邱實(shí) 韓淼

摘 要：黨的十九大和十九屆三中全會(huì)明確提出要針對(duì)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)的改革，探索具有可行性的實(shí)踐策略。

政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵內(nèi)容，關(guān)系改革的現(xiàn)實(shí)成效。當(dāng)前，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)存在諸如權(quán)責(zé)交叉、職責(zé)重疊、資源配置失衡等問題。應(yīng)以政府功能作為政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)角色重置的依據(jù)，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)功能分類的基礎(chǔ)上，通過政府職責(zé)的重構(gòu)，推動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)限資源合理配置，并建構(gòu)“閉環(huán)式”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行協(xié)同機(jī)制，有效提升專業(yè)型機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)重，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)協(xié)調(diào)運(yùn)行模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的變革。

關(guān)鍵詞：政府部門;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);機(jī)構(gòu)改革;政府職責(zé)

一、問題的提出及研究回顧

自改革開放以來，我國每5年左右就會(huì)進(jìn)行一輪政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)行政體制和政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行適時(shí)優(yōu)化。通過規(guī)律性的政府機(jī)構(gòu)改革，政府部門實(shí)現(xiàn)了較大程度的整合與優(yōu)化，行政效能大幅提升。但政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革卻相對(duì)滯后，且改革深入程度也有所欠缺，因此出現(xiàn)了很多問題，進(jìn)而影響到行政體制的現(xiàn)代化發(fā)展。如在大部門體制改革的背景下，一些政府部門通過改革實(shí)現(xiàn)了整合，但其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)很多卻只是簡單的疊加，沒有實(shí)現(xiàn)有效的整合，因而造成政府機(jī)構(gòu)改革“形式精簡”但“本質(zhì)膨脹”的問題。又如有一些政府部門雖然進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，但并沒有涉及關(guān)鍵的領(lǐng)域，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依然存在職責(zé)交叉、效率不高等問題，甚至一些政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在職能界定方面反而出現(xiàn)混亂，造成行政效率降低、政府職責(zé)模糊。針對(duì)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的問題，黨的十九大報(bào)告提出“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，明確職責(zé)”[1]（p.39）。十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》再次明確了“精干設(shè)置各級(jí)政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系”[2]（p.28）。這表明我國政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為行政體制改革的關(guān)鍵，只有通過改革消除諸如形式分散、職責(zé)不清、運(yùn)行低效等問題，才能優(yōu)化行政管理體制，推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化。而要解決問題實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，就需要以全新的視角來探索政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的配置優(yōu)化方法，尋求實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的可行性策略。

與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際需求相比，近年來學(xué)界相關(guān)的專題性研究總體上是偏少的。在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫（CNKI）中以“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”或“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，關(guān)于政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的專題性研究文章僅有5篇左右。如王湘軍從大部門體制改革中政府部門權(quán)力配置的角度來對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行分析和研究，以行政權(quán)力為切入點(diǎn)探索大部門體制下內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的路徑[3];杜倩博基于公共機(jī)構(gòu)治理的整體框架對(duì)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革邏輯與策略進(jìn)行專題研究，希望借助公共機(jī)構(gòu)的外在力量來推進(jìn)政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的優(yōu)化[4]。而以“機(jī)構(gòu)改革”“政府機(jī)構(gòu)改革”或“大部門體制改革”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，涉及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的學(xué)術(shù)研究成果明顯增加，但總體來看其主要還是作為“政府機(jī)構(gòu)”改革的一部分內(nèi)容而被進(jìn)行研究探討，并未形成系統(tǒng)的專題研究。如胡象明從“大司局”的角度提出了政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想和建議，即在推進(jìn)“大部制”改革的同時(shí)，將其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也進(jìn)行相應(yīng)的“大部門化”整合，形成政府部門與其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的同步整合，構(gòu)建從內(nèi)而外的整體性“大部門”[5];張翔在研究大部門體制改革的過程中提出要將大部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化作為其改革的重要部分，使大部門體制改革更加具有“整體性”[6];李瑞昌在對(duì)機(jī)構(gòu)改革邏輯的系統(tǒng)研究中將國家治理現(xiàn)代化要求下政府部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變作為重點(diǎn)研究內(nèi)容[7]?？傮w而言，相關(guān)研究都注意到政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)于大部門體制改革的重要作用，以及其作為機(jī)構(gòu)整體性改革重要部分的現(xiàn)實(shí)效用。但就目前的研究現(xiàn)狀來看，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的專題研究數(shù)量偏少且分散，理論研究的滯后與迫切的現(xiàn)實(shí)需求形成了鮮明的對(duì)比，亟須加強(qiáng)有關(guān)該現(xiàn)實(shí)問題的專題學(xué)術(shù)研究。從現(xiàn)實(shí)角度來看，一方面，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合與優(yōu)化直接關(guān)系到我國大部門體制發(fā)展的進(jìn)程與效能;另一方面，無論是專業(yè)行政事務(wù)的辦理，還是文件規(guī)章的制定，都需要通過政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來推進(jìn)。因此，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化直接關(guān)系到社會(huì)主義行政體制的現(xiàn)代化建設(shè)。

雖然目前學(xué)術(shù)界對(duì)于政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的專題性研究還不是很多，但通過將既有理論成果與現(xiàn)實(shí)的案例分析相結(jié)合，依然可以明確政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)需要深入研究的具體問題。一是在分析我國政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題，找準(zhǔn)機(jī)構(gòu)改革的對(duì)象。二是政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從形式上來看存在什么問題，應(yīng)該通過何種方法加以調(diào)整。三是政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照何種規(guī)范進(jìn)行設(shè)置矯正與運(yùn)行變革。通過分析并解決這三方面問題，就能夠推導(dǎo)出我國政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化的基本進(jìn)路。

二、當(dāng)前政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)及其問題

我國政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置架構(gòu)是自身公共行政長期發(fā)展的產(chǎn)物，與西方國家政府機(jī)構(gòu)或公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式存在較大的差異，其設(shè)置和運(yùn)行具有較強(qiáng)的職能色彩。我國政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置長期以來都是以政府職能作為界定和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的，形成了“決策—執(zhí)行（辦事）”的組織結(jié)構(gòu)。據(jù)此，我國政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為三個(gè)層面。一是處于核心層的政府部門領(lǐng)導(dǎo)班子，主要負(fù)責(zé)部門決策及監(jiān)督執(zhí)行。政府部門的核心層成員主要包括部長（主任）、黨委書記（黨組書記）、副部長（副主任）、黨組成員（委員）等。二是中間層的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要是辦公廳和各職能機(jī)構(gòu)。中間層內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)履行政府部門日常工作職責(zé)，執(zhí)行部門領(lǐng)導(dǎo)的具體決策，聯(lián)系其他業(yè)務(wù)部門和上下級(jí)對(duì)口業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，其也可以由核心層進(jìn)行“賦權(quán)”對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)行。三是外層的附屬機(jī)構(gòu)，如部門的直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國家局，甚至聯(lián)系單位等。這類機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)履行部門中的專業(yè)性或?qū)ｍ?xiàng)性工作，或配合其他部門完成特定的事務(wù)。

從總體上看，政府部門的核心層和中間層都屬于內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而外層的附屬機(jī)構(gòu)則多屬于外部機(jī)構(gòu)。政府部門日常行政管理工作多是由內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策并主導(dǎo)執(zhí)行的方向和方式，而負(fù)責(zé)具體執(zhí)行及信息反饋的則主要是外部機(jī)構(gòu)。依據(jù)三個(gè)層次的框架，我們可以從四個(gè)方面對(duì)我國政府部門的外部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行進(jìn)行細(xì)化分析。一是部門直屬單位，包括直屬行政單位和直屬事業(yè)單位。直屬行政單位主要負(fù)責(zé)承擔(dān)部門具體的行政管理和基礎(chǔ)監(jiān)管類工作并執(zhí)行特定的行政事務(wù);直屬事業(yè)單位則是從公益性、咨詢性和配套服務(wù)性的角度對(duì)政府部門的行政管理提供輔助工作，如政策咨詢、技術(shù)支撐等。二是部委管理的國家局。其在行政管理中具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，不直接歸屬于部委，但部委可以通過會(huì)議、報(bào)告等方式對(duì)其進(jìn)行管理，是一個(gè)具有內(nèi)部性質(zhì)的外部機(jī)構(gòu)。三是聯(lián)系機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)主要是指政府部門主管的其他機(jī)構(gòu)和團(tuán)體，雖然這類聯(lián)系機(jī)構(gòu)有很大一部分屬于非政府組織，但其與政府部門關(guān)系緊密，是政府體系的組成部分，具有政府組織的部分屬性。四是駐外機(jī)構(gòu)，即在部門工作的范疇內(nèi)與國外特定國家和地區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)交流的機(jī)構(gòu)。目前我國政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置就是基于這一“內(nèi)外”配合的框架來運(yùn)行的。以文化和旅游部為例，其通過政府機(jī)構(gòu)改革，突破傳統(tǒng)政府職能理念的束縛，首次利用職責(zé)統(tǒng)籌的方式實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)非同一行業(yè)職能部門的整合，被社會(huì)民眾稱為實(shí)現(xiàn)了“詩與遠(yuǎn)方”的現(xiàn)實(shí)融合，為我國政府機(jī)構(gòu)大部門化改革提供了新視野，但其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革卻并未完全按照部門整合的理念與實(shí)踐推進(jìn)，在一定程度上仍保持了原部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的框架體系。如目前在文化和旅游部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系中，其設(shè)立部委職能機(jī)構(gòu)15個(gè)，直屬單位39個(gè)，部委管理的國家局1個(gè)，主管機(jī)構(gòu)及聯(lián)系的社會(huì)組織157個(gè)，并在大洋洲、亞洲、歐洲、美洲、非洲的很多國家都設(shè)有文化中心及旅游辦事處。在改革后的文化和旅游部中，作為政府部門決策與執(zhí)行重要參與主體的機(jī)構(gòu)僅有15個(gè)，它們通過特殊的運(yùn)行方式將龐大的文化旅游事務(wù)納入統(tǒng)一的治理框架之中。雖然目前其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，但這樣的設(shè)置依然保持了傳統(tǒng)的行業(yè)職能化，未能與部門改革的職責(zé)統(tǒng)籌理念完全契合，這在政府治理現(xiàn)代化的大趨勢下是存在一定弊端的。

我國政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的框架和分類具有特殊性，其運(yùn)行機(jī)制也必然具有相應(yīng)的特色，即基于科層制和決策與執(zhí)行適度分立基礎(chǔ)上的逐層遞進(jìn)運(yùn)行模式，同時(shí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也具有逆向?qū)哟蔚挠绊懶?。一方面，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)遵循科層制的基本規(guī)則，實(shí)行逐級(jí)逐層的領(lǐng)導(dǎo)模式。政府部門的核心機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)決策與監(jiān)督執(zhí)行;直屬機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行特定的事務(wù)決策;聯(lián)系單位（主管機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體）和駐外機(jī)構(gòu)在一定程度上則主要是拓寬業(yè)務(wù)執(zhí)行的范疇，使行政決策的執(zhí)行有效性能夠更大程度地體現(xiàn)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府部門決策與執(zhí)行的導(dǎo)向主體和監(jiān)督輔助。另一方面，政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也可以在逆向?qū)哟紊嫌绊懶姓Q策及效果。雖然內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的核心層具有決策權(quán)限，但具體的職責(zé)承擔(dān)者卻是各具體機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行過程中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有一定的“自由裁量權(quán)”，可以從具體執(zhí)行的角度對(duì)決策產(chǎn)生影響。同時(shí)，外層的機(jī)構(gòu)更容易接觸到與部門管理事務(wù)相關(guān)的最為直接的各類信息，能夠較為理性地分析問題并發(fā)現(xiàn)決策中存在的不足，進(jìn)而通過正規(guī)渠道或非正規(guī)渠道來反饋所獲取信息，給政府部門核心決策層提供建議和意見，間接影響到政府部門的決策動(dòng)議。值得注意的是，在實(shí)踐過程中，核心層主要是較為籠統(tǒng)地提出決策意向，而負(fù)責(zé)草擬實(shí)施方案的多是處于中間層的各內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)及直屬單位，這就使內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)能夠在具體的執(zhí)行規(guī)范范疇內(nèi)進(jìn)行合理的調(diào)控，充分發(fā)揮其特有的職能性優(yōu)勢來影響政府部門的決策與執(zhí)行規(guī)劃。

但在具體的運(yùn)行過程中，政府部門核心層與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間會(huì)出現(xiàn)矛盾。一方面，由于政府部門的核心決策層是由極少數(shù)人控制的，在科層制的影響下，容易出現(xiàn)決策權(quán)高度集中的現(xiàn)象。同時(shí)，為了保證其決策權(quán)威，核心決策層會(huì)通過審批、請(qǐng)示、核準(zhǔn)等方式來加強(qiáng)其調(diào)配各類資源的權(quán)限，進(jìn)而造成一定程度的“長官意識(shí)”和行政低效。另一方面，在具體的政策執(zhí)行過程中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有不同程度的“裁量權(quán)”，容易造成決策與執(zhí)行的“脫節(jié)”，使政府部門對(duì)具體內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的控制力減弱，進(jìn)而出現(xiàn)社會(huì)上所謂的“司長處長治國”現(xiàn)象。更有甚者，部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)會(huì)基于對(duì)自身利益的維護(hù)，以違規(guī)或違法的方式來扭曲政府部門的決策意志，造成公共政策傳遞的“梗阻”，并使正常的行政監(jiān)督失效，出現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政失范的問題。

通過對(duì)我國政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式與運(yùn)行現(xiàn)狀的分析，可以發(fā)現(xiàn)其在機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制方面均存在不同程度的問題，這些問題直接影響我國政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程。所以，利用全新的視角對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行存在的問題進(jìn)行化解就成為解決相關(guān)問題的關(guān)鍵。

三、功能分類：政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的角色重置

前文所述，目前我國政府的部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以劃分為核心、中層和外圍三個(gè)層次。但這樣的劃分方式僅僅是為了厘清內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的層次性，并不能作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式及革新依據(jù)。當(dāng)前政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要還是依據(jù)傳統(tǒng)政府職能來進(jìn)行的，即根據(jù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體職能屬性對(duì)其進(jìn)行分類設(shè)置，如內(nèi)設(shè)司局、直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位等，都是不同類型機(jī)構(gòu)的職能屬性作為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府部門的業(yè)務(wù)范疇愈加細(xì)化，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)的具體事務(wù)范疇也更加精細(xì)和復(fù)雜，傳統(tǒng)政府職能的理論已經(jīng)無法適應(yīng)實(shí)踐的需要。所以，要以新的視角對(duì)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的角色重置，即重新定位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的角色屬性，并據(jù)此進(jìn)行重新分類。根據(jù)現(xiàn)代政府理論與實(shí)踐發(fā)展，可以將傳統(tǒng)政府職能劃分為政府功能與政府職責(zé)，政府功能主要是明確哪些行政主體應(yīng)該具體做什么，而政府職責(zé)主要是明確政府運(yùn)行過程中針對(duì)各類事務(wù)而言具體行政主體應(yīng)該怎么做[8]。政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置本質(zhì)上是明確不同行政主體應(yīng)該做什么的過程，所以其科學(xué)設(shè)置就應(yīng)該以政府功能作為基礎(chǔ)原則。

基于上述分析可知，以政府功能作為政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)角色重置的依據(jù)，實(shí)際上就意味著將具體機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能性分類，并在目前政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置框架中，以政府功能的視角將其重新排列組合，優(yōu)化設(shè)置理念和路徑。依據(jù)政府功能，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置框架共包括決策型機(jī)構(gòu)、參謀型機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)、服務(wù)型機(jī)構(gòu)和專業(yè)型機(jī)構(gòu)五個(gè)類型。具體而言，決策型機(jī)構(gòu)是政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的核心層，主要負(fù)責(zé)部門事務(wù)的決策部署工作，是政府部門的“大腦”;參謀型機(jī)構(gòu)主要是根據(jù)部門業(yè)務(wù)的范疇為決策機(jī)構(gòu)提供調(diào)研、咨詢、建議等服務(wù)，并可以在適當(dāng)特定情況下參與到部門決策過程中來，是政府部門決策機(jī)構(gòu)的重要輔助性機(jī)構(gòu);業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)政府部門具體事務(wù)，其設(shè)立主要是基于一類事務(wù)對(duì)應(yīng)一個(gè)機(jī)構(gòu)的原則，是政府部門行政職責(zé)履行及業(yè)務(wù)辦理的主體，具有較強(qiáng)的執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)行的特征;服務(wù)型機(jī)構(gòu)主要是為政府部門日常工作中的各類業(yè)務(wù)性機(jī)構(gòu)做好服務(wù)保障工作的機(jī)構(gòu)，同時(shí)也具有統(tǒng)籌各類事務(wù)的職責(zé);專業(yè)型機(jī)構(gòu)主要是承擔(dān)政府部門中專業(yè)技術(shù)性事務(wù)的機(jī)構(gòu)，也負(fù)責(zé)政府部門業(yè)務(wù)延伸范疇內(nèi)的各類專業(yè)型業(yè)務(wù)（參見圖1）。根據(jù)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的功能性分類，可以搭建起基本的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置框架。

根據(jù)前文梳理，本文以我國文化和旅游部為例，依照政府功能分類的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置框架嘗試重新調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體劃分模式。例如，決策型機(jī)構(gòu)可以包括部領(lǐng)導(dǎo)班子及核心決策成員;參謀型機(jī)構(gòu)包括諸如政策法規(guī)司、人事司、財(cái)務(wù)司及相關(guān)政策研究機(jī)構(gòu)等;業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)可以包括藝術(shù)司、科技教育司、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)司、產(chǎn)業(yè)發(fā)展司、資源開發(fā)司、市場管理司等;服務(wù)型機(jī)構(gòu)包括辦公廳、機(jī)關(guān)黨委、離退休干部局、國際交流與合作局等;專業(yè)類機(jī)構(gòu)包括大部分直屬單位和聯(lián)系社會(huì)團(tuán)體等。通過功能性的分類，可以實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性。一是依據(jù)功能分類可以明確各部門之間的職責(zé)，減少機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉，最大限度地減少權(quán)限重疊、政出多門和責(zé)任推諉等現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)間的良性合作，建立“伙伴型”的機(jī)構(gòu)間關(guān)系，提高行政效率。這是解決長期以來政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分散化和低協(xié)作化的有效措施，同時(shí)也盡可能地平衡與協(xié)調(diào)了各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，使其均衡發(fā)展，充分履職。二是從機(jī)構(gòu)自主性的角度出發(fā)，充分尊重機(jī)構(gòu)設(shè)置中的自主性訴求，實(shí)現(xiàn)部門形式統(tǒng)一性與機(jī)構(gòu)事實(shí)自主性的協(xié)調(diào)，在部門統(tǒng)一性的框架內(nèi)合理利用制度，實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政自主性，建立協(xié)同、穩(wěn)定、高效的有機(jī)性治理機(jī)制。三是通過區(qū)分業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)和服務(wù)型機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府治理中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置的協(xié)調(diào)性和業(yè)務(wù)范疇劃定的規(guī)范性，增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在治理過程中的協(xié)同能力，突出服務(wù)型機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)在各自領(lǐng)域行政效果上的強(qiáng)化作用。四是通過專業(yè)型機(jī)構(gòu)的設(shè)置分類，充分體現(xiàn)專業(yè)機(jī)構(gòu)在政府治理現(xiàn)代化中的作用，將政府部門的職責(zé)延伸部分充分納入到治理整體框架之中，增強(qiáng)政府治理能力的內(nèi)聚性，提升政府治理體系的完整性。同時(shí)，借助專業(yè)型機(jī)構(gòu)的廣泛性特征，將政府部門各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的專業(yè)類職責(zé)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)整體性治理效能的提高。

四、職責(zé)重構(gòu)：政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行變革

如前文所述，政府職能可以被劃分為政府功能和政府職責(zé)，其中政府職責(zé)是在動(dòng)態(tài)的政府運(yùn)行過程中明確政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在具體的行政事務(wù)上應(yīng)該怎么做，這實(shí)際上是在規(guī)制政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。目前政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在設(shè)置及運(yùn)行上存在一定的職責(zé)交叉、責(zé)任不明、效率不高等問題，需要在明確政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)功能性分類的基礎(chǔ)上，通過職責(zé)重構(gòu)來變革其運(yùn)行機(jī)制。

第一，依據(jù)政府部門職責(zé)構(gòu)成合理配置其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限資源。通過功能性分類，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的框架結(jié)構(gòu)能實(shí)現(xiàn)重組優(yōu)化，職責(zé)覆蓋范疇更加全面。但由于各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所具有的功能不同，所以其在規(guī)模、權(quán)限及實(shí)際行政影響力方面都存在較大差異。為了保證政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的平衡性和高效性，需要依據(jù)職責(zé)來合理配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限資源。通常政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的決策型機(jī)構(gòu)是最為核心的部門，在部門層級(jí)中占據(jù)主導(dǎo)地位，并具有分配權(quán)限資源的權(quán)力。業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)作為政府部門的決策執(zhí)行主體，一般也占有較大比重的權(quán)限資源。服務(wù)型機(jī)構(gòu)盡管不是政府部門的主體，卻也是不可或缺的機(jī)構(gòu)，它存在于部門行政決策、具體執(zhí)行和信息反饋的全過程，具有較大的權(quán)限資源占有比重。而參謀型機(jī)構(gòu)和專業(yè)型機(jī)構(gòu)，由于主要負(fù)責(zé)建議咨詢或?qū)儆谕鈱臃懂牭膶I(yè)化領(lǐng)域，所以在權(quán)限資源配置上有所欠缺?；诖?，本文通過職責(zé)界定及重構(gòu)，重新配置政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限資源。具體而言，可以據(jù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)功能分類的框架結(jié)構(gòu)，將各類型內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行同等化處理，打破原有的傳統(tǒng)職能性分工，使各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依職責(zé)而“各司其職”。例如，政策研究職責(zé)歸屬于參謀型機(jī)構(gòu)，綜合協(xié)調(diào)職責(zé)歸屬于服務(wù)型機(jī)構(gòu)，監(jiān)督控制職責(zé)歸屬于業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)，專項(xiàng)業(yè)務(wù)職責(zé)歸屬于專業(yè)型機(jī)構(gòu)等。在職責(zé)同等的前提下，應(yīng)依據(jù)職責(zé)歸屬配置權(quán)限資源，使政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)均衡和協(xié)調(diào)，進(jìn)而建立起良性的協(xié)作關(guān)系，以推動(dòng)行政效率的大幅提升。

第二，建構(gòu)職責(zé)導(dǎo)向的“閉環(huán)式”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行協(xié)同機(jī)制。根據(jù)功能分類，通過職責(zé)重構(gòu)，政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系可以形成一個(gè)以職責(zé)為導(dǎo)向的“閉環(huán)式”協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。具體而言，決策型機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作的總體規(guī)劃與行政事務(wù)的綜合指示，指導(dǎo)部門重要事務(wù)的運(yùn)行方向，并督辦重要行政事務(wù)。參謀型機(jī)構(gòu)可以通過其咨詢建議的職責(zé)，向決策型機(jī)構(gòu)提供必要的合理性建議，也可以將具體的建議放置于具體的咨詢過程之中，通過直接或間接的方式來幫助決策型機(jī)構(gòu)提高決策的科學(xué)性與合理性。例如，決策型機(jī)構(gòu)通常會(huì)以文件或規(guī)章的形式下達(dá)決策部署，而具體文件和規(guī)章的起草工作主要是由參謀型機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)的，參謀型機(jī)構(gòu)就可以借此利用其合法職責(zé)來影響決策型機(jī)構(gòu)的決策過程。而服務(wù)型機(jī)構(gòu)具有綜合協(xié)調(diào)與總體統(tǒng)籌的職責(zé)，在履行這個(gè)職責(zé)的過程中能較為充分地了解各類型機(jī)構(gòu)的大致情況，因而可以借助該職責(zé)充分協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，提高履責(zé)效率。業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，可以直接接觸到具體的、基層的各類一手信息，所以其可以利用這一職責(zé)的優(yōu)勢及時(shí)通過正式途徑向參謀型機(jī)構(gòu)反饋，使其咨詢建議更加具有時(shí)效性。同時(shí)，業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)也可以通過非正式的途徑直接向決策型機(jī)構(gòu)反映，直接實(shí)現(xiàn)信息的高效處理或問題的及時(shí)解決。而專業(yè)型機(jī)構(gòu)主要針對(duì)特定的專業(yè)領(lǐng)域或技術(shù)領(lǐng)域，在特定業(yè)務(wù)范疇內(nèi)具有發(fā)言權(quán)，其可以通過服務(wù)型機(jī)構(gòu)和參謀型機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息數(shù)據(jù)交流，使政府部門在綜合領(lǐng)域和特定專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中的決策與執(zhí)行都能夠具有合理性和可行性。通過上述分析可以看出，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依據(jù)各自的職責(zé)，在功能分類的基礎(chǔ)上充分協(xié)同，形成一個(gè)立體式的多維度協(xié)作運(yùn)行機(jī)制，它們首尾相接、前后呼應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了部門內(nèi)的“閉環(huán)式”協(xié)同，極大提升了政府部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督的科學(xué)性。

第三，提升專業(yè)型機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)重。長期以來，負(fù)責(zé)具體專業(yè)業(yè)務(wù)的直屬機(jī)構(gòu)一般都是政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的“偏門”，甚至部分學(xué)者和社會(huì)民眾認(rèn)為其不應(yīng)該被納入內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的體系之中。但隨著新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，政府部門在專業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面的職責(zé)越來越重，提升專業(yè)型機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)重也成為一種必然的發(fā)展趨勢。提升專業(yè)型機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)重首先要對(duì)政府部門的各類事務(wù)進(jìn)行職責(zé)細(xì)化，即明確區(qū)分哪些職責(zé)屬于純行政類事務(wù)，哪些職責(zé)要被劃入到非行政類專業(yè)型事務(wù)范疇?；谡块T內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的功能分類和職責(zé)細(xì)化，將屬于行政管理性質(zhì)的事務(wù)職責(zé)全部由業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，而屬于專業(yè)技術(shù)范疇的業(yè)務(wù)職責(zé)則全部交給專業(yè)型機(jī)構(gòu)來履行，并減少或消除業(yè)務(wù)型機(jī)構(gòu)對(duì)其的介入與干預(yù)。同時(shí)，由于政府部門專業(yè)性事務(wù)包含的范圍可能較廣，因此需要在專業(yè)型機(jī)構(gòu)職責(zé)的大框架內(nèi)將具體職責(zé)進(jìn)行等級(jí)劃分，即根據(jù)事務(wù)的重要程度劃分等級(jí)，并依循相關(guān)等級(jí)劃分對(duì)專業(yè)型機(jī)構(gòu)的類別進(jìn)行合理的“再細(xì)化”，使原先較為繁雜的專業(yè)型機(jī)構(gòu)更具規(guī)制性，從而能夠充分地完成相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)職責(zé)，并更好地融入政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的協(xié)同體系中。

第四，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)協(xié)調(diào)運(yùn)行模式。從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的角度來看，政府部門是一個(gè)大的框架，但從整個(gè)政府機(jī)構(gòu)體系來看，各政府部門又成為政府機(jī)構(gòu)這一更大框架內(nèi)的一個(gè)個(gè)子系統(tǒng)。政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)際上是整個(gè)政府過程中的“細(xì)胞”，與其他機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成我國的政府機(jī)構(gòu)體系及運(yùn)行機(jī)制。因此，政府機(jī)構(gòu)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是處于一個(gè)縱橫交錯(cuò)的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)之中的，并以法律法規(guī)和各類決策文件為規(guī)范，按照既定的軌道運(yùn)行。但隨著現(xiàn)代化治理理念與行政體制改革實(shí)踐的深入發(fā)展，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)需要依據(jù)職責(zé)來建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，以求適應(yīng)動(dòng)態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。具體來看，一方面，在保證政府部門合法性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體參與到專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域乃至傳統(tǒng)行政管理領(lǐng)域的協(xié)同治理之中。這樣既能增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的有效性，也能實(shí)現(xiàn)外部組織對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。另一方面，通過職責(zé)重構(gòu)來細(xì)化具體的治理權(quán)，改變傳統(tǒng)治理權(quán)高度集中于決策型機(jī)構(gòu)繼而通過逐層“發(fā)包”分配治理權(quán)限的局面，形成“依職責(zé)分權(quán)限”的新運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，改變?cè)袃?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依托政府部門進(jìn)行橫向合作與交流的情況，允許在特定職責(zé)基礎(chǔ)上，給予內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一定的合作權(quán)限，使其能夠作為主體參與到網(wǎng)絡(luò)化機(jī)構(gòu)體系的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程中并充分發(fā)揮自身協(xié)作功能，通過增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的交流自主性而使其信息獲取路徑進(jìn)一步拓寬，推動(dòng)履責(zé)有效性的進(jìn)一步提升。

五、結(jié)語

政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革優(yōu)化是我國政府機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，相應(yīng)地，不能將政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革作為一個(gè)獨(dú)立的改革進(jìn)程來分析，而是要將其放在我國政府機(jī)構(gòu)改革的總體進(jìn)程中來研究。堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義行政體制和黨對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的總體領(lǐng)導(dǎo)，是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基本原則。在此基礎(chǔ)上，將政府職能劃分為政府功能和政府職責(zé)，并以政府功能為設(shè)置規(guī)范，以政府職責(zé)為運(yùn)行規(guī)范，形成政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐策略。值得注意的是，當(dāng)代中國政府發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，因而政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革也必然要根據(jù)動(dòng)態(tài)的變化作出適時(shí)調(diào)整。機(jī)構(gòu)改革沒有終點(diǎn)，只有依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要而不斷調(diào)適，才能夠探索出科學(xué)合理的改革實(shí)踐策略，推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定[M].北京：人民出版社，2018.

[3]王湘軍.大部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力結(jié)構(gòu)研究[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2014，（3）.

[4]杜倩博.政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的邏輯與策略——基于公共機(jī)構(gòu)治理的整體框架[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（4）.

[5]胡象明，陳曉正.“大司局”視野下大部門體制改革內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制探微[J].南京社會(huì)科學(xué)，2011，（5）.

[6]張翔.從體制改革到機(jī)制改革：“大部門體制”深度推進(jìn)的應(yīng)然邏輯[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（2）.

[7]李瑞昌.機(jī)構(gòu)改革的邏輯：從政府自身建設(shè)到國家治理體系現(xiàn)代化[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（6）.

[8]邱實(shí).政府機(jī)構(gòu)改革的職責(zé)邏輯[J].江海學(xué)刊，2020，（1）.

[責(zé)任編輯：李 堃]