曹志立 孫萍

摘 要：公共危機中政策信息如何被敘述，直接影響著政府危機溝通的效果。公共危機事件中基層政府的政策敘事能夠有助于人們形成客觀準確的危機認知、在情感上支持并遵守危機防控政策、及時切斷危機謠言傳播、促進危機防控政策的創(chuàng)新擴散，有效地推動政府與社會之間的危機溝通。實踐中，基層政府常面臨四方面挑戰(zhàn)：無敘事與民眾風險認知偏差，敘事形式欠缺與社會情感有限支持，敘事內(nèi)容不佳與多元敘事沖突，敘事銜接不暢與危機恢復(fù)滯后?？赏ㄟ^強化基層政民互動、優(yōu)化敘事策略、拓展溝通渠道和及時調(diào)整敘事內(nèi)容，提升政府危機溝通的效果。

關(guān)鍵詞：基層政府;公共危機;危機溝通;政策敘事

一、問題的提出

2020年全球暴發(fā)了一場公共衛(wèi)生危機并迅速蔓延，我國各級政府快速響應(yīng)并啟動應(yīng)急預(yù)案，部門間協(xié)同聯(lián)動，在較短時間內(nèi)控制住了危機的急劇擴散，取得了顯著效果。在危機的早期暴發(fā)、中期防控、后期平穩(wěn)三個階段中，基層政府都站在了“聯(lián)防聯(lián)控的第一線”，切實發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用。但實踐中總伴隨著社會中各類偏差認知、過度反應(yīng)、盲目跟風的現(xiàn)象，對防控舉措不理會、不認可、不配合的狀況時有出現(xiàn)，這些給政府防控應(yīng)對帶來了不小壓力。因此，基層政府（縣區(qū)與鄉(xiāng)街）如何圍繞危機防控政策做好危機溝通和引導(dǎo)工作，向民眾展開有效的講述或闡釋，既是完善基層公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的迫切需要，也是基層政府防范重大風險和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的亟待破解之題。

國外學者較早地注意到了現(xiàn)代社會危機應(yīng)對中的溝通和修辭特征，認為危機事件雖客觀上具有破壞性，但只有當大部分人賦予其意義和重要性時它才真正成為問題，也即危機是在不同群體的話語溝通和彼此交流中才得以建構(gòu)起來[1]。同時，修辭本身對于紓解危機困境、修復(fù)人們的危機認知偏差有著重要作用[2]（pp.429-437）。因此，危機情境下溝通話語的內(nèi)容與方式十分重要，危機溝通的修辭路徑研究也日漸興盛，出現(xiàn)了如申辯話語（AD）、形象修復(fù)（IRT）、修辭場域（RAT）等理論[3]（pp.425-448）。國內(nèi)學者也展開了積極探索，如探討公共危機事件中的政府信任修復(fù)[4]和政府形象塑造[5]，圍繞突發(fā)公共事件中地方政府領(lǐng)導(dǎo)的公開言論[6]和通報文本[7]等探討危機情境中的官方話語生產(chǎn)和修辭機制，也有學者結(jié)合現(xiàn)實危機案例指出地方政府危機溝通存在語言和形式僵化等方面的問題[8]。但其實，敘事（語言組織和敘述方式）在危機溝通研究的修辭路徑中也是重要內(nèi)容之一。實證研究表明，相較于列舉數(shù)據(jù)和科學論證等信息呈現(xiàn)方式，敘事或者說講述故事的形式在危機溝通中更為有效[9]。從深層次來看，人們對危機的排斥本質(zhì)上是一種修辭上的迫切需求，更確切地說人們其實是希望尋求一種能有效說明事件過程及其原因的敘述[10]（pp.1-18）。危機事件中的不確定性及其引發(fā)的各種擔憂，往往由多種相互競爭的敘述所致[11]。很多危機的產(chǎn)生往往受到政府政策敘事的建構(gòu)與影響[12]?？梢?，危機溝通研究中敘事視角研究具備深厚理論基礎(chǔ)和很強的解釋力。

基層政府在危機應(yīng)對的政策執(zhí)行和溝通方面具有天然優(yōu)勢和職責，但現(xiàn)有研究更側(cè)重于基層應(yīng)急處置的基礎(chǔ)作用[13]、預(yù)案體系[14]、制度體系[15]、救援服務(wù)支撐體系[16]等方面內(nèi)容，對于政策敘事在危機溝通中功能的研究仍然匱乏[17]。政策敘事作為一種有效的工具，基層政府該如何有效利用以促進危機溝通仍然值得深入探討。本文主要探究政策敘事促進危機溝通的內(nèi)在機理，以及基層政府利用政策敘事提升危機溝通水平的策略。

二、基層政府危機溝通中政策敘事的作用機理

（一）基層政府危機溝通中政策敘事的基本內(nèi)涵

從字面上理解，敘事（narrative/storytelling）就是敘述事件、講述故事，也即人們“通過語言或其他媒介來再現(xiàn)特定時間和空間里的事件”[18]（p.2）。敘事作為一種知識的形式和溝通的媒介，被認為是構(gòu)成人們關(guān)系認知和社會交往的核心紐帶[19]（p.248）。隨著20世紀90年代以來公共政策領(lǐng)域出現(xiàn)“話語轉(zhuǎn)向”或“論辯轉(zhuǎn)向”，學界開始注意公共政策過程中的不同主體的敘事行為。所謂政策敘事，就是在復(fù)雜而多變的政策環(huán)境當中，為了確保政策得以產(chǎn)生和實施而講述的一系列故事及其闡述行為[20]（pp.34-37）。相比于傳統(tǒng)上采用勸告性或規(guī)定性的表述、直白地告訴人們是非對錯的陳述方式，政策敘事往往通過描述特定政策事件或故事、借用敘事者或人物角色的話語來傳遞信息，并進行意義生產(chǎn)，以求構(gòu)建政策問題、影響政策制定[21]。國外一系列實證研究表明，政策敘事在氣候與環(huán)保等諸多領(lǐng)域的政策制定和論證過程中發(fā)揮了重要作用[22]。

公共危機背景下，基層政府為了與社會民眾之間實現(xiàn)良好的交流，往往也會采用政策敘事的方式進行危機溝通，也即通過講述危機當中發(fā)生的特定事件或故事來傳遞有關(guān)危機及應(yīng)對舉措的信息。這種話語形式就是基層政府危機溝通中的政策敘事。例如，在公共衛(wèi)生危機防控中，基層政府向轄區(qū)居民介紹本級政府出臺政策的過程及其原因、危機抗擊過程中出現(xiàn)的正面和反面典型事例、基層一線人員的工作和成效、普通民眾的感受和反應(yīng)等。與申辯話語、形象修復(fù)等私人組織危機回應(yīng)理論“最大程度維護危機中組織形象”和“規(guī)避危機中組織責任”等目的不同，作為一種技術(shù)性手段，危機溝通中政府的政策敘事主要圍繞危機事件發(fā)生過程和政府應(yīng)對舉措等內(nèi)容進行敘述，其目的在于高效準確地傳遞危機信息，更好幫助人們理解、適應(yīng)和應(yīng)對危機[23]。實際中，危機溝通中基層政府的政策敘事包括呈現(xiàn)危機的嚴重程度、描述危機的影響范圍、提出可能的解決辦法、指出無效的應(yīng)對舉措等。

政策敘事在結(jié)構(gòu)上包含情境、角色、情節(jié)和寓意等基本要素[24]，除了客觀描述事件、人物和情節(jié)外，往往還具備一定的價值傾向和歸因分析，交代事件的來龍去脈或前因后果;在內(nèi)容上包括了兩部分，一是秉持的政策信念，也即政策敘事所要表達和生產(chǎn)的意義或價值，二是采用的敘事策略，也即對不同敘事要素的組合安排，是進行意義生產(chǎn)和表達的方式[25]（pp.6-7）。危機溝通中基層政府的政策敘事，在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面也遵循上述一般性特征，常圍繞危機發(fā)生發(fā)展的現(xiàn)狀、原因和對策等內(nèi)容，通過描述危機中的具體事件，刻畫事件的人物、過程和情節(jié)等方式，向社會積極呈現(xiàn)政府應(yīng)對危機的防控決策與政策舉措，解釋危機發(fā)生的原因、辨析危機防控的辦法、堅定危機應(yīng)對的信念。

除了一般敘事結(jié)構(gòu)與內(nèi)容外，依據(jù)敘事的本質(zhì)特征，政策敘事還表現(xiàn)為無敘事、反敘事和元敘事[26]：無敘事是指那些不具備完整“開始、中間和結(jié)尾”結(jié)構(gòu)的敘事形式，僅通過批判或否定他人來完成敘述過程，并不提出系統(tǒng)的論點或不詳細闡述;反敘事是指與既有敘事在內(nèi)容、立場觀點等方面完全對立的不同敘事;元敘事是與既有敘事在前提假設(shè)方面不一致的備選敘事，雖然涉及潛在價值立場上的分歧，但與反敘事不同的是，元敘事并不直接反對既有敘事描述的事實或論點，而是選擇不同的視角、邏輯或側(cè)重點等對既有敘事進行重新講述，尋求構(gòu)建新的政策議程。

（二）基層政府危機溝通中政策敘事的作用機理

從已有研究來看，公共危機背景下，基層政府的政策敘事會從危機認知、情感支持、敘事競爭和政策擴散四個方面影響危機溝通效果。

首先，基層政府政策敘事會影響社會危機認知。危機溝通中的政策敘事比列舉數(shù)據(jù)和科學論證更為有效，原因在于兩個方面：一是政策敘事包含了對現(xiàn)實的客觀描述，這種客觀描述往往尋求將危機中模棱兩可且錯綜復(fù)雜的事件動態(tài)，按照清晰的發(fā)展順序和簡潔的內(nèi)容結(jié)構(gòu)進行呈現(xiàn);二是政策敘事具備了主觀歸因功能，也即不是簡單地讓目標受眾直接看到與敘事者相同的結(jié)論，而是通過情節(jié)設(shè)計、角色描述將隱含或潛在的因果機制呈現(xiàn)出來，幫助人們形成一種認知理解的共享模式[27]（pp.140-142）。正因如此，基層政府的政策敘事在傳遞危機信息、引發(fā)關(guān)注方面更高效，使危機背景下的政策舉措更有說服力與可信度。有研究指出災(zāi)難電影提升了人們對災(zāi)難的關(guān)注和感知[28]，而在政策實踐過程中，災(zāi)難電影能夠被用來激發(fā)人們對危機防控政策響應(yīng)和支持的積極性[29]。

其次，基層政府政策敘事會影響民眾情感傾向。人們有關(guān)危機的認知不僅源于科學知識和理性思考，更受到社會情緒的感染。危機中不良情緒的累積會進一步催生民眾情緒宣泄行為，并引發(fā)次生輿情危機[30]。危機溝通中的政策敘事常借助故事情節(jié)的設(shè)計、人物關(guān)系的刻畫來制造矛盾張力，具備了對社會情感疏通引導(dǎo)與形成共鳴的能力。有研究表明，政策敘事所構(gòu)建的正面英雄角色和負面反派角色，讓人們產(chǎn)生對英雄角色崇敬和對反派角色憤慨的情感，進而影響人們對這些角色背后政策的情感支持，并彌補人們在風險認知方面的知識缺陷及其帶來的理解偏差[31]。正因如此，危機溝通中的政策敘事有助于強化人們對相關(guān)政策的情感支持和偏好態(tài)度[32]，積極促成人們對危機防控政策的遵守。

再次，基層政府政策敘事會影響負面敘事傳播。公共危機的突發(fā)性和不確定性，給不同認知、理解和敘事的產(chǎn)生留下了空間，人們往往會對危機中正在發(fā)生的事情以及應(yīng)該采取什么應(yīng)對措施做出差異化解讀，由此導(dǎo)致媒體敘事和公眾敘事等多種敘事共存的局面[33]。但其中各類謠言敘事常誤導(dǎo)民眾、加劇危機局勢，此時就需要基層政府通過更權(quán)威和強有力的敘事予以回應(yīng)，展開“敘事競爭”。政策敘事中的反敘事、元敘事等形式都具有較強的敘事競爭能力，有助于增強官方政策的公信力和可信度。具體而言，可以通過轉(zhuǎn)變錯誤歸因和排除不相關(guān)新聞干擾[17]、弱化不確定性[34]等“反謠言”敘事，來及時阻止危機謠言的生產(chǎn)與傳播，避免信息扭曲和政策誤解。

最后，基層政府政策敘事會影響應(yīng)急政策擴散。公共危機背景下，基層政府需要短時間內(nèi)快速響應(yīng)，采取及時性、創(chuàng)新性的應(yīng)對舉措來回應(yīng)各類突發(fā)狀況，但這也對基層政府的應(yīng)急能力提出了巨大挑戰(zhàn)。此時，地方政府積極借鑒其他地方已經(jīng)采用的好做法與好經(jīng)驗，加速政策學習和政策擴散過程。但快速“移植”和推廣異地經(jīng)驗的做法，其有效性常常由于人們?nèi)狈ψ銐虻睦斫舛艿劫|(zhì)疑?；鶎诱谝雱?chuàng)新政策方面，可以發(fā)揮政策敘事的優(yōu)勢，通過向人們系統(tǒng)闡述新政策的背景、有效性和適用性，推動危機防控政策的橫向擴散。已有研究表明，當政策敘事提供廣受歡迎的故事和情節(jié)、描述的故事情境與人們實際處境相似[35]、闡述的理念價值與人們的核心價值觀念接近時[36]，政策擴散過程就會更順暢。

三、基層政府危機溝通中政策敘事面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）無敘事與民眾危機認知偏差

從演化周期來看，一般突發(fā)公共衛(wèi)生危機首先會在部分地區(qū)集中暴發(fā)，并逐漸向其他周邊地區(qū)蔓延。因此，公共部門的危機應(yīng)對在空間視野上也會呈現(xiàn)“階梯式”擴散的特征。在此背景下，一方面，早期危機暴發(fā)中心區(qū)域及其周圍地區(qū)容易快速成為各級政府和主流媒體關(guān)注的焦點，政府的嚴格防控政策也會隨之密集出臺并迅速下達至基層。這類地區(qū)的危機進展和政府防控舉措等信息，往往在短時間內(nèi)經(jīng)由主流媒體報道后集中呈現(xiàn)給了本地居民，由此增強了基層民眾獲取信息的能力，強化了在此基礎(chǔ)之上的風險感知。但也正因如此，危機暴發(fā)中心區(qū)域的民眾很容易出現(xiàn)對危機事件過度的認知解讀和行為反應(yīng)。另一方面，在危機暴發(fā)中心區(qū)域以外的其他地區(qū)，盡管地方政府也會啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)機制，但由于空間上距離較遠，主流媒體關(guān)注度有限且更多是以“確診數(shù)字”這種抽象形式對事件進行呈現(xiàn)，當?shù)鼐用駥Ρ镜匚C發(fā)生的具體認知和風險感知不足。

基層民眾風險認知的地區(qū)間差異雖然是客觀的，但危機情境會帶來次生社會矛盾和輿情風險，加劇危機本身的不確定性，不利于政府的危機防控和社會的秩序穩(wěn)定。這就需要基層政府圍繞本地公共衛(wèi)生危機發(fā)展情況展開政策敘事，尤其是對關(guān)鍵信息和事件予以通報，及時回應(yīng)民眾的危機認知需求。但正是由于危機的突發(fā)性，基層政府危機溝通中的政策敘事很容易出現(xiàn)“無敘事”的特征，也即有溝通而無回應(yīng)和有回應(yīng)而無敘事。所謂有溝通而無回應(yīng)，是指基層政府敘述的危機信息往往是從政府到民眾的單向度流動，表現(xiàn)為一種缺乏互動和回應(yīng)的政策敘事;所謂有回應(yīng)而無敘事，是指基層政府在危機溝通中往往采取規(guī)范性、勸告性或否定性命令的方式，直白地告訴人們不能做的事項，如“禁止集會”“不準聚餐”“嚴禁外出活動”等，缺少了敘事的基本要件。

作為一種敘事形式，無敘事雖然能夠體現(xiàn)出基層政府嚴防嚴控的堅決態(tài)度，但不利于民眾風險認知的有效形成。因為敘事本質(zhì)上是“作者”和“讀者”交流的雙向過程，敘事主體想要傳達出特定信息和意義、達到特定效果，就需要考慮“讀者”本身的經(jīng)驗和期待[37]（p.159）。基層政府雖然也會向社會傳達本地防控宣傳形式、宣傳內(nèi)容和防控強度等信息，但這類無敘事信息其實難以引起民眾足夠的注意，相比之下，人們真正關(guān)心的本地危機嚴重程度、居家隔離生活如何維持等信息常常缺失。同時，雖然無敘事能夠讓民眾快速高效地獲得大量政府行政命令和工作成效的信息，但人們對本地危機發(fā)展前因后果的認知仍然模糊。正因如此，基層防控過程中民眾對危機容易產(chǎn)生認知偏差和恐慌心理，如部分民眾盲目扎堆就醫(yī)從而加劇醫(yī)院負荷、增加感染風險，部分民眾則諱疾忌醫(yī)、恐懼生病，不配合檢查和治療。

（二）敘事形式欠缺與社會情感有限支持

相比于數(shù)據(jù)和科學論證等信息呈現(xiàn)方式，政策敘事能夠有效爭取民眾對政策的情感支持，但前提是政策敘事的要素與結(jié)構(gòu)完整?；鶎诱谖C溝通過程中，容易在政策敘事的形式上產(chǎn)生缺陷，也即敘事要素和敘事結(jié)構(gòu)不完整，無法有效激發(fā)社會情感支持，從而限制政府危機溝通的效果。

其一，情境的剝離化。情境指某個政策或事件發(fā)生的具體情況或環(huán)境背景，它是政策問題產(chǎn)生和政策決策形成的基礎(chǔ)，也是政策敘事的起點。只有人們對政策情境達成了共識而且沒有爭議，在此基礎(chǔ)之上的政策敘事才能夠為人們所接受和支持。在危機防控與溝通過程中，基層政府的政策敘事容易忽略對危機產(chǎn)生和演變的本地特征、本地社區(qū)和居民實際狀況的分析介紹，偏重于上級政府的政策要求。這種剝離了情境的政策敘事，會讓基層政府的相關(guān)政策舉措顯得十分突兀，難以讓民眾產(chǎn)生強烈的認同感與積極的支持。

其二，角色的非人格化。角色是某個政策或事件中的不同人物，其類型包括了英雄、壞人和受害者等。人們總是喜歡故事中的英雄、討厭故事中的壞人、同情故事中的受害者，這種對不同角色的情感還會延伸至角色行為及其背后的價值觀念。正因如此，在政策敘事中引入不同角色有助于獲得人們情感上的理解和支持。在危機防控過程中，基層政府政策敘事的角色常常具有非人格化特征，如各種類型組織（如村委會或居委會）、群體（干部、黨員）等的集體“肖像”。這會讓敘事角色的類型顯得單一和導(dǎo)致對正面角色的“視覺疲勞”。角色的“去個體化”也讓原本應(yīng)該特征鮮明的人物模糊不清，不利于人們深化認識與產(chǎn)生情感共鳴。

其三，情節(jié)的單一化。情節(jié)是聯(lián)結(jié)不同角色之間以及角色與情境的紐帶，包括了事件的開始、經(jīng)過和結(jié)尾。有學者總結(jié)了政策過程中經(jīng)常出現(xiàn)的情節(jié)，如無助的與控制的、每況愈下的與阻礙進步的類型[38]（p.158）。成功的情節(jié)設(shè)計能夠有效凸顯敘事中的內(nèi)在矛盾和張力，并以此吸引讀者的注意力、激發(fā)讀者情感的變化，反之則無法發(fā)揮出敘事的基本作用?；鶎诱鎸ν话l(fā)公共危機，敘事結(jié)構(gòu)容易單一化，如宣傳上都是采用“領(lǐng)導(dǎo)高度重視、迅速全面研判、各級制定預(yù)案”或“積極成立組織、人員堅守到位、執(zhí)行重抓責任”等內(nèi)容。單一性的敘事線條側(cè)重于陳述羅列大量的行動或事實，無法有效展示出情節(jié)張力和矛盾，難以獲得民眾深層次的情感支持。

其四，寓意的抽象化。寓意通常指針對政策敘事中的情節(jié)張力或人物矛盾關(guān)系，敘事主體所給出的問題解決辦法。當然，并不是所有政策敘事都會給出解決方案，尤其是在需要維持現(xiàn)狀、不能激化矛盾的情境下。面對突發(fā)公共危機，政策敘事的寓意或具體解決辦法就顯得十分必要，但容易依賴使用各類禁止性表述。普通民眾除了隔離防控之外還需要維持日常生活，抽象的敘事寓意無法告訴人們居家隔離期間如何獲取生計或防疫物資、何時能夠外出等。因此，如果缺乏對危機時期民眾生活面臨具體困難的細節(jié)性考慮，容易弱化人們對政策敘事的認同和支持。

（三）敘事內(nèi)容不佳與多元敘事沖突

民眾在危機中擁有發(fā)表輿論看法和開展多樣化敘事的需求，網(wǎng)絡(luò)時代下這種敘事需求和空間得到進一步放大。其中，正面敘事有助于增強基層政府政策敘事的影響力與可信度，相反，負面敘事和謠言敘事則會對基層政府政策敘事效果產(chǎn)生沖擊。對于突發(fā)危機，如果組織未能主動構(gòu)建敘事，那么人們自己就可能會形成有關(guān)危機性質(zhì)、過程和結(jié)果的個體敘事，這會讓組織錯失對各類信息和事件進行解釋的優(yōu)先權(quán)[39]。在危機應(yīng)對過程中，有關(guān)危機或政府的負面敘事或謠言敘事經(jīng)常會出現(xiàn)，基層政府需要通過積極開展政策敘事予以回應(yīng);否則，政策敘事內(nèi)容（包括敘事信念與策略）不完善，容易引發(fā)多元敘事沖突。

在敘事信念方面，政府應(yīng)通過政策敘事不斷強化基層抗疫工作的意義、明確基層危機防控舉措的價值、堅定危機應(yīng)對的信念。但基層政府在政策敘事信念的表述上容易產(chǎn)生簡化傾向，如反復(fù)提及“以大局為重、以人民為重、對人民負責”，以號召人們相信政府，不斷重申基層工作“扎牢防線”“萬眾一心”能夠奪取防控斗爭勝利。這類宣傳敘事雖然能夠?qū)⒄咝拍钋逦卑椎貍鬟_給人們，但難以讓人們徹底理解這些高度凝練用語背后的意涵，繼而相信并積極配合。有關(guān)基層危機化解能力、物資供應(yīng)情況和具體政策措施等的政策敘事常缺乏清晰闡述，使得民眾政策信念不明確，也讓類似于治療費用須自付、生活物資緊缺等各類謠言得以出現(xiàn)。

在敘事策略方面，政策敘事主體一般需要將敘事要素進行不同方式的組合運用，以此闡發(fā)敘事寓意和政策信念、影響政策過程。常用的敘事策略包括動員和反動員、擴大或限制沖突范圍等[25]（p.9）。在危機防控實踐過程中，基層政府其實也會采用一定的敘事策略，如明令禁止違規(guī)行為、對拒不配合者嚴厲懲戒等。但這類敘事帶有一定的強制性意味，過分依賴強制性敘事容易誘發(fā)基層社會矛盾沖突、加劇原本緊張的基層社會關(guān)系。對另外一些誤導(dǎo)性信息如“熏醋和嚼大蒜可預(yù)防新冠肺炎”等，基層政府也缺乏足夠的反向敘事競爭策略。

（四）敘事銜接不暢與危機恢復(fù)滯后

從早期的迅速響應(yīng)、中期的持續(xù)應(yīng)對到后期的逐漸恢復(fù)，突發(fā)公共危機應(yīng)對經(jīng)常呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。因此，基層民眾的危機認知也需要隨著危機演化階段不斷變化。由于有關(guān)危機的周期性敘事變化會對個體的注意力產(chǎn)生聯(lián)動影響[40]，政府能否在不同階段及時開展危機防控的政策敘事就顯得十分重要。

由于危機演化的階段性特征，基層政府政策敘事容易出現(xiàn)銜接不暢的問題。尤其當突發(fā)公共衛(wèi)生危機進入中后期，由嚴防嚴控逐漸向復(fù)產(chǎn)復(fù)工轉(zhuǎn)型，如果政策敘事過于謹慎、“嚴控”政策久抓不放，容易導(dǎo)致復(fù)工復(fù)產(chǎn)緩慢，反之，如果政策敘事操之過急、“嚴控”政策放開過早，容易導(dǎo)致日常管理疏于防控。因此，基層政府政策敘事與實際危機的演變?nèi)菀桩a(chǎn)生錯位，滯后于危機恢復(fù)的正常步伐。一是政策敘事容易存在“路徑依賴”傾向。當危機發(fā)展進入平緩期后，上級政府雖然紛紛下調(diào)危機響應(yīng)級別和地區(qū)風險等級，但基層政府在“層層加碼”壓力之下，容易延續(xù)危機中前期的防控措施?；鶎诱恼邤⑹氯菀兹匀粋鬟f出不松懈、繼續(xù)嚴控的信息，這使得一些涉及基層生產(chǎn)生活的相關(guān)服務(wù)重啟較慢，延緩了危機后的基層社會恢復(fù)進程。二是政策敘事容易缺乏積極的疏導(dǎo)。公共衛(wèi)生危機的恢復(fù)并不是一蹴而就的過程，往往存在著復(fù)發(fā)和反彈的風險。在危機防控的后期階段，部分地區(qū)雖然積極推進本地區(qū)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，但在政策敘事上容易忽略過渡和銜接。隨著危機防控進入常態(tài)化階段，有關(guān)本地危機的實際情況、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的防控情況等信息，容易被淡化并退出基層政府政策敘事。缺乏政策敘事的漸進調(diào)試過程，容易讓人們對危機防控出現(xiàn)認知上的松動，一旦公共衛(wèi)生危機出現(xiàn)反彈，也將加劇危機防控的難度。

四、基層政府危機溝通中政策敘事的優(yōu)化策略

鑒于基層政府危機溝通中的政策敘事理論上的重要性以及實踐中凸顯的問題，如何優(yōu)化政策敘事、提升危機溝通水平就成為擺在基層政府面前的難題。國外學者提出了適用于危機中的有效信息溝通模型（IDEA）[41]，該模型包含了幫助人們理解和內(nèi)化風險或危機事件的潛在影響、確定適當風險或危機事件信息發(fā)布渠道和策略、對風險或危機進行通俗和簡要的解釋、為人們提供具體的自我保護措施四個方面，也為改進基層政府危機溝通中的政策敘事提供了參考。

（一）強化危機中的基層政民互動，積極開展政策敘事

基層政府危機溝通中政策敘事的問題之一是存在大量的“無敘事”，也即有溝通而無回應(yīng)和有回應(yīng)而無敘事。這種無敘事不利于人們認知、理解和內(nèi)化危機事件本身及其潛在影響。為此，基層政府應(yīng)積極提升危機溝通政策敘事的互動性和敘事性意蘊。

首先，聚焦和回應(yīng)民眾需求，有針對性地展開危機政策敘事。敘事始終是發(fā)生在不同主體之間互動交流的過程，如作者與讀者、導(dǎo)演與觀眾等。同時，敘事只有積極抓取并回應(yīng)讀者或觀眾的切實需求才能真正發(fā)揮作用。公共衛(wèi)生危機背景下，基層政府可依托與民眾溝通的直接性和廣泛性等優(yōu)勢，積極了解危機情境下民眾的實際認知需求，對本地危機中的關(guān)鍵信息和事件及時予以通報。同時，在中央和省市應(yīng)急防控要求的基礎(chǔ)上，重點圍繞本地危機發(fā)展現(xiàn)狀、民眾居家生活生計、不同危機時期人員活動要求等積極開展情況介紹和政策解讀，積極回應(yīng)基層民眾關(guān)心事項，提升基層危機溝通水平，實現(xiàn)在交流和回應(yīng)中展開政策敘事。

其次，開展形式多樣的政策敘事。國外有關(guān)研究指出，組織危機溝通中的敘事類型從對象上可劃分為三類：組織自身的故事、組織產(chǎn)品的故事、顧客或員工的故事[42]（p.113）。組織自身的故事包括危機背景下管理層的緊急反應(yīng)、決策過程和研判抉擇等;組織產(chǎn)品的故事則是對組織價值目標的重申和挖掘;顧客或員工的故事是指服務(wù)對象關(guān)于組織產(chǎn)品的體驗和評價。組織中這些不同類型的故事能夠增進人們對組織內(nèi)部過程的了解和信任，增強人們對管理決策的理解和支持?；鶎诱梢苑e極借鑒組織危機溝通中的敘事類型，在危機溝通中講述有關(guān)基層政府抗疫過程、社區(qū)服務(wù)抗疫、民眾居家抗疫等各類事跡和典范等。

（二）優(yōu)化敘事策略，提升基層政府政策敘事的有效性

由于敘事功效的發(fā)揮有賴于特定的敘事策略，因此，基層政府也需要采用不同的策略來提升自身政策敘事的有效性。修辭學者費舍爾（Fisher）曾提出衡量敘事有效性的兩個標準——敘事的可能性（probability）和真實性（fidelity），也即故事是否連貫、前后矛盾，以及故事聽起來是否真實[43]（p.5）。實踐中，基層政府可從多方面優(yōu)化敘事策略，提升政策敘事的有效性。

首先，積極講述本地故事。相較于那些發(fā)生在空間距離更遠或與民眾日常生活聯(lián)系較少的事件而言，人們總是更傾向于接受和信任發(fā)生在自己身邊的事件或與人們實際處境相類似的故事。因此，基層政府危機溝通中的政策敘事，應(yīng)更加側(cè)重于講述本地抗擊公共衛(wèi)生危機過程中發(fā)生的“底層故事”，如基層干部下沉服務(wù)、社區(qū)抗疫互助、志愿公益活動、一線人員面臨的諸多困難等，幫助人們?nèi)媪私獗镜匚C發(fā)展實際狀況和政府防控工作，并以此提升敘事的真實性與可信度。

其次，采用問題引入式的敘事方式。研究表明，對問句的反應(yīng)以及隨之而來的“追問”需求會極大地激發(fā)人們對文本的注意和興趣[44]（pp.1-6）。在此意義上，有效的敘事更多是圍繞某個問題展開的?；鶎诱C溝通的政策敘事同樣可以采取設(shè)計問題的方式，引起人們對危機防控政策的重視。在引入問題的基礎(chǔ)上，對問題給予肯定或否定的回答以及相應(yīng)的原因解釋等，幫助人們認識和理解。例如，居家隔離期間如何采購生活物資、如何在特殊情況下自我保護、危機防控常態(tài)化階段生活服務(wù)業(yè)如何復(fù)商復(fù)市等，基層政府應(yīng)就這些問題為基層民眾介紹并解答實際案例。

最后，優(yōu)化敘事的角色和情節(jié)設(shè)計。敘事形式中人物和情節(jié)設(shè)計對提升敘事效果有重要作用?；鶎诱C溝通的政策敘事，要轉(zhuǎn)變以往非人格化角色和單一情節(jié)的敘事策略。一方面，強化角色的人格屬性，重點刻畫那些個體特征鮮明的典型人物，如表現(xiàn)突出的基層醫(yī)護人員、社工人員和志愿者及其先進事跡等，增強人們對危機抗擊過程的理解和支持。另一方面，擴展政策敘事情節(jié)，積極展示危機期間普通民眾的日常生活、平凡崗位上工作人員的盡職守則以及基層抗疫的艱辛過程與巨大風險等，同時，采用正面敘事和反面敘事相結(jié)合的辦法，對不遵守相關(guān)防控舉措的反面典型案例予以通報。

（三）拓展溝通渠道，提升基層政府政策敘事的可及性

基層政府危機溝通所采用的傳播渠道，直接關(guān)系到民眾獲取政策敘事內(nèi)容和相關(guān)信息的效率，網(wǎng)絡(luò)時代下社交媒體的興盛，也進一步拓寬了危機信息的溝通方式和傳播渠道。因此，基層政府也可以利用多種媒介和渠道提升政策敘事的可及性。

首先，積極創(chuàng)新政策敘事的網(wǎng)絡(luò)溝通媒介。雖然傳統(tǒng)新聞媒體在權(quán)威信息發(fā)布方面具有優(yōu)勢，但社交媒體憑借較強的互動性和便捷性已經(jīng)成為危機信息傳播的主要渠道。政務(wù)社交媒體（如政務(wù)微博、政務(wù)微信等）已經(jīng)在突發(fā)事件回應(yīng)和輿情應(yīng)對方面發(fā)揮著重要作用。公共危機背景下，基層政府也可以充分利用社交媒體的信息傳播優(yōu)勢，將政策敘事及時、高效地傳遞給基層民眾;與此同時，通過轉(zhuǎn)變錯誤歸因和澄清事實等敘事方式破除各類謠言敘事，增強基層政府的公信力。此外，近年來，政務(wù)短視頻（如政務(wù)抖音號、政務(wù)快手號等）異軍突起，生動直觀和內(nèi)容豐富的特點也讓其互動性和傳播力更強[45]，更易于被基層民眾接納和理解?；鶎诱C溝通中的政策敘事，也可以利用短視頻的形式講述基層防控舉措和抗疫事跡。

其次，進一步擴展政策敘事的線下宣傳方式。雖然現(xiàn)代社交媒體高度發(fā)達，危機溝通中的微博、微信等線上網(wǎng)絡(luò)媒介十分便捷，但其在不同群體中產(chǎn)生的效果具有異質(zhì)性，溝通作用常常被放大[46]，線下或當面溝通方式仍然具有不可替代的作用。因此，基層政府政策敘事仍然需要確保線下溝通和宣傳的渠道暢通性，如針對重點區(qū)域采取現(xiàn)場宣傳、上門談話等方式。在危機防控實踐中，不少農(nóng)村地區(qū)結(jié)合地方慣習傳統(tǒng)和語言特色，通過大喇叭以聊天或談話的方式，講述居家隔離的必要性和具體防控措施。這種方式有利于提升政策敘事的線下宣傳效果，也值得基層政府借鑒運用。

（四）及時調(diào)整敘事內(nèi)容，提升基層政府政策敘事的動態(tài)性

基層民眾的危機認知需求在不同地區(qū)和不同危機階段中存在差異，危機信息的不對稱性分布，往往會加劇潛在的次生矛盾和輿情風險。因此，為實現(xiàn)良好的危機溝通，基層政府需要及時調(diào)整政策敘事內(nèi)容，提升政策敘事動態(tài)化水平。

首先，及時調(diào)整政策敘事內(nèi)容，適應(yīng)不同地區(qū)民眾危機認知需求。在危機暴發(fā)中心區(qū)域及其周邊地區(qū)，基層民眾短時間內(nèi)獲得了大量危機信息，很容易對危機事件產(chǎn)生過度的認知解讀和行為反應(yīng)。對此，基層政府除了客觀通報本地危機信息、堅定防控信念外，還可以通過政策敘事清晰闡述本地病人收留和治療能力、防疫和生活物資的充裕程度、上級政府救援保障舉措等，消解民眾的疑慮。相比之下，那些遠離危機暴發(fā)中心區(qū)域的基層居民，對本地危機發(fā)生的具體認知和風險感知會存在不足，容易忽視政府的隔離和防護舉措。此時，基層政府需要通過政策敘事及時公布本地危機變化情況、強化潛在風險程度、通報各類誤導(dǎo)性謠言和違規(guī)行為案例等，提升民眾的危機意識。

其次，及時調(diào)整政策敘事內(nèi)容，適應(yīng)不同危機階段民眾危機認知需求。公共危機一般會經(jīng)歷早期預(yù)警響應(yīng)、中期危機應(yīng)對和后期危機恢復(fù)三個階段，基層政府需要根據(jù)不同時期危機演變特征來動態(tài)調(diào)整政策敘事內(nèi)容，提升危機溝通效果。危機早期應(yīng)圍繞危機及其潛在危害、本地危機狀況和初期應(yīng)對措施等展開政策敘事，告知并動員民眾做好危機應(yīng)對準備;危機中期的政策敘事應(yīng)重點闡述危機防控體系的構(gòu)建與落實，積極回應(yīng)民眾關(guān)心的問題;危機后期的政策敘事則需要進行經(jīng)驗總結(jié)、危機學習和及時疏導(dǎo)，幫助人們構(gòu)建起正常的社會生活秩序，圍繞恢復(fù)重建工作及時動態(tài)調(diào)整政策敘事內(nèi)容，從而避免后期危機防控中“久抓不放”或“徹底不管”局面的出現(xiàn)。

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[責任編輯：張英秀]