程同順 楊明

摘 要：地方政府熱衷于建設(shè)政績工程是中國政治場域的老問題。從組織學(xué)角度考察縱向政府間的互動關(guān)系發(fā)現(xiàn)，中間政府和基層政府在政績驅(qū)動下達成的合謀助推著政績工程的出現(xiàn)，表現(xiàn)為邀功、過度執(zhí)行與監(jiān)督軟化、“共贏”、責(zé)任下移的非正式運作。上下合謀的形成內(nèi)嵌于政府治理模式和縱向府際關(guān)系的深層次背景，其邏輯在于：集權(quán)決策模式下的治權(quán)下移賦予地方政府執(zhí)行自主性，基層政府能夠在利益契合的項目上進行違法違規(guī)的政績營造;中間政府雖負有監(jiān)督職能，但職責(zé)同構(gòu)模式將兩者聯(lián)結(jié)成責(zé)任和利益一致的共同體，促使中間政府對政績工程軟化監(jiān)督。兩級政府關(guān)系從理想科層制中的“監(jiān)督—執(zhí)行”演化為上下合謀，因此整個地方政府都缺乏治理政績工程的動力。若要整治由上下合謀催生的政績工程，只有從形成合謀的權(quán)力鏈條之外加以監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：上下合謀;政績工程;地方政府;中間政府;利益共同體

一、問題提出

中國城市建設(shè)中的政績工程及其弊端在20世紀(jì)80年代初已現(xiàn)端倪。地方政府在城市建設(shè)中“貪大、媚洋、求怪”的問題多次受到高層政府整治，但治理效果并不理想。政績工程并未隨著時代發(fā)展和政治變遷而趨于消失，而是跨越時代鼎革之變成為中國政治場域中屢見不鮮的現(xiàn)象。近些年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相繼通報批評巨型關(guān)公雕像、“鯉魚躍龍門”景觀、秦漢仿古城門等政績工程，引發(fā)社會輿論廣泛關(guān)注。諸多案例都存在一個耐人尋味的現(xiàn)象：曝光政績工程的主體往往是高層政府，而非中間政府。在基層政府建造政績工程的過程中，作為直接上級的中間政府似乎總與基層政府保持著某種心照不宣的“默契”，放任政績工程的出現(xiàn)。

學(xué)界對上下級政府間的“默契”行為已有相關(guān)的研究，如政策執(zhí)行中的“監(jiān)督軟化”[1]、基層腐敗問題中的“默契性容忍”[2]等。這種“默契”所容許的行為往往有悖于正式規(guī)則，因此中間政府和基層政府在政績工程問題上的“默契”是非正式運作，實質(zhì)上是一種合謀行為。那么，兩級政府的合謀在政績工程建設(shè)過程中是如何體現(xiàn)的？上下合謀又是如何助推了政績工程的出現(xiàn)？背后遵循著何種運作邏輯？

二、文獻述評

探討政績工程問題的文章以政論性文章居多，主要從官員錯誤的政績觀和權(quán)力缺乏監(jiān)督兩個角度進行原則性的探討，缺乏學(xué)理性的分析。學(xué)界對政績工程生成機制的關(guān)注相對不足，對該問題的探討也是零散地分布在其他議題的敘述之中。梳理相關(guān)文獻可發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究主要從官員個人動機、組織制度與激勵機制以及公共產(chǎn)品的價值三個維度探討政績工程的生成機制。

一是官員動機維度。官員動機維度的研究強調(diào)地方政府主政官員的能動性，將政績工程視為官員為追求有顯示度的政績成果，利用公共權(quán)力實現(xiàn)自身組織目標(biāo)的結(jié)果[3]。官員動機維度的分析聚焦于地方政府官員所扮演的公共權(quán)力行使者和個人利益追求者的雙重角色及其沖突。正如公共選擇理論指出的，政治決策者也是理性經(jīng)濟人和效用極大化者，當(dāng)個人利益與公共利益不一致時，決策者往往把個人利益置于公共利益之上[4]（p.23）。信號理論和俘獲理論即是在沿襲官員理性經(jīng)濟人假設(shè)的基礎(chǔ)上對政績工程的形成機制做出解釋。信號理論旨在解釋行為人利用信息不對稱的情況最大化自身效用的社會普遍現(xiàn)象。在信息不對稱和績效考核不易被測量的情形下，基層政府官員要想在晉升錦標(biāo)賽中獲勝，必須積極地向上級發(fā)送清晰明確的政績信號，形象工程本質(zhì)上發(fā)揮著傳送有效政績信號的作用[5]。象征性治理[6]、地方領(lǐng)導(dǎo)決策中的機會主義[7]是上述政府行為及其內(nèi)在邏輯的高度概括。該理論從官員追求晉升的主觀動機探究政績工程的成因，點明了主導(dǎo)官僚行為的核心要素，但有兩個問題值得商榷。其一，官員的晉升問題具有組織性和個體性雙重維度[8]，官員不僅是具有能動性的個體，也是組織角色的承載者，內(nèi)嵌于各種社會關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)中。政績工程作為政府官員追求晉升的行為策略理應(yīng)被放在組織制度中進行探討。其二，地方政府官員的晉升與高級政府的治理導(dǎo)向密切相關(guān)。只有當(dāng)某項任務(wù)在上級制定的考核指標(biāo)中具有突出的地位時，下級政府才會在橫向競爭的壓力下進行政績營造。俘獲理論將政績工程視為地方政府官員受經(jīng)濟利益驅(qū)動的結(jié)果，尤其是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政績工程的出現(xiàn)與建設(shè)產(chǎn)業(yè)集團對地方政府及其官員的俘獲有密切關(guān)系[9]。其揭示出政績工程背后的經(jīng)濟利益因素，但地方政府官員上馬政績工程并非都涉及經(jīng)濟腐敗。俘獲理論在適用范圍和解釋力度上存在一定程度的局限性。

二是組織維度。該維度的研究認為地方政府興建政績工程作為一種重復(fù)出現(xiàn)的行為，其背后有著穩(wěn)定的激勵機制和組織制度。周雪光在分析地方政府“逆向軟預(yù)算約束”行為的過程中給出了地方官員熱衷上馬政績工程的答案，即干部晉升制度和同級政府官員之間的競爭導(dǎo)致基層政府官員追求資源密集型政績工程的短期利益[10]。組織維度的研究強調(diào)官員行為受到制度環(huán)境的塑造，地方政府官員上馬政績工程是一種組織行為，而不是純粹的官員主觀行為。換言之，地方政府打造亮點工程雖然在表象上體現(xiàn)了官員的政績驅(qū)動，但深層次的原因是地方官員適應(yīng)中國集權(quán)型競爭體制的一種生存策略[11]。從組織維度切入分析的研究點明了政績工程背后所遵循的制度邏輯，但地方政府官員同樣內(nèi)嵌于更大層次的縱橫政府結(jié)構(gòu)。在橫向結(jié)構(gòu)上，各級政府主政官員雖然對政府行為擁有主導(dǎo)權(quán)，但其決策和行動會受到其他政治機構(gòu)，如人民代表大會、政協(xié)以及監(jiān)察委等的監(jiān)督和制約。在縱向結(jié)構(gòu)上，某個層級的政府行為同樣受到上級政府的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)制。

三是價值維度。價值維度的研究關(guān)注公共產(chǎn)品的雙重價值及其分離問題。公共產(chǎn)品的政治價值和社會價值由政府和公眾兩類性質(zhì)不同的主體享有，并且具有分離的可能性。如果政府供給的公共品首先考慮政府的需要而不是社會公眾的需要，公共產(chǎn)品的政治價值就盜用了社會價值，公共產(chǎn)品從“民心工程”蛻化為“政績工程”[12]。價值維度的分析點明了政績工程是公共產(chǎn)品在價值層面嬗變的產(chǎn)物，但沒有闡明嬗變的過程和誘發(fā)機制。

上述分析從不同的視角闡明政績工程的生成機制，有著重要的啟發(fā)作用，同時有些理論要點需要進一步商榷。例如，將分析主體聚焦在特定層級的政府和建立在信息不對稱的基本假設(shè)之上，忽略了上下級政府的互動與合謀對基層政府追求政績工程行為的影響?，F(xiàn)有的多數(shù)研究習(xí)慣性地將上下級政府間關(guān)系內(nèi)置于委托—代理結(jié)構(gòu)中，信息不對稱成為分析問題的理論預(yù)設(shè)。在信息不對稱假設(shè)的影響下，中間政府要么被視為信息的被動接收者，要么被假定對基層政府的行為不知情，從而在政績工程問題分析中處于相對缺位的狀態(tài)。中間政府和基層政府在政績工程問題上是否存在嚴重的信息不對稱問題？首先，隨著大數(shù)據(jù)和人工智能等新興科技在政府治理領(lǐng)域的應(yīng)用，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型使得上級政府獲取信息的技術(shù)手段不斷進步，上下級政府之間的信息鴻溝不斷得以彌合。“數(shù)字化國家能力”概念便是上述觀點的概括[13]。其次，由下而上的官員晉升路徑使中間政府主政官員具有較為豐富的基層工作經(jīng)歷，由此壓縮了基層政府官員利用信息優(yōu)勢與中間政府進行博弈的空間。再者，上下級政府在特定情形中可以高度共享政策執(zhí)行上的信息，甚至能夠預(yù)判互動過程中可能發(fā)生的結(jié)果[14]。在規(guī)模龐大的政績工程問題上，中間政府有足夠的信息渠道了解基層政府的行為。然而，中間政府并未行使其監(jiān)督職能進而阻止基層政府興建政績工程。作為監(jiān)督者的中間政府和作為執(zhí)行者的基層政府在政績驅(qū)動下達成的默契助推著政績工程的出現(xiàn)。兩級政府在政績工程問題上的默契建立在追求政績的基礎(chǔ)上，與建立在避責(zé)基礎(chǔ)上的共謀行為存在區(qū)別，故用“合謀”加以區(qū)分。

三、研究框架與方法

組織社會學(xué)理論中傳統(tǒng)的組織假設(shè)認為，組織是理性的科層制，呈現(xiàn)出等級制的權(quán)力矩陣關(guān)系并且遵循控制與服從的行為模式。但我國的現(xiàn)實是，地方政府并非是完全按照非人格化特征運轉(zhuǎn)的理性科層組織。下級政府在承接和執(zhí)行上級政府命令的過程中不可避免地加入自身的意志偏好，積極作為以謀取政績或者消極執(zhí)行以規(guī)避責(zé)任。因此考察縱向政府間行為不僅要關(guān)注靜態(tài)的正式制度的形塑作用，還應(yīng)該關(guān)注動態(tài)的非正式運作。

（一）研究框架

上下合謀作為一種非正式運作，隸屬于縱向政府間行為模式。近些年，在縱向政府間行為模式主題上逐漸形成三種具有代表性的分析視角，即威權(quán)主義視角下的“命令—服從”模型、理性選擇視角下的“討價還價”模型和政府層級關(guān)系中的“非正式政治”模型[15]。其中，“討價還價”模型從中微觀層次描述縱向府際關(guān)系，發(fā)展出談判[16]、共謀[17]、變通[1]、“弱者的手段”[18]等具體類型。上述分析模型對上下級政府在特定領(lǐng)域中的非正式運作具有洞見，但在適用范圍上仍然存在局限。

首先，上述分析框架聚焦于上下級政府利益不一致的情形以及在政策執(zhí)行過程中的利益博弈。但上下級政府同樣存在達成共識的互動過程，并呈現(xiàn)出契約性合作、默契型合謀的關(guān)系，政績工程建設(shè)中的合謀便屬于后者。其次，上述分析框架將避責(zé)視為上下級政府進行非正式運作的主導(dǎo)邏輯。雖然基層政府官員行為在問責(zé)壓力不斷強化的情境下出現(xiàn)了從邀功到避責(zé)的轉(zhuǎn)變[19]，但在以政績?yōu)橹匾獣x升指標(biāo)的官僚體制內(nèi)，邀功邏輯仍然具有重要的支配地位?；鶎诱谡児こ躺系姆钦竭\作不是為了應(yīng)對更高層級的政府，而是為了共同營造政績。最后，“共謀”和政績工程問題中的“合謀”在表面上頗為相似，但兩者的運作機理存在諸多差異（參見表1）。在政策環(huán)境上，共謀發(fā)生在任務(wù)壓力大、激勵強度高的政策過程中;合謀所面臨的政策環(huán)境較為寬松，上級政府的壓力呈現(xiàn)常態(tài)化。在合作動機上，共謀發(fā)生于無法完成任務(wù)的情況，基層政府為了在上級政府的考核檢查中蒙混過關(guān)而采取非正式運作，體現(xiàn)的是避責(zé)邏輯;合謀是在能夠正常完成任務(wù)的情況下，基層政府出于彰顯治理能力和政績的需要而過度作為，體現(xiàn)的是邀功邏輯。在行為方式上，在共謀中，中間政府和基層政府共同參與到“造假”“接待”“陪同”等策略行為中以應(yīng)對上級政府的考核檢查;在合謀中，基層政府是違法違規(guī)事件的主要行為者，中間政府對基層政府的過度作為采取默認、肯定的態(tài)度或者軟化監(jiān)督。在責(zé)任歸屬上，如果共謀被揭穿，兩級政府都需要承擔(dān)責(zé)任，呈現(xiàn)出責(zé)任連帶的狀態(tài);在合謀中，如果基層政府的違法違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)，主要責(zé)任往往落在基層政府身上，中間政府只承擔(dān)次要責(zé)任甚至不承擔(dān)責(zé)任。因此上述框架對政績工程中的合謀現(xiàn)象缺乏足夠的解釋力。在借鑒已有分析概念的基礎(chǔ)上，本文提出上下合謀的分析框架以解釋基層政府間的默契行為，并指出合謀如何助推政績工程的出現(xiàn)。

上下合謀分析框架考察的對象是地方政府建設(shè)政績工程的行為，包括行為主體、動機、方式、結(jié)果等基本要素。在行為主體上，基層政府和中間政府是合謀的主要參與者，高層政府并未參與其中，但充當(dāng)著關(guān)鍵的影響因素。動機、行為、結(jié)果則是考察兩個主體進行互動的三個基本維度。動機維度考察兩級政府基于何種原因進行合謀，行為維度聚焦上下合謀的表現(xiàn)形式，結(jié)果維度揭示兩級政府通過合謀獲取的收益。與此同時，合謀失敗后的責(zé)任分擔(dān)也應(yīng)該被納入考察范圍。原因在于合謀行為往往暗藏在正常執(zhí)行之中，具有隱蔽性。僅從前三個維度考察上下級政府的互動，并不能將常規(guī)執(zhí)行與非正式運作的合謀做出明顯的區(qū)分。在合謀遭到曝光和查處后，方能更好地從案件信息和責(zé)任分擔(dān)中剖析上下級政府非正式運作的方式及其邏輯。兩個主體在“動機—行為—結(jié)果—責(zé)任”四個維度進行的互動，便構(gòu)成了上下合謀的分析框架（參見圖1）。

在落實高層政府決策的過程中，中間政府扮演著第一責(zé)任人的角色，基層政府是直接執(zhí)行者。倘若中間政府交辦的任務(wù)契合基層政府主政官員的利益，基層政府可能會選擇工具性地放大上級任務(wù)，從而在政策執(zhí)行中鑲嵌額外的個人目標(biāo)。當(dāng)中間政府落實政策的意圖與基層政府追求額外目標(biāo)的意愿都可以通過完成政策任務(wù)來實現(xiàn)時，兩級政府會因利益和責(zé)任的捆綁而形成共同體。在利益共同體中，基層政府動員和投入超額資源打造中間政府交辦的政策項目。中間政府對基層政府的過度執(zhí)行予以支持并實行軟化監(jiān)督，導(dǎo)致政策項目超出正常規(guī)模而蛻化為政績工程。中間政府和基層政府的默契配合表明兩者已經(jīng)處于心照不宣的合謀狀態(tài)，從而缺乏有效的力量制約基層政府上馬政績工程，結(jié)果是中間政府和基層政府都能從完成任務(wù)中實現(xiàn)各自的利益。但當(dāng)高層政府發(fā)現(xiàn)并查處基層政府在過度執(zhí)行中的違法違規(guī)行為時，合謀就失敗了。在責(zé)任分擔(dān)環(huán)節(jié)，中間政府將責(zé)任下移，基層政府承擔(dān)了合謀的主要責(zé)任。

（二）研究方法

為了驗證上述命題，本文以案例研究作為基本研究方法，旨在通過剖析案例說明上下合謀如何助推政績工程的出現(xiàn)，并挖掘上下合謀的生成邏輯。在衡量案例代表性和信息可獲取性的基礎(chǔ)上，選取G省Q州D縣S樓作為分析對象。首先，D縣主導(dǎo)建設(shè)的S樓性質(zhì)清晰，不存在爭議之處。住建部在對該項目的通報批評中，明確將其定性為政績工程。其次，作為政績工程的一個樣本，S樓具有代表性和普遍性。S樓是D縣在省政府提出的大旅游戰(zhàn)略下上馬的項目，這與近些年被曝光的巨型關(guān)公雕像、秦漢仿古城門、“鯉魚躍龍門”景觀等政績工程擁有相同的政策背景和建造目的，與這些工程具有同質(zhì)性。最后，S樓項目已經(jīng)完結(jié)，具有較為完整的信息鏈條。S樓項目曾引發(fā)社會輿論的高度關(guān)注，官方網(wǎng)站、權(quán)威媒體、網(wǎng)絡(luò)論壇對與此相關(guān)的信息多有披露。翔實的信息為打開政府運作的黑匣子提供了便利，有助于窺探政府行為背后的邏輯。

四、政績工程建設(shè)中的“上下合謀”

S樓位于Q州D縣的J景區(qū)，是J景區(qū)核心區(qū)旅游開發(fā)項目的組成部分。該樓總建筑面積60000平方米，樓高99.9米，共24層，號稱世界上最大最壯觀的水族建筑。D縣在2015年初引進該項目，計劃總投資12億元，S樓是該項目的核心部分。該項目是時任縣委書記P書記的主要手筆，是在G省旅游助推扶貧戰(zhàn)略背景下啟動的，是D縣打造生態(tài)體驗旅游區(qū)的重點項目和旅游發(fā)展政策的組成部分（參見表2）①。

（一）邀功：合謀的動機

省政府提出大旅游戰(zhàn)略的基本思路是依托省內(nèi)豐富的民族文化推動旅游發(fā)展，為貧困人口創(chuàng)造更多的工作崗位和經(jīng)濟收入。地方政府的工作抓手就是打造具有特色的旅游景點以吸引游客，發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。Q州在2014年至2015年相繼提出發(fā)展旅游業(yè)的中期目標(biāo)，如“重點打造南翼旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和休閑旅游體驗區(qū)”“將我州打造成為國際知名、國內(nèi)一流的生態(tài)旅游首選地”。與此同時，Q州通過每年開展一到兩次旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會的形式，激勵各縣打造旅游品牌并向外界推介。2015年7月，G省第十二屆旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會承辦地落戶Q州。Q州為了在省級旅發(fā)大會上有搶眼表現(xiàn)，將旅游工作列為黨政“一把手工程”。在此期間，發(fā)展旅游的重要性成為各縣工作面臨的具體情境。

對于縣級政府而言，省州政府對旅游發(fā)展工作的重視指明了治理導(dǎo)向。打造轄區(qū)內(nèi)的旅游亮點工程、承辦州旅游發(fā)展大會便成為各縣展現(xiàn)治理能力和突顯政績的機會。在此背景下，D縣在2015年初通過招商引資的方式簽約J景區(qū)旅游開發(fā)項目，計劃總投資12億元。2014年D縣的財政總收入是6.39億元，卻計劃投入兩倍于財政收入的資金建設(shè)S樓等景觀，以“打造一流的旅游景點”。D縣大手筆打造J景區(qū)旅游開發(fā)項目的決策很有可能是由政績驅(qū)動的。Q州對此行為表示肯定，時任州長于2015年6月到J景區(qū)調(diào)研時強調(diào)，“要集中財力、物力和人力，打造亮點，打響D縣的旅游品牌”。

州領(lǐng)導(dǎo)的強調(diào)雖然只是正常范疇的指導(dǎo)意見，但結(jié)合當(dāng)時工作情境和對“亮點”“集中資源全力打造一流的旅游品牌”的強調(diào)，Q州很可能面臨著相似的政績驅(qū)動。隨著上級政府的肯定和省級旅發(fā)大會承辦地落戶Q州，D縣官員憑借多年的工作經(jīng)驗?zāi)軌蚰醯馗兄霞壵恼冃枨蠛推鯔C。D縣官員追求政績的心理被進一步刺激，其在2016年初甚至提出“圍繞打造一個世界級旅游景點的目標(biāo)來發(fā)展旅游業(yè)”的口號，上馬S樓項目也是圍繞省州兩級旅發(fā)大會而展開的。由此可知，在S樓項目的規(guī)劃階段，邀功邏輯主導(dǎo)著兩級政府的行為。兩者關(guān)注的焦點集中于能否打造亮點工程，而非項目的合理性問題。兩級政府在追求政績上已經(jīng)達成共識，這恰是合謀的動機和前提。

（二）過度執(zhí)行與監(jiān)督軟化：合謀的表現(xiàn)形式

S樓項目以邀功為導(dǎo)向，必然會導(dǎo)致在執(zhí)行階段偏離常規(guī)模式，演化為過度執(zhí)行。首先，在資金投入上，彼時D縣每年的財政收入不足10億元，卻計劃投入近2億元資金建設(shè)S樓項目。為了克服政府財政不足的問題，P書記以政府信譽為擔(dān)保成立多個融資平臺，高息吸引投資人，對地方政府可能面臨的債務(wù)危機置之不顧。其次，對旅游業(yè)的大手筆投資嚴重擠兌基本公共服務(wù)的財政支出。D縣2016年、2017年的固定資產(chǎn)投資分別高達70.5億元、86.4億元，教育、農(nóng)村水事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會保障和就業(yè)等基本公共服務(wù)財政支出總額僅占當(dāng)年固定資產(chǎn)投資的四分之一。彼時的D縣是國家級貧困縣，仍然有74個貧困村和大約占總?cè)丝?7%的貧困人口。D縣將巨額資金投入到回報周期長且不確定因素多的旅游業(yè)而非改善民生的脫貧項目，此舉明顯違背當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展需求。此外，在項目噱頭上，D縣為打響景區(qū)品牌，為S樓申報世界最高琉璃陶建筑、世界最大牌樓等三項吉尼斯世界紀(jì)錄。

D縣的過度執(zhí)行只是單方面發(fā)送尋求合謀的信號，達成合謀還需要中間政府的確認與反饋。因為過度執(zhí)行旅游政策必然出現(xiàn)不合理甚至違規(guī)行為，必須獲得上級政府的認可或軟化監(jiān)督方能繼續(xù)推進項目。因此S樓的推進過程也是D縣政府尋求支持以及Q州政府提供幫助的過程。從S樓開工建設(shè)到2017年6月這段時間，D縣利用省州領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研、旅游資源普查工作、投資集團考察、州黨代會等機會向各級領(lǐng)導(dǎo)重點介紹J景區(qū)旅游開發(fā)項目，其中不乏項目規(guī)劃、投資規(guī)模、資金來源、項目進度方面的內(nèi)容。各級領(lǐng)導(dǎo)并沒有對S樓項目的合理性提出異議，而是普遍地肯定D縣的旅游發(fā)展工作，稱贊其“旅游發(fā)展氛圍濃厚，目標(biāo)定位清晰”。在2016年的州黨代會上，Q州領(lǐng)導(dǎo)曾叮囑要“高標(biāo)準(zhǔn)、大手筆打造好J景區(qū)”，做到“人無我有、人有我優(yōu)”。

Q州對J景區(qū)建設(shè)的支持既體現(xiàn)在態(tài)度上的認可又體現(xiàn)在工作上的幫助。2016年4月，Q州政府提名J景區(qū)旅游開發(fā)項目申請省級重點項目。同年8月，Q州宣布州第十一屆旅發(fā)大會承辦地落戶D縣，為其旅游業(yè)發(fā)展提供機會。雖然兩級政府并未在明面上就過度執(zhí)行及其衍生的問題進行磋商與謀劃，但從州政府領(lǐng)導(dǎo)的指示和支持中，D縣已經(jīng)能夠預(yù)判到州政府不會針對工作中的問題主動進行問責(zé)。

從兩級政府就旅游發(fā)展工作相對頻繁的互動來看，兩者在S樓項目上并不存在嚴重的信息不對稱問題②。換言之，Q州政府并非不知道D縣工作中存在的過度執(zhí)行問題，但在省旅發(fā)大會和以發(fā)展旅游為階段性中心任務(wù)的情形下，Q州軟化了監(jiān)督。首先，Q州并沒有及時發(fā)現(xiàn)并糾正D縣違背脫貧攻堅決策部署的問題。舉債建設(shè)S樓、對基本公共服務(wù)近乎吝嗇的財政支出有悖于旅游發(fā)展與脫貧攻堅有機結(jié)合的發(fā)展思路。因D縣在2016年的省級扶貧成效考核中綜合評價較差，P書記曾于2017年5月在省扶貧行動推進會上作公開檢討。但D縣工作出現(xiàn)的方向性錯誤問題在2018年初省委巡視組對D縣開展巡視后才引起州政府重視③。十二屆省委第三輪巡視反饋情況也提到Q州“落實中央和省委省政府脫貧攻堅決策部署不到位”，希望“加大脫貧攻堅督戰(zhàn)、督查、督辦力度”。其次，Q州對于D縣可能出現(xiàn)的債務(wù)危機同樣放松監(jiān)管。D縣財政長期入不敷出，并不足以支撐大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。D縣為了獲得項目資金，成立多家融資平臺并且對外宣稱高收益。針對D縣盲目擴大地方政府債務(wù)的危險舉動，Q州同樣無所作為，因此省委巡視組批評其“防范化解重大風(fēng)險不力，債務(wù)風(fēng)險高”。最后，D縣違法占用耕地并敷衍整改，擅自改變基層組織和職能，重大項目決策存在的缺少設(shè)計、預(yù)算、審計等問題也未得到Q州的重視和糾偏。

Q州政府為推進旅游發(fā)展而軟化對D縣違法行為的監(jiān)督，意味著兩者在政績驅(qū)動下形成了心照不宣的合謀狀態(tài)：D縣上馬政績工程項目以打造旅游亮點;Q州軟化監(jiān)督，甚至將其視為亮點工程。合謀的達成并不是通過臺面上的談判和協(xié)商，而是依靠多次工作互動和多年工作經(jīng)驗而達成的心領(lǐng)神會的默契。

（三）“共贏”：合謀的結(jié)果

以Q州第十一屆旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會為契機，兩級政府通過合謀實現(xiàn)了它們所追求的組織目標(biāo)和個人目標(biāo)。大會以S樓為主會場，省級領(lǐng)導(dǎo)、知名高校的專家學(xué)者、鄰省多個地級市的旅游局領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)邀參會。Q州和D縣借此大會充分展現(xiàn)旅游發(fā)展方面取得的成效，實現(xiàn)了對政績的追求。其一，兩級政府的旅游開發(fā)工作得到省旅游發(fā)展委員會的認可，被贊其“工作成效可圈可點”。Q州也得以借此為2017年11月舉辦的省旅發(fā)大會進行預(yù)演和積累經(jīng)驗。其二，D縣打造的J景區(qū)得到重點推介，獲得與會人員和新聞媒體的重點關(guān)注。D縣的發(fā)展模式和工作經(jīng)驗得到推廣和稱贊，大會過后陸續(xù)有鄰省縣市的政府帶隊到D縣考察交流。其三，旅發(fā)大會客觀上帶動了D縣2017年的旅游繁榮。D縣景區(qū)在旅發(fā)大會期間共接待游客10萬余人次。D縣2017年共計接待游客1300余萬人次，同比增長42.7%;旅游綜合收入107.72億元，同比增長42.92%。

除了獲得政治上的關(guān)注之外，D縣政府官員同時借工程建設(shè)的機會謀取經(jīng)濟利益。據(jù)省紀(jì)委監(jiān)委披露，P書記在此期間以國家利益作為交換，舉債打造政績工程，自己和家人也大肆收受賄賂，D縣被查處的其他官員同樣在工程建設(shè)中存在經(jīng)濟腐敗問題。兩級政府都從旅游發(fā)展工作的合謀中收益頗豐，然而這并不是真正意義上的共贏。兩級政府通過非正式運作而互相得利，付出的代價異常沉重，如民生發(fā)展滯后、嚴重的債務(wù)危機、工程項目爛尾等。合謀行為讓政府官員受益，最終損害的卻是公共利益。

（四）責(zé)任下移：合謀失敗后的成本分擔(dān)

如果高層政府沒有以強制性的外源力量介入基層政府的違法違規(guī)運作中，兩級政府間的合謀行為會被視為正常執(zhí)行，而不是非正式運作。當(dāng)D縣官員被查處和政績工程被曝光后，上下合謀就失敗了。

2018年上半年，省州兩級巡視組先后進駐D縣，發(fā)現(xiàn)并指出了D縣工作中存在的問題，并且對負責(zé)人進行誡勉、約談，但整改效果不佳。2018年8月，國務(wù)院第24督查組到D縣進行實地暗訪，發(fā)現(xiàn)違法用地虛假整改、罔顧中央和省委關(guān)于脫貧攻堅的決策部署、舉債興建政績工程、行政越權(quán)等嚴重問題。2018年10月，P書記被省紀(jì)委監(jiān)委立案審查，同年12月被免去縣委書記職務(wù)，2019年8月被開除黨籍和公職。自省紀(jì)委監(jiān)委介入后，D縣一大批黨員領(lǐng)導(dǎo)干部相繼被調(diào)查，全縣8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、25個縣直部門“一把手”幾乎“全軍覆沒”。從理論上看，Q州作為直接上級政府，應(yīng)該為D縣的違法亂紀(jì)行為承擔(dān)監(jiān)督失職的責(zé)任，然而Q州政府沒有官員因此而受到處分。Q州在該案件中受到的唯一處罰就是“警示”。省紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)出席Q州召開的針對P書記案件的警示教育大會，強調(diào)要抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，“發(fā)揮好對政治生態(tài)的引領(lǐng)作用”，頗有警告的意味。D縣政府官員作為違法亂紀(jì)行為的直接實施者，幾乎承擔(dān)了合謀失敗的所有代價，Q州政府并未受到實質(zhì)性的處罰。

五、上下合謀的形成邏輯

在政績工程建設(shè)過程中，基層政府的過度作為和中間政府的監(jiān)督軟化使得兩者關(guān)系偏離了理想科層制中的“監(jiān)督—執(zhí)行”模式，從而演化為上下合謀的狀態(tài)。這種組織形態(tài)對基層政府的違法亂紀(jì)行為起到了保駕護航的作用。本部分將結(jié)合S樓案例考察上下合謀的形成邏輯。

（一）集權(quán)決策模式下的治權(quán)下移

中國政府自上而下的行政管理體制決定其實行的是層級化的決策方式，高層政府制定的總體規(guī)劃，經(jīng)由中間政府逐級分解，最后由基層政府執(zhí)行。雖然下級政府能夠就目標(biāo)責(zé)任的具體制定進行某種程度上的討價還價，但基本上是所謂的“壓力型體制”[20]。政策制定過程的意見綜合往往服務(wù)于決策部門進行的“摸底”活動，以減少在政策貫徹階段遇到的阻滯。即使下級政府偶爾被有選擇性地邀請參與決策，主要作用仍舊是提供信息和意見，缺乏影響決策的實質(zhì)權(quán)力[21]。集權(quán)決策構(gòu)成我國政策過程中政府行為的總體背景。

G省各項文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生于相同的決策過程，其政策動議一方面來自國務(wù)院賦予G省“文化旅游發(fā)展創(chuàng)新區(qū)”的定位，另一方面來自省政府確立的“大文化助推大扶貧”的工作思路。集權(quán)決策產(chǎn)生的政策規(guī)劃無法將不同地區(qū)間的差異納入考慮范圍，也沒有能力直接評估各地落實政策的合理性，所以集權(quán)決策不可避免的問題是權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾。高層政府通過給政策執(zhí)行留出靈活變通空間的方式緩解兩者矛盾。高層政府提出文化旅游融合發(fā)展的理念、制定文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和明確特色品牌;中間政府決定執(zhí)行細則和方法策略，同時默認甚至鼓勵政策執(zhí)行過程的靈活性。這種政府治理模式實質(zhì)上是將高層政府獨享的控制權(quán)拆分為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)，并根據(jù)實際情況將三種權(quán)力分配給不同層級政府[22]。在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的工作中，省政府保留目標(biāo)設(shè)定權(quán)和部分檢查驗收權(quán)，把部分檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)交給中間政府?；鶎庸ぷ鞯撵`活性要求和治權(quán)下移賦予了中間政府和基層政府一定程度的自主性，使得基層政府能夠在執(zhí)行旅游政策時通過建造政績工程追求私人利益，同時也賦予中間政府庇護符合雙方利益但違法違規(guī)的行為的權(quán)力。換言之，集權(quán)決策模式下的治權(quán)下移為縱向政府間的合謀行為提供了可能。

（二）利益契合下的過度作為

Q州和D縣雖然在決策階段缺乏議題設(shè)置能力，但能夠依據(jù)信息優(yōu)勢和地方性知識自主地選擇執(zhí)行策略。Q州的主要策略是依靠特色縣城的示范作用和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會的帶動作用。2016年初，D縣的旅游資源被整合到Q州重點打造的旅游休閑度假區(qū)精品板塊中，同年8月，D縣獲得州第十一屆旅發(fā)大會的承辦權(quán)。D縣主政官員并不是機械地執(zhí)行上級命令的抽象“組織人”，而是擁有自身利益和想法的理性人，他們必然會將各自的認知和利益帶入執(zhí)行過程。

頗為巧合的是，旅游發(fā)展需要亮點景區(qū)和特色項目的支撐，這恰好暗合P書記的工作風(fēng)格，為其追求政績和謀取經(jīng)濟利益的主觀動機提供了契機。P書記偏愛設(shè)立各種類型的經(jīng)濟園區(qū)，項目與工程是其開展工作的重要抓手。P書記曾坦言：“脫貧攻堅費時費力出不了成績，只有搞項目建設(shè)才能彰顯政績。”D縣2012年至2018年的固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)鮮明地展現(xiàn)出P書記的工作風(fēng)格，固定資產(chǎn)投資一直在飆升，而且遠遠超過該縣當(dāng)年的財政收入（參見表3）。在2016—2017年期間，D縣主政官員以承辦州旅發(fā)大會為契機將私人目標(biāo)鑲嵌到旅游項目中，大手筆舉債建設(shè)S樓等項目，導(dǎo)致政策執(zhí)行走向極端化。

在我國的政策過程中，政策執(zhí)行是政治決策的延續(xù)，執(zhí)行階段才是各方角力的主戰(zhàn)場[23]。地方政府會根據(jù)政策與自身利益的關(guān)聯(lián)程度選擇相應(yīng)的執(zhí)行策略，具體可劃分為三種類型：常規(guī)執(zhí)行、消極執(zhí)行和過度執(zhí)行。前兩種政府行為已有豐富的研究成果，本文不再贅述。過度執(zhí)行多數(shù)發(fā)生在與基層政府官員利益相契合的政策任務(wù)中。此種類型的政策任務(wù)給予了基層政府官員進行“目標(biāo)替代”的機會，即官員將私人利益鑲嵌到工作中，在公共性外衣的掩護下利用公共權(quán)力追逐個人目標(biāo)?；鶎诱ǔ５淖龇ㄊ枪ぞ咝缘胤糯笊霞壵晦k的政策任務(wù)，接著動員大量資源去超額完成任務(wù)，以此獲取額外的關(guān)注和收益。在競爭型體制下，如果一個基層政府缺乏強有力的資源稟賦與同級政府進行競爭，那么主政官員就更有可能在某項利益契合的政策上采取過度執(zhí)行策略以扭轉(zhuǎn)競爭劣勢。

過度執(zhí)行多出于媚上的動機，是官僚主流價值缺失的典型表征[24]。更為重要的是，過度執(zhí)行可能會放大政策的偏差并帶來嚴重的負面后果。在S樓事件中，過度執(zhí)行旅游產(chǎn)業(yè)政策嚴重擠兌公共服務(wù)的財政支出，阻礙民生發(fā)展。同時D縣也因此面臨嚴重的債務(wù)危機，P書記被免職時D縣政府債務(wù)高達400多億。基層政府選擇過度執(zhí)行的策略時，首先要確保不會因此而受到懲處，其中最為關(guān)鍵的是獲得直接上級政府的認可與庇護。因此基層政府有動力尋求與作為監(jiān)督者的中間政府進行合謀，為執(zhí)行中的過度作為尋求保障。當(dāng)然尋求合謀的方式不是進行協(xié)商或明示，而是通過對各自釋放出的信號加以判斷。雖然中間政府負有監(jiān)督基層政府的職能，但在完成政策任務(wù)上，兩者的利益相互契合，而且中間政府同樣需要政績彰顯工作成效和治理能力。因此中間政府有接受基層政府合謀的內(nèi)在激勵，軟化監(jiān)督并放任基層政府的過度作為?？偠灾?，正是工作任務(wù)與基層官員主觀動機相契合、中間政府與基層政府在政策執(zhí)行中的利益共通這兩個因素促使上下級政府進行合謀，利益契合是上下合謀的動力所在。

（三）職責(zé)同構(gòu)模式下的利益共同體

利益共通是推動和維持上下合謀最為核心的要素。換言之，上下合謀作為一種非正式的縱向政府間行為，之所以能夠在我國政治運作過程中普遍存在，關(guān)鍵在于建立在共同利益基礎(chǔ)之上的政治聯(lián)合體的形成[25]。在利益共同體中，中間政府和基層政府變成互利互惠的合作伙伴，雙方都能從中實現(xiàn)差異化的利益目標(biāo)。該種組織形態(tài)也衍生出庇護性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過掩蓋政策執(zhí)行工作中的違法行為幫助基層政府主政官員規(guī)避仕途中的風(fēng)險。

利益共同體是中國縱向政府間關(guān)系和目標(biāo)責(zé)任制共同塑造的結(jié)果。中國縱向政府間關(guān)系的總體特征是“職責(zé)同構(gòu)”，即不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一和一致。在這種政府管理模式下，每一級政府都管理大體相同的事情[26]。這種同構(gòu)性意味著中間政府面臨著與基層政府相似的制度環(huán)境和考核機制，中間政府的官員有著類似的目標(biāo)追求和行為方式。這就決定了中間政府和基層政府之間的關(guān)系并不是理想化的科層制中所預(yù)設(shè)的“命令—服從”模式，而是會在共同利益的基礎(chǔ)上“構(gòu)成一個監(jiān)管與照顧并存的行政共同體”[27]。一方面，利益共同體的組織形態(tài)體現(xiàn)在自上而下的包含關(guān)系中?？v向政府間職責(zé)同構(gòu)的特點表明中間政府和基層政府的差異更多體現(xiàn)在行政層級和轄區(qū)范圍上，而不是行政職責(zé)與社會功能上。中間政府和基層政府呈現(xiàn)整體和部分的關(guān)系，基層政府的利益內(nèi)含在中間政府的整體利益之中。另一方面，利益共同體的組織形態(tài)也體現(xiàn)在自下而上的依附關(guān)系中。目標(biāo)管理責(zé)任制將多個不同行政等級的責(zé)任主體勾連起來，把責(zé)任（進而利益）連帶關(guān)系納入上下級之間的權(quán)威關(guān)系中[28]。中間政府和基層政府因此而形成以“責(zé)任—利益”連帶為主要特征的制度性關(guān)聯(lián)紐帶，如果基層政府沒有完成政策任務(wù)，中間政府同樣需要根據(jù)實際情況承擔(dān)一定程度的連帶責(zé)任。上下鏈接的政府責(zé)任制建構(gòu)了一個中間政府“責(zé)任兜底”與基層政府執(zhí)行并存的政治保障體系，從而形成基層政府對中間政府的“依附關(guān)系”[27]。在這樣的組織形態(tài)中，選擇放任而不是懲處基層政府上馬政績工程的行為、選擇與基層政府進行合謀而不是控制，就成為中間政府的優(yōu)先策略。

（四）非均衡性分配的權(quán)責(zé)體系

上下鏈接的責(zé)任制意味著中間政府與基層政府進行合謀會存在風(fēng)險，一旦基層政府的違法違規(guī)行為被高層政府發(fā)現(xiàn)并查處，中間政府可能會因監(jiān)督不力而面臨問責(zé)。為何中間政府愿意冒著被問責(zé)的風(fēng)險與基層政府進行合謀？原因在于縱向政府間非均衡性分配的權(quán)責(zé)體系。只要基層政府在執(zhí)行過程中的過錯沒有造成重大損失，一般情況下中間政府不會被追溯政治責(zé)任。上下合謀失敗后的責(zé)任歸屬與其行為方式密切相關(guān)。在合謀狀態(tài)下，D縣政府官員是政績工程的主要推手和違法犯罪事件的直接行為人。Q州政府主要是對D縣整體的旅游發(fā)展工作表示肯定與提供支持、在行為上軟化監(jiān)督，并沒有直接涉及D縣政府官員所從事的違法違規(guī)行為。所以合謀行為失敗后的過錯責(zé)任主要在基層政府，中間政府只承擔(dān)次要責(zé)任甚至免于承擔(dān)責(zé)任。上下合謀的責(zé)任歸屬方式與共謀行為相比截然不同。在共謀行為中，上下級政府都共同參與到應(yīng)對來自更高層級政府的考核檢查的運作中。倘若事跡敗露，兩級政府都無法逃避責(zé)任與懲處。共謀行為中的責(zé)任歸屬是連帶的，而合謀行為中的責(zé)任歸屬會下移。

合謀失敗后兩級政府不對等地承擔(dān)責(zé)任是權(quán)責(zé)分配不均造成的結(jié)果。從應(yīng)然的角度看，既然中間政府擁有對基層政府的支配權(quán)，形成對基層政府的權(quán)力優(yōu)勢，那么中間政府所承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)該大于基層政府，應(yīng)該為基層政府的過錯行為承擔(dān)疏于督導(dǎo)的責(zé)任。但在事實上，中間政府會利用權(quán)力優(yōu)勢將本應(yīng)由自己承擔(dān)的責(zé)任推卸給基層政府，形成“責(zé)任優(yōu)勢”[29]。最為典型的做法是中間政府不再對基層政府發(fā)布具體的執(zhí)行性命令，而是代之以原則性的指導(dǎo)，通過任務(wù)下放來減輕自身承擔(dān)的責(zé)任。如此一來，即使更高層級的政府對基層政府的過錯行為進行追究，中間政府也能輕易找到開脫責(zé)任的借口或者承擔(dān)責(zé)任的“替罪羊”。中間政府在權(quán)責(zé)體系配置中擁有優(yōu)勢地位，這是中間政府樂于選擇與基層政府進行合謀的另一重緣由。

六、結(jié)語

本文通過構(gòu)建上下合謀理論框架對S樓進行案例分析發(fā)現(xiàn)，中間政府與基層政府的合謀助推著政績工程的出現(xiàn)。將縱向府際關(guān)系納入政績工程問題的分析，回答了地方政府興建政績工程的行為緣何能夠突破直接上級政府的約束而得以實施的問題。由于在政策執(zhí)行過程中存在利益共通之處，整個地方政府都缺乏治理政績工程問題的動力。若要打破上下合謀這一具有合理性邏輯的非正式運作，只有在形成合謀的權(quán)力鏈條之外加以監(jiān)督。這種監(jiān)督又分為兩類：一類來自公眾監(jiān)督，一類來自專門的、對中央負責(zé)的監(jiān)察機構(gòu)[30]。在中國現(xiàn)行的行政體制中，公眾監(jiān)督尚難以發(fā)揮監(jiān)督地方政府的實質(zhì)性作用，所以中央部委、中央巡視組就成為糾正地方政府建設(shè)政績工程行為的主體性力量。

注釋：

①本文的案例信息來源于G省、Q州、D縣各級政府官方網(wǎng)站、官方微信公眾號、中國新聞周刊、新華網(wǎng)、各級紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站、《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》等。

②綜合兩級政府官網(wǎng)新聞，從S樓開工建設(shè)到Q州第十一屆旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會開幕期間，Q州不同部門領(lǐng)導(dǎo)曾于2016年3月、6月、9月，2017年4月、6月到D縣就旅游發(fā)展工作開展專項調(diào)研。在2016年12月的州黨代會上，州長曾參與討論D縣的旅游發(fā)展項目。在2017年6月，Q州政府召開專門會議研究審議《Q州第十一屆（D縣）旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會方案》。

③2017年5月，G省召開第三次大扶貧戰(zhàn)略行動推進大會。因為在2016年扶貧開發(fā)工作成效考核中被評為“綜合評價較差的縣”，P書記在會上作了公開檢討。Q州于2017年8月宣布啟動扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ椦膊旃ぷ鳎欢敝?018年3月州委第一巡察組才進駐D縣開展扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ椦膊?。在此之前，省委第五巡視組早已于2018年1月2日至2018年1月24日對D縣開展了巡視。

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[責(zé)任編輯：張英秀]