付建軍

摘 要：提高居民參與城市社區(qū)治理的水平是城市基層治理轉(zhuǎn)型的重要議題。對上海市L街道的案例研究發(fā)現(xiàn)，L街道創(chuàng)設(shè)的居民自治項目制度旨在激活居民與社區(qū)治理的利益相關(guān)性，在確保議題公共性的基礎(chǔ)上建立自下而上的項目運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而實現(xiàn)居民需求的自主識別和共識生產(chǎn)。但實踐表明，街道和居委會在既有制度環(huán)境下形成的行動策略稀釋了自治項目自下而上的制度邏輯，居民參與功能退化為一種輔助機(jī)制，需求識別和共識生產(chǎn)目標(biāo)被擠壓。雖然自治項目提供了一種新的技術(shù)思路并廣泛傳播，但實踐中自治項目的項目制屬性被放大，它的發(fā)展與局限性實際上呈現(xiàn)了一幅技術(shù)治理邏輯介入基層治理的圖景。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;自治項目;項目制;技術(shù)治理

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

“人民城市人民建”，人民對美好城市生活的向往呼喚人民系統(tǒng)參與城市社區(qū)治理。黨的十九屆五中全會公報提出“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”。居民通過制度化渠道參與城市社區(qū)治理是“人民城市人民建”的題中之義。雖然城市社區(qū)治理為居民參與提供了多條制度化渠道，但社區(qū)抗?fàn)?、物業(yè)沖突、政治冷漠等現(xiàn)象卻日益突出，居民通過制度化渠道參與城市社區(qū)治理的整體趨勢不明顯。由此，旨在提升居民制度化參與基層治理的改革創(chuàng)新成為城市基層治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，存量改革和增量創(chuàng)新共同發(fā)展，涌現(xiàn)了諸如溫嶺參與式預(yù)算、深圳人大代表社區(qū)工作站、杭州開放式?jīng)Q策等典型實踐。

近年來，以上海為代表的城市開始將項目制運(yùn)用到城市基層居民自治當(dāng)中去，由此拓展了項目制的實踐場景，使項目制從單純的政府運(yùn)作機(jī)制和職能轉(zhuǎn)移機(jī)制開始轉(zhuǎn)變?yōu)榫用褡灾螜C(jī)制。從實踐看，自治項目做法已經(jīng)在很多城市擴(kuò)散，項目制已經(jīng)在實踐中被賦予了自治內(nèi)涵。那么，從自治的意義上來看，項目制是如何用來推動居民參與的？自治領(lǐng)域中的項目制與傳統(tǒng)的項目制有區(qū)別嗎？在更一般意義上，項目制能否成為解決居民自治內(nèi)在困境的新途徑？要回答這些問題，就需要回到實踐中去，在實踐中觀察自治項目的運(yùn)作機(jī)制與內(nèi)核。

在項目制研究中，雖然理論界關(guān)于項目制的討論已經(jīng)非常豐富，但這些討論主要集中在項目制本身，圍繞項目制這一制度安排的討論主要集中在國家治理、政府治理、政府與社會關(guān)系等學(xué)術(shù)話語和理論譜系中，其要義在于理解項目制在國家治理、政府治理和政府與社會關(guān)系中的特殊性邏輯。譬如，在國家治理研究譜系中，項目制被認(rèn)為是中國國家治理的一種特殊體制，其目的在于“突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場體制所造成的分化效應(yīng)，加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入”[1]。在政府治理研究譜系中，項目制被認(rèn)為是介于常態(tài)治理和運(yùn)動式治理的中間樣態(tài)[2]，是上級政府動員和控制下級政府注意力分配的一種新機(jī)制[3]。在政府與社會關(guān)系的研究中，項目制則被認(rèn)為是政府技術(shù)治理思維的最新載體，后果是瓦解了基層社會的內(nèi)生秩序[4]。從場景看，關(guān)于項目制實踐的討論主要集中在農(nóng)村。相比較而言，城市治理中的項目制研究仍然比較薄弱，既有研究主要集中在政府購買公共服務(wù)議題上?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，政府在向社會組織轉(zhuǎn)移相關(guān)服務(wù)職能的過程中普遍使用項目機(jī)制，項目制成為政府進(jìn)行權(quán)力監(jiān)控的一種發(fā)包工具[5]。

與上述研究相比，關(guān)于居民自治中的項目制的討論還處在起步階段。已有文獻(xiàn)主要關(guān)注自治項目的三個問題。一是自治項目的運(yùn)行機(jī)制。譬如，張振洋提出自治項目的運(yùn)行機(jī)制包括“發(fā)包”“打包”“抓包”“拆包”“驗包”和“傳包”六個部分[6]。許寶君則認(rèn)為自治項目遵循的是“自下而上的制定機(jī)制”而非傳統(tǒng)項目制的發(fā)包、打包和抓包機(jī)制[7]。不過，這個判斷是建立在自治項目直接由省民政廳征集評審的基礎(chǔ)上的。二是自治項目的實踐績效。目前關(guān)于這一問題的討論實際上存在分歧。樂觀的觀點認(rèn)為自治項目并不是瓦解城市基層治理的直接原因，在本地草根團(tuán)隊等中介組織的影響下，自治項目促進(jìn)了合作治理的發(fā)展[8]。謹(jǐn)慎的觀點則認(rèn)為自治項目引導(dǎo)居民參與的效應(yīng)還有待提升[9]。三是自治項目的制度邏輯。趙秀玲把社區(qū)中的自治項目納入“微自治”的范疇中，其核心就是通過參與項目過程培養(yǎng)居民的參與能力[10]?？饓羧~認(rèn)為自治項目以社區(qū)需求為核心功能[11]。

可以看到，現(xiàn)有關(guān)于自治項目的討論有兩種取向：一種繼續(xù)沿著項目制研究的路徑，對項目制中的動員機(jī)制進(jìn)行解構(gòu);另一種則傾向于從居民參與的角度展開研究。這些研究為理解自治項目問題奠定了基礎(chǔ)，但還有待強(qiáng)化和拓展。其一，關(guān)于城市基層治理中的自治項目研究整體力度較弱，相關(guān)討論仍然較少，這種情況與自治項目在實踐中的廣泛擴(kuò)散形成了鮮明的反差。其二，雖然一些文獻(xiàn)將自治項目與居民參與聯(lián)系起來，但并未將兩者的邏輯關(guān)系清楚展示出來。由此，關(guān)于自治項目的一些問題還未深入討論。譬如，自治項目作為項目制和居民自治的一種新形式新在哪里？與已有的渠道相比，自治項目如何引導(dǎo)居民實現(xiàn)制度化參與？現(xiàn)實中自治項目是如何運(yùn)行的？本文嘗試通過對上海市L街道的案例研究回答以上問題。

二、研究方法與案例介紹

（一）研究方法

本文主要運(yùn)用單案例研究方法，以上海市L街道的自治金制度實踐作為分析的經(jīng)驗素材，在規(guī)范和實踐層面討論自治項目引導(dǎo)居民制度化參與的內(nèi)在機(jī)理。選擇L街道自治金制度作為經(jīng)驗分析案例是因為該街道具有典型性。具體而言，其在上海市最早進(jìn)行了自治項目的探索實踐，是上海市開展自治項目建設(shè)的典型街道，具有較強(qiáng)的代表性。筆者于2017年5—8月、2019年4—5月和2020年8—9月通過實地或電話訪談形式在L街道開展了田野調(diào)查，先后對街道辦分管副主任、自治辦副主任以及L街道下轄若干居委會干部和居民進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式訪談?；趯W(xué)術(shù)倫理的要求，本文對所有人物的名稱均進(jìn)行了技術(shù)處理。

（二）案例介紹：L街道自治項目的發(fā)展歷程

L街道創(chuàng)設(shè)自治金制度的一個重要背景是社區(qū)“以獎代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)運(yùn)作機(jī)制的引入。而設(shè)立“以獎代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)運(yùn)作機(jī)制的動因則是行政區(qū)劃的調(diào)整，即上海市P區(qū)與當(dāng)時的NH區(qū)合并，合并帶來的一個問題是不同區(qū)的街道在居委會工作經(jīng)費(fèi)上存在差異。為了消除這種經(jīng)費(fèi)差異，P區(qū)引入“以獎代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)運(yùn)作機(jī)制。

2010年，P區(qū)民政局和財政局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展居委會“以獎代補(bǔ)”工作的實施意見》。這份文件將街道設(shè)定為核撥經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行者，即街道根據(jù)綜合考評結(jié)果獎勵居委會。同時，文件也提出將資金分為基礎(chǔ)獎和特色獎兩種形式，基礎(chǔ)獎是“用于加強(qiáng)居委會建設(shè)、全面提升自治能力的經(jīng)費(fèi)”，特色獎是“用于對居委會自治工作有特色、居民滿意或解決民生、化解矛盾等單項工作有顯著成效的獎勵經(jīng)費(fèi)”①。在此基礎(chǔ)上，基礎(chǔ)獎通過績效考核方式發(fā)放，特色獎則“采取項目報批方式確定獎勵經(jīng)費(fèi)。居委會提出特色工作項目，經(jīng)街道審核后，向民政局申請立項。年末，由居委會總結(jié)特色工作，編寫工作案例，經(jīng)街鎮(zhèn)審核后匯總并報民政局”①。

在這個過程中，P區(qū)民政部門始終未介入具體的自治金運(yùn)作過程。因此，在P區(qū)，自治金制度的運(yùn)作主體是街道和居委會，街道和居委會具有較大的行動自主性。這種自主性為L街道進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了空間。根據(jù)P區(qū)《關(guān)于開展居委會“以獎代補(bǔ)”工作的實施意見》的規(guī)定，以獎代補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的評估工作實行“層級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”。這個規(guī)定實際上賦予了街道很大的自主性。與此同時，P區(qū)也提出了經(jīng)費(fèi)使用機(jī)制創(chuàng)新的思路，即強(qiáng)調(diào)在特色獎評定中引入項目機(jī)制。這實際上將居委會的特色工作與項目制連接了起來。對于居委會干部來說，要增強(qiáng)工作的獨特性與典型性，就需要在工作中引入自治項目。在這個背景下，L街道從2011年啟動了名為自治金的制度創(chuàng)新。按照L街道分管社區(qū)自治的副主任BSY的話說，自治金制度的核心目標(biāo)是通過項目化的運(yùn)作激發(fā)自治活力?！?011年，新區(qū)政府設(shè)立了一筆以獎代補(bǔ)的錢，是通過各個街鎮(zhèn)補(bǔ)給居民區(qū)，作為居民區(qū)活動經(jīng)費(fèi)。但是我們街道呢，沒有把這個錢簡單地發(fā)下去，而是專門設(shè)立了一個自治金制度。就是說居民區(qū)有需求的話，就通過自治項目來申領(lǐng)這筆錢。通過這樣一個倒過來做的模式，激發(fā)了居民區(qū)自治創(chuàng)新的活力?！辈贿^，P區(qū)發(fā)布的政策文件僅僅提出了一種思路，而沒有提供相應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)和程序。對于L街道來說，需要結(jié)合居委會工作的特點設(shè)置具體的項目化運(yùn)作機(jī)制。

三、自下而上：自治項目引導(dǎo)居民參與的制度邏輯

從L街道的制度設(shè)計思路看，自治項目制度的目的是要實現(xiàn)從街道和居委會主導(dǎo)決策到居民參與式?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變。因此，如何將居民需求和參與有效嵌入自治項目運(yùn)作程序中是自治項目引導(dǎo)居民參與的關(guān)鍵。從制度設(shè)計看，在L街道的自治金項目中，居民參與主要存在于兩個節(jié)點。第一，自治金項目規(guī)定了項目必須從居民的需求中產(chǎn)生。這意味著項目在運(yùn)作過程中首先需要嵌入居民需求表達(dá)和共識形成機(jī)制。第二，居民參與的第二個節(jié)點在項目評估環(huán)節(jié)，即借助第三方組織對項目運(yùn)作過程中的居民滿意度和知曉率進(jìn)行評估，以此來考察居民在項目運(yùn)作過程中的參與度，因此評估機(jī)制和考核機(jī)制在自治金項目運(yùn)行中也占據(jù)重要位置。

L街道根據(jù)項目管理的一般化機(jī)制，制定了自治經(jīng)費(fèi)項目化運(yùn)轉(zhuǎn)的操作標(biāo)準(zhǔn)，并發(fā)布了《L街道居委會“自治金”實施辦法》。根據(jù)這個實施辦法，自治金項目的運(yùn)作機(jī)制主要集中在如下三個方面。

一是項目運(yùn)作的競爭機(jī)制。與P區(qū)發(fā)布的“以獎代補(bǔ)”專項資金類型劃分不同，L街道將項目經(jīng)費(fèi)劃分為兩種類型：一種是由民政局開展的“以獎代補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)組成;另一種是由街道辦事處出資。在這個基礎(chǔ)上，L街道在項目運(yùn)作過程中增加了競爭機(jī)制，即根據(jù)項目運(yùn)作評估結(jié)果，將項目等級化，并將等級化結(jié)果與項目的配套資金掛鉤。從表2的數(shù)據(jù)看，雖然L街道通過項目等級化機(jī)制優(yōu)化了項目化運(yùn)作的競爭機(jī)制，但不同項目等級之間的金額差距并不明顯。

二是項目內(nèi)容的范圍約束機(jī)制。L街道規(guī)定，居民自治經(jīng)費(fèi)項目化運(yùn)作的范圍包括補(bǔ)基礎(chǔ)、育隊伍、創(chuàng)特色、做公益四個方面，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分了“自治特色”和“社區(qū)教育”等12個方面，自治項目的內(nèi)容必須同這12個內(nèi)容方向相吻合。限于篇幅，我們選取了其中4個方向，并通過表格形式將其呈現(xiàn)出來（參見表3）。從內(nèi)容上看，L街道設(shè)立的自治項目范圍是比較寬泛的，在這些立項范圍中，很多議題實際上已由其他條線提供經(jīng)費(fèi)支持，并且嚴(yán)格意義上亦不屬于居民自治的范疇。

三是項目運(yùn)作的程序引導(dǎo)機(jī)制。L街道把自治金項目的運(yùn)作分解為六個步驟：第一步是居委會申報;第二步是由與項目申報內(nèi)容緊密相關(guān)的街道部門審核;第三步是自治金管理領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行項目審核;第四步是將項目交由居民代表會議討論審核;第五步是實施項目，居委會建立項目辦公室，全程協(xié)助各項工作;第六步是街道自治金領(lǐng)導(dǎo)小組對自治金項目的實施進(jìn)行評估，評估指標(biāo)主要是項目的知曉率和滿意度，評估結(jié)果作為居委會下一年度申報自治金項目的重要參考依據(jù)。

在這個基礎(chǔ)上，L街道實際上建立了一套有關(guān)居民自治經(jīng)費(fèi)項目化運(yùn)作的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。對于居委會來說，要獲取更多的專項經(jīng)費(fèi)，就需要按照L街道設(shè)定的項目運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，若違反運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，就可能危及下一年度的項目申報。需要注意的是，自治金項目覆蓋了全部居委會，但金額存在差異。可以看到，為了提高自治項目的質(zhì)量，L街道除了設(shè)置正向資金激勵機(jī)制之外，還在自治金項目實施的過程中控制了項目的審批權(quán)、經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)和項目最終的驗收權(quán)。

相比較而言，以自治金為代表的自治項目作為一種治理參與方式，其最大的亮點主要是建立了需求自主識別機(jī)制和自下而上運(yùn)作的參與式執(zhí)行機(jī)制。L街道在向外宣傳自治金制度時也強(qiáng)調(diào)自治金的使用是“百姓說了算”。在自治金制度中，做什么項目主要由居民根據(jù)實際的社區(qū)生活需求提出，廣大居民通過內(nèi)部協(xié)商機(jī)制形成共識，在共識凝聚的基礎(chǔ)上將其轉(zhuǎn)化為具有可操作性的項目方案，項目進(jìn)一步由居民自行執(zhí)行，在街道評估完結(jié)后結(jié)束。在這個過程中，居民無疑成為整個項目進(jìn)程的主體。從政策過程的角度來看，居民在項目議程建構(gòu)、方案形成和項目執(zhí)行環(huán)節(jié)均扮演關(guān)鍵角色。在L街道MZ居委會書記JLS看來，自治金項目最大的變化體現(xiàn)在從以往自上而下運(yùn)作變成了自下而上運(yùn)作，居民成為項目運(yùn)作的主體?！耙郧熬褪钦f社區(qū)里面要辦一些事情，或者說政府要辦一些小的惠民工程、實事項目，可能政府認(rèn)為我應(yīng)該做的，它就直接下派給居民區(qū)了，但是居民未必領(lǐng)情，未必覺得你這個項目做到他的心坎上了，而且他可能覺得你是在擾民。但是一旦是自下而上的，就是通過居民當(dāng)中，或者從居民自治團(tuán)隊當(dāng)中，來提取一些項目，往往它的推動就會比較順利?！闭窃谶@個比較意義上，自治項目引導(dǎo)居民參與的邏輯可以概括為“自下而上”。這與傳統(tǒng)自上而下的動員式參與和自上而下的經(jīng)費(fèi)使用規(guī)則形成了鮮明對比。

四、弱參與：自治項目引導(dǎo)居民參與的實踐偏差

自治項目制度的目標(biāo)是要培育居民的民主自治意識，提升其依法參與治理的能力與習(xí)慣，解決好自己的事務(wù)，不斷提升公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的質(zhì)量，滿足群眾精神文化需求[12]（p.209）。但由于自治金制度尚處于創(chuàng)新調(diào)適階段，居民通過自治金項目實現(xiàn)參與式?jīng)Q策的目標(biāo)與實踐的偏差比較明顯。具體來說，這種偏差主要集中在四個方面。

第一，經(jīng)費(fèi)分配具有選擇性。按照制度設(shè)計，自治金的分配雖然有競爭，但差距并不大。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在統(tǒng)籌的名義下，部分居委會提出的資金分配不公平問題確實存在，“典型”居委會或者“典型書記”所在的居委會拿到的資金往往是一般居委會的數(shù)倍甚至多倍。因此，由街道對項目進(jìn)行立項往往會在居委會之間增加不公平感，一些居委會認(rèn)為街道在分配資金時帶有選擇性。這從側(cè)面反映出街道在行使項目控制權(quán)時存在明顯的傾向性。經(jīng)費(fèi)分配的選擇性導(dǎo)致不同社區(qū)能夠分配給居民支配的經(jīng)費(fèi)實際上存在明顯差異，部分居委會能夠分配給居民使用的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)稀少，“幾百塊錢很難吸引居民，也確實做不了什么事情，只能買點水果，坐下來聊聊天”。

第二，自治項目建設(shè)旨在打造“亮點”。從歷年開展的自治項目議題看，很多項目與自治工作并沒有太大關(guān)系。很多硬件設(shè)施建設(shè)在執(zhí)行過程中實際上無法實現(xiàn)廣泛的居民參與。但是按照街道辦分管社區(qū)自治的副主任BSY的說法，自治金項目的意義主要是通過資金支持引導(dǎo)居民參與，并在這個過程中對居委會形成一種推力，雖然不是所有的資金都能夠解決一些緊迫問題，但只要有兩三個項目形成了亮點，這個經(jīng)費(fèi)就有了價值。這在一定程度上說明，自治金項目雖然下放了資金使用的權(quán)力，但實際上成為街道調(diào)動居委會的一種工具。這種工具可能不具有立竿見影的效果，但卻能夠為積累工作“亮點”提供基礎(chǔ)。

第三，自治金項目的考核評估機(jī)制缺乏代表性。在項目評估過程中，L街道聘請了第三方機(jī)構(gòu)對自治項目實施后的滿意度和知曉率進(jìn)行測評，測評以問卷調(diào)查形式進(jìn)行，每個居委會的問卷數(shù)量為30份，由居民對自治項目的實施狀況進(jìn)行打分，打分內(nèi)容包括知曉率、項目實施進(jìn)度、項目運(yùn)作和規(guī)范操作四個方面。打分結(jié)果顯示，第三方對自治項目的打分普遍高于街道職能科室對自治項目績效的評估分?jǐn)?shù)。根據(jù)筆者的觀察，第三方組織在進(jìn)行問卷調(diào)查的過程中，依然借助居委會組織問卷填寫，多數(shù)問卷由居委會召集居民骨干填寫完成。因此，第三方測評得出的結(jié)果平均值普遍較高。這意味著雖然L街道設(shè)置了第三方考核機(jī)制，試圖通過考核機(jī)制確保居委會在推進(jìn)自治項目的過程中扎實推進(jìn)居民參與，但由于調(diào)查抽樣存在問題，考核本身無法產(chǎn)生實質(zhì)性的約束作用，居民是否參與以及在多大程度上參與了自治項目無法通過考核評估有效體現(xiàn)出來。

第四，在上述三個挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，自治項目引導(dǎo)居民參與實際上沒有引起街道辦的重視。對于街道來說，其更強(qiáng)調(diào)運(yùn)用自治項目打造亮點。L街道自治辦副主任BDM指出，雖然項目化運(yùn)作的初衷是通過引入居民參與來提高資金使用方向同居民實際生活需求的契合度，但實際操作過程中居委會根本沒有太多精力來專門設(shè)計開發(fā)項目，因此自治辦在審核項目申報書的過程中也沒有過于強(qiáng)調(diào)居民參與的相關(guān)性和合理性?！霸趯嶋H操作過程中，主要是居委會太忙了，所以居委會報上來一個項目，大家覺得差不多就是這個樣子，就把這個錢發(fā)下去了?！睂τ诰游瘯碚f，傳統(tǒng)的“動員—參與”任務(wù)更容易完成，而要在自治項目中做好居民參與工作，就會新增很多工作量，居委會干部顯然不愿意接受額外工作量。由于注意力分配不集中，居民參與在自治項目運(yùn)行過程中無法引起居委會的重視。再加上考核評估機(jī)制的失靈，自治項目引導(dǎo)居民制度化參與的目標(biāo)和實踐偏差就在所難免。

五、打造亮點與屬性兼容：自治項目實踐偏差的形成機(jī)理

在自治項目實踐中，組織化的主體主要包括街道和居委會。居民作為理論上的重要主體主要以非組織化狀態(tài)介入項目實踐。街道和居委會兩個主體的組織邏輯實際上深刻影響著自治項目的實踐。我們在L街道的田野觀察顯示，街道把自治項目的運(yùn)作視為一種平衡和控制的過程，這說明其對自治項目的認(rèn)識仍然較為保守。在街道負(fù)責(zé)部門看來，自治項目的分配實際上就是一個公共資源到底分配給誰的問題，“我們（街道）其實是在各種利益之間來取得一個平衡點”。因此，居委會把自治項目申報上來，街道基本上就是內(nèi)部決定經(jīng)費(fèi)的配置，在打造“亮點”的邏輯驅(qū)使下，項目資金分配存在明顯的選擇性。更重要的是，街道對于居民的參與能力也持保留態(tài)度，在項目內(nèi)容上明顯更傾向于支持硬件完善和活動類項目，而對涉及民主參與的項目支持力度明顯偏弱。

對于居委會來說，它們面對上級部門在資金分配上的選擇性也無可奈何，而且這些非典型的居委會還可以利用這部分較少的資金完成一些其他任務(wù)，從而形成了“一包多用”的行動策略。所謂“一包多用”，就是把一場活動或者一個硬件設(shè)施建設(shè)包裝成幾個項目的執(zhí)行成果。筆者在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“一包多用”在現(xiàn)實中普遍存在，這是造成自治項目內(nèi)容重復(fù)性的主要原因。按照規(guī)定，自治項目的內(nèi)容是有明確范圍的，但在項目實施過程中存在的種種策略性行動使得內(nèi)容約束機(jī)制的效力在實踐中軟化，居委會在申報自治項目的過程中將近期工作與項目申報結(jié)合起來，進(jìn)而實現(xiàn)多個工作任務(wù)的同步進(jìn)行。QX居委會書記SJW的話形象地概括了自治項目運(yùn)作中的“一包多用”現(xiàn)象，“實際上我們在申報項目的時候，內(nèi)容都是比較模糊的，因為基層工作就是這樣，一件事情可能幾個條線都涉及到。所以如果考核沒有的話，那就是形式化的，一套活動多套用，一個項目民政可以用，黨建可以用，婦聯(lián)也可以借用，甚至一兩年前的活動也拿出來用，就是這樣的”。

“一包多用”具有普遍性，但在不同類型的自治項目運(yùn)作過程中，居委會的行動策略也存在差異。在文化娛樂類的自治項目中，居委會仍然會借助居民骨干的力量開展項目活動。在這種運(yùn)作機(jī)制下，居委會只需要對經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行控制即可。而在環(huán)境衛(wèi)生活動中，居委會往往會啟動試點模式，在部分空間或者樓組開展項目活動，其目的是在滿足外部考核的同時降低項目實施的人力成本和時間成本。

街道對經(jīng)費(fèi)分配的選擇性策略，加上居委會使用過程中形成的“一包多用”策略，使得自治項目的內(nèi)容和居民參與在實踐中帶有明顯的不穩(wěn)定性。當(dāng)居委會的項目內(nèi)容一般時，居委會可以將近期的中心工作和常規(guī)工作與自治項目打包在一起，通過打包機(jī)制完成上級交辦的任務(wù)。此時，自治項目的內(nèi)容和居民參與就不會成為居委會關(guān)心的問題。而當(dāng)居委會的項目內(nèi)容比較新穎時，居委會則可以借助自治項目建構(gòu)工作亮點，進(jìn)而吸引上級的注意力。此時，居委會可能會選擇性地突出內(nèi)容的新穎性和居民參與的廣泛性。這種不穩(wěn)定性實際上壓縮了居民制度化參與的空間。

自治項目一般要求居委會提交的項目設(shè)計方案必須保證一定規(guī)模的居民參與，但要想達(dá)到這一要求，居委會必須開展大量的動員工作。而大多數(shù)居民在工作日可能處于工作狀態(tài)。如果居委會要落實自治項目，其工作人員就需要犧牲一定的休息時間，在街道沒有嚴(yán)格考核的背景下，居委會自然就繼續(xù)依賴于傳統(tǒng)“動員-參與”模式來推進(jìn)自治項目。按照QX居委會主任SJW的話說，“考核也沒有說你一定要有創(chuàng)新，一定要真正地讓居民得實惠。搞一個活動，20個人，我們居委5個人，加上協(xié)管員和骨干，湊一湊就夠了”。

自治項目在實踐中的偏差以及街道和居委會在實踐中的策略性行為，使得自治金項目在實施過程中從一種居民參與引導(dǎo)機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種基于資源分配進(jìn)行基層動員的注意力分配機(jī)制，其邏輯主要表現(xiàn)為集中有限資源打造工作亮點。在這個行動目標(biāo)下，居民的制度化參與就轉(zhuǎn)化為居民骨干對自治金項目的實施質(zhì)量進(jìn)行形式化評估，參與節(jié)點集中在自治項目執(zhí)行評估階段而非項目議程建構(gòu)和執(zhí)行階段。

從社會治理創(chuàng)新的擴(kuò)散看，L街道進(jìn)行的自治金制度創(chuàng)新無疑是成功的。作為一種基層治理創(chuàng)新，自治金制度得到了廣泛認(rèn)可，最終被寫進(jìn)了上海市《居民委員會工作條例》中，該條例規(guī)定，“居民委員會應(yīng)當(dāng)建立健全自治議題和自治項目形成機(jī)制，廣泛征集自治議題和自治項目，充分反映居民或居民小組、群眾活動團(tuán)隊的意見和建議”。從城際擴(kuò)散看，目前自治項目運(yùn)作機(jī)制不僅在上海市基層治理中得到了廣泛應(yīng)用，而且擴(kuò)散到了上海市周邊地區(qū)。

實踐異化和經(jīng)驗快速擴(kuò)散的關(guān)鍵可能是自治項目作為一種新的制度安排較好地吻合了現(xiàn)有城市基層治理的制度環(huán)境及其組織運(yùn)作邏輯。首先，自治項目制度增加了街道調(diào)動居委會的能動性，尤其是在評比和創(chuàng)建日趨減少的背景下，自治項目成為街道自治部門引導(dǎo)居委會開展工作的注意力控制機(jī)制。這意味著自治項目實際上延續(xù)了項目制的控制和動員邏輯[3]。其次，自治項目與居委會的組織邏輯是兼容的。項目制的一個制度邏輯是一事一議，即事本主義。居委會在社區(qū)治理過程中實際上也是采取事本主義的行為邏輯，自治項目既能夠協(xié)助居委會完成相關(guān)任務(wù)，也能夠幫助其打造工作亮點。最后，異化后的自治項目與居委會的注意力分配也具有兼容性。因為自治項目的運(yùn)作權(quán)限在居委會，居委會可以根據(jù)特定階段的任務(wù)環(huán)境特征靈活地支配自治項目帶來的資源，在完成常規(guī)工作任務(wù)的同時選擇性地塑造“工作亮點”。居民自治項目的廣泛擴(kuò)散從一個側(cè)面呈現(xiàn)出一幅技術(shù)治理邏輯介入基層治理的圖景。

六、結(jié)語

從居民參與的角度出發(fā)，自治項目模式實際上是基層政府推動居民制度化參與城市基層治理的一種嘗試。自治項目模式的核心在于通過自下而上的需求自主識別和居民參與實現(xiàn)參與內(nèi)容與居民利益的有機(jī)融合，進(jìn)而在強(qiáng)化參與動力的同時展開系統(tǒng)性參與，以突破動員參與模式下的碎片化參與和被動式參與局限。但自治項目在制度架構(gòu)上仍然沿用項目制技術(shù)，在實踐中并沒有跳出項目制的控制與動員邏輯，這導(dǎo)致自治項目從一種參與引導(dǎo)機(jī)制逐漸退化為注意力控制和動員機(jī)制。在強(qiáng)調(diào)自治項目注意力控制和動員功能的過程中，居民參與這一創(chuàng)新目標(biāo)則演化為輔助機(jī)制，居民參與成為相關(guān)主體論證自治項目任務(wù)合法性的工具，需求表達(dá)和參與式執(zhí)行目標(biāo)被嚴(yán)重擠壓。就此而論，自治金制度實際上僅僅改變了行政資源的分配方式，在分配方式上貢獻(xiàn)了一種新技術(shù)，居民參與仍然受到外在制度環(huán)境的約束。

從發(fā)展的角度說，通過優(yōu)化居民參與來構(gòu)建“人民城市”的關(guān)鍵是要解決好制度賦權(quán)、程序賦能和利益賦責(zé)三大條件的供給問題。制度賦權(quán)重點優(yōu)化居民參與城市基層治理的制度環(huán)境，即從約束走向賦權(quán)，調(diào)整城市基層政權(quán)的注意力分配方向。程序賦能重點解決居民參與機(jī)制的碎片化和系統(tǒng)性問題，在全過程民主視角下形成與政策過程相匹配的全過程參與機(jī)制，從技術(shù)的層面提高居民參與的經(jīng)濟(jì)性和收益性。利益賦責(zé)重點解決居民參與的內(nèi)生性動力源問題，強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商機(jī)制將分散化的私人議題轉(zhuǎn)化為具有公共性的治理議題，并通過制度化的協(xié)商平臺將隨機(jī)性的居民參與轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任性的集體行動。上述三大條件缺一不可但進(jìn)程不同，且條件供給的主體也存在差異。從供給實踐看，居民自治項目僅僅在程序賦能和利益賦責(zé)維度上實現(xiàn)了一定程度的突破，而基本沒有觸及制度賦權(quán)問題。因此，三大條件的供給關(guān)鍵在制度賦權(quán)，制度賦權(quán)的關(guān)鍵又在于通過高位推動，改變城市基層兜底治理的體制性邏輯，為居民制度化參與提供體制性土壤。程序賦能和利益賦責(zé)更適合由地方和基層政權(quán)來推動供給，進(jìn)而實現(xiàn)程序和協(xié)商機(jī)制的多元化發(fā)展。

注釋：

①參見上海市P區(qū)民政局、財政局：《關(guān)于開展居委會“以獎代補(bǔ)”工作的實施意見》，2010年9月26日。

參考文獻(xiàn)：

[1]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué)，2012，（5）.

[2]周雪光.項目制：一個“控制權(quán)”理論視角[J].開放時代，2015，（2）.

[3]陳家健.項目制與基層政府動員：對社會管理項目化運(yùn)作的社會學(xué)考察[J].中國社會科學(xué)，2013，（2）.

[4]周雪光，程宇.通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給[J].公共行政評論，2012，（1）.

[5]王向民.中國社會組織的項目制治理[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2014，（5）.

[6]張振洋.城市基層自治項目的分級運(yùn)作機(jī)制探析——基于上海S鎮(zhèn)“樂媽園”項目的分析[J].社會主義研究，2018，（2）.

[7]許寶君.社區(qū)居民自治項目的運(yùn)作機(jī)制及績效檢視——基于湖北四屆社區(qū)公益創(chuàng)投（項目）的分析[J].求實，2020，（1）.

[8]張振洋.公共服務(wù)項目化運(yùn)作的后果是瓦解基層社會嗎？——以上海市S鎮(zhèn)“樂媽園”項目為例[J].中國行政管理，2018，（8）.

[9]范夢衍，張衛(wèi).居民自治項目的運(yùn)作機(jī)制研究——以S市M社區(qū)的個案為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2017，（8）.

[10]趙秀玲.“微自治”與中國基層民主治理[J].政治學(xué)研究，2014，（5）.

[11]筐夢葉.項目制視角下城市社區(qū)建設(shè)研究——以廣州市幸福社區(qū)建設(shè)為例[J].社會工作與管理，2019，（11）.

[12]史建三，范政強(qiáng).浦東新區(qū)陸家嘴街道“自治金”項目探索[C]//王戰(zhàn)，潘世偉，葉青，等.上海法治發(fā)展報告（2014）.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[責(zé)任編輯：賈雙躍]