摘 要： 改革開放30多年來(lái)，我國(guó)政府每5年進(jìn)行一次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，并取得了一定成效。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，陜西自1982年起進(jìn)行了省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，尤其是2013年的改革有力地推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變；規(guī)范了機(jī)構(gòu)編制管理；進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化了組織結(jié)構(gòu)，理順了職責(zé)關(guān)系，完善了相關(guān)管理體制。進(jìn)一步優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，陜西應(yīng)從做好機(jī)構(gòu)改革工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，因地制宜地探索推進(jìn)大部制改革，著力推進(jìn)機(jī)構(gòu)合并，加強(qiáng)立法，盡快健全完善相關(guān)法規(guī)制度，制定與機(jī)構(gòu)改革相配套的分流人員安置政策，以及不斷推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革工作常態(tài)化等方面整體推進(jìn)，盡快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的地方政府機(jī)構(gòu)職能體系。

關(guān)鍵詞： 政府職能； 組織結(jié)構(gòu)； 機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號(hào)： D616 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.010

一、1982年以來(lái)7次政府機(jī)構(gòu)改革的回顧與反思

合理的組織結(jié)構(gòu)是政府有效治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)和治理能力提高的重要保障。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)政府每5年進(jìn)行一次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。這7次改革都是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化而進(jìn)行的，改革的目標(biāo)也由機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)到職能轉(zhuǎn)變，由關(guān)系理順到職能整合。

1982年政府機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)是解決領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題，即“干部年輕化”問(wèn)題。國(guó)務(wù)院各部門由100個(gè)精簡(jiǎn)到61個(gè)，人員編制由原來(lái)的5.1萬(wàn)減至3萬(wàn)余人。陜西亦于1982年開始省級(jí)機(jī)構(gòu)改革，改革的主要任務(wù)是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，省委工作部門由原來(lái)的11個(gè)精簡(jiǎn)到9個(gè)，實(shí)有人數(shù)減少25%；省政府工作部門由60個(gè)精簡(jiǎn)到40個(gè)，實(shí)有人數(shù)減少33%；行政組織機(jī)構(gòu)減少了“委辦”一層。

1988年，國(guó)家就政府機(jī)構(gòu)改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”的命題。但由于當(dāng)時(shí)一系列復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)原因，導(dǎo)致這一命題未能在實(shí)踐中及時(shí)“破題”。1988年陜西進(jìn)行了第二次省級(jí)機(jī)構(gòu)改革，按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，針對(duì)各機(jī)關(guān)人員超編嚴(yán)重等問(wèn)題，減少了政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，在一定程度上強(qiáng)化了政府部門宏觀管理職能，淡化了微觀管理職能。

1993年，國(guó)家提出了“政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要”。[1] 此次改革之后，政府職能開始轉(zhuǎn)變。但在初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形勢(shì)下，職能的轉(zhuǎn)變不可能很快到位，因而機(jī)構(gòu)改革只是局部性精簡(jiǎn)，取得的成果有限。陜西始于1993年進(jìn)行的第三次機(jī)構(gòu)改革，有效地轉(zhuǎn)變了政府職能，實(shí)現(xiàn)了政企職責(zé)分開，理順了各部門之間的工作關(guān)系，壓縮了機(jī)構(gòu)和人員編制，全省縣級(jí)以上機(jī)關(guān)實(shí)有人員減少28671人，精簡(jiǎn)30%。

1998政府機(jī)構(gòu)改革以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)為具體目標(biāo)，此次改革涉及面最廣、力度最大，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門由原來(lái)的40個(gè)減少到29個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了1/4，移交給企業(yè)、地方、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達(dá)200多項(xiàng)，人員編制減少了一半。陜西于2000年啟動(dòng)了第四次的機(jī)構(gòu)改革，省政府各部門共劃出職能62項(xiàng)，取消職能57項(xiàng)；撤銷了冶金、機(jī)械、石化、商務(wù)等專門經(jīng)濟(jì)部門，解除了政府主管部門與國(guó)有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系。省政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)21%，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)20%，機(jī)關(guān)行政編制精簡(jiǎn)50%，省級(jí)公安、司法和監(jiān)獄管理等政法行政編制精簡(jiǎn)27%。

2003年政府機(jī)構(gòu)改革的重大歷史進(jìn)步在于明確提出要建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院29個(gè)組成部門調(diào)整為28個(gè)，不再保留國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部。陜西于2003年有計(jì)劃地完成了市縣鄉(xiāng)三級(jí)機(jī)構(gòu)改革和省級(jí)有關(guān)部門的機(jī)構(gòu)改革工作。市級(jí)撤銷了38個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，調(diào)整職能1346項(xiàng)；縣級(jí)調(diào)整職能9848項(xiàng)；合理劃分黨政部門、政府部門、市區(qū)之間職責(zé)關(guān)系5039條。

2008年以探索大部門體制的政府機(jī)構(gòu)改革拉開帷幕。這次改革與以往5次改革相比具有體制性的進(jìn)步，把政府的管理能力和其應(yīng)有的責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能。除國(guó)務(wù)院辦公廳外，改革后國(guó)務(wù)院新組成部門設(shè)置為27個(gè)。陜西此次機(jī)構(gòu)改革工作嚴(yán)格執(zhí)行“機(jī)構(gòu)設(shè)置不突破經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)限額，人員編制不突破省直已核定的行政編制總數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備不突破現(xiàn)有規(guī)定”的“三個(gè)不突破”。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開“四個(gè)分開”。[2] 同時(shí)，做好人員分流安置工作和保持離退休干部管理工作的穩(wěn)定，使得這次改革能夠順利實(shí)施。經(jīng)過(guò)此次改革，陜西省政府機(jī)構(gòu)調(diào)整為47個(gè)。

2013年機(jī)構(gòu)改革更側(cè)重于政府職能轉(zhuǎn)變中的不到位情況，重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能、理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革。這次改革，提出了政府職能的四個(gè)方面——轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強(qiáng)，相比較前六次政府機(jī)構(gòu)改革，可以說(shuō)是第一次涉及政府職能轉(zhuǎn)變的根本。改革后國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。[3]在此次改革中，陜西高標(biāo)準(zhǔn)完成了黨中央、國(guó)務(wù)院部署的改革任務(wù)，及時(shí)完成了省食品藥品監(jiān)督管理局機(jī)構(gòu)改革工作，重新組建了省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)以及省新聞出版廣電局。同時(shí)，進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化行政體制改革的精神，安排省政府新一輪機(jī)構(gòu)改革工作，精心研究并認(rèn)真制定了部門“三定”規(guī)定，改革后職責(zé)關(guān)系得到進(jìn)一步理順，目前新一輪機(jī)構(gòu)改革已基本完成。

回顧1982年以來(lái)的7輪政府機(jī)構(gòu)改革，大致可劃分為兩個(gè)階段：1982、1988、1993年的改革注重政府組織機(jī)構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)與數(shù)量調(diào)整，基本目標(biāo)是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員；1998年以后的四次改革，逐步以轉(zhuǎn)變政府職能為改革的主要方向，尤其是2008年的大部門體制改革，明確提出機(jī)構(gòu)改革不走簡(jiǎn)單的精簡(jiǎn)、合并之路，而是要以轉(zhuǎn)變與優(yōu)化政府職能為基礎(chǔ)，將厘清權(quán)責(zé)關(guān)系作為改革核心，在職能優(yōu)化的基礎(chǔ)上調(diào)整和重組部門，同時(shí)高度重視部門內(nèi)部的權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)配置?？偨Y(jié)我國(guó)改革開放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，得到的最大啟示之一就是轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的主要依據(jù)，機(jī)構(gòu)改革是鞏固職能轉(zhuǎn)變成果的主要載體。政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)行政體制、政府管理方式與管理機(jī)制的綜合改革。

二、陜西新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的總體情況、主要特點(diǎn)和取得的成效

（一）陜西新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的總體情況

2014年，省編辦按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見，擬定了省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、省新聞出版廣電局的“三定”規(guī)定。新組建的省衛(wèi)計(jì)委和原省衛(wèi)生廳、省計(jì)生委相比，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少了10個(gè)，行政編制減少了23名，廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少了3名，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少了13名。新組建的省新聞出版廣電局與原省廣電局和新聞出版局相比，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少了7個(gè)，行政編制減少了17名，廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少了3名，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少了11名。

根據(jù)有關(guān)要求，省編辦研究印發(fā)了《關(guān)于擬定省政府工作部門“三定”規(guī)定的通知》，對(duì)除省衛(wèi)計(jì)委、省新聞出版廣電局、省食藥監(jiān)局以外的省政府工作部門“三定”規(guī)定擬定工作提出了具體要求，明確規(guī)定編制按10%精簡(jiǎn)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平均精簡(jiǎn)1個(gè)。目前，新一輪機(jī)構(gòu)改革已基本完成，省政府工作部門“三定”規(guī)定全部進(jìn)行了重新擬定。通過(guò)改革，共調(diào)整職能327項(xiàng)，核減內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)57個(gè)，減少編制632名。

在做好省政府工作部門機(jī)構(gòu)改革工作的同時(shí)，省編辦積極籌備做好省級(jí)黨群機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革工作。2014年6月9日召開了動(dòng)員部署會(huì)議，要求各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照7個(gè)、人員編制按照10%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精簡(jiǎn)并重新核定“三定”規(guī)定。目前，改革工作正在積極有序推進(jìn)之中。

（二）陜西新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的主要特點(diǎn)

1. 注重統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推動(dòng)。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政府機(jī)構(gòu)改革工作必須相互配合，明確責(zé)任分工，協(xié)調(diào)推進(jìn)。省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次對(duì)全省機(jī)構(gòu)改革專門聽取匯報(bào)，提出明確指示要求，省委常委會(huì)和省政府常務(wù)會(huì)對(duì)改革重大事項(xiàng)集體審議，保證了改革的正確方向。分管省領(lǐng)導(dǎo)多次召集編辦等有關(guān)部門專題研究改革實(shí)施過(guò)程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，確保了改革平穩(wěn)高效推進(jìn)。省編辦在謀劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施改革方案的過(guò)程中，始終把思想統(tǒng)一到中央要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局上來(lái)，積極宣傳中央改革精神，認(rèn)真聽取各方面的意見建議，確保了各項(xiàng)改革要求的貫徹落實(shí)。省政府各部門高度重視，精心組織，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，把機(jī)構(gòu)改革工作擺上重要議事日程，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門的指導(dǎo)和督促檢查，保證改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。省編辦作為牽頭部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)、解決難點(diǎn)問(wèn)題。相關(guān)機(jī)構(gòu)變動(dòng)的部門，服從大局，確保機(jī)構(gòu)、職責(zé)、人員按要求及時(shí)調(diào)整到位，確保工作不斷、隊(duì)伍不亂、人心不散。同時(shí)，加大推進(jìn)省直管縣體制改革的力度，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。

2. 以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)轵?qū)動(dòng)，更加突出轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系。機(jī)構(gòu)是政府職能的載體，需要按職能轉(zhuǎn)變的要求來(lái)調(diào)整優(yōu)化。（1）依據(jù)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門“三定”規(guī)定確定部門職能。按照“四個(gè)分開”的原則，結(jié)合省政府實(shí)際情況對(duì)部門職能進(jìn)行分析，確定劃入、劃出、移交、取消和增加的職能，切實(shí)解決職能缺位、越位、不到位的問(wèn)題。[2] 同時(shí)，以行政審批制度改革為抓手和契機(jī)，把減少規(guī)范行政審批事項(xiàng)和轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)調(diào)整機(jī)構(gòu)緊密結(jié)合，在大量審批事項(xiàng)下放的同時(shí)及時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置。（2）按照權(quán)責(zé)一致的原則，在賦予部門職權(quán)時(shí)，明確部門責(zé)任，解決政府運(yùn)行中存在的權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)、缺乏監(jiān)督的問(wèn)題。（3）按照“一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的原則，著力理順部門職責(zé)關(guān)系，解決職責(zé)交叉問(wèn)題，把相同或相近的職能整合到一個(gè)部門，如確有需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，要明確牽頭部門，落實(shí)主次責(zé)任并建立協(xié)商機(jī)制，形成工作合力，嚴(yán)格落實(shí)部門職責(zé)分工。[1]

3. 確保機(jī)構(gòu)改革的平穩(wěn)有序推進(jìn)。（1）有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)高度重視，親自負(fù)責(zé)，精心組織，做好思想政治工作。同時(shí)嚴(yán)肅各項(xiàng)紀(jì)律，做到思想不散、秩序不亂，確保改革的順利進(jìn)行。（2）注重做好原有機(jī)構(gòu)與新建機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)移、人員劃轉(zhuǎn)和過(guò)渡的銜接，使新建機(jī)構(gòu)、人員和職能盡快到位運(yùn)轉(zhuǎn)，不使工作造成“空檔”。（3）合理安排相關(guān)人員。在機(jī)構(gòu)整合和編制精簡(jiǎn)的過(guò)程中，會(huì)涉及相關(guān)人員的調(diào)整變動(dòng)，要確保工作不斷、隊(duì)伍不亂、人心不散，就必須安排好相關(guān)調(diào)整人員。[1] 本次陜西機(jī)構(gòu)改革采取先整合部門，在不突破編制的前提下，富余人員暫時(shí)隨職能走，然后通過(guò)內(nèi)部調(diào)劑、考核、自然減員等方式慢慢消化，確保了政府機(jī)構(gòu)改革工作的順利推進(jìn)。

（三）陜西新一輪政府機(jī)構(gòu)改革取得的主要成效

1. 有力推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。這次機(jī)構(gòu)改革突出政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心，力求做到：凡是企業(yè)能決策的事情交給企業(yè)決策，市場(chǎng)能解決的問(wèn)題讓市場(chǎng)去解決，適宜社會(huì)中介組織辦的事項(xiàng)讓中介組織發(fā)揮作用，基層能處理的問(wèn)題依靠基層去處理。根據(jù)上述原則，2013年以來(lái)，全省政府部門共取消、下放、轉(zhuǎn)移了行政審批和管理事項(xiàng) 335項(xiàng)，同時(shí)，加強(qiáng)了宏觀調(diào)控、環(huán)境保護(hù)、住房保障、促進(jìn)就業(yè)、安全生產(chǎn)及食品安全監(jiān)管等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的105項(xiàng)職責(zé)。如：水利廳在職能方面提出要加強(qiáng)水資源的節(jié)約、保護(hù)、管理和合理配置，保障城鄉(xiāng)供水安全，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用；為了更有效地對(duì)關(guān)中大氣污染進(jìn)行防治和管控，推進(jìn)治污降霾工作，省環(huán)保廳新增設(shè)了省大氣污染治理辦公室。

2. 規(guī)范了機(jī)構(gòu)編制管理，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)。這次改革的重要內(nèi)容就是行政編制按10%核減。在擬定“三定”規(guī)定過(guò)程中，部門普遍反映，隨著行政體制改革的深化，中央部委下放的職能需要省級(jí)部門承接，監(jiān)管的任務(wù)也越來(lái)越重，加之各方面的要求越來(lái)越高，現(xiàn)在的編制已難以滿足工作任務(wù)的需求。但是，沒(méi)有局部的精簡(jiǎn)，就沒(méi)有全局的精簡(jiǎn)，如果照顧了部門的情緒，不精簡(jiǎn)或少精簡(jiǎn)，那么機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，政府的行政效能就難以提高。在擬定部門“三定”規(guī)定的過(guò)程中，省編辦頂住多方面的壓力，堅(jiān)持精簡(jiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)不降低，對(duì)所有部門一律按照現(xiàn)有行政編制的10%精簡(jiǎn)，嚴(yán)格按照省領(lǐng)導(dǎo)的要求完成了行政編制的精簡(jiǎn)任務(wù)。精簡(jiǎn)后，省政府部門編制5803名，其中：行政編制3959名，減少426名，政法專項(xiàng)編制1844名，減少206名，合計(jì)減少632名。在嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)的同時(shí)，嚴(yán)格開展機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理和審查，進(jìn)一步加強(qiáng)、完善和規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理工作。[4]

3. 進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化了組織結(jié)構(gòu)。此次改革，陜西按照中央的改革要求，本著積極穩(wěn)妥的原則，在實(shí)行大部門體制方面作了一些探索嘗試，調(diào)整、歸并了職能相同、相近的一部分機(jī)構(gòu)。省政府工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)原則上按照7%精簡(jiǎn)，每個(gè)部門減少1個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合中把握的基本原則是：參照國(guó)家部委機(jī)構(gòu)設(shè)置，結(jié)合部門職能調(diào)整，突出工作重點(diǎn)，加強(qiáng)重點(diǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。整合職能交叉或相近的機(jī)構(gòu)；整合職能少和工作量不大的機(jī)構(gòu)；整合機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理機(jī)構(gòu)；整合規(guī)劃和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)、宣傳和教育機(jī)構(gòu)。所有部門都不設(shè)對(duì)外交流和信息管理機(jī)構(gòu)；無(wú)下屬事業(yè)單位或下屬事業(yè)單位較少的部門不單設(shè)人事機(jī)構(gòu)；政策法規(guī)任務(wù)少的部門不單設(shè)政策法規(guī)機(jī)構(gòu)；按照市場(chǎng)監(jiān)管屬地管理的原則，一律不設(shè)行政執(zhí)法隊(duì)伍。此次改革中，省政府工作部門嚴(yán)格按照要求完成機(jī)構(gòu)編制精簡(jiǎn)任務(wù)，共精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)57個(gè)。

4. 進(jìn)一步理順了職責(zé)關(guān)系，完善了相關(guān)管理體制。部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順是政府運(yùn)行中多年來(lái)存在的突出矛盾和問(wèn)題。在這次改革中，陜西省編辦對(duì)梳理出的職責(zé)交叉事項(xiàng)逐一進(jìn)行認(rèn)真研究，著眼于促進(jìn)事業(yè)發(fā)展和提高政府的整體效能，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門管理；確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，分清主辦、協(xié)辦關(guān)系，明確牽頭部門和各自責(zé)任的原則，合理確定各部門的職責(zé)權(quán)限。[4] 通過(guò)改革，共調(diào)整部門職責(zé)327項(xiàng)。同時(shí)，陜西還根據(jù)中央的要求，啟動(dòng)了神木、府谷省直接管理縣的體制改革試點(diǎn)。

三、進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的建議

推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革，最主要的就是要求地方政府轉(zhuǎn)變職能，將部分甚至大部分權(quán)力下放，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行要求。

（一）進(jìn)一步做好機(jī)構(gòu)改革工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和安排

1. 在明確政府各部門職能、職責(zé)的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定其工作任務(wù)，為進(jìn)一步調(diào)整機(jī)構(gòu)編制、促進(jìn)機(jī)構(gòu)和人員的優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。建議組成一個(gè)由省政府辦公廳牽頭、省編辦、法制辦以及相關(guān)專家等組成的工作機(jī)構(gòu)，對(duì)省級(jí)政府工作部門的崗位職責(zé)、部門工作等進(jìn)行全面考察評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上詳細(xì)規(guī)范界定各部門的工作任務(wù)和工作內(nèi)容，作為進(jìn)一步調(diào)整機(jī)構(gòu)編制促進(jìn)機(jī)構(gòu)和人員優(yōu)化的依據(jù)。同時(shí)，為進(jìn)一步推動(dòng)陜西機(jī)構(gòu)編制工作的規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化奠定基礎(chǔ)。

2. 通盤考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面要求，在以往改革的基礎(chǔ)上，抓住一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域組織專題研究，進(jìn)行重點(diǎn)突破。比如：要深入研究今后一個(gè)時(shí)期有條件實(shí)行大部門制改革的領(lǐng)域，以及與實(shí)行大部門制相聯(lián)系的機(jī)構(gòu)類型、序列、規(guī)格等問(wèn)題，為未來(lái)深化改革和進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)提供前期工作準(zhǔn)備。

（二）探索推進(jìn)大部制改革，著力推進(jìn)機(jī)構(gòu)合并

大部制改革是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，其實(shí)質(zhì)是要形成行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對(duì)分離的行政運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。因此，應(yīng)在探索實(shí)行大部門制取得初步經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，借鑒其他地方政府改革的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，積極探索和推進(jìn)大部制改革，推動(dòng)建立有利于提高行政效能、結(jié)構(gòu)更加合理的服務(wù)型政府。[1]

自改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，客觀上要求政府從“全能政府”、“管制政府”、“權(quán)力政府”向“有限政府”、“服務(wù)政府”、“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變。[5] 由此，我國(guó)政府的職能結(jié)構(gòu)也發(fā)生了前所未有的變化。適應(yīng)上述轉(zhuǎn)變的要求，政府職能在下移和外化之后，政府職能的轉(zhuǎn)變總體上呈現(xiàn)出核心化、中心化、綜合化趨勢(shì)。建議按照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，以機(jī)構(gòu)合并為抓手，以建立服務(wù)型政府為目標(biāo)，進(jìn)一步理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。在進(jìn)一步明確政府部門之間的職能劃分的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府職能變動(dòng)的趨勢(shì)要求，有針對(duì)性、因地制宜地進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并和調(diào)整。[1]

（三）加強(qiáng)立法，盡快健全完善相關(guān)法規(guī)制度

西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府機(jī)構(gòu)改革成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一，就是通過(guò)法律確保政府機(jī)構(gòu)改革的順利實(shí)施和鞏固。為了減少改革的阻力，增強(qiáng)改革的合法性和權(quán)威性，建議盡快制定一部關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革方面的法律，明確地方政府的專屬職責(zé)，明確部門管理職責(zé)，分清主次責(zé)任。[2] 與此同時(shí)，按照事權(quán)、財(cái)權(quán)、人權(quán)相統(tǒng)一的原則，為地方各級(jí)政府履行職責(zé)設(shè)置必要的權(quán)利、相應(yīng)的責(zé)任及與其相匹配的機(jī)構(gòu)，使機(jī)構(gòu)改革工作盡快走上法制化的軌道。[1]

（四）制定與機(jī)構(gòu)改革相配套的分流人員安置政策

多年來(lái)，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后人員的分流問(wèn)題始終是一個(gè)老大難問(wèn)題。由于這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決好，導(dǎo)致歷次改革中機(jī)構(gòu)人員減了又增、增了又減的惡性循環(huán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，為保證政府公務(wù)員隊(duì)伍年齡、學(xué)歷和知識(shí)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，經(jīng)驗(yàn)及能力的科學(xué)組合，以及政府效能的提高，應(yīng)探索制定富余人員妥善分流及安置的政策及辦法，以鞏固和提高機(jī)構(gòu)改革的效能。

（五）不斷推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革工作常態(tài)化

機(jī)構(gòu)改革絕不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)增減和調(diào)整，其更深刻的內(nèi)涵是涉及到部門的職能、職權(quán)、職責(zé)等權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)的再調(diào)整。受當(dāng)事者觀念意識(shí)、部門利益以及原有體制機(jī)制的影響等等，機(jī)構(gòu)改革的阻力會(huì)很多，通過(guò)集中的“運(yùn)動(dòng)式”方式所進(jìn)行的機(jī)構(gòu)調(diào)整亦難以完全實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，達(dá)到改革的目的。為此，要促使機(jī)構(gòu)改革工作的常態(tài)化。

1. 把理順和轉(zhuǎn)變政府職能作為機(jī)構(gòu)編制部門的一項(xiàng)常規(guī)工作，根據(jù)形勢(shì)變化及時(shí)梳理分析各部門現(xiàn)有職能，該取消的取消，該下放的下放，該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移，該合并的合并，并及時(shí)調(diào)整優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)，促進(jìn)各級(jí)政府正確履行職能，不斷提高政府效能。

2. 跟蹤機(jī)構(gòu)改革后各部門“三定”規(guī)定的執(zhí)行情況和運(yùn)轉(zhuǎn)情況，對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督促各部門認(rèn)真整改，鞏固政府機(jī)構(gòu)改革成果。同時(shí)，要探索建立“三定”規(guī)定評(píng)估機(jī)制，并逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)估工作的制度化、常態(tài)化，使機(jī)構(gòu)改革的成果持續(xù)鞏固，深化改革的基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。

總之，要著力解決政府部門管得過(guò)多過(guò)細(xì)的問(wèn)題，盡快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的地方政府機(jī)構(gòu)職能體系。[1]

（課題負(fù)責(zé)人：王彩梅； 課題組成員：王坤，吳瓊?cè)A，劉曉莉，石艷文）

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[5]陳華平.提高與創(chuàng)新——和諧社會(huì)視角下的地方政府能力建

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對(duì)：黨 婷]