張彬 熊萬勝

摘 要：雙軌政治、鄉(xiāng)政村治和“縣政·鄉(xiāng)派·村治”等鄉(xiāng)村治理形態(tài)的經(jīng)典論述勾勒出了一幅國家政權(quán)在鄉(xiāng)村自治體之外徘徊的圖景。隨著國家政權(quán)建設(shè)走通最后一公里，深入鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)與實(shí)現(xiàn)了體系化轉(zhuǎn)型的基層自治并軌運(yùn)行，從而呈現(xiàn)出并軌政治這一當(dāng)代鄉(xiāng)村治理體系新形態(tài)。該形態(tài)表明國家政權(quán)和基層自治之間并非只能是此消彼長的零和博弈，還可以是并行不悖的互動融合。并軌政治形成的動力不僅來自于國家和社會層面，還來自于城鄉(xiāng)關(guān)系和基層自治層面。并軌政治有助于發(fā)揮鄉(xiāng)村治理體系化優(yōu)勢，有助于將基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，有助于構(gòu)建行政和自治多元融合的新格局，有助于解決行政有效而治理無效的問題。盡管如此，并軌政治依然存在著如何協(xié)調(diào)國家政權(quán)與基層自治的關(guān)系以及如何協(xié)調(diào)技術(shù)治理的利弊關(guān)系等現(xiàn)實(shí)問題。

關(guān)鍵詞：并軌政治;雙軌政治;鄉(xiāng)政村治;鄉(xiāng)村治理體系

一、引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》把國家治理效能得到新提升作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一?；鶎又卫硭矫黠@提高是國家治理效能得到新提升的重要方面。而作為提高基層治理水平的重要一維，鄉(xiāng)村的有效治理是國家治理效能得到新提升的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！边@一全方位的要求。建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，成為提升鄉(xiāng)村地區(qū)治理水平和增強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)治理效能的重要舉措。在此背景下，由雙軌政治、鄉(xiāng)政村治和“縣政·鄉(xiāng)派·村治”等鄉(xiāng)村治理形態(tài)的經(jīng)典論述所勾勒的國家政權(quán)在鄉(xiāng)村自治體之外徘徊的圖景已被徹底改變，當(dāng)代鄉(xiāng)村治理體系呈現(xiàn)出一種新形態(tài)，理清這一新形態(tài)將有助于我們從學(xué)理上深化對當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的理解。

雙軌政治是傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理的經(jīng)典樣態(tài)。它把傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理樣態(tài)描述為兩條平行的軌道：一條是自上而下的中央集權(quán)的專制體制軌道，它以最高統(tǒng)治者皇帝（君主）為起點(diǎn)，縣衙門為終點(diǎn)，即皇權(quán)不下縣，而縣衙門的命令也只發(fā)到鄉(xiāng)村里那些被稱為“公家”的自治組織，并不發(fā)到每家每戶;另一條是自下而上基層組織自治的民主體制軌道，由鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英進(jìn)行治理，宗族是其進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)[1]（pp.275-293）。自下而上的軌道是士紳將縣衙下發(fā)的命令通過其在官府中任職的親戚、同鄉(xiāng)和同年等私人關(guān)系渠道反饋給各級官吏，從而使得相關(guān)政令能更因地制宜地發(fā)揮作用。這種上下通達(dá)、來還自如的雙軌形態(tài)是形成穩(wěn)定而持久的政治的必要條件，而封建、世族和鄉(xiāng)誼組織基于對正式制度的非正式運(yùn)作成為雙軌政治中上通下達(dá)的中介[2]。

改革開放以來，鄉(xiāng)政村治和“縣政·鄉(xiāng)派·村治”等成為當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理的重要形態(tài)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織和群眾性自治組織相結(jié)合形成了鄉(xiāng)政村治模式[3]。在以家戶為單位的鄉(xiāng)村社會從分化轉(zhuǎn)向整合的過程中，鄉(xiāng)村治理樣態(tài)進(jìn)行總體性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的基本思路是建立以“縣政、鄉(xiāng)派、村治”為基本內(nèi)容的治理結(jié)構(gòu)，意在使其權(quán)、責(zé)、能相對均衡[4]。從本質(zhì)上而言，這兩種鄉(xiāng)村治理形態(tài)是對雙軌政治的繼承和發(fā)展，雙軌政治對當(dāng)代中國基層治理實(shí)踐依然具有一定的解釋力[5]。然而，這三種關(guān)于鄉(xiāng)村治理形態(tài)的經(jīng)典論述的共同之處在于，國家政權(quán)力量始終徘徊在鄉(xiāng)村自治體之外，鄉(xiāng)村內(nèi)部是以村民自治為主要內(nèi)容的相對自主的自治空間。

21世紀(jì)以來，隨著行政科層化治理改革的加快推進(jìn)，各級政府行為逐步被納入法治化和規(guī)范化的發(fā)展軌道，這使得自上而下的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化的普遍主義治理規(guī)則取代了基層治理中因地制宜的特殊主義的治理規(guī)則，國家政權(quán)建設(shè)得以強(qiáng)化。在此背景下，國家政權(quán)建設(shè)逐步深入村莊原有的自治空間，走通了國家政權(quán)建設(shè)的最后一公里。與此同時(shí)，雙軌政治、鄉(xiāng)政村治和“縣政·鄉(xiāng)派·村治”等鄉(xiāng)村治理形態(tài)中所描述的原有的相對自主的基層自治空間已不復(fù)存在。盡管如此，基層自治并未因此消解，而是繼續(xù)維持并實(shí)現(xiàn)了體系化轉(zhuǎn)型。在建立健全鄉(xiāng)村治理體系的過程中，完成體系化轉(zhuǎn)型的基層自治已成為國家基層政權(quán)的重要組成部分。由此，國家政權(quán)和基層自治并軌運(yùn)行的格局得以形成，并呈現(xiàn)出并軌政治這一當(dāng)代鄉(xiāng)村治理體系的新形態(tài)。具體而言，走通了最后一公里的國家政權(quán)與實(shí)現(xiàn)了體系化轉(zhuǎn)型的基層自治并軌運(yùn)行，從而形成了并軌政治這一黨建引領(lǐng)下的三治融合的鄉(xiāng)村治理體系新形態(tài)。對此，本文不僅嘗試提出并軌政治這一當(dāng)代鄉(xiāng)村治理體系的新形態(tài)，還試圖圍繞并軌政治揭示其生成邏輯、動力基礎(chǔ)和實(shí)踐價(jià)值，并分析其存在的現(xiàn)實(shí)問題。

二、并軌政治的生成邏輯

并軌政治這一當(dāng)代鄉(xiāng)村治理體系新形態(tài)的生成是國家政權(quán)建設(shè)和基層自治有效互動的結(jié)果。因此，并軌政治的生成存在著國家政權(quán)和基層自治的雙重邏輯。國家政權(quán)建設(shè)走通了最后一公里，是國家政權(quán)邏輯的集中體現(xiàn)?；鶎幼灾蔚倪壿媱t集中表現(xiàn)為基層自治的體系化轉(zhuǎn)型。

（一）國家政權(quán)邏輯：國家政權(quán)建設(shè)走通了最后一公里

根據(jù)邁克爾·曼的論述，基礎(chǔ)權(quán)力不同于僅由國家精英運(yùn)作的專斷權(quán)力，它是指一個(gè)中央集權(quán)國家的制度能力，其在本質(zhì)上是一種國家通過基礎(chǔ)設(shè)施滲透和集中地協(xié)調(diào)市民社會活動的權(quán)力[6]（pp.68-69）。國家政權(quán)建設(shè)就是要加強(qiáng)國家的基礎(chǔ)權(quán)力，建設(shè)基本的國家機(jī)構(gòu)并強(qiáng)化其運(yùn)作能力。隨著國家政權(quán)建設(shè)對國家基礎(chǔ)性權(quán)力的強(qiáng)化以及技術(shù)治理的興起，改革開放以來形成的鄉(xiāng)政村治和“縣政·鄉(xiāng)派·村治”等鄉(xiāng)村治理樣態(tài)已經(jīng)改變。國家政權(quán)已經(jīng)洞穿了基層自治的空間，并深入村莊內(nèi)部，走通了國家政權(quán)建設(shè)的最后一公里。這主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

首先，基層黨組織建設(shè)的強(qiáng)化建立健全了鄉(xiāng)村治理體系。強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)集中體現(xiàn)在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力和治理能力的統(tǒng)一。改革開放以來，我國通過黨建引領(lǐng)的社會治理創(chuàng)新來有效組織社會，構(gòu)建了一種黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化基層治理體系[7]。市場化取向的改革發(fā)展要求基層黨組織在組織方式、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式上進(jìn)行探索和創(chuàng)新，以往單純依靠行政組織資源進(jìn)行管理或開展工作的方式方法已經(jīng)越來越不適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。為此，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的重要精神之一，就是將黨的執(zhí)政能力建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化有機(jī)統(tǒng)一起來[8]。黨的執(zhí)政能力和國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)統(tǒng)一在基層黨組織中集中體現(xiàn)為黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力和治理能力的統(tǒng)一。這使得基層黨組織必然要強(qiáng)化其在鄉(xiāng)村社會的治理主體地位，突出其治理功能，以提升其治理能力。基層黨組織治理主體地位的強(qiáng)化和治理功能的突出使其成為鄉(xiāng)村治理體系之“體”[9]，建立健全了鄉(xiāng)村治理體系。

其次，村級組織行政化和村干部職業(yè)化。國家政權(quán)深入鄉(xiāng)村必然會對村級組織和村干部群體產(chǎn)生一定影響。科層化的官僚制奉行理性主義的運(yùn)作原則，組織體系中有明顯的專業(yè)分工與層級化，呈現(xiàn)職務(wù)運(yùn)作部門化、職業(yè)活動專業(yè)化、業(yè)務(wù)執(zhí)行規(guī)則化和程序化等基本特征。這使得具有科層化特征的國家政權(quán)組織在與村級組織的互動實(shí)踐中形成了“上面千條線，下面一根針”的運(yùn)行樣態(tài)。政府各個(gè)條線通過掛牌加緊搶占村級陣地，顯示自身存在感，同時(shí)，它們還向村級組織下派了大量工作任務(wù)，并對其進(jìn)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化考核。這使得村級組織承擔(dān)的行政事務(wù)大量增加，并使得村級事務(wù)日趨規(guī)范化和程序化。因此，村級事務(wù)來源的條線化、村級組織考核的標(biāo)準(zhǔn)化和村級組織運(yùn)行的規(guī)范化等因素使得村級組織呈現(xiàn)出行政化的特征。而行政化的村級組織必然需要配備職業(yè)化的村干部來完成各種行政和自治任務(wù)，這便進(jìn)一步促進(jìn)了村干部職業(yè)化。即使如此，職業(yè)化的村干部依然面臨著“上面千把刀，下面一個(gè)頭”的工作壓力。

再次，村級治理法治化。在鄉(xiāng)土中國的時(shí)代，村莊內(nèi)部往往存在維系秩序的權(quán)威力量，并且村民多傾向于遵守習(xí)慣法或民間法而漠視國家法律[10]。蘇力基于現(xiàn)代法律知識體系與鄉(xiāng)土社會之間的緊張對立，以及由此帶來的混亂和不適，提出了“基層司法的反司法理論”[11]（p.61）。對此，國家為了加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會的治理，常常通過送法下鄉(xiāng)的方式強(qiáng)化國家政權(quán)建設(shè)[12]（p.30）。隨著農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變，鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部秩序也發(fā)生了重大變化。鄉(xiāng)村內(nèi)部出現(xiàn)了內(nèi)生性公共權(quán)威的真空，以致鄉(xiāng)村社會陷入社會解組狀態(tài)[13]（p.144），亟須迎法下鄉(xiāng)以借助國家政權(quán)的權(quán)威力量來維持鄉(xiāng)村秩序[10]。在此背景下，村級治理日趨法治化，并主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，國家法進(jìn)入鄉(xiāng)村并與鄉(xiāng)村中原有的習(xí)慣法相糅合，形成了以村規(guī)民約為代表的法治規(guī)則和流程;其二，基層黨組織建設(shè)不斷強(qiáng)化，地方參與主體的參與性和創(chuàng)造性也在不斷增強(qiáng)，極大地促進(jìn)了村級治理的法治化;其三，村級治理實(shí)踐中“情、理、法”的治理原則中“法”的比重在逐漸增加，依法依規(guī)辦事逐漸成為常態(tài)。

最后，技術(shù)治理強(qiáng)化。面對中國鄉(xiāng)村區(qū)域的巨大差異和社會轉(zhuǎn)型期潛伏的社會矛盾，衛(wèi)星遙感、移動通信、自動化和全球定位等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為國家政權(quán)建設(shè)深入鄉(xiāng)村進(jìn)行有效治理提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的有力支撐是完善社會治理體系的重要維度，極大提升了國家政權(quán)的治理效能。例如，國土資源部門利用衛(wèi)星遙感技術(shù)對土地違法行為進(jìn)行執(zhí)法檢查，并對其實(shí)施全方位、立體化的執(zhí)法監(jiān)察與動態(tài)監(jiān)管，這極大提升了國土資源監(jiān)管的能力和效率，土地違法行為因此而日趨減少。除了各部門條線應(yīng)用各自的專業(yè)技術(shù)進(jìn)行治理以外，網(wǎng)格化管理也成為國家政權(quán)進(jìn)入鄉(xiāng)村，依托現(xiàn)代科技整合各個(gè)條線資源，實(shí)現(xiàn)塊狀技術(shù)治理的重要平臺和方式之一，并逐漸成為后稅費(fèi)制時(shí)代國家政權(quán)破解農(nóng)村社會治理懸浮化[14]和碎片化[15]等治理問題的一種有效技術(shù)路徑。因此，無論是科學(xué)技術(shù)支撐的技術(shù)治理，還是治理轉(zhuǎn)型中的技術(shù)治理都得以進(jìn)一步強(qiáng)化。

（二）基層自治邏輯：基層自治實(shí)現(xiàn)了體系化轉(zhuǎn)型

國家政權(quán)建設(shè)深入鄉(xiāng)村內(nèi)部，走通了最后一公里，改變了雙軌政治鄉(xiāng)政村治和“縣政·鄉(xiāng)派·村治”等經(jīng)典論述在讀者腦海中勾勒的國家政權(quán)在鄉(xiāng)村自治體之外徘徊的圖景。從實(shí)踐層面來看，基層自治的空間并未消解，而是隨著基層黨建的強(qiáng)化和鄉(xiāng)村治理體系的建立健全，實(shí)現(xiàn)了體系化轉(zhuǎn)型。2019年4月15日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出要建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，并將“2022年，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全”“2035年，鄉(xiāng)村治理體系更加完善”作為主要目標(biāo)。這表明國家政權(quán)建設(shè)正試圖在國家治理體系的末梢構(gòu)建黨建引領(lǐng)下三治融合的鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的核心任務(wù)是以黨建帶動三治融合，既要搞好黨建，也要用黨建來帶動社建，構(gòu)建以黨建為引領(lǐng)、自治為基礎(chǔ)、法治為保證、德治為支撐的鄉(xiāng)村治理新格局[9]。也就是說，在以基層黨組織建設(shè)為“體”的鄉(xiāng)村治理體系中，基層自治是作為“系”的一部分而存在的。因此，在建立健全鄉(xiāng)村治理體系的過程中，基層自治并未消解，而是實(shí)現(xiàn)了體系化轉(zhuǎn)型。

三、并軌政治形成的動力基礎(chǔ)

并軌政治這一當(dāng)代鄉(xiāng)村治理體系的新形態(tài)的形成是國家政權(quán)與基層自治關(guān)系在新時(shí)代鄉(xiāng)村治理新形勢下進(jìn)行的適應(yīng)性調(diào)整的結(jié)果。這一調(diào)整體現(xiàn)了國家自主性和社會自主性之間、城市和鄉(xiāng)村之間進(jìn)行的以嵌入和融合為主要形式的有效互動。因此，并軌政治的形成具有國家、社會、城鄉(xiāng)關(guān)系和基層自治等多個(gè)層面的動力基礎(chǔ)。

（一）國家層面的動力基礎(chǔ)：郡縣制、黨組織社會的傳統(tǒng)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

在國家層面上，郡縣制直接面對農(nóng)戶的傳統(tǒng)、黨組織社會的傳統(tǒng)中黨組織社會的需要以及黨的十八屆三中全會提出的國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化是國家政權(quán)建設(shè)走通最后一公里的主要?jiǎng)恿??？たh制體制通過縣下設(shè)立的鄉(xiāng)、亭、里、什、伍等嚴(yán)密的基層組織使得國家可以直面農(nóng)戶。盡管郡縣制體制在經(jīng)歷“唐宋之變”后演變成了皇權(quán)不下縣的雙軌政治形態(tài)，但郡縣制體制直面農(nóng)戶的傳統(tǒng)依然是支撐國家政權(quán)建設(shè)走通最后一公里的傳統(tǒng)動力基礎(chǔ)。黨的組織傳統(tǒng)注重通過黨支部嵌入社會的最基層，努力追求對全社會的組織覆蓋和工作覆蓋，這使得黨組織可以直接面對有差別的社會個(gè)體，便于更好地將黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理優(yōu)勢。因此，黨組織社會的傳統(tǒng)是國家政權(quán)建設(shè)走通最后一公里的近代動力基礎(chǔ)。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，基層組織往往只聯(lián)系小部分農(nóng)民，而與所有農(nóng)民聯(lián)系的機(jī)會大大減少，黨組織社會的動力愈發(fā)強(qiáng)勁。另外，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有助于更好地發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系所具有的多方面優(yōu)勢，并由此構(gòu)成了國家政權(quán)建設(shè)走通最后一公里的當(dāng)代動力基礎(chǔ)。

（二）社會層面的動力基礎(chǔ)：重塑鄉(xiāng)村治理主體和重建鄉(xiāng)村社會秩序的需要

在社會層面上，鄉(xiāng)村社會亟須國家政權(quán)重塑鄉(xiāng)村治理主體，重建鄉(xiāng)村秩序的迫切需求構(gòu)成了國家政權(quán)走通最后一公里的社會動力。一方面，鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)逐步瓦解，自我維持能力不足，需要國家政權(quán)的有力深入，以便為鄉(xiāng)村社會提供更好的管理和服務(wù)。例如，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革不斷推進(jìn)的浪潮中，村干部兼業(yè)化的性質(zhì)難以留住鄉(xiāng)村中的能人并使其參與鄉(xiāng)村管理和服務(wù)鄉(xiāng)村，亟須國家政權(quán)深入鄉(xiāng)村推動村干部職業(yè)化，為鄉(xiāng)村治理的中堅(jiān)力量提供穩(wěn)定且有吸引力的職位。另一方面，失序的鄉(xiāng)村社會迫切需要迎法下鄉(xiāng)，以強(qiáng)化村民的法治觀念、重建鄉(xiāng)村社會法治化秩序。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，開放性和流動性逐步增強(qiáng)的鄉(xiāng)村社會日趨個(gè)體化、分散化、多元化和陌生化，這使得原有的基于村莊共同體構(gòu)建的社會秩序趨于瓦解，村莊家族力量和鄉(xiāng)村體制權(quán)威在鄉(xiāng)村社會矛盾化解等領(lǐng)域發(fā)揮作用的空間越來越小，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的體制和方式舉步維艱。失序的鄉(xiāng)村社會需要國家法律的有效介入，以強(qiáng)化村民的法治觀念、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化。

（三）城鄉(xiāng)關(guān)系層面的動力基礎(chǔ)：緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系

在城鄉(xiāng)關(guān)系層面上，城鄉(xiāng)一體化過程中形成的緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系[16]構(gòu)成了國家政權(quán)走通最后一公里的城鄉(xiāng)關(guān)系動力基礎(chǔ)。在城市反哺鄉(xiāng)村的過程中，城市對鄉(xiāng)村進(jìn)行資源反哺的同時(shí)也加強(qiáng)了對鄉(xiāng)村地區(qū)的人口、土地使用權(quán)和發(fā)展機(jī)會等方面的管控。實(shí)現(xiàn)這些管控必然需要國家政權(quán)的有力介入。與此同時(shí)，城郊地區(qū)村民的生活往往在城市和鄉(xiāng)村中共同展開，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)兩棲的生活樣態(tài)。這些村民對鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、交通和村容村貌等往往會有較高的要求。滿足這些要求也需要城市政府在鄉(xiāng)村地區(qū)投入大量的項(xiàng)目資源。另外，在資源下鄉(xiāng)的過程中，部分鄉(xiāng)村地區(qū)逐步形成的分利秩序需要組織起來的農(nóng)民和深入鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)共同破解。國家政權(quán)深入鄉(xiāng)村社會不僅有助于將農(nóng)民組織起來，共同防范下鄉(xiāng)的資源被分利秩序所蠶食，還有助于城鄉(xiāng)之間在人員和資源等諸多方面實(shí)現(xiàn)有效的互動融合。更為重要的是，在構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)程中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施對鄉(xiāng)村的發(fā)展和治理均提出了較高的要求。有效回應(yīng)這些要求必然需要國家政權(quán)深入鄉(xiāng)村以發(fā)揮有效市場和有為政府的雙重作用。

（四）基層自治層面的動力基礎(chǔ)：基層自治擁有頑強(qiáng)的生命力

在“國家與社會”的視角下，國家與社會之間的關(guān)系呈現(xiàn)出二元論的、既對立又相互依賴、在力量上此消彼長的互動模式[17]。在這種邏輯下，國家政權(quán)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的結(jié)果必然是原有相對自主的自治空間被消解。無論是行政消解自治[18]還是資源消解自治[19]，都認(rèn)為國家政權(quán)建設(shè)壓縮了村民自治的空間，使得村民自治流于形式。然而，國家政權(quán)與基層自治之間真的只能是此消彼長的零和博弈關(guān)系嗎？基層自治的生命力是否真的如此脆弱？

事實(shí)上，基層自治空間是無法被消解的，基層自治具有極強(qiáng)的生命力。源于西方的“國家與社會”范式不僅難以描繪中國生活實(shí)踐所呈現(xiàn)出的多元現(xiàn)代性的豐富內(nèi)涵，而且在一定程度上也忽略了國家層面的各種管理制度設(shè)計(jì)同人們的日常生活之間的相互建構(gòu)過程[20]（p.332）。從基于中國實(shí)踐的“制度與生活”的視角來看，國家政權(quán)制定的各種制度并不能完全安排人們的日常生活[20]（p.334），作為生活主體，村民相對自主的自治空間是無法被消解的。其原因在于以下四個(gè)方面。一是，國家政權(quán)約束村民行為的法律法規(guī)和制度規(guī)范等多基于以往或當(dāng)前的鄉(xiāng)村生活實(shí)踐而制定，很難預(yù)測更難以跟上豐富多變的鄉(xiāng)村生活實(shí)踐的演變步伐。二是，在現(xiàn)有的制度框架下，國家政權(quán)制度化和規(guī)范化的運(yùn)行，難以全面而有效地約束村民的主觀能動性和創(chuàng)造性所產(chǎn)生的無序且不確定的行為，如即便在人民公社時(shí)期，尚且存在社員“出工不出力”的消極怠工行為。三是，反觀國家政權(quán)本身，其多層級和權(quán)力的多源性可能導(dǎo)致“有組織的無序”，從而降低國家政權(quán)對鄉(xiāng)村生活實(shí)踐的控制力，擴(kuò)大基層的自主空間[21]（p.261）。四是，國家政權(quán)組織和基層自治組織之間存在雙向依賴和雙重依附關(guān)系[21]（p.262）。兩者之間的雙重依賴體現(xiàn)為資源下鄉(xiāng)背景下基層自治組織對國家政權(quán)組織的資源依賴，而國家政權(quán)組織的諸多工作目標(biāo)要依賴基層組織來具體實(shí)施操作。多層級地方國家的壓力型政體使得每一個(gè)層級都可能為了按時(shí)完成任務(wù)而忽視任務(wù)本身的目標(biāo)，并發(fā)生層級之間的目標(biāo)替代，進(jìn)而給予基層自治組織一定的自由和自主空間。與此同時(shí)，兩者的雙重依附關(guān)系表現(xiàn)為國家政權(quán)組織各層級的負(fù)責(zé)人與基層自治組織的負(fù)責(zé)人之間既存在制度化的依附關(guān)系，又存在人格化的依附關(guān)系。雙重依附關(guān)系的存在也使得國家政權(quán)組織沒有足夠的能力和動力去糾正基層組織的名實(shí)分離現(xiàn)象，從而給后者帶來一定的自由和自主空間。從這個(gè)意義上來說，國家政權(quán)并不能完全安排鄉(xiāng)村生活實(shí)踐，基層自治的空間也不可能被消解。

四、并軌政治在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的價(jià)值

黨的十八屆三中全會提出了國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的命題。鄉(xiāng)村治理作為國家治理的最后一公里，其治理體系的建立健全和治理效能的提升等命題也陸續(xù)出現(xiàn)在黨中央的文件中，并受到黨中央的高度重視。在此背景下，并軌政治的形成在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域有著獨(dú)特的實(shí)踐價(jià)值。

（一）并軌政治有助于發(fā)揮鄉(xiāng)村治理體系化優(yōu)勢

在建立健全鄉(xiāng)村治理體系的過程中，既是治理體系領(lǐng)導(dǎo)者又是參與者的基層黨組織必然需要把其他治理主體納入以黨組織為“體”的治理體系結(jié)構(gòu)，形成黨建引領(lǐng)多元共治的鄉(xiāng)村治理新格局。鄉(xiāng)村治理體系化的目標(biāo)是要形成黨建引領(lǐng)和三治融合的結(jié)構(gòu)統(tǒng)一體，要將基層黨組織這一治理體系之“體”在鄉(xiāng)村社會的最深處牢固地建立起來，以引領(lǐng)龐雜的鄉(xiāng)村社會生活之“系”。這是一種中國歷史上從未有過的新型治理模式，并將指向一種新型的鄉(xiāng)村社會團(tuán)結(jié)形態(tài)[9]。因此，并軌政治的形成有助于發(fā)揮鄉(xiāng)村治理體系化的優(yōu)勢。鄉(xiāng)村治理體系化不僅有助于緩解部分基層黨組織的弱化、虛化和邊緣化的問題，還有助于基層黨組織在直面?zhèn)€體化和差別化的群眾時(shí)，把握好原則性和靈活性之間的平衡，以增強(qiáng)基層黨組織的治理能力，筑牢基層治理體系核心。另外，鄉(xiāng)村治理體系化還有助于發(fā)揮國家政權(quán)和基層自治各自的比較優(yōu)勢。

（二）并軌政治有助于將基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

黨的十九大報(bào)告提出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治不僅凸顯了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)主體地位，也突出了黨組織發(fā)揮治理功能的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢。有效的基層治理需要基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，更需要基層黨組織把政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。一是，并軌政治有助于基層黨組織重塑組織結(jié)構(gòu)，以滿足增強(qiáng)黨組織治理效能的需要。有些基層黨組織摒棄了按照年齡結(jié)構(gòu)劃分支部的傳統(tǒng)做法，根據(jù)網(wǎng)格化管理的需要將支部建在網(wǎng)格上，實(shí)行“一網(wǎng)格一支部”，重塑了黨的基層組織結(jié)構(gòu)，并以網(wǎng)格為單位進(jìn)行黨群聯(lián)動和干群聯(lián)動，增強(qiáng)了基層黨組織的治理效能。二是，并軌政治有助于基層黨組織探索參與鄉(xiāng)村治理的有效機(jī)制，以探索提升黨組織治理效能的路徑。與行政組織主要考慮行政效率的邏輯不同，黨組織在鄉(xiāng)村治理中的政治邏輯考慮的是政治與社會的效率或效益[22]。實(shí)踐中，黨組織參與鄉(xiāng)村治理主要是通過聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾來實(shí)現(xiàn)的，并在此過程中探索形成了黨員“分組包片”、黨員志愿服務(wù)和“黨員聯(lián)戶”等諸多治理機(jī)制?；鶎狱h組織結(jié)構(gòu)的重塑和治理機(jī)制的探索不僅強(qiáng)化了基層黨組織作為鄉(xiāng)村治理體系之“體”的主體地位，更有助于將基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（三）并軌政治有助于構(gòu)建行政和自治多元融合的新格局

事實(shí)上，在并軌政治這一當(dāng)代鄉(xiāng)村治理體系的新形態(tài)中，基層自治的頑強(qiáng)生命力使得國家政權(quán)深入鄉(xiāng)村后形成了行政和自治多元融合的新格局。有研究發(fā)現(xiàn)，“自治下沉”[23]后以村民小組或自然村為單位的“微自治”[24]，形成了村莊內(nèi)部行政與自治有效銜接的雙層治理結(jié)構(gòu)[25]。有的研究表明，國家政權(quán)與基層自治可以融合為“控制的自治”[26]這樣一種村級治理半行政化的狀態(tài)。還有的研究認(rèn)為，國家政權(quán)建設(shè)不僅可以通過對基層自治的再造與重塑，強(qiáng)化基層自治的能力[27];還可以通過整治引導(dǎo)自治[28]的互動方式，擴(kuò)展基層自治的空間，激發(fā)基層自治的活力。這些研究充分表明，行政和自治多元融合新格局正在形成，行政和自治之間此消彼長、零和博弈的刻板印象正逐漸被打破。

（四）并軌政治有助于解決行政有效而治理無效的問題

在技術(shù)化的治理權(quán)力替代總體性支配權(quán)力的過程中，技術(shù)治理的工具性變革難以從根本上改變地方政府“事本”的行動邏輯，更無法打破“事本”背后的利益鏈條。在打造服務(wù)型政府與行政目標(biāo)多元化的背景下，技術(shù)治理的不充分性和高成本不斷凸顯，權(quán)力的科層制、條塊分割的專業(yè)化與數(shù)字管理，反而弱化了基層政權(quán)對社會突發(fā)事件和具體社會矛盾的感受力和應(yīng)對它們的靈活性[29]。這導(dǎo)致部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村也出現(xiàn)了行政有效而治理無效[30]的問題。事實(shí)上，制度必須找到自己的新基礎(chǔ)和生長點(diǎn)，使自上而下的東西有扎實(shí)的生活根基，使外來的變量轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的要素，以克服形式主義的弊端，在更大的空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)真正的制度化[31]。也就是說，之所以出現(xiàn)行政有效而治理無效的問題，是因?yàn)楹鲆暳藝艺?quán)建設(shè)的有效推進(jìn)需要以深度的社會動員為基礎(chǔ)。即便是強(qiáng)大的國家政權(quán)力量深入鄉(xiāng)村社會進(jìn)行制度化、規(guī)范化和法治化的治理，依然需要依靠基層自治的力量進(jìn)行廣泛地動員和引導(dǎo)，以爭取多數(shù)村民的積極配合和參與。因此，并軌政治中形成的以基層黨組織建設(shè)為“體”，以自治為代表的地方性多元治理力量為“系”的鄉(xiāng)村治理體系，有助于緩解行政有效而治理無效問題。

五、結(jié)論與討論

隨著國家政權(quán)建設(shè)走通最后一公里，深入鄉(xiāng)村的國家政權(quán)與已經(jīng)實(shí)現(xiàn)體系化轉(zhuǎn)型且極具生命力的基層自治并軌運(yùn)行，形成了并軌政治這一當(dāng)代鄉(xiāng)村治理體系的新形態(tài)。以上論述表明，并軌政治的形成不僅具有國家、社會、城鄉(xiāng)關(guān)系和基層自治等多個(gè)層面的動力基礎(chǔ)，還具有極其豐富的實(shí)踐價(jià)值，即有助于發(fā)揮鄉(xiāng)村治理體系化優(yōu)勢，有助于將基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，有助于構(gòu)建行政和自治多元融合的新格局，有助于解決行政有效而治理無效的問題。

與此同時(shí)，并軌政治推進(jìn)了已有理論對鄉(xiāng)村治理形態(tài)的認(rèn)識。雙軌政治、鄉(xiāng)政村治和“縣政·鄉(xiāng)派·村治”等鄉(xiāng)村治理形態(tài)的經(jīng)典論述勾勒出了一幅國家政權(quán)在鄉(xiāng)村自治體之外徘徊的圖景。并軌政治的形成不僅打破了這一圖景，還表明國家政權(quán)和基層自治之間并非只能是此消彼長的零和博弈，還可以是并行不悖的互動融合，并由此開啟了國家政權(quán)與基層自治有效互動的新階段。在新的階段，國家政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵是要處理好國家政權(quán)與基層自治之間的關(guān)系。并軌政治所構(gòu)建的黨建引領(lǐng)下的三治融合的鄉(xiāng)村治理體系，使得國家政權(quán)和基層自治有效銜接，有力推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

然而，擁有獨(dú)特生成邏輯、動力基礎(chǔ)和實(shí)踐價(jià)值的并軌政治，依然存在著諸多需要注意的現(xiàn)實(shí)問題。

首先，國家政權(quán)和基層自治的并軌運(yùn)行使得如何協(xié)調(diào)這兩者的關(guān)系、厘清兩者邊界的問題日益凸顯。行政和自治兩者在時(shí)間上的動態(tài)演變和空間上的區(qū)域差異一直讓這一問題紛繁復(fù)雜。即便是對雙軌政治經(jīng)典論述的解讀，也存在著皇權(quán)不下縣和皇權(quán)不進(jìn)村這兩個(gè)不同的維度[32]。實(shí)踐中，在國家政權(quán)的有力引導(dǎo)下，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村級組織以村兩委人員和政府下派人員為基礎(chǔ)，以村級黨組織書記為核心重新建立了一個(gè)被稱為村級社區(qū)綜合管理服務(wù)中心（以下簡稱中心）的基層組織，厘清行政與自治的邊界是成立該中心的重要目標(biāo)之一。為此，中心不僅通過區(qū)分政務(wù)這一協(xié)助政府工作的事項(xiàng)和村務(wù)這一基層群眾自治組織依法履行職責(zé)的工作事項(xiàng)，嘗試從厘清工作事項(xiàng)的角度明確國家政權(quán)與基層自治的界限;還通過實(shí)施村干部選聘分離，嘗試從村干部報(bào)酬的角度厘清國家政權(quán)和基層自治的界限。事實(shí)上，直接面對群眾的基層工作本身具有一定的模糊性和極強(qiáng)的不確定性。盡管文本列舉的工作事項(xiàng)在形式上明確了行政事務(wù)與自治事務(wù)的界限，但文本上的工作事項(xiàng)與基層干部實(shí)際的工作內(nèi)容之間存在著理想和現(xiàn)實(shí)的巨大差距，以致基層干部在實(shí)際完成工作的過程中依然難以厘清行政和自治的界限。與此同時(shí)，盡管選聘分離表面上明確了村干部承擔(dān)行政事務(wù)和村務(wù)的報(bào)酬界限，但這實(shí)際上是將政務(wù)和村務(wù)融合到村干部的實(shí)際工作中，反而模糊了行政和自治的邊界。因此，在并軌政治這一當(dāng)代鄉(xiāng)村治理新形態(tài)下，如何協(xié)調(diào)統(tǒng)籌行政與自治的關(guān)系、厘清兩者的邊界還需要進(jìn)一步的研究和探索。

其次，在國家政權(quán)建設(shè)過程中，技術(shù)治理的地位和作用日益凸顯，亟須協(xié)調(diào)技術(shù)治理利弊關(guān)系。隨著現(xiàn)代信息通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段被廣泛引入政府治理和社會治理，技術(shù)治理在實(shí)踐中的地位和作用日益凸顯。技術(shù)治理不僅優(yōu)化了治理手段，變革了治理方式，還提升了治理效能。但是，技術(shù)治理也帶來了新的治理問題。一是技術(shù)治理廣泛而深入的應(yīng)用存在著以新型技術(shù)犯罪為代表的技術(shù)運(yùn)用失控風(fēng)險(xiǎn)和以方便獲取隱私數(shù)據(jù)為代表的技術(shù)濫用風(fēng)險(xiǎn)。二是技術(shù)治理對治理方式的變革和治理效能的提升，在一定程度上遮蔽了現(xiàn)有制度的部分缺陷，從而延緩甚至阻礙了制度變革的步伐。三是技術(shù)治理對現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的高度依賴，使其存在只重技術(shù)不重人的短板，忽略了人的主體性[33]。此外，技術(shù)治理中還存在技術(shù)化社會治理的異步困境問題[34]。具體而言，技術(shù)從組織化應(yīng)用邁向社會化應(yīng)用帶來的個(gè)體化、場景化、不可識別、不在場的疊加，使技術(shù)行為特征變得難以預(yù)見，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)行的屬地治理邏輯失靈、規(guī)則失效，構(gòu)成了技術(shù)行動與社會規(guī)則之間的不同步。如何有效發(fā)揮技術(shù)治理的優(yōu)勢、規(guī)避技術(shù)治理的弊端、協(xié)調(diào)技術(shù)治理的利弊關(guān)系還需要進(jìn)一步深入研究。

最后，需要特別注意的是，盡管并軌政治通過鄉(xiāng)村治理體系化為村民表達(dá)意見和想法創(chuàng)造了機(jī)會并開拓了渠道，能夠在一定程度上避免自下而上的軌道淤塞，助力治理軌道的上下通達(dá)，但深入鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)的積極有為要建立在依法依規(guī)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，以避免黨政一體的國家政權(quán)在自上而下的軌道上“開快車”。

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[責(zé)任編輯：李 堃]