楊宗耀，方晨亮，紀月清(南京農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院/中國糧食安全研究中心，江蘇 南京 210095)

一、引言

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)可以順暢調(diào)整，對于提高農(nóng)民收入、滿足城鄉(xiāng)居民不斷轉(zhuǎn)型升級的農(nóng)產(chǎn)品需求具有重要的現(xiàn)實意義。面對農(nóng)產(chǎn)品價格、生產(chǎn)要素價格、技術、基礎設施以及氣候等條件的不斷改變，比較效益較高、最有利可圖的生產(chǎn)經(jīng)營種類也隨之改變，結(jié)構(gòu)調(diào)整需求隨之產(chǎn)生[1-2]。比如，過去20年里，需求和價格變化引致的果蔬種植面積持續(xù)增加和棉麻種植面積持續(xù)減少[3]。

政策上對糧食安全的強調(diào)、對遏制耕地非農(nóng)化和防止非糧化的要求，與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以并行不悖，因為穩(wěn)定糧食播種面積的關鍵在于糧食生產(chǎn)本身的節(jié)本增效，而不是簡單阻礙農(nóng)民生產(chǎn)更有利可圖的農(nóng)產(chǎn)品。當種糧的比較效益較高時，理順農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機制也可以促進糧食種植面積的擴大[4]。實踐中農(nóng)戶進行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整時會面臨種種約束。已有研究認為農(nóng)產(chǎn)品市場信息傳遞不暢，勞動力季節(jié)性短缺和成本上升，運輸和儲藏方面的基礎設施建設滯后，缺乏技術和信貸資金以及組織化程度偏低等都會阻礙農(nóng)戶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實施[5-7]。對影響結(jié)構(gòu)調(diào)整的另外一個基本的因素——土地經(jīng)營碎片化，卻缺乏足夠的關注。有觀點認為，地塊面積過小可能會限制農(nóng)戶選擇和改變經(jīng)營種類決策的自由度，拖慢農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度，從而妨礙土地資源在不同作物間的有效配置[8]。

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，中國農(nóng)村的整片土地被碎片分割給眾多農(nóng)戶承包經(jīng)營，農(nóng)業(yè)經(jīng)營種類調(diào)整可能因需要集體決策而實施緩慢。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地的整片利用和集體決策特征主要源于兩方面原因：一是生產(chǎn)的負外部性。農(nóng)戶在緊挨著的小地塊上經(jīng)營不同種類產(chǎn)品時，水、肥、農(nóng)藥乃至陽光利用都可能出現(xiàn)相互沖突，因此，同一地片上的農(nóng)戶常常不得不聯(lián)合起來同步生產(chǎn)同種產(chǎn)品[9]。二是生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟與正外部性。當經(jīng)營種類調(diào)整涉及土地投資(如旱地改水田)時，地塊規(guī)模太小帶來的投資不經(jīng)濟或正外部性也會要求農(nóng)戶進行集體決策[10]。整片土地的碎片分割經(jīng)營需要農(nóng)民在生產(chǎn)決策中采取集體行動的同時，卻具有不利于集體行動的機制。集體(公共)選擇理論指出，達成集體決策的協(xié)商成本會隨著參與人數(shù)的增加而增長[11]。對于僅涉及少數(shù)參與者的集體行動，個體間的頻繁溝通也許能夠進行自主治理[12]；但當整片土地被碎片分割給眾多農(nóng)戶經(jīng)營時，達成所有農(nóng)戶彼此同意的決策往往需要付出高昂的協(xié)商成本[13]，客觀上需要村集體和政府進行“公共治理”來降低交易成本[14]。已有研究主要分析了農(nóng)田水利設施投資等方面的集體決策治理[15]。就本研究關心的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而言，地片經(jīng)營種類調(diào)整的難度和可能性是否也會受到經(jīng)營碎片化程度的影響？連片集中流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)和經(jīng)營碎片化程度的削減是否有利于促進調(diào)整？確權政策在強化對土地承包權的物權保護(1)參見原農(nóng)業(yè)部等六部門頒布的《關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的意見》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號)。時，是否會增加集體決策和公共治理的難度，從而不利于調(diào)整？如何在“三權分置”思想的指導下進一步深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)可以根據(jù)需求側(cè)變化進行順暢調(diào)整？對這些研究疑問的回答，將有助于為農(nóng)戶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)順暢調(diào)整的政策制定或調(diào)整提供科學依據(jù)。

本文余下內(nèi)容安排如下：首先，對經(jīng)營碎片化、確權與地片經(jīng)營種類調(diào)整關系進行理論探討，并提出本文的研究假說；其次，利用來自江蘇省18縣444個地片調(diào)研數(shù)據(jù)進行實證檢驗；最后，給出本文的結(jié)論和相應的政策啟示。

二、分析框架與實證模型

(一)經(jīng)營碎片化、確權與地片經(jīng)營種類調(diào)整：概念與分析框架

農(nóng)戶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整行為在地塊或地片層面表現(xiàn)為經(jīng)營種類的調(diào)整，本文主要討論經(jīng)營權碎片分割與承包權確權對地片經(jīng)營種類調(diào)整的影響。在本文中，地片經(jīng)營碎片化是指根據(jù)溝渠、道路等自然分割的整片土地被分割成多個地塊，由多個農(nóng)戶經(jīng)營，且每塊土地的面積都很小的狀況。這一概念界定與最常用的土地細碎化概念略有區(qū)別，后者是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者經(jīng)營多塊互不相鄰的小面積土地[16]，其觀察的視角是生產(chǎn)者而不是地片。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，地片經(jīng)營的碎片化主要源于分配的碎片化。盡管中國農(nóng)村絕大多數(shù)地片的經(jīng)營權是碎片分割的，但同一片土地上不同經(jīng)營者通常從事相同類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只有少數(shù)地片存在多種經(jīng)營的現(xiàn)象[9]。為嚴謹起見，本文把地片經(jīng)營種類調(diào)整定義為占地面積最大的經(jīng)營種類發(fā)生了改變。這里僅限定于討論在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部的經(jīng)營種類調(diào)整，土地非農(nóng)化不在討論范疇；另外，在后面的理論討論和實證分析中，農(nóng)業(yè)指的是農(nóng)林牧漁業(yè)，無論土地用于種植糧食、經(jīng)濟作物，還是種植花卉樹木、挖養(yǎng)殖池塘、建設養(yǎng)殖圈舍等均歸為農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

對于碎片化經(jīng)營的地片，其經(jīng)營種類調(diào)整是地片上所有經(jīng)營者調(diào)整決策的匯總結(jié)果。同一地片上的經(jīng)營者在其經(jīng)營的地塊上調(diào)整經(jīng)營種類時可能是單獨決策，也可能是集體決策。之所以存在集體決策，主要源于在緊挨著的小地塊上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在外部性與規(guī)模經(jīng)濟。對負外部性而言，主要表現(xiàn)在相鄰地塊不同步經(jīng)營同類產(chǎn)品時，生物要素投入(水、肥、除草劑乃至陽光等)的時間或數(shù)量的差異帶來的沖突與不利影響[8]。例如，在水資源利用方面，水稻用水量明顯區(qū)別于大豆用水量，水的滲透會使相鄰種植大豆的地塊產(chǎn)生澇災；在除草劑利用方面，種植雙(單)子葉作物的地塊可以使用能殺死任意單(雙)子葉植物的除草劑，如果相鄰地塊種植的是單(雙)子葉作物，則會產(chǎn)生沖突。相比差異化經(jīng)營的負外部性，相鄰地塊同步經(jīng)營相同作物還存在正外部性。正外部性既表現(xiàn)在便于相互學習[17]，也表現(xiàn)在共同建設和維護水利設施等公共物品上。一些設施投資之所以表現(xiàn)出公共物品特征同規(guī)模經(jīng)濟相關，某些設施投資的總成本是固定的或呈階梯式增加的，與使用它的土地面積沒有明顯的線性關系，平均成本表現(xiàn)出隨著所服務的土地面積增加而遞減的趨勢[18]；相鄰地塊農(nóng)戶進行聯(lián)合投資可以有效分攤投資成本，獲取投資收益。地塊層面上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性和規(guī)模經(jīng)濟特征與地塊規(guī)模密切相關。當經(jīng)營的地塊面積足夠大時，邊界上產(chǎn)生沖突帶來的損失就顯得微不足道，或者可以通過付出相對低的代價(例如建堤壩溝渠)來消除負外部影響；當?shù)貕K面積足夠大時，也可以自身充分實現(xiàn)規(guī)模效率，使一些公共投資變?yōu)樗饺送顿Y，此時集體決策將內(nèi)化為農(nóng)戶的單獨決策[10]。在下面的理論模型中將討論這些觀點。

1.經(jīng)營碎片化對地片經(jīng)營種類調(diào)整的影響分析

我們建立了一個兩期農(nóng)戶決策模型。假定某個地片的總面積為H，由于土地分配等原因，這片地被碎片分割給眾多農(nóng)戶，不同農(nóng)戶承包經(jīng)營了一塊各自面積不同、但其他特征同質(zhì)的地塊。為簡化分析，再假定基期時每個農(nóng)戶都經(jīng)營產(chǎn)品A；假定由于外部條件的不斷改變，現(xiàn)期經(jīng)營產(chǎn)品B變得更加有利可圖，此時理性的農(nóng)戶是否改變某地塊的經(jīng)營種類，取決于該地塊經(jīng)營產(chǎn)品B和產(chǎn)品A的利潤差(下文簡稱“調(diào)整收益r”)和調(diào)整過程中產(chǎn)生的外部成本與投資成本(下文簡稱“調(diào)整成本c”)孰大孰小。當調(diào)整收益大于調(diào)整成本時，農(nóng)戶會選擇改為經(jīng)營產(chǎn)品B，否則繼續(xù)經(jīng)營產(chǎn)品A。下面根據(jù)從經(jīng)營產(chǎn)品A調(diào)整為經(jīng)營產(chǎn)品B涉及的調(diào)整成本分別進行分類討論。

情形Ⅰ：調(diào)整成本為0時的農(nóng)戶決策。一些經(jīng)營種類調(diào)整，譬如玉米改種大豆，不需要進行額外的投資建設，兩種作物的生產(chǎn)也不存在生物學上的相互沖突。在該情形下，農(nóng)戶單獨改為經(jīng)營產(chǎn)品B時，可以近似認為沒有外部成本和投資成本，那么其畝均調(diào)整成本設為0(圖1中表現(xiàn)為曲線C0)，且與經(jīng)營碎片化程度無關。假定不同農(nóng)戶存在能力差異，一些農(nóng)戶擅長經(jīng)營產(chǎn)品B,而另一些更擅長經(jīng)營產(chǎn)品A。經(jīng)營產(chǎn)品B越有比較優(yōu)勢的農(nóng)戶的調(diào)整收益越高，相反則越低，甚至為負。將各地塊(各農(nóng)戶)按調(diào)整收益從高到低排序，可以得到畝均調(diào)整收益向下累積排列的曲線R0(圖1)。在圖1中，曲線R0和C0相交于均衡點E0，此時地片上生產(chǎn)產(chǎn)品B的土地面積為H0，其余土地仍繼續(xù)生產(chǎn)產(chǎn)品A。

假定產(chǎn)品B的價格進一步上升(或產(chǎn)品A的價格下降)，使調(diào)整收益曲線由R0移動到R1，此時產(chǎn)品B的均衡面積將由H0提高到H1，更多的土地(農(nóng)戶)從經(jīng)營產(chǎn)品A改為經(jīng)營產(chǎn)品B。

情形Ⅱ：調(diào)整成本大于0時的農(nóng)戶決策。一些經(jīng)營種類調(diào)整，譬如玉米改種水稻，涉及水利設施等投資建設或存在生物學沖突。在該情形下，農(nóng)戶單獨改為經(jīng)營產(chǎn)品B時，將面臨外部成本(如負外部性引起的邊界上的產(chǎn)量損失)和投資成本。如前所述，總外部成本和投資成本是不隨地塊面積而變的固定成本，那么其畝均調(diào)整成本將隨著地塊面積的增加而減少。將各地塊(各農(nóng)戶)按調(diào)整成本(或是地塊面積)從高到低排序，可以得到畝均調(diào)整成本向上累積排列的曲線C0(圖2)。為簡化討論，這里假定農(nóng)戶經(jīng)營能力相同，每個地塊(農(nóng)戶)進行經(jīng)營種類調(diào)整均能獲得r0的畝均收益(圖2中表現(xiàn)為曲線R0)。在圖2中，由于曲線R0處處低于曲線C0，因此不會有農(nóng)戶進行經(jīng)營種類調(diào)整。即使B產(chǎn)品價格上升(或A產(chǎn)品的價格下降)使調(diào)整收益曲線由R0移動到R1，農(nóng)戶依然不會進行調(diào)整。隨著土地經(jīng)營權連片集中流轉(zhuǎn)的發(fā)展，部分地塊合并、面積擴大，使得畝均調(diào)整成本曲線C0下移到C1，并與曲線R0交于均衡點E1，此時地片上經(jīng)營產(chǎn)品B的土地面積為H1，其余土地仍繼續(xù)經(jīng)營產(chǎn)品A。因此，在情形Ⅱ中，削減經(jīng)營碎片化程度會增加單獨改為產(chǎn)品B的經(jīng)營面積。

圖1 調(diào)整成本為0時農(nóng)戶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整決策

圖2 調(diào)整成本大于0時農(nóng)戶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整單獨決策

在情形Ⅱ中，當所有農(nóng)戶聯(lián)合改為經(jīng)營產(chǎn)品B時，此時就不存在因為種植種類有別而產(chǎn)生生物學沖突和外部成本；當他們集體進行相關的投資建設并按土地面積分攤投資成本時，會面臨相同的畝均投資成本；并且他們面臨的協(xié)商成本是不隨地塊面積而變的固定成本，那么其畝均協(xié)商成本將隨著地塊面積的增加而減少。將各地塊(各農(nóng)戶)按調(diào)整成本(或是地塊面積)從高到低排序，可以得到畝均調(diào)整成本向上累積排列的曲線C0(圖3a)。為簡化分析，這里先假定農(nóng)戶經(jīng)營能力相同，每個地塊(農(nóng)戶)進行經(jīng)營種類調(diào)整均能獲得r0的畝均收益(圖3a中表現(xiàn)為曲線R0)。在圖3a中，由于曲線R0處處低于曲線C0，因此農(nóng)戶即使進行集體決策也是不經(jīng)濟的。隨著土地經(jīng)營權連片集中流轉(zhuǎn)的發(fā)展，部分地塊合并、面積擴大，使畝均協(xié)商成本下降，進而使得曲線C0下移到C1，此時曲線R0處處高于曲線C1，地片全部土地都經(jīng)營產(chǎn)品B。假定農(nóng)戶經(jīng)營能力不同，在圖3b中，削減經(jīng)營碎片化后地片上經(jīng)營產(chǎn)品B的土地面積為H1?？傊谇樾蜪I中，削減經(jīng)營碎片化程度會增加集體改為產(chǎn)品B的經(jīng)營面積。

圖3 調(diào)整成本大于0時農(nóng)戶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整集體決策

基于上述分析，我們可以得知，當調(diào)整成本大于0時，削減經(jīng)營碎片化有助于促進農(nóng)戶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是單獨決策或是集體決策。由此，提出本文的研究假說1：

假說1：地片經(jīng)營權碎片分割程度越低，越有利于進行經(jīng)營種類調(diào)整。

2.承包地確權對地片經(jīng)營種類調(diào)整的影響分析

承包地確權政策的實施在強化對土地承包權的物權保護時，對地片經(jīng)營種類調(diào)整的影響既有積極的一面，也有消極的一面。積極面主要體現(xiàn)在：確權有利于減少承包地被重新調(diào)整等方面的產(chǎn)權風險，被認為具有激勵個體生產(chǎn)投資、流轉(zhuǎn)土地的作用[19-20]。確權少有提及的是其消極面，在碎片分割的地片上進行集體決策時，往往會面臨“反公地悲劇”(2)赫勒提出了“反公地悲劇”的概念。其定義是當特定資源的產(chǎn)權由多重所有者掌握，而每個產(chǎn)權所有者都具有排他性時，就會導致資源的閑置或者無法充分利用[21]。的麻煩：當整片土地被過度碎片分割、明確界定產(chǎn)權時，農(nóng)戶個體承包權排他性的增強會為少數(shù)異質(zhì)性農(nóng)戶提供一票否決或退出集體決策的依據(jù)，大幅度增加集體協(xié)商成本，從而可能不利于村集體或政府組織少數(shù)服從多數(shù)的集體行動[22-24]。特別是當前農(nóng)村土地制度尚不完善、土地“三權分置”的制度設計仍處于探索和完善階段，此時對個體土地承包權的強化會在一定程度上妨礙集體行使土地所有權。如圖3b所示，承包地確權增加了集體協(xié)商成本，使得曲線C0上移到C2，農(nóng)戶集體決策更難以實現(xiàn)。當然，隨著“三權分置”改革的深入，在對土地承包權的物權不斷強化的同時，明晰的土地產(chǎn)權關系既有利于維護村集體和經(jīng)營者的土地權益，又有利于明確村集體統(tǒng)一經(jīng)營土地的職責和范圍[25]，此時確權將更多地表現(xiàn)出積極的一面。

對于那些承包經(jīng)營碎片化程度較低的地片，確權對地片經(jīng)營種類調(diào)整的負面影響將趨弱。一方面，對于涉及更少農(nóng)戶的集體決策，集體協(xié)商成本更低，通過個體間的頻繁溝通從而實現(xiàn)自主治理的可能性更大，村集體或政府參與集體決策的“公共治理”效率也會更高。另一方面，承包經(jīng)營較大面積地塊的農(nóng)戶決策自由度[8]和投資激勵[24]更高，確權對單獨決策的促進作用也更加明顯，這同樣會削減確權的負面影響?；谏鲜龇治觯岢霰疚牡难芯考僬f2：

假說2：承包地確權降低了經(jīng)營種類調(diào)整的可能性，削減承包經(jīng)營的碎片化則可以減弱確權的負面影響。

(二)實證模型與變量選擇

在基于地片層面的分析時，本文分析的是地片上占地面積最大的經(jīng)營種類改變，排除了地片上零星產(chǎn)品經(jīng)營調(diào)整的情形；同時，排除了輪作等由慣例決定、無須再行協(xié)商決策的情形。此外，大田作物中越冬的夏收作物種類很少，如小麥和油菜，經(jīng)營布局統(tǒng)一性并非主要源于外部性，因此這里限定大田作物為涉及較多種類的秋收作物更為合適。

1.地片經(jīng)營種類調(diào)整模型

本文利用Probit模型分析經(jīng)營碎片化對地片經(jīng)營種類調(diào)整的影響，以檢驗假說1。模型設定如下：

(1)

除經(jīng)營碎片化程度外，影響地片經(jīng)營種類調(diào)整的變量還包括：(1)地片自身的一些固有特征。即使處于鄰近時空，地片自身的一些固有特征，例如面積、土壤質(zhì)量、坡度、運輸條件、灌溉潛力等，也決定了其生產(chǎn)力和利潤[8]。結(jié)合數(shù)據(jù)的可獲性，本文所選取的地片層面變量Zvi包括面積、土壤質(zhì)量、坡度、是否通機耕道或靠近高速公路、干旱時能否灌溉以及距離村莊遠近等。(2)地片所處的時空環(huán)境。源于地片位置的固定性，地片適宜種植的作物品種、作物價格、投入要素數(shù)量和價格等在地域上的差異決定了農(nóng)業(yè)利潤的差異；村莊內(nèi)農(nóng)戶間的異質(zhì)性和彼此間的信任度、是否存在協(xié)調(diào)村民關系與事務的農(nóng)村精英等社會資本因素決定了集體決策能否達成[12]。我們利用村莊虛擬變量μv來控制這些區(qū)域差異。

2.確權政策評估模型

由于各地區(qū)確權政策實施年份不一致，本文利用多期雙重差分法來進行政策評估。模型設定如下：

Adjvit=β0refvt+φZvi+μv+θt+ε

(2)

其中，Adjvit代表地片i在t年(2015—2017年)經(jīng)營種類改變與否的虛擬變量(改變?yōu)?，否則為0)；refvt為確權變量，即村莊v在t年時是否實施承包地確權。實踐中承包地確權推廣一般以村為單位，涉及土地測量、確認登記以及頒發(fā)證書等一系列程序，不管采用何種環(huán)節(jié)指標，在客觀上都能反映確權的作用[26]?？紤]到樣本村頒證環(huán)節(jié)存在明顯的滯后性，這里以“是否確認登記”作為確權實施的衡量指標；μv和θt是“村莊-年份”層面的固定效應，以控制非時變特征和時變的增量并糾正樣本選擇偏差；ε是誤差項。確權系數(shù)β0顯著為負，表示確權會降低經(jīng)營種類調(diào)整的可能性。為確保估計結(jié)果的可靠性，這里還采用工具變量法進行穩(wěn)健性檢驗。參考豐雷等[27]的研究，選取“本縣其他村確權的比例”作為確權的工具變量，理由是縣內(nèi)其他村承包地確權情況反映的是該縣的確權進程，這可能與該村是否確權有關，但與其經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整基本無關。

如前所述，確權政策效果會因地片承包經(jīng)營碎片化程度不同而存在差異。這里保留以承包經(jīng)營為主的地片樣本，利用多期三重差分法進行異質(zhì)性分析。模型設定如下：

Adjvit=β1refvt+β2fravi+β3refvt×fravi+φZvi+μv+θt+ε

(3)

其中，代表承包經(jīng)營碎片化程度的變量fragvi用地片上戶均承包土地面積來衡量，該值越大，表明承包經(jīng)營碎片化程度越低。交互項refvt×fravi的系數(shù)β3為正，表明削減承包經(jīng)營碎片化有利于降低確權對經(jīng)營種類調(diào)整的負面影響。其他變量與式(1)和式(2)一致。

(三)模型變量的統(tǒng)計性描述

本文涉及的變量定義和對樣本數(shù)據(jù)的基本描述，見表1。

表1 變量描述性統(tǒng)計

三、數(shù)據(jù)來源與描述性分析

(一)數(shù)據(jù)來源

本研究使用的數(shù)據(jù)來自南京農(nóng)業(yè)大學“農(nóng)村資源與人口流動”調(diào)查組于2017年在蘇北4市(徐州、連云港、鹽城、宿遷)、蘇中2市(南通、揚州)、蘇南3市(蘇州、無錫、常州)的18個縣(區(qū)、市)開展的村莊調(diào)查。選擇江蘇作為樣本區(qū)域的理由是：一方面，省內(nèi)不同地區(qū)的土地資源條件、農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)以及時空環(huán)境存在明顯差異，有利于考察經(jīng)營碎片化對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響；另一方面，江蘇省農(nóng)村承包地確權是漸進推廣的，同時存在處理組和對照組，為評估確權政策效果提供了一個契機。具體而言，江蘇省于2015年底基本完成了16個整體推進縣和其他每個縣1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包地確權的試點任務并在2016年全省范圍內(nèi)全面開展；2017年底全省基本完成確權工作(3)參見2015年4月江蘇省人民政府辦公廳發(fā)布的《關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作實施意見的通知》(蘇政辦發(fā)〔2015〕36號)。。

調(diào)查的多階段抽樣設計為：第一階段，先從16個整體推進縣中根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和地域分布抽出9個縣，并在每個縣所屬的地級市抽取1個非整體推進縣作為對照；第二階段，每個縣隨機抽取4個村，每村抽取3～4個村民小組；第三階段，每個小組抽取3大片耕地(不足3片全部調(diào)查)，最終共收集72個村、582個地片數(shù)據(jù)。調(diào)查詳細詢問了村干部各種本地片的承包情況(包括地片面積、承包戶數(shù)量等)和最近3年(2015—2017年)的經(jīng)營情況(包括經(jīng)營種類及調(diào)整、經(jīng)營戶數(shù)量和流轉(zhuǎn)情況等)。數(shù)據(jù)可以滿足本研究的需要。

關于數(shù)據(jù)使用有以下幾點說明：剔除調(diào)查時仍未啟動確權的4個村莊樣本；剔除用于非農(nóng)用途的地片樣本和機動地樣本；剔除重要變量缺失、異常的地片樣本；最后，經(jīng)整理得到68個村、444個地片數(shù)據(jù)用于實證分析。

(二)描述性分析

1.地片經(jīng)營種類選擇與調(diào)整情況

表2描述了地片經(jīng)營種類的選擇與調(diào)整情況。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地具有整片經(jīng)營特征，同一地片不但經(jīng)營種類基本相同，經(jīng)營種類調(diào)整也往往具有同步性。444片樣本地片中42%在8月份僅經(jīng)營1種產(chǎn)品，89%的地片上面積最大的經(jīng)營種類連成片。2015—2017年改變經(jīng)營種類的地片中，調(diào)整方式主要有兩種：一種是由村委或能人組織眾多承包戶集體改變經(jīng)營種類(占比26%)；一種是由規(guī)模經(jīng)營戶通過集中流轉(zhuǎn)獲得連片土地后單獨改變經(jīng)營種類(占比56%)。前者涉及集體決策，后者為單獨決策。另外，承包戶自發(fā)集體調(diào)整和單獨調(diào)整的比例均較低，分別是5%和12%。

表2 2015—2017年地片經(jīng)營種類選擇與調(diào)整情況

2.經(jīng)營碎片化與地片經(jīng)營種類調(diào)整關系描述

表3描述了經(jīng)營碎片化與地片經(jīng)營種類調(diào)整情況。總的來看，改變經(jīng)營種類的地片比例與地片戶均經(jīng)營面積大致呈現(xiàn)正向關系，這和前人的研究結(jié)果類似[8]。在現(xiàn)實中，最小的地塊通常是少數(shù)農(nóng)戶從村里分得的邊角土地，往往種植著勞動密集型的蔬菜等非糧作物，這類作物的種植比例一般較低，也體現(xiàn)了農(nóng)戶決策自由度不高。隨著地塊規(guī)模的增大，農(nóng)戶開始種植比例高的、土地密集型的主糧作物，但由于受到外部性和規(guī)模經(jīng)濟的影響而大多采用連片種植的方式。隨著地塊規(guī)模的進一步擴大，農(nóng)戶轉(zhuǎn)而種植比例較低的非主糧作物等，這體現(xiàn)了農(nóng)戶決策自由度的提高。當然，上述雙因素分析會受到地片所處時空環(huán)境、地片固有特征差異等種種干擾，下面進行計量分析以消除這些干擾。

表3 經(jīng)營碎片化與地片經(jīng)營種類調(diào)整關系描述

四、實證結(jié)果分析

(一)地片經(jīng)營種類調(diào)整模型估計結(jié)果分析

表4報告了經(jīng)營碎片化對地片經(jīng)營種類調(diào)整影響的估計結(jié)果。表4的列(1)和列(2)結(jié)果顯示，代表經(jīng)營碎片化程度的變量，地片上經(jīng)營戶戶均面積和經(jīng)營戶數(shù)量的系數(shù)分別為正和負，且均在1%的統(tǒng)計水平上顯著。這一實證結(jié)果表明地片經(jīng)營權碎片分割程度越低，越有利于進行經(jīng)營種類調(diào)整，假說1得以驗證。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下整片土地經(jīng)營權被碎片分割，小地塊之間的強烈的外部性和地塊規(guī)模經(jīng)濟特征均會降低個體經(jīng)營種類選擇與調(diào)整的單獨決策的可能，從而更多地表現(xiàn)出集體決策的特征。然而，即使通過集體決策來改變生產(chǎn)種類往往也會因為涉及眾多農(nóng)戶的高昂協(xié)商成本而實施緩慢。表5的機制分析結(jié)果可以驗證上述觀點：一方面，地片上承包經(jīng)營戶數(shù)量的系數(shù)顯著為負，表明地片經(jīng)營權碎片分割程度越高、涉及越多承包戶的集體決策越難以達成。另一方面，地片上經(jīng)營戶連片轉(zhuǎn)入的系數(shù)顯著為正，意味著集中連片流轉(zhuǎn)后，地塊規(guī)模的擴大將有助于促進經(jīng)營種類調(diào)整的單獨決策。另外，我們也嘗試檢驗經(jīng)營碎片化的非線性影響，即在模型回歸時放入戶均面積或戶數(shù)的平方項，結(jié)果表明平方項系數(shù)未能通過顯著性檢驗，即不支持非線性關系。限于篇幅，表4中不再匯報相關結(jié)果。

至于其他地片特征，土壤質(zhì)量差的地片受到勞動力成本上升的影響更大，而更傾向于改變經(jīng)營種類以減少損失或是增加收益；從符號上來看，地片通機耕道有利于經(jīng)營種類調(diào)整；而地片為平地、靠近高速公路、干旱時可以灌溉以及距離村莊1里以內(nèi)等變量的影響均不顯著。

表4 地片經(jīng)營種類調(diào)整模型估計結(jié)果

表5 機制分析模型估計結(jié)果

(二)確權政策評估模型估計結(jié)果分析

表6報告了確權政策評估模型的估計結(jié)果。表6中列(1)—(3)的結(jié)果表明，無論是變換估計模型還是改變樣本范圍，確權變量系數(shù)始終為負且在統(tǒng)計上顯著，表明現(xiàn)階段承包地確權對地片經(jīng)營種類調(diào)整總體上有著負面影響，假說2得以驗證。這符合現(xiàn)實情形：如前所述，在小地塊上農(nóng)戶生產(chǎn)種類的選擇與調(diào)整往往具有集體決策特征。盡管承包地確權有著提高農(nóng)戶地權穩(wěn)定性預期的作用，但是它同樣會強化個體特別是少數(shù)異質(zhì)性農(nóng)戶的物權意識，為他們提供一票否決或退出集體決策的依據(jù)，從而不利于由村委或村里能人組織或由農(nóng)戶自發(fā)的集體決策。相反，在沒有確權時，農(nóng)戶對于土地集體所有和集體支配的意識較強，反而更有利于促進地片種類調(diào)整的集體決策。因此，在地塊經(jīng)營規(guī)模充分擴大、大部分集體決策內(nèi)化為個體自由決策之前，對個體土地權利的強化不但無助于甚至可能有礙于整片經(jīng)營種類調(diào)整。

我們也關注承包經(jīng)營碎片化的調(diào)節(jié)作用。表6列(4)結(jié)果顯示，交互項“確權×地片上戶均承包面積”的系數(shù)為正且在1%的統(tǒng)計水平上顯著，表明對于以承包經(jīng)營為主的地片來說，隨著碎片化程度的降低，確權對經(jīng)營種類調(diào)整的負面影響將減弱。這意味著削減分配碎片化的土地政策將有助于消弭確權對集體決策的負面影響，假說2得以驗證。近年來，旨在降低分配碎片化的土地分配新規(guī)則在一些改革試驗區(qū)甚至在諸多自發(fā)組織土地調(diào)整的村莊開始出現(xiàn)[28]。我們有理由相信，隨著分配碎片化的不斷改善，確權對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的負面影響將持續(xù)減弱。

表6 確權政策評估模型估計結(jié)果

五、結(jié)論及政策啟示

在討論中國農(nóng)戶農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢問題時，應當關注經(jīng)營權碎片化與承包權強化的影響。本研究揭示了農(nóng)業(yè)經(jīng)營種類選擇與調(diào)整中的整片利用特征，在此基礎上考察了經(jīng)營碎片化和承包地確權對地片經(jīng)營種類調(diào)整的影響。對江蘇省18縣444個地片的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地具有整片利用特征，同一地片不但經(jīng)營種類基本相同，經(jīng)營種類調(diào)整也往往具有同步性。主要調(diào)整方式有兩種：一種是由村委或能人組織眾多承包經(jīng)營戶集體改變經(jīng)營種類，另一種是由規(guī)模經(jīng)營戶通過集中流轉(zhuǎn)獲得連片土地后單獨改變經(jīng)營種類。實證分析結(jié)果顯示，地片經(jīng)營權碎片分割程度越低，越有利于促進經(jīng)營種類調(diào)整。強化承包經(jīng)營權物權保護的確權政策降低了經(jīng)營種類調(diào)整的可能性；而削減承包經(jīng)營的碎片化程度則可以減弱確權的負面影響。

本文的研究結(jié)論對于細化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整領域的“三權分置”制度具有一定的政策啟示，主要包括兩方面：(1)村集體作為土地所有者，在堅決維護承包戶權益的基礎上，應明確其在組織協(xié)調(diào)土地整片利用中的職責范圍與行為規(guī)范。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場活躍且具備連片集中流轉(zhuǎn)條件的村莊，應當積極推進連片土地集中流轉(zhuǎn)，降低土地經(jīng)營的碎片化程度；而在那些不具備流轉(zhuǎn)條件、仍以承包經(jīng)營為主的村莊，應當充分發(fā)揮“統(tǒng)分”結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)好地片經(jīng)營種類調(diào)整中各農(nóng)戶的利益，將差異化的個體利益整合成集體利益，從而實現(xiàn)集體決策。(2)“小田變大田”“集碎為整”“一戶一田(或兩田)”乃至“多戶一田(父子、兄弟等捆綁抓鬮)”等旨在削減碎片化的土地分配新規(guī)則開始在一些改革試驗區(qū)及自發(fā)進行土地調(diào)整的村莊出現(xiàn)。需要認清這種土地分配新規(guī)則的需求規(guī)律，在二輪承包到期之際，既要遵循保持承包關系長久不變的國家規(guī)定使進城農(nóng)民吃上“定心丸”，也要抓緊研究具體的再延長30年的延包方案；在各承包戶承包面積保持不變的情況下，適度支持降低分配碎片化程度的土地置換與調(diào)整，提高土地資源的利用效率。