王玉波，王靜(.東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 069；.哈爾濱廣廈學(xué)院 財經(jīng)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 5005)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

自1994年國家實施分稅財政體制以來，地方政府土地財政模式在全國普遍展開，并全方位、深層次地介入城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的各個重要環(huán)節(jié)，其根源在于土地財政能夠快速有效供給城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)空間拓展所需的土地資源與財政資金。現(xiàn)有研究證實：地方政府“征地—批租”和土地融資的土地財政模式是快速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的動力機(jī)制[1]。與土地財政相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制度有效地提升了各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，適度的土地財政依賴對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用[2-3]，但對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的負(fù)向影響也逐步顯現(xiàn)。土地財政為城市公共建設(shè)提供巨額資金，超前供給城市用地且偏向工業(yè)用途配置[4-5]，驅(qū)動勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移至現(xiàn)代生產(chǎn)部門。土地財政擴(kuò)張通過房地產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生投資擠占效應(yīng)，影響城市全要素生產(chǎn)率，是粗放型經(jīng)濟(jì)增長原因之一[6-7]。以土地出讓金供給生產(chǎn)性公共物品(城建設(shè)施)對非生產(chǎn)性公共物品(教育醫(yī)療社保)產(chǎn)生擠出效應(yīng)[8]。土地財政促進(jìn)集群規(guī)模擴(kuò)張，卻抑制了產(chǎn)業(yè)分工深化；土地財政通過經(jīng)濟(jì)集聚與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雙向扭曲效應(yīng)抑制城市用地效率的提升[9-10]，當(dāng)土地出讓收入增多時，地方投融資平臺債務(wù)增多，這在發(fā)展水平低的地區(qū)會更明顯[11]。

地方政府土地財政是“農(nóng)地征收—基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—土地批租出讓—獲取財政收益—農(nóng)地征收”循環(huán)往復(fù)的運(yùn)行模式，與農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)利用效率提升相伴隨的是土地生態(tài)的損耗。已有關(guān)于土地生態(tài)服務(wù)價值的研究主要揭示其影響因素、時空變化規(guī)律。例如，人口、空間、生活方式三者的城鎮(zhèn)化均與土地生態(tài)服務(wù)價值存在空間負(fù)相關(guān)關(guān)系[12]，土地生態(tài)資本價值積累和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合，有利于制定合理的土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度[13]。城市非農(nóng)用地生態(tài)成本的主要正向影響因素有經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對外開放度，主要負(fù)向影響因素則是土地利用強(qiáng)度和污染費(fèi)用[14]。城市土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的空間分布受城市發(fā)展方向和土地利用結(jié)構(gòu)影響較大，河流湖泊在改善城市生態(tài)環(huán)境方面具有重要作用[15]。類似于土地生態(tài)安全存在時空變化，土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值也存在時空變化的規(guī)律[16]，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的地區(qū)差異與土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)當(dāng)量因子空間修正構(gòu)建空間異質(zhì)評估模型，分析中國土地利用及生態(tài)服務(wù)價值變化規(guī)律[17]?，F(xiàn)有研究中，以縣域為研究范圍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元尺度揭示土地生態(tài)服務(wù)價值演變機(jī)制，其空間范圍及尺度單元不斷縮小和細(xì)化[18]。在土地財政巨額資金收入與支出的現(xiàn)實情況下，現(xiàn)有研究全面、客觀評判了其負(fù)效應(yīng)，但是，對其生態(tài)成本的研究還比較少。

國外在現(xiàn)代化過程中大都經(jīng)歷了利用土地資源獲得財政收入的階段，所不同的是土地(房產(chǎn))稅收在地方財政收入中占主導(dǎo)地位，現(xiàn)有研究證實土地稅收具有保護(hù)土地生態(tài)的作用。例如，差別土地稅依據(jù)政府管理建議和農(nóng)民土地利用實踐之間的一致性程度進(jìn)行評級，評級高稅率就低，從而激發(fā)農(nóng)民對土地生態(tài)的保護(hù)意識并積極采取行動，進(jìn)而緩解土地生態(tài)環(huán)境壓力[19]。自然土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)田、牧場和城市用地時，對生物多樣性的影響在市場價格中沒有很好地反映出來，自然土地消耗稅能將土地用途轉(zhuǎn)換導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化，鼓勵保護(hù)自然棲息地和生物多樣性的勞動密集型農(nóng)業(yè)，如小型生態(tài)農(nóng)場[20]。土地稅收區(qū)分土地用途、建筑物大小、已開發(fā)土地和未開發(fā)土地進(jìn)行征收，會影響土地所有者的建造決策。例如，對綠地上的建筑物征稅是平衡城市增長和景觀保護(hù)的政策工具[21-22]。西班牙為提高太陽能使用率，以法令形式規(guī)定，地方政府可以為安裝太陽能的人提供營業(yè)稅、建筑稅和房地產(chǎn)稅等的稅收優(yōu)惠[23]。綠色建筑房產(chǎn)稅激勵模型中有減少、豁免和折扣3種措施，可以激勵居民積極發(fā)展綠色建筑，由此，城市環(huán)境得到優(yōu)化[24-25]?？梢钥闯?，國外土地(房產(chǎn))稅收在增加地方財政收入的同時，還起到有效保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境的正向作用。因此，提升土地財政資金中的土地房產(chǎn)稅收規(guī)模及其占比，是降低現(xiàn)行土地財政生態(tài)成本的有效途徑之一。

綜上，現(xiàn)有研究充分認(rèn)識到了土地財政對于城鎮(zhèn)化與工業(yè)化及經(jīng)濟(jì)增長的推動作用和負(fù)向效應(yīng)，也對土地利用及農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的生態(tài)影響進(jìn)行了全方位研究，并構(gòu)建科學(xué)方法及數(shù)學(xué)模型，分析了這一過程中的關(guān)聯(lián)因素，綜合評估土地生態(tài)安全閾值，揭示土地生態(tài)服務(wù)價值構(gòu)成及變化的時空規(guī)律。然而，國內(nèi)關(guān)于土地財政模式運(yùn)行產(chǎn)生的生態(tài)影響及成本的研究較少，而國外相關(guān)研究證實，土地稅收對于土地生態(tài)環(huán)境起到了較好的保護(hù)作用，基于此，本文在闡釋土地財政系統(tǒng)“土地”和“資金”構(gòu)成要素與土地生態(tài)關(guān)聯(lián)的內(nèi)在機(jī)理基礎(chǔ)上，以遼寧省為例，選取2003—2017年時間序列數(shù)據(jù)，通過統(tǒng)計分析與數(shù)學(xué)模型方法，測算遼寧省的土地財政生態(tài)成本，以期為降低土地財政模式生態(tài)損耗提供理論依據(jù)及決策參考。

二、土地財政模式生態(tài)成本形成機(jī)理

“土地財政”一詞給人們的印象是巨額的土地出讓金，與之相伴隨的完整的地方政府土地財政運(yùn)行模式卻常被淡化。該運(yùn)行模式是指由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期國家致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府實施上收財權(quán)、下放事權(quán)的分稅財政體制，確定土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)為地方財政所有，確立以經(jīng)濟(jì)增長為主要指標(biāo)的地方官員政績考評體系。轉(zhuǎn)型期，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是地方經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎及動力來源，其啟動前提是拓展城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)承載空間。于是，在城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)制度安排下，地方政府成為農(nóng)地向城市流轉(zhuǎn)的唯一中介，國有土地出讓為城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)空間拓展供給承載空間，農(nóng)地低價征收與國有建設(shè)用地高價出讓之間的級差地租、相關(guān)稅費(fèi)及土地抵押融資，成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要經(jīng)費(fèi)來源。在政績考評體系激勵約束機(jī)制的驅(qū)動下，形成了以地方政府為主導(dǎo)的“農(nóng)地征收—城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)基建—國有土地批租獲取租稅費(fèi)收益—農(nóng)地征收”循環(huán)往復(fù)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式。

綜上，完整的土地財政包括巨額的土地出讓金、稅費(fèi)、融資等資金要素，還包括土地要素，即農(nóng)地征收、城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)基建、招拍掛與協(xié)議方式的國有土地出讓是獲取財政資金的先決條件。在這一過程中，土地財政資金收支不僅反映土地作為開發(fā)產(chǎn)品的成本投入和地方財政收益，還應(yīng)反映土地財政模式運(yùn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本及代價，原因是土地資源是自然生態(tài)系統(tǒng)的載體，土地利用類型(覆被)的變化不僅對自身生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)和分配能力產(chǎn)生影響，而且對區(qū)域的糧食供給、氣候調(diào)節(jié)和文化支持服務(wù)功能等產(chǎn)生重要影響。由此可得，土地財政生態(tài)成本本質(zhì)是具有生態(tài)價值的農(nóng)用地(耕地)向城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)流轉(zhuǎn)，成為待開發(fā)區(qū)，地方財政投入使新增城鎮(zhèn)及工業(yè)建成區(qū)損失原農(nóng)用地生態(tài)功能及其價值，以及后續(xù)的城市建成區(qū)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境維護(hù)所投入的成本。其形成機(jī)理見圖1。

圖1 土地財政生態(tài)成本形成機(jī)理框架

(1)前期：農(nóng)地資源用途轉(zhuǎn)化后生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失。土地財政模式運(yùn)行的第一步是將具有生態(tài)功能的農(nóng)用地征收為國有土地，被征收后的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)及工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地，除留作園林綠地的生態(tài)功能被保留外，其他原有的食物原料生產(chǎn)、氣候水文調(diào)節(jié)、土壤保持、生物多樣性、美學(xué)景觀等生態(tài)功能價值都會損失[26]。在城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)建成區(qū)(用地產(chǎn)品)高價、農(nóng)用地資源低價、生態(tài)環(huán)境“零”價格的激勵下，為人們提供生態(tài)福利的農(nóng)用地資源快速減少，其原因之一是現(xiàn)行土地財政模式?jīng)]有將農(nóng)用地生態(tài)功能反映在價格機(jī)制中，競爭體系中的各地方政府及用地單位主體并未考慮農(nóng)地生態(tài)價值，從而產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)。因此，土地財政模式中的農(nóng)地生態(tài)功能消失問題愈顯突出，應(yīng)對其科學(xué)合理定價并據(jù)此進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。例如，土地整治工程增加耕地，若將外部非市場的生態(tài)服務(wù)轉(zhuǎn)化成為一種經(jīng)濟(jì)激勵，提高地方政府及用地單位主觀保護(hù)土地生態(tài)的動力，在增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的同時，又能補(bǔ)償區(qū)域生態(tài)價值的損失。

(2)中期：城市建成區(qū)土地開發(fā)經(jīng)營過程中的生態(tài)損耗。地方政府將完成補(bǔ)償后的被征農(nóng)地進(jìn)行銀行抵押，并將該融資及地方財政投資用于土地開發(fā)，完成“五通一平”或“七通一平”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境條件被徹底改變，從而產(chǎn)生土地開發(fā)工程的能量流、物質(zhì)流和信息流。在土地開發(fā)過程中，使用和消耗大量的煤品、電能、油品等能源，產(chǎn)生建筑廢渣廢氣等污染排放。如修建好的柏油水泥路面比土壤和植被具有更大的吸熱率和更小的比熱容，其升溫較快并向四周和大氣大量輻射，助推了同一時間內(nèi)城區(qū)氣溫普遍高于周圍郊區(qū)的“熱島效應(yīng)”。該過程也是土地自然生態(tài)景觀被重組和塑造的過程，但地方政府及用地單位并未或較少考慮生物與非生物及各生態(tài)子系統(tǒng)之間關(guān)系，使得人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境承載力之間產(chǎn)生非協(xié)調(diào)性，土地景觀空間格局及生態(tài)特性呈現(xiàn)不同程度的破碎化。

(3)后期：增加土地財政生態(tài)服務(wù)功能的投入成本。在土地財政運(yùn)行模式后期，為保持耕地總量動態(tài)平衡，地方政府在“征地—基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—批租”后，還要開發(fā)補(bǔ)充相當(dāng)數(shù)量質(zhì)量的耕地，這個工程費(fèi)用應(yīng)當(dāng)計入土地財政模式后期生態(tài)成本，需要說明的是新增補(bǔ)充耕地絕大多數(shù)是由原來的未利用地(荒草地等)開墾而來的。新開墾耕地的食物與原料供給生態(tài)服務(wù)價值雖然增加，但氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性等生態(tài)服務(wù)價值下降，即由未利用地轉(zhuǎn)化為耕地的生態(tài)服務(wù)價值變化不大，因此，新開墾耕地的生態(tài)服務(wù)價值不能有效彌補(bǔ)城市流轉(zhuǎn)耕地的生態(tài)服務(wù)價值。同時，為保證城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境，還需進(jìn)行基本的植被綠化(地)建設(shè)及其后續(xù)維護(hù)投入。為保障城市經(jīng)濟(jì)社會活動在整潔、舒適和宜居的環(huán)境下運(yùn)行，還需對新增建成區(qū)人工與機(jī)械化相結(jié)合的清掃保潔、垃圾清運(yùn)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施的完善進(jìn)行財政投入。此外，為防止與控制“五通一平”或“七通一平”后的土地閑置及低效利用所產(chǎn)生的損失，需付出行政管理監(jiān)督成本。

三、遼寧省土地財政構(gòu)成要素及規(guī)模

依據(jù)土地財政模式生態(tài)成本形成機(jī)理分析，可以看出土地財政構(gòu)成包括“土地”和“資金”兩大主體要素，依據(jù)《遼寧統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，匯總遼寧省2003—2017年土地財政構(gòu)成要素規(guī)模及占比情況，如圖2所示。其中：土地財政資金是土地出讓金與城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅5種稅收之和；對地方財政貢獻(xiàn)率是指土地財政資金規(guī)模占財政預(yù)算收入與土地出讓金(預(yù)算外收入)之和的比；單位面積土地收益是土地財政資金與土地出讓面積之比；招拍掛出讓面積與協(xié)議出讓面積之和為土地出讓面積；招拍掛出讓金與協(xié)議出讓金之和為土地出讓金。

圖2顯示，土地財政資金、土地出讓面積、土地出讓金、招拍掛出讓面積、招拍掛出讓金等5項絕對指標(biāo)數(shù)值從2003—2011年快速增長，2011年達(dá)到峰值，依次是2003年的16.6倍、4.6倍、17.2倍、15.6倍、26.8倍，可見增長速度之快；從2012年開始下降，這總體上是對國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”及東北經(jīng)濟(jì)衰退的有效印證。土地財政資金對于地方財政貢獻(xiàn)率相對指標(biāo)數(shù)值表現(xiàn)出同樣規(guī)律，在2003年該數(shù)值為36.6%，到2011年增長到66.0%，到2017年降至33.8%；單位面積土地收益相對指標(biāo)數(shù)值總體上呈現(xiàn)波動增長趨勢；招拍掛土地出讓面積占比相對指標(biāo)數(shù)值2003—2014年呈現(xiàn)增長狀態(tài)，從2015年下降；招拍掛出讓金占比相對指標(biāo)數(shù)值總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢。

圖2 遼寧省2003—2017年土地財政要素規(guī)模及占比情況

遼寧省2003年城市建成區(qū)面積為1694.6 km2，城鎮(zhèn)人口為2396.2萬人，城鎮(zhèn)化水平為56.9%，到2017年，該3項數(shù)值依次是2643.8 km2、2948.6萬人、67.5%，依次增長949.2 km2、552.4萬人、10.6%。在這一增長過程中，地方政府依靠土地財政模式供給了承載城市擴(kuò)張的土地資源和財政資金。依據(jù)圖2相關(guān)數(shù)據(jù)，可以計算出遼寧省2003—2017年間供給土地出讓面積為1915.0 km2，土地財政資金對于地方財政貢獻(xiàn)率為49.9%，即遼寧省地方財政收入中，有一半來自土地財政收益，反映出其實體經(jīng)濟(jì)(稅收)發(fā)展相對滯后的現(xiàn)實狀況。圖2中，隨著單位面積土地收益的增長，以及國家規(guī)范國有土地市場建設(shè)，遼寧省2003—2017年招拍掛土地出讓面積及出讓金占比整體呈現(xiàn)增長趨勢，反映出國有土地市場水平的有效提升。

四、遼寧省土地財政生態(tài)成本規(guī)模估算

(一)農(nóng)地資源用途轉(zhuǎn)化后生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失

當(dāng)量因子法基于可量化的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建各類型生態(tài)系統(tǒng)各種服務(wù)功能的價值當(dāng)量，然后結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的分布面積進(jìn)行評估計算。當(dāng)量因子法適用于區(qū)域和全球尺度生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的評估，借鑒單位面積農(nóng)田(旱田)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值當(dāng)量，如表1中方形括號內(nèi)的數(shù)值[27]?！哆|寧省土地利用變更調(diào)整數(shù)據(jù)》顯示，遼寧省2015年末耕地面積為33.2萬hm2，其中水田為4.5萬hm2，占耕地總面積的13.5%，該比例較低；同時，遼寧省征地總體為旱田，且種植結(jié)構(gòu)是較為單一的玉米。因此，本文采用旱田生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值當(dāng)量，評估遼寧省土地財政模式前期生態(tài)成本。表1中歷年糧食單產(chǎn)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，糧食價格數(shù)據(jù)為大連港口2003—2017年玉米平艙價格(指貨物運(yùn)到港口并裝到船上的價格，不含后續(xù)費(fèi)用)及居民糧食價格消費(fèi)指數(shù)計算得出[28]。以出讓土地面積中的25.0%作為城市園林綠地用途，出讓年限為50年標(biāo)準(zhǔn)，同時假設(shè)糧食價格上漲率與CPI基本持平，計算歷年出讓農(nóng)地各類生態(tài)服務(wù)價值。

出讓土地食物生產(chǎn)價值：SWi=CMi×(1-25.0%)×LDi×JGi×50年

(1)

(2)

式(1)和式(2)中：SW為食物生產(chǎn)價值；CM為土地出讓面積；LD為糧食單產(chǎn)；JG為糧食價格；NJ為其他各類生態(tài)服務(wù)價值；DL為生態(tài)價值當(dāng)量；SDL為食物生產(chǎn)當(dāng)量(0.85)；i為第i年；j為第j類生態(tài)價值。

依據(jù)式(1)和式(2)，計算出遼寧省2003—2017年土地財政模式前期成本及占比，即農(nóng)地各類生態(tài)服務(wù)價值及總和占土地財政資金比重，如表1所示。

表1 遼寧省2003—2017年土地財政模式前期成本及占比

表1顯示糧食單產(chǎn)及價格總體呈現(xiàn)增長趨勢，意味著單位農(nóng)地面積各類生態(tài)服務(wù)價值在增長，源于2003—2017年土地出讓面積呈現(xiàn)倒“U”形變化趨勢，峰值為2011年的28719.1 hm2，農(nóng)地各類生態(tài)服務(wù)價值也呈現(xiàn)倒“U”形變化趨勢，反映出土地財政模式前期生態(tài)成本與土地出讓面積正相關(guān)。前期生態(tài)成本占土地財政資金比的變化總體呈現(xiàn)下降趨勢，根源在于農(nóng)地生態(tài)成本(尤其是糧食價格)呈現(xiàn)緩慢平穩(wěn)增長趨勢，加之國家《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》(2007)等政策對于國有土地市場的規(guī)范作用，招拍掛方式出讓土地面積及出讓金規(guī)模占比增長更為顯著，由此帶動整個土地出讓價格顯著提升。如圖2所示，在農(nóng)地生態(tài)價值緩慢增長的情況下，土地財政模式前期農(nóng)地生態(tài)成本占比下降，這也是土地財政前期農(nóng)地生態(tài)成本被忽視、不能起到阻止土地財政模式快速發(fā)展壯大的原因之一。

(二)城市建成區(qū)土地開發(fā)經(jīng)營過程中的生態(tài)損耗

1.考察與估算能源消耗及廢渣廢氣排放規(guī)模

遼寧省14個地市的建成區(qū)不能全部做到“七通一平”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以“五通一平”為建成區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)《遼寧統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)獲取2002—2017年城市道路面積和排水、供水、燃?xì)?、供?種管道長度，計算歷年5種基礎(chǔ)設(shè)施較上一年增長規(guī)模，據(jù)此數(shù)據(jù)測算能源消耗、廢氣粉塵排放和殘余土方規(guī)模。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所使用的工程機(jī)械主要以使用柴油為主，計算5種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工能源消耗思路是：計算施工城市道路耕作層表土剝離與運(yùn)輸、路基混凝土與路面柏油瀝青石礫挖取土石方及裝運(yùn)、供排水與燃?xì)饧肮峁艿劳跍吓c覆土回填、殘土運(yùn)輸?shù)炔裼拖牧考笆袌鰞r值；同時，依據(jù)柴油消耗量計算廢棄粉塵排放規(guī)模。計算過程及公式如下：

(3)

式(3)中：DTW為城市道路挖取土石方油耗總量；DLS為城市道路面積；BT為耕作層表土剝離厚度(取值0.25 m)；HT為路基混凝土與路面柏油瀝青厚度(取值0.4 m)；運(yùn)距平均取值25.0 km，往返為50 km；DTY為剝離表土、路基混凝土與路面柏油瀝青石礫運(yùn)輸油耗總量；i為第i年。

(4)

式(4)中：GWF為管道挖土覆土油耗；PS為排水管道長度；GS為供水管道長度；RQ為燃?xì)夤艿篱L度；GR為供熱管道長度；SD為管道頂部與地面距離(取值1.5 m)；R為管道直徑(取值1.0 m)；KD為鋪設(shè)管道挖溝寬度(取值1.5 m)；CTY為因管道占據(jù)空間而多出的殘土運(yùn)輸油耗。

(5)

式(5)中：NZJ為消耗柴油資金；NZL為消耗柴油總量；YJ為柴油價格；FP為廢氣粉塵排放總量；FC為粉塵；燃燒1 m3的柴油排放的主要大氣污染物總量，來源于《中國環(huán)境影響評價培訓(xùn)教材》。

依據(jù)式(3)—式(5)，計算遼寧省2003—2017年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能源消耗及排放規(guī)模，如表2所示。

表2 遼寧省2003—2017年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能源消耗及排放規(guī)模

從表2中可以看出，遼寧省2003—2017年15年間城市建成區(qū)“五通一平”開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，能源(柴油)消耗與廢氣粉塵排放及殘余土方的規(guī)模呈現(xiàn)波動增長趨勢，與表3中城市建成區(qū)增量變化趨勢趨同。隨著(柴油)能源消耗總量及價格增長，其總資金規(guī)模也在增長，占土地財政資金的比重2003—2016年總體上在0.08%～0.30%之間，在2017年該值最高為0.63%，主要源于排水和燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)量的陡增?？傮w上土地財政模式中期能源消耗與排放的生態(tài)成本占比較穩(wěn)定。

2.新增城市建成區(qū)硬化道路熱島效應(yīng)估算

土地財政模式的熱島效應(yīng)主要是由其投資使得不透水的柏油瀝青覆蓋道路面積逐漸增大，柏油瀝青路面有較大的吸熱、蓄熱、導(dǎo)熱能力，即使在日落后還依然不斷向空氣散熱，打破了地表能量的收支平衡，這是導(dǎo)致城市地溫明顯高于周邊地區(qū)的原因之一；同時，路面釋放出大量的瀝青揮發(fā)物污染環(huán)境。假設(shè)近地面大氣溫度主要由路面溫度決定，受風(fēng)速和其他環(huán)境影響程度非常小，測算瀝青路面與近地表大氣溫度的關(guān)系[29]：

DQmax-DQmin=ωi×(LMmax-LMmin)

(6)

式(6)中：DQmax和DQmin為每天24小時中大氣最高和最低溫度；LMmax和LMmin為每天24小時中路面最高和最低溫度；ω為大氣溫度與路面溫度關(guān)聯(lián)系數(shù)；i為第i時間段(小時)。

(7)

遼寧省2003—2017年城市道路和建成區(qū)面積依次增加19477.7萬m2和1309.6 km2，可以計算出新增城市建成區(qū)道路覆蓋率為0.149，路面平均吸收率取值0.80。以夏季路面溫度45 ℃為例，當(dāng)路面熱吸收率從0.95下降至0.60，對于路面上空大氣溫度可提升2.9 ℃。因此，減少城市路面硬化面積及降低路面溫度是降低大氣溫度、緩解城市熱島效應(yīng)的直接有效方法之一。

3.土地財政模式導(dǎo)致的土地生態(tài)景觀破碎程度估算

2003—2017年遼寧省新增城市建成區(qū)最初絕大多數(shù)為農(nóng)用地，源于種植結(jié)構(gòu)(主要是玉米)較為單一，使得其土地生態(tài)景觀具有連片均質(zhì)、覆蓋植被單一的特性。城市建成區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成后，地方政府以宗地(地塊)形式出讓給各用地單位，在第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，起初較為均質(zhì)的新增城市建成區(qū)景觀進(jìn)一步由簡單向承載各類城市功能及空間格局演變，基本上可以判斷出其景觀破碎化程度與土地出讓價格、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承載工商企業(yè)數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系。以出讓土地破碎度、出讓宗地平均面積、出讓土地城市集聚度3項指標(biāo)衡量土地財政導(dǎo)致的土地生態(tài)景觀破碎程度，計算過程如下：

(8)

依據(jù)式(8)，計算遼寧省2003—2017年土地財政導(dǎo)致的土地生態(tài)景觀破碎程度結(jié)果，如表3所示。

表3 遼寧省2003—2017年土地財政導(dǎo)致的土地生態(tài)景觀破碎程度

從表3中可以看出，出讓土地面積大的年份其破碎度較小，例如2006年、2010年、2011年，同時，出讓宗地平均面積較大，但這3年出讓土地向城市集聚程度沒有明顯的規(guī)律；出讓土地面積少的年份其破碎度較大，例如2003年、2004年、2005年、2016年、2017年，同時，出讓宗地平均面積較小。在2016年和2017年出讓土地城市集聚度最為顯著，說明這兩年工礦企業(yè)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展速度顯著慢于地市及縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度，國有土地出讓地塊零碎(破碎度大、平均宗地面積較小)，出讓價格較高，且向城市第三產(chǎn)業(yè)(房地產(chǎn)等服務(wù)業(yè))配置比例較高。

(三)增加土地財政模式生態(tài)服務(wù)功能的投入成本

依據(jù)圖1，衡量增加土地財政模式后期生態(tài)服務(wù)功能需要投入的成本。由于未利用地(荒草地等)本身具有天然的生態(tài)功能，開墾為耕地“供給服務(wù)”生態(tài)功能增加，但“調(diào)節(jié)與支持”服務(wù)功能在下降，因此，新開墾耕地不能彌補(bǔ)耕地城市流轉(zhuǎn)的生態(tài)服務(wù)價值損失。所以，依據(jù)《遼寧省人民政府關(guān)于征收耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和耕地閑置費(fèi)的通知》(遼政發(fā)〔2000〕48號)規(guī)定耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)10.0元/m2，計算被征農(nóng)(耕)地開墾費(fèi)；園林綠地建設(shè)主要計算草坪和植樹所產(chǎn)生的費(fèi)用，草坪價格30.0元/m2，樹木株(棵)距6.0 m，價格為80.0元/棵；城市清掃保潔成本按照人工12.0元/m2和機(jī)械4.0元/m2[30]，工作量依次按照60.0%和40.0%計算；出讓土地閑置率按照增加城鎮(zhèn)人口土地使用面積120.0 m2/人標(biāo)準(zhǔn)計算。征地面積、城市園林綠地建設(shè)和城市清掃保潔面積、城鎮(zhèn)人口增量依據(jù)《遼寧統(tǒng)計年鑒》計算。增加土地財政模式生態(tài)服務(wù)功能投入成本計算過程如下：

(9)

式(9)中：GKF為耕地開墾費(fèi)；ZDS為征地面積；YLF為城市園林綠地建設(shè)費(fèi)用；YLS為城市園林綠地面積增量；QBF為城市清掃保潔費(fèi)用；QBS為城市清掃保潔面積增量；XZL為出讓土地閑置率；CS為出讓土地面積；RK為城鎮(zhèn)人口增量；i為第i年。

依據(jù)式(9)，計算出遼寧省2003—2017年減少土地財政模式生態(tài)損失需要投入的成本，如表4所示。

表4 遼寧省2003—2017年減少土地財政模式生態(tài)損失需要投入的成本

從表4中可以看出，2003—2017年征地面積和土地出讓面積、城市園林綠地建設(shè)面積增量變化都呈現(xiàn)倒“U”形變化趨勢，耕地開墾費(fèi)和城市園林綠地建費(fèi)設(shè)亦是如此；城市清掃保潔面積及費(fèi)用呈現(xiàn)波浪式增長趨勢；城鎮(zhèn)人口增量呈現(xiàn)倒“U”形變化趨勢，到2016年和2017年呈現(xiàn)負(fù)增長趨勢，假如出讓土地面積全部被增加城鎮(zhèn)人口所占有使用，可以看出土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度，即征地批租的土地財政模式產(chǎn)生較高的土地閑置率，未能有效推動人口及產(chǎn)業(yè)同步城鎮(zhèn)化。

(四)遼寧省土地財政模式綜合生態(tài)成本情況

2003—2017年15年間，遼寧省國有土地出讓總面積191800.9 hm2，土地財政資金規(guī)模為21227.0億元。依據(jù)土地財政生態(tài)成本形成機(jī)理，估算出遼寧省2003—2017年每一年土地財政的前期、中期、后期中的各類生態(tài)成本規(guī)模，據(jù)此估算遼寧省15年土地財政模式綜合生態(tài)成本情況，如表5所示。

從表5中可以看出，遼寧省2003—2017年土地財政模式生態(tài)成本中可用資金衡量的共計4836.6億元，每增加1億元土地財政資金的生態(tài)成本為0.228億元，占比22.8%，在土地財政模式運(yùn)行的前期、中期、后期生態(tài)成本占比依次為19.3%、0.2%、3.3%；同時，每億元土地財政資金產(chǎn)生廢氣粉塵0.5 t，殘余土方5963 m3，平均出讓土地2.7宗，擴(kuò)大城市建成區(qū)6.2 hm2；15年間土地財政模式出讓土地破碎度為30.3宗/km2，城市集聚度為68.4%；15年間新增城市建成區(qū)路面夏季熱島效應(yīng)可提升大氣溫度2.9 ℃；假設(shè)15年間出讓的國有土地全部為增加城鎮(zhèn)人口所使用，那么，人均占有出讓土地面積322.4 m2，按照人均120.0 m2的標(biāo)準(zhǔn)計算，出讓土地閑置率為168.7%。

表5 遼寧省2003—2017年土地財政模式綜合生態(tài)成本情況

五、降低土地財政模式生態(tài)成本的對策建議

在關(guān)注土地財政不可持續(xù)及諸多負(fù)效應(yīng)的同時，應(yīng)從土地財政模式運(yùn)行環(huán)節(jié)，包括農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用(前期)、投資“五通一平”或“七通一平”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(中期)、城市建成區(qū)生態(tài)環(huán)境維護(hù)(后期)等環(huán)節(jié)，關(guān)注并科學(xué)測算生態(tài)損耗及生態(tài)維護(hù)所產(chǎn)生的具體成本。由于各區(qū)域、省份(直轄市、自治區(qū))、地市土地財政差異較大，建議根據(jù)土地財政“地”與“錢”的構(gòu)成要素、農(nóng)地復(fù)種指數(shù)與產(chǎn)能及生態(tài)服務(wù)價值、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)油電煤等能源消耗、城市熱島效應(yīng)、園林綠地品質(zhì)和城市保潔工程量、出讓土地破碎度與集聚度等指標(biāo)具體情況，精準(zhǔn)測算土地財政模式各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的生態(tài)成本，為構(gòu)建時空差異化的、降低土地財政生態(tài)成本的對策建議提供精準(zhǔn)切入點(diǎn)。本文以遼寧省為例，估算了土地財政模式生態(tài)成本規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上，提出如下降低土地財政模式生態(tài)成本的對策建議。

(一)改革土地財政制度驅(qū)動因素，降低地方政府對其的依賴度

降低生態(tài)成本(規(guī)模)最本質(zhì)的措施是降低地方政府對土地財政的依賴度，因此，土地財政形成的制度驅(qū)動因素是“關(guān)鍵癥結(jié)”所在。首先，應(yīng)通過完善國家分稅制，使地方(省區(qū)、地市)財權(quán)與事權(quán)相平衡。分步推進(jìn)寬稅基與低稅率且可提升的保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，逐步替代出讓金，并使其成為地方可持續(xù)的財政收入來源。其次，建立以民生水平提升、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等指標(biāo)同等權(quán)重的政績考評體系。最后，提升征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，農(nóng)村建設(shè)用地“就地”或“異地”入市可以彰顯農(nóng)村土地資產(chǎn)價值、縮小城鄉(xiāng)收入差異，挖掘農(nóng)村建設(shè)用地巨大潛力。

(二)嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，通過整治工程增加耕地，以對沖前期生態(tài)成本

前期成本是土地財政模式生態(tài)成本的主體部分，例如，遼寧省土地財政模式前、中、后3個時期的生態(tài)成本占比依次為19.3%、0.2%、3.3%。因此，在未利用地開墾為耕地，不能彌補(bǔ)耕地城市流轉(zhuǎn)生態(tài)服務(wù)價值損失情況下，開發(fā)建設(shè)少占或不占用耕地、增加耕地數(shù)量和質(zhì)量是對沖土地財政模式前期生態(tài)成本的有效措施。建議如下：(1)以科學(xué)的空間規(guī)劃及政策支持與稅收優(yōu)惠引導(dǎo)鼓勵開發(fā)建設(shè)使用存量建設(shè)用地。(2)借鑒國外土地財稅經(jīng)驗，提高耕地占用征稅力度，控制建設(shè)占用耕地行為。(3)全域開展田、水、路、林、村和其他農(nóng)用地、廢棄閑散土地綜合整治，增加耕地面積。例如，遼寧省開展礦山和沿海廢棄工礦用地復(fù)墾及沿?；臑┱?，是增加耕地數(shù)量的有效途徑之一。(4)通過土地整理及中低產(chǎn)田提質(zhì)改造的工程及生物技術(shù)措施提升已有耕地質(zhì)量及產(chǎn)能，從而增加現(xiàn)有耕地生態(tài)服務(wù)價值功能。

(三)大力開展清潔能源及路面環(huán)保材料的研發(fā)與應(yīng)用，以降低中期生態(tài)成本

土地財政模式中期生態(tài)成本可用資金衡量的部分相對于前期較低，遼寧省僅為0.2%，但是，殘余土方與大氣污染物排放及熱島效應(yīng)還是比較明顯的。工業(yè)園區(qū)及城市建成區(qū)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，要研發(fā)與應(yīng)用不產(chǎn)生或極少產(chǎn)生污染物的清潔能源，如太陽能、風(fēng)能、生物能、地?zé)崮堋淠?，城市清掃保潔采用以清潔能源為動力的機(jī)械為主；研發(fā)與應(yīng)用城市路面反照率高、透水性較強(qiáng)的環(huán)保材料，降低城市路面熱島效應(yīng)。在土地“五通一平”或“七通一平”開發(fā)前，可以將耕作層表土進(jìn)行深度剝離，用作需要“客土”復(fù)墾區(qū)域，在確保耕作層土壤有效利用的同時，還可以減少工業(yè)園區(qū)及城市建成區(qū)殘余土方量。

(四)提升國有土地城市集聚度及集約度，以降低中后期生態(tài)成本

新增國有建設(shè)用地向已經(jīng)具備較高人口密度及產(chǎn)業(yè)規(guī)模的地市及縣區(qū)的城市建成區(qū)周圍集聚，在城市功能外溢及輻射作用的帶動下，可以快速提升其集約度及利用效率，從而降低土地財政模式生態(tài)成本及占比。降低中后期生態(tài)成本的建議如下：(1)出讓土地盡量配置在地市及縣區(qū)的城區(qū)周圍，提升其城市集聚度，降低城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邊際成本，包括生態(tài)成本。(2)動態(tài)評價城市建成區(qū)及工業(yè)園區(qū)人口密度及投資強(qiáng)度，對不達(dá)標(biāo)的給予相應(yīng)行政處罰，如核減供地指標(biāo)。(3)規(guī)范協(xié)議出讓用地項目類型及最低限價，繼續(xù)提升招拍掛方式出讓土地面積占比，以完善的土地市場機(jī)制驅(qū)動城市及工業(yè)園區(qū)土地集約利用。(4)以科學(xué)的國土空間規(guī)劃引導(dǎo)與驅(qū)動城市土地集約利用，使土地、人口、產(chǎn)業(yè)協(xié)同城鎮(zhèn)化。

(五)開展園林綠地建設(shè)，采用以機(jī)械為主的保潔，以提升后期生態(tài)服務(wù)功能

城市園林綠地建設(shè)除了有助于提升城市生態(tài)功能外，還有助于優(yōu)化城市投資開發(fā)與工作居住的硬環(huán)境。未來可以把城市園林綠地建設(shè)成為新興的環(huán)境產(chǎn)業(yè)，即以市場機(jī)制提升土地財政模式催生的城市建成區(qū)生態(tài)服務(wù)功能。因地制宜，投資建設(shè)以鄉(xiāng)土樹種和園草花卉為主，培育和應(yīng)用抗病性強(qiáng)、耐寒耐旱、具有觀賞性的植物。利用非常規(guī)水(處理后的污水)和采用噴灌、微噴和滴灌等技術(shù)建設(shè)節(jié)水灌溉型園林綠地。新增城市建成區(qū)主干道保潔以機(jī)械為主，可提升效率；對于樹穴、花壇、綠化帶等復(fù)雜路況采用人工清掃，二者優(yōu)勢互補(bǔ)，可以使城市環(huán)境常態(tài)精細(xì)化保潔，在降低人工勞動強(qiáng)度的同時提升效率。