健康教育和干預(yù)，引導(dǎo)群眾養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，增強健康防病意識，為貧困人口建立健康檔案，對其中重點人群免費進行健康體檢和隨訪服務(wù)，做到疾病早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療。在教育政策方面，目前教育資助政策主要是針對建檔立卡貧困戶，而對于非建檔立卡貧困戶的補助政策較少，而教育費用的支出可能會給一些家庭帶來返貧風(fēng)險。因此，可結(jié)合實際情況，對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生實行資助，發(fā)放生活補助金，廣泛動員社會力量對家庭經(jīng)濟較為困難的學(xué)生進入大學(xué)學(xué)習(xí)進行專項資助，切實減輕家庭教育負擔(dān)。

5.拓展預(yù)警監(jiān)測的反饋渠道。要持續(xù)鞏固縣、鄉(xiāng)、村三級責(zé)任體系，充分發(fā)揮包保責(zé)任單位及幫扶責(zé)任人的作用，對已脫貧對象進行持續(xù)跟蹤監(jiān)測，定期采集脫貧對象的健康醫(yī)療、教育等生產(chǎn)生活數(shù)據(jù)以及社會災(zāi)害數(shù)據(jù)等，對即將達到返貧條件的已脫貧對象進行預(yù)警。要打造衛(wèi)生、教育、民政等部門和扶貧系統(tǒng)的信息共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，及時監(jiān)測醫(yī)療、教育等費用支出情況等數(shù)據(jù)，逐步形成貧困群眾生產(chǎn)生活情況在線隨時可查詢、可追蹤。同時，基于現(xiàn)有的“修文扶貧”“心修文”等手機應(yīng)用，開辟群眾生活困難反饋平臺，當(dāng)因災(zāi)、因難、因病、因失業(yè)可能出現(xiàn)返貧致貧風(fēng)險時，監(jiān)測對象本人或親朋好友、鄰居都可以報告，通過群眾申報、基層干部日常排查、相關(guān)行業(yè)部門預(yù)警篩查等方式，了解年人均可支配收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)1.5倍左右、有致貧返貧風(fēng)險的脫貧不穩(wěn)定戶和貧困邊緣戶情況，全面掌握風(fēng)險點。

6.設(shè)立防止返貧的保險基金。由于農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其他日常生活中預(yù)防風(fēng)險意識較弱、抵御風(fēng)險能力不高，一旦發(fā)生自然災(zāi)害、市場風(fēng)險或自身患病的情況，極易出現(xiàn)致貧返貧的問題。在鞏固提升脫貧成果時，可設(shè)立防貧保險基金，適當(dāng)引入保險服務(wù)參與防貧，在風(fēng)險來臨時，由保險公司進行賠付，可最大程度減輕不可抗力因素造成的損失。防貧保險基金可采取社會力量參與、縣財政兜底的方式整合資金，對全縣所有農(nóng)戶及城鎮(zhèn)困難群眾中可能因病、因災(zāi)、因?qū)W致貧返貧的人口進行保障，通過大數(shù)據(jù)手段對臨貧易貧人口進行監(jiān)測，入戶調(diào)查篩選出符合保障標(biāo)準(zhǔn)的人群進行賠償。每月醫(yī)保、教育、民政等部門對符合條件人員進行篩選，交給保險公司入戶核對，然后再交給公安、銀行、房管等部門復(fù)查，只要家庭年人均可支配收入在最低生活保障線以下，或因病、因?qū)W、因意外事故、因產(chǎn)業(yè)風(fēng)險支出在一定數(shù)額以上的，都可以申請保險理賠，以增強貧困群眾的風(fēng)險抵御能力。防貧保險基金的設(shè)立，有利于從源頭上筑起貧困發(fā)生的“截流閘”和“攔水壩”，有效解決因病、因災(zāi)、因?qū)W等返貧驟貧問題。

7.開展形式多樣的扶志行動。就業(yè)是民生之本，貧困群眾有穩(wěn)定的就業(yè)崗位，才能促進貧困戶持續(xù)穩(wěn)定增收致富，變“輸血”為“造血”。因此，積極開展貧困勞動力技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提升貧困家庭的脫貧致富能力，讓貧困群眾憑一技之長能捧得一個“鐵飯碗”，是防止貧困戶返貧的重要舉措。針對貧困勞動力，要結(jié)合本地區(qū)的實際情況和就業(yè)市場需求，有計劃、分批次、按類別制定就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)方案，創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容，加強職業(yè)技能培訓(xùn)基礎(chǔ)能力建設(shè)，完善職業(yè)培訓(xùn)補貼政策，加強政府引導(dǎo)激勵，增強培訓(xùn)的實效性。同時，廣泛宣傳國家、省、市脫貧攻堅相關(guān)政策，宣傳就業(yè)精準(zhǔn)扶貧政策措施和崗位信息，以政策的落實激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力，增強群眾感恩意識和“脫貧光榮”意識，引導(dǎo)貧困群眾運用所學(xué)勞動技能投身到各行各業(yè)，用自己辛勤的勞動實現(xiàn)脫貧致富，調(diào)動貧困群眾生產(chǎn)生活積極性、主動性和創(chuàng)造性。積極開展鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，發(fā)揮村規(guī)民約作用，充分利用修文縣作為陽明文化的發(fā)源地和傳播地這一有利條件，引導(dǎo)群眾形成積極向上的生活方式，穩(wěn)步提升貧困群眾脫貧致富的“內(nèi)生動力”，為推動鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎(chǔ)。

8.實施接續(xù)銜接的振興戰(zhàn)略。貧困人口實現(xiàn)脫貧之后，還要將脫貧成果的鞏固內(nèi)置于鄉(xiāng)村振興的謀篇布局之中，堅決防止返貧現(xiàn)象的產(chǎn)生。對于類似產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷等具有長期性、系統(tǒng)性特征的扶貧任務(wù)、工程、項目等，要統(tǒng)籌納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，繼續(xù)發(fā)揮好脫貧攻堅政策、制度、項目的效能，繼續(xù)激發(fā)群眾的主動性積極性創(chuàng)造性，讓農(nóng)村居民分享鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的紅利。同時，要加強扶貧資產(chǎn)運營管理，建立健全扶貧資產(chǎn)運營管護制度，明確運營管護主體、責(zé)任人及管護責(zé)任，明確扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，加強后續(xù)經(jīng)營管理、維護和監(jiān)督，切實保障集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，促進扶貧資產(chǎn)安全運行，充分發(fā)揮扶貧資金項目效益，鞏固脫貧攻堅成果。

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（作者單位：貴州省修文縣委黨校）

責(zé)任編輯：欣文